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上海国际招标有限公司坚持规范与创新并举 深化政府与社会合作上海市嘉定区南翔污水处理厂案例2016年10月11日，财政部发文关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690号），要求大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大政府和社会资本合作模式推广应用力度。可以预见，在未来很多年内，此类模式都将作为化解地方债务的重要模式存在。而与此同时，在涉及股权增资及转让时，如何合法合规且又快捷高效地运作此类项目成为我们必须直面的课题。一、案例背景上海市嘉定区南翔污水厂，服务范围位于嘉定南部地区，包括南翔镇及嘉定新城主城区的部分区域，服务面积36.14平方公里，服务人口39.7万人。随着区域内人民生活和经济发展需求的不断增长，现有的污水处理方式已经无法满足需求。为此，嘉定区人民政府决定建设南翔污水处理厂，改善解决当地的排水需求，并选择了地下式的工程方案，地面建造绿化景观公园和水环境主题的科普教育中心，改善水体和环境质量的同时实现污水处理厂与周围环境自然融合，减少对周边居民生活的影响，提供新的公众活动空间和科普教育场所，有利于人们的居住环境和健康水平的提高，同时体现嘉定优质人居环境品质，促进旅游业和第三产业的发展，环境效益和社会、经济效益均非常显著。嘉定区政府将南翔污水厂纳入嘉定区重点项目，同时为了推进政府投融资模式改革，将本项目作为嘉定区政府和社会资本合作模式操作路径的探索试点项目。嘉定区财政在2 年建设期的初始投资阶段只承担已经投入的自有资金，其余投资部分由社会资本解决，并由嘉定区财政在未来28 年的运营期内偿付。如此能有效缓解嘉定区财政对本项目的短期资金压力，将财政资金用于更急需政府拨款的项目中去，同时政府也从传统直接拨款的模式改为与社会资本共同投资，参与项目的建设和运营，并享受项目公司的股东红利，提高财政资金使用效率，实现共赢。2014年，本项目列入财政部首批30个政府和社会资本合作模式示范项目。二、项目交易结构本项目总投资14.02亿元，建设内容包括南翔污水厂工程和南翔污水厂工程污泥处理工程。其中，南翔污水厂工程为地下污水处理厂，总设计规模15万立方米/日，一期工程设计处理规模10万立方米/日，其中土建10万立方米/日，配套设备5万立方米/日，还包括地面景观绿化、科普教育中心；南翔污水厂工程污泥处理工程为地下污泥处理工程，设计规模50吨/日（以含水率80%计算）。本项目采用建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer, BOT）的运作方式。上海嘉定城市发展集团有限公司（“城发集团”）为嘉定区国资委下属国有企业，其下属上海嘉定水务发展有限公司（“水发公司”）在本项目启动前已经嘉定区政府批准就上海市嘉定区南翔污水处理厂工程成立了上海嘉定南翔污水处理有限公司（“原项目公司”）作为项目法人，并已经完成了项目立项等前期工作。嘉定区水务局经嘉定区人民政府授权通过政府采购方式选择的社会资本以现金增资方式入股项目公司，变更为“新项目公司”。增资完成后社会资本将占新项目公司70%股权，水发公司作为政府方股东将占新项目公司30%股权。增资完成后，新项目公司与嘉定区水务局、成交社会资本正式签署合作合同，并负责本项目的投资、建设、运营，其中建设期为2年，运营期为28年。运营期满，新项目公司将本项目无偿移交给嘉定区水务局或其指定机构。本项目实施期间，嘉定区财政局及其他相关政府部门对新项目公司的经营进行监督管理，银行为其提供资金融通。嘉定区财政局还将污水处理服务费、污泥处理服务费以及投资补助的支付资金纳入年度财政预算，并及时拨付给嘉定区水务局，上海市级补贴用于污水处理厂的建设投资。本项目交易结构如下图所示。三、案例探讨（一）政府和社会资本合作公司的增资扩股财金2014113号政府和社会资本合作模式操作指南(试行)规定：项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司设立一般有以下两种情况：1、新设项目公司。这又包含两种情况，一是没有政府参股，由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设立；二是由政府指定机构和社会资本共同出资成立，在这种情况下，政府可以一开始就参股，也可以在项目公司成立之后由政府指定机构出资参股。2、增资扩股。在政府方拟定参股的情况下，由政府方指定出资机构现行设立项目公司，待项目采购阶段确定中选社会资本后，中选社会资本方可通过增资扩股方式成为已经设立的项目公司的股东，并约定该公司负责合作项目的全部执行工作。南翔污水厂项目公司就采取了上述第2种方式成立：由政府方指定的国有企业先行成立项目公司，再通过政府采购方式选择的社会资本以增资方式入股项目公司。根据国务院国资委、财政部2016年发布的企业国有资产交易监督管理办法（以下简称“32号文”），上述第2种方式今后应进入产权交易机构进行公开操作，是否满足32号文中规定的可以“采取非公开协议方式进行增资”的情形需要共同探索：因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。此类项目本质就是政府（国家出资企业）与经公开竞争方式选定的社会资本（投资方）的一种战略合作关系，原则上应该可以满足直接协议方式增资扩股的形式。（二）政府和社会资本合作公司运作和退出中的股权转让财金2014113号政府和社会资本合作模式操作指南(试行)规定：项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。发改投资20161744号关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知中规定：推动项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富项目投资退出渠道。因此，股权转让既是项目运作的一种方式，也是退出项目公司的途径之一，应当在项目合同中约定。而如果涉及到国有股权转让，应当根据企业国有资产相关规定实施。32号文明确规定：以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：1、涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式。根据财金201476号文之规定，此类项目是政府与社会资本方在基础设施与公共服务领域建立的一种合作关系，与“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业”可能仅有较少部分重叠，即只有很少一部分项目可能适用于此方式采取直接协议方式转让。2、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。鉴于此类项目较少发生国有企业的内部重组整合，因此实际操作中一般并不作为项目运作或退出的主要方式。除上述2种极少数可直接协议成交的情形外，国有股权的此类项目转让均应当在产权交易机构公开进行。解读文件发现，如果严格依据32号文，政府与社会资本合作项目的设立、运作和退出各个环节的操作成本和复杂程度都将大大提高。我们考虑了以下三种情形：1、假设政府出资成立项目公司并负责运营的项目，在后期通过公开竞争方式选择了一家社会资本成为项目公司的股东，需要项目公司中的政府方股东将部分或全部股权转让给社会资本，按照32号文应当履行国有股权转让的程序。鉴于此种模式下的股权转让实质上是一种融资行为，与前文所述的增资扩股方式无实质区别（特别是增资金额规模不大的时候），建议不论是增资扩股还是合作社会资本方受让股权，都可以考虑直接协议或其他更具有可操作性的方式。2、假设社会资本是国有企业，退出时移交还政府或其指定的机构，也属于国有资产转让。此时股权转让方与受让方均为国有企业，在转让对价不低于经核准或备案的评估结果的前提下，并不影响国有资产的保值增值，为加速交易的进程，建议也考虑适用直接协议或其他更具有可操作性的方式。3、财政部PPP项目合同指南（试行）明确规定：如果政府方参股了项目公司，则政府方转让其在项目公司的股权不受锁定期的限制。但政府方若需要更换政府方股东代表，按照32号文也适用于产权交易机构采用公开方式进行。此举不仅费时费力，并且公开竞价无法确保政府方意愿更换的股东中选，因此建议考虑在转让对价不低于经核准或备案的评估结果的前提下，也可采用直接协议或其他更具有可操作性的方式。国家制定一系列的法律规章，本意是为了完善政府和社会资本合作模式项目的融资制度、做到有法可依，而不是为了束缚或僵化有关操作。在不违反立法本意的前提下，建议产权交易市场在操作流程上作适当创新，包括出台相关实施细则，使合法合规和可操作性能够完美结合。点评：上海市嘉定区南翔污水处理厂项目是贯彻财政部要求，积极利用社会资本，推进政府和企业在加强基础设施领域的一次成功尝试。目前项目已经处于签约后的建设阶段，预计明年竣工。项目采用了竞争性磋商的方式，虽然文中没有提及(这也是案例所欠缺的部分)，但实际上经纪机构在资格预审、竞争磋商环节做了大量工作，并在项目结束进行了总结和思考。当财政部有关政府和社会资本合作的规定和国资委、财政部32号文存在一定程度的衔接不顺畅时，对于如何合法合规又便捷高效地操作此类项目，提出了相关的操作建议，可供探讨和研究。供稿：上海国际招标有限公司上海国际招标有限公司（公司前称：上海国际招标公司）成立于1988年，是集项目全过程咨询、投融资咨询、政府采购、工程招标代理、项目管理、造价控制、进出口代理、商业招商代理于一体的综合性咨询公司，拥有29