新民居建设方案制定及应注意的法律问题.doc

新民居建设方案制定及应注意的法律问题河北新业律师事务所胡山峰建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，也是党中央面向新世纪构建和谐社会作出的一项重大战略决策。新民居建设作为新农村建设的重要组成部分，是整个新农村建设的重要物质基础，搞好新民居建设对于我国整个新农村建设事业的推动作用意义重大。2009年我市的新民居建设取工作成效显著，今年石家庄新民居建设示范村范围将进一步扩大，政府财政支持的力度也会进一步增强，新民居建设工作的开展如火如荼。广大律师界朋友应从市场需要出发，深入研究、透彻理解新民居建设的优惠政策，从而指导示范村集体经济组织和开发商破解农村新民居建设中的难题，进一步推进新民居建设工作向纵深发展。新民居建设的形式包括“改建”和“新建”两种，其中改建包括“整村道路硬化、房屋外立面粉刷、平改坡”等；新建又包括“就地新建”和“异地新建”两种。相对而言，无论从组织运作、资金筹集等各个方面，“新建”比“改建”都要复杂的多。本文结合省国土资源厅、省农工委2009年9号文以来省市出台的相关政策，针对“新建”这种相对复杂形式，介绍一下新民居建设的建设方案制定及应注意的法律问题。一、新民居建设方案在新民居建设中的地位新民居建设的建设方案是指新民居示范村进行新民居建设的总体的思路和构想，主要解决“能否建、谁来建、怎么建、建成什么样”四个方面的问题。根据新民居建设的流程，新民居示范村首先要制定报县或市、区政府审批的建设方案，然后才能开始周转用地申报审批、选择改造模式、筹集建设资金、制定实施拆迁安置补偿方案、利用节余土地等具体运作。我们在对新民居建设示范村进行考察时发现一个普遍的问题就是建设方案制定的及其简单，由此给新民居建设的实施带来各类障碍：（一）建设方案中没有科学合理的村庄规划，村庄规划未考虑土地利用总体规划及衔接、县域村镇的空间布局等因素，导致新民居建设的项目审批手续受阻；（二）建设方案中没有详细、切实可行的拆迁安置补偿方案，导致新民居建设过程中旧村拆不动，新村旧村长期并存；（三）建设方案中缺少具体运作模式，对建设资金未作整体筹划的情况下盲目上马，后期资金短期，为筹集资金，违规销售受到行政监管部门的处罚。因此，制定建设方案是新民居建设示范村进行新民居建设的前提和基础，新民居建设方案是整个新民居建设的“纲”。二、新民居建设方案的具体内容新民居建设方案是整个新民居建设的“纲”，只有先定“纲”，才能“纲举目张，事半功倍”，那么如何定“纲”？纵观省市新民居建设的文件，除市里的13号文提到新民居建设方案，其他文件对建设方案及内容均无明确规定。结合从事新民居建设法律服务的实践，我们认为制定建设方案应有一个基本原则，即“一村一案、具体详尽”。在此原则的前提下，新民居建设方案至少应包含村庄基本情况、村庄规划、是否使用周转用地、运作模式、拆迁安置补偿方案、新民居工程进度及节余土地的利用方案七项内容。（一）村庄基本情况示范村制定建设方案时应首先列明村庄基本情况。村庄基本情况既包括村庄人口、户数、占地面积、拆迁面积等。另外，还应包括村集体的经济实力、村民的改造热情、村两委班子的领导能力这三方面基本情况。市里的13号文中提到新民居建设要“充分尊重农民意愿、不稿一刀切；成熟一个，改造一个，逐步推进”，建设方案中的村庄基本情况只有完整、全面，才能使政府职能部门了解村庄改造的必要性和可行性，使建设方案顺利审批通过。（二）村庄规划我们作为常年从事房地产法律服务的专业律师，对房地产客户一直灌输的一个原则就是 “规划先行” 的原则，房地产公司要搞地产项目的开发必须了解两个规划即“土地利用总体规划”和“城市总体规划”。“土地利用总体规划”解决的是土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地三类，地产项目的开发必须是在规划的建设用地上进行；“城市总体规划”解决的是不同用途的土地又进一步细化为不同的类别，比如建设用地可进一步划分为工业用地、住宅用地、商服用地等，住宅地产项目的开发必须在规划的住宅建设用地上进行。最近，某房地产开发商找到我们，称其与另一公司签订了合作协议，并且支付了巨额款项，计划在另一公司的工业仓储用地搞一高档住宅小区的开发，委托我们进行项目开发的前期策划。按照“规划先行”的原则，我们首先到土地部门查询该宗地的土地利用总体规划，规划显示该宗地为建设用地；接着我们又到规划部门查询该宗地的控制性详细规划，规划显示该宗地是公共绿地。这就意味着用该宗地进行住宅项目的开发存在根本的障碍，房地产公司前期的投资是失败的！市里的13号文和179号文中都重点强调和突出了新民居建设中“规划先行”的原则，示范村也应充分认识到新民居建设中村庄规划的重要性。新民居建设在用地布局上哪部分建村民安置用房，哪部分建公共配套，剩余部分是建设用地还是复垦农用地，这些都需要示范村提前与县土地局、建设局沟通。根据有关部门统计的信息，截止目前，石家庄新民居建设的示范村大部分已完成村庄规划的编制工作。新民居建设的示范村庄在建设方案制定时要找到这些村庄规划并可结合本村实际提出一些合理化的建议。（三）是否使用周转用地在理论上，新民居建设按改造步骤可划分为“先拆后建”“和“先建后拆”两种形式。但实务中，农民作为新民居建设的参与主体，不可能象参与城中村改造的市民一样拆迁后领取过渡费到附近租房居住。因此，新民居建设中“先拆后建”的模式很少，大部分采用“先建后拆”的模式。建设方案中要明确的是“先建”是在空闲的建设用地上建还是在申请的农用地或未利用地上建。以2009年6月17日国土资源厅、省农工委的9号文为介点，新民居建设在周转用地政策上有了根本的突破：9号文之前，新民居建设必须使用存量的建设用地做为周转用地（个别县有所突破，但仅允许占用极少的农用地）；9号文以后，新民居建设经审批即可允许先占一定数量的农用地。2009年7月25日市国土资源局的179号文、2009年8月11日省国土资源厅的36号文，对申请农用地做周转用地的申报内容、申报程序、申报材料以及批后管理等进一步细化，使周转用地的申报、审批更具有了可操作性。市国土资源局179号文规定，申请占用农用地做周转用地的，必须在3年内按照审批占有农用地面积的1.2倍完成复垦验收，否则要扣减所在县土地利用计划指标，要求县与乡、乡与村要签订责任状。这样，示范村如不能按期完成复垦验收，乡、镇压力很大。因此，示范村在向乡、镇申报建设方案之前，应着重作好两项工作：第一，村集体经济组织与被占地村民签订占地协议，被占地村民同意解除土地承包合同；第二，村集体经济组织与复垦涉及到的村民签订宅基地退地协议。只有这样，才能解决乡、镇政府的后顾之忧，使申请农用地做周转用地的建设方案顺利上报审批。（四）运作模式新民居建设的运作模式解决的是新民居 “谁来建、怎么建”的问题。根据投资主体和改造主体的不同，可分为自主建设和合作建设两大类，其中自主建设的运作模式中又包括完整意义上的自主建设和委托代建模式。比较以上两大类三种运作模式，我们可以发现：无论从资金的筹措、项目建设的操作经验还是从符合节约用地的政策方面，村集体经济组织通过招商引资，引入投资商合作运作的模式具有显而易见的优势。村集体经济组织依靠自身的力量自己投资、自主建设的运作模式只适用于个别示范村，不具有推广价值。因此，村集体经济组织应抓住机遇，充分利用好省市的土地、资金等优惠政策，启动各种关系按照市场经济的运作规则招商引资，加快推进新民居建设的步伐。（五）拆迁安置补偿方案拆迁难，拆迁历来是个敏感的话题，拆迁项目周期长、投资大，投资商往往望而却步，其宁可多投资去拿“干净上手”的项目。相对于国有土地拆迁而言，集体土地的拆迁因无明确的法律程序规定，就更显棘手。新民居建设项目因涉及村民宅基地的腾退，拆迁是个不能回避的难点。新民居建设制定的拆迁安置补偿方案是否具体、详细、具有可操作性，关系着项目的投资成本、农用地的按期复垦、节余土地的利用等各方面，意义重大。结合城中村改造中拆迁安置补偿方案的制定，我们认为制定新民居建设的拆迁安置补偿方案应注意以下几点：1、吸纳一些德高望重、认真负责的村民代表加入拆迁安置小组。村集体经济组织成员往往是由几个大姓家族组成，成立拆迁安置小组时每一大姓家族可选1-2名德高望重、认真负责的村民加入，通过这些成员做好本姓家族的工作，甚至可通过发放工资、奖金等多种形式来调动这些成员的工作积极性，以此推进拆迁工作的进度。2、在前期摸排、调查的基础上，全面考虑拆迁户的不同情况制定不同政策。农村集体经济组织的拆迁户情况复杂：有的有一块宅基地，有的有两块宅基地；有的宅基地面积是两分，有的是四分；有的拆迁户有一个儿子，有的两个儿子，有的全部是闺女，还有的闺女嫁出后住本村；有的拆迁户孩子是领养或收养的，还有的是超计划生育的；另外，还有的拆迁户房屋是楼房，楼房有两层的，有三层的。针对这些情况，村集体经济组织制定拆迁安置补偿方案时应实行“一村一案”，在前期摸排、调查的基础上，全面考虑拆迁户的不同情况，根据本村的经济实力、运作模式制定详细具体的方案。3、按照民主程序，公开透明的选择有资质的评估机构。选择评估机构的程序要公开、透明，有条件的村集体经济组织可引入公证处公证，这样可最大限度的取信于村集体组织成员，避免“暗箱操作”可能引发的矛盾和纠纷。4、拆迁安置房的设计应充分征求村民的意见，提供可供选择的多种户型。5、落实奖励政策，不同阶段腾退宅基地给予不同奖励。新民居建设的改造主体要积极落实拆迁安置补偿方案中的奖励政策，通过奖励的示范作用推进后期拆迁工作的顺利开展。6、拆迁安置补偿方案要经民主表决公告程序。根据村民委员会组织法第十九条、第二十一条的规定，村集体经济组织作为基层自治性组织，是接受全体村民的委托代管集体事务的，涉及村民利益的事项必须经村民会议或村民代表大会表决确定。因此，新民居建设的拆迁安置补偿方案必须经民主表决程序并以适当的形式向全体村民公告。（六）新民居工程进度拆迁安置房的建设进度及交付日期，是村集体经济组织被拆迁村民最为关心的头等大事，也最能体现新民居建设的成果。新民居的建设方案中应明确新民居工程的进度，包括开工日期、竣工日期、交房日期等。作为新民居建设的改造主体在确定新民居工程的进度时，应注意与建设方案中的资金筹措、拆迁安置补偿方案相衔接。（七）节余土地的利用方案“改善农民的居住条件”和“节约用地”为新民居建设的两大功能，示范村按照村庄规划完成新民居建设后，原村庄范围内要空余一部分土地。按照节余土地的村庄规划是否为建设用地，我们总结了节余土地的五种利用方案：1、节余土地的村庄规划为建设用地，在此种前提下节余土地有三种利用方案： 作价入股，搞商业开发；集体建设用地使用权流转；征收后公开出让。2、节余土地的村庄规划为复垦的农用地，在此种情况下，新民居建设的主体可以将复垦后归还周转用地剩余的农用地置换为建设用地指标利用。指标利用的方式有两种：将建设用地指标有偿流转，价格按新增建设用地使用费、耕地占用税、造地费之和并根据市场需求综合确定；可以置换用于城镇国有建设用地使用权，按照省国土资源厅的36号文，周转用地审批手续办理后即可办理土地置换审批手续。这种利用方案有可能会成为边远地区的示范村土地利用的首要模式，如果此种方案运作的好，必将大大促进整个新民居建设的步伐和区域经济的大发展。示范村选用何种土地利用方案要根据本村的村庄规划、运作模式等自主选择。律师简介：胡山峰，男，民建会员，河北新业律师事务所房产交易部部长，新民居建设法律服务中心成员。执业以来长期从事房地产相关法律事务，擅