中国社会保险体系改革思路及措施建议.doc

中国社会保险体系改革思路及措施建议社会保险体系包括五项内容 养老保险：即劳动者因年老丧失劳动能力时，在养老期间发给生活费，以及生活方面给以照顾。 失业保险：即劳动者在失业期间的生活费、医疗费的给付以及转业培训、生产自救及职业介绍等保障措施。 工伤保险：即劳动者因工负伤，暂时或永久丧失劳动能力后的工资收入补偿，也是对因工负伤劳动者的医疗护理和生活照顾措施。 医疗保险：即劳动者在患病期间在医疗、护理方面的保障措施。 生育保险：即女职工在生育期间的收入补助和保障措施。 住房公基金: 即缓解购买房屋的职工偿还贷款的压力有所减轻，提高职工的居住水平。社会保险体系存在的问题社保属于二次分配范畴，是调节收入分配差距的。从本源意义上讲，它是为了保障低收入人群，贫困群体能够维持社会基本生存的底线，使所有大众老有所养、病有所医、住有所居，而现在反而变成一种特权，一种特殊的福利，一种单位变相的收入，加剧和扩大了收入分配差距，起到逆向调节收入分配的作用。中国“社保体制”的独特性改革开放以后的社会保障体系，一方面延续了原来的单位保障制度，另一方面真正的社会保障也开始出现。民营企业发展以后马上面临工伤和养老问题。工伤问题首当其冲，养老问题是国家要求企业要实施养老后，民营企业才缓慢推进。另外，城镇中搞个体经营的，自由就业的居民的养老问题是空白;城镇中单位体制外的城镇居民的养老保障、医疗保障，原来也是空白，虽然国家最近也推进了城镇居民的社会保障建设，但保障力度很有限。在农村，原来除了少得可怜的救济和救助外，根本没有社会保障。现在农村有了新农合，农村新养老保障也在一些地方开始搞试点。新农合的覆盖面已经很广，达到90%以上，但保障水平很低，因此尽管现在农村有了新农合，但仍然没有办法解决农民因病致贫的问题。社保“逆向”调节收入分配这样沿袭和演化下来的社保体制大致可分为四块。农村一块，城镇分为三块：体制内是一块，包括机关和事业单位，以及国企;体制外企业，包括民营企业，外资以及股份公司等是一块;城镇居民是另一块。即使在城镇内部，这三块的保障水平也不一样，最好的是体制内的。当然体制内保障水平也不一样，现在国有企业、垄断行业的社保水平很高，还实行企业年金制，到老了职工可以拿年金;机关和事业单位基本属于原来的单位福利，但总体来讲，体制内的保障水平、质量、内容比其他两块好得多。体制外企业的社会保障，按要求是职工、企业、政府三方出资，但实际上政府几乎没有出资，而企业承担的缴费羊毛出在羊身上，企业通过一定的手段将职工的一部分收入转变为企业出资的部分，结果这些企业的社会保障都由职工承担缴费。这部分还被作为社会统筹，不少农民工在回乡时拿不到，获益的是当地政府。从全国横向层面上看，我国现有的社会保障制度被分割为六块：体制内和体制外是一个分割;有单位没单位，有企业没企业又是一个分割;城乡又是一个分割。从全国纵向层面看，我国社会保障体制更加“碎片化”：从中央到地方，统筹单位是不一样的，东部、西部不一样，有的是县统筹，有的是市统筹;区域上也是分割的，社会保障缴费标准不一样，享受的水平也不一样。全国有多少个县市，基本上就有多少个社会保障统筹单位。中国的社会保障实际上被权力扭曲了，权力作为一种资源配置手段，成为为自己利益服务的一个重要机制，这个问题相当严重。现在要调节收入分配差距，就要对体制内的社会保障进行改革，但是社会保障在任何国家都是刚性的，给了就很难再拿掉或降下去，因为这涉及到很多人的利益，体制内的社会保障涉及到的人也不少，而且他们都是既得利益者，都是有权的人，都是政策制定者和执行者，即使上面有个领导人下定决心去做，也会面对强大的抵制力量，这一部分的社会保障体制改革很难推动。社保水平差距不断拉大城镇居民的社会保障水平一直比较低，因为他们的保障缴费很大部分是政府出资的，因为人多，要政府多拿钱，政府也不是很乐意，有不少地方政府也没有足够的财力。农村这一块人口特别多，在发达地区，农村养老保障好搞一些，有些村庄有自己的福利，村庄发养老金。珠三角、长三角等沿海地区农村和大城市城乡结合部的一些地方就是这样，它们有土地租金和集体经济。但我们国家更多的是落后的、欠发达的农村，农民要参加社会保障，就面临着农民自身有没有钱、当地政府有没有钱这个问题。地方政府对农民养老保障建设并不是很积极，现在中央转移一部分过去，但很有限，这些农村地区的社会福利水平是最低的。所以，受路径依赖的影响，在这种地区分割块块分割背景下，要建立全国一体化的养老格局是一个非常漫长的过程，难度很大，但必须有全国一体化的战略思维和制度安排的前瞻性眼光，要没有这种思维，陷入路径依赖中，以后要统一的话，成本会更高，困难会更大，因为各地方发展速度发展水平不同，差距还在拉大中，社会保障水平的差距也在不断拉大。社会保险体的系改革的思考及建议社会保险是整个社会保障制度的主体、核心。它作为一种社会经济制度，是社会经济发展到一定阶段的产物，并随着社会经济的发展和自身实践活动的发展而不断发展变化。完善的社会保险体系作为现代化社会的一个重要标志，在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。随着社会主义市场经济的发展，社会保险的作用愈来愈重要。我国的社会保险制度自建国初期建立，经历了一个艰难的发展和改革过程。党的十四大以后，我国在提出建立社会主义市场经济体制的同时，也明确提出把社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节；党的十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，进一步明确了建立新型的社会保障制度的目标、原则。从此，作为社会保障制度主体的社会保险改革明显加快。 我们的社会保险改革虽取得重大成绩，但相对来说，社会保险制度改革仍然滞后。一个突出的问题是，社会保险基金运营困难。由于收缴率低，致使很多地方基金当年收入小于支出，为确保发放而不得不动用历年积累，加之目前尚无有效的基金保值增值手段，使社会保险基金运营面临巨大压力。鉴于此，对完善社会保险体系提出以下对策建议： 1、加快立法，强制推行。社会保险的基本特征及其与商业保险的本质区别之一，就在于社会保险的强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证。目前社会保险覆盖率和基金征缴率低的问题，究其原因，关键在于社会保险的立法滞后。主要依靠社会保险主管部门和经办机构通过行政手段和宣传动员的作法，只能得到事倍功半的效果。因此，一方面应加快立法，特别是加快地方立法；另一方面，应充分依靠现有法律、法规，依法推进社会保险的改革。 2、实行浮动费率，推动中小企业参保。目前，扩大社会保险覆盖面的主要对象是中小企业，特别是非公有制的中小企业。为了鼓励中小企业的发展，世界上有些国家如芬兰、法国等，考虑到工资税、社会保险金之类与企业雇员规模直接相关的税费若征收比例太高，必然会导致企业严格控制雇员数量，因此采取了减免企业部分税费的做法。借鉴这些国家的经验，应考虑对新建的中小企业和吸纳下岗职工及社会失业人员达到一定比例的中小企业在一定期限内实行社会保险的浮动费率。这样，既可以推动中小企业参加社会保险，又可以激励中小企业的发展并多提供就业岗位。 3、积极推行社会保险管理服务社会化。目前，社会保险的管理服务社会化程度低，参加了社会保险的企业仍承担着很多管理服务性事务，使企业很难体会到参加社会保险的好处，这是影响企业参保和缴费积极性的原因之一。因此，必须加大推行社会保险管理服务社会化的力度，一是从速改变社会保险，主要是养老保险金的结算方式，由现行的差额缴拨改为全额缴拨；二是积极创造条件，尽快实现离退休人员养老金的社会化发放，由现行的企业代发改为由社会保险经办机构直发或由银行代发；三是依托社区组织开展对离退休人员、失业人员及其他享受社会保险人员的管理和服务工作。从而，有效减轻企业的事务性负担。 4、实行积极的失业保险政策。失业保险是社会保险体系中与再就业有直接关系的险种。它除具有社会保险的一般属性外，还具有保险期限短的特征。这一特征决定了失业保险应发挥既保障失业者在失业期间的基本生活需要，又尽快促进其再就业的双重功能。从国外的情况看，缩短失业者享受失业保险的期限、降低失业救济标准，压缩失业保险基金中用于失业救济的开支，激励企业尽可能多的招用失业者，是失业保险制度改革的新趋势。 我国的失业保险改革，应认真借鉴国外的经验，结合我国的实际，把失业保险的失业救济功能与促进就业的功能有机结合起来。应考虑：第一，失业保险基金的使用，应在保证失业救济和留有必要积累的前提下，确保并入再就业资金部分及时足额到位，加大对实施再就业工程的资金支持力度。第二，把失业救济与强制推行再就业培训结合起来。凡领取失业救济的人员必须到失业保险经办机构指定的培训机构参加转业转岗培训。第三，把失业救济与组织开展生产自救结合起来。有关部门应根据领取失业救济人员的状况，拿出一部分社会公益性劳动岗位，会同失业保险经办机构组织他们开展生产自救，通过劳动获取报酬，改善生活状况。第四，充分发挥失业保险基金促进再就业的功能。鼓励企业自行消化安置富余职工，鼓励企业创造就业岗位吸纳下岗失业职工再就业。对这些企业可视其吸纳下岗失业职工的数量，按失业救济标准将资金拨付给企业，把失业救济金转化为对企业发展生产，扩大就业的扶持金。 5、办好企业再就业服务中心，实现由企业保险向社会保险的平稳过渡。在企业建立再就业服务中心，由企业对自己的下岗职工进行管理，提供服务，并通过“三三”制的资金筹措办法保障下岗职工的基本生活，是在当前我国社会保险体系还不完善的情况下，一项具有中国特色的过渡性社会保障制度。6、走中国特色社会主义道路中国的具体国情决定了社会保险改革只有走有自己特色的发展道路。首先，在价值追求上。社会主义国家政治制度与社会主义市场经济体制具有独特性，它决定了共同富裕是我们追求的根本目标，对效率的追求不能以牺牲公平为代价。因此，中国社会保险制度的建设与发展，要充分地体现出公平、正义、共享的核心价值观。其次，在发展道路上循序渐进的方式要坚持，在稳妥有序改革的条件下加快改革、发展步伐。以往的改革已经造就了今天中国经济社会发展的不平衡格局，无论是城乡分割、还是地区差距以及各项制度之间的不协调、各群体利益的不协调，均非短期内可以调整好的，因此，中国渐进改革与渐进发展的大背景，决定了社会保障体系建设与发展道路也需要坚持循序渐进。最后，建设有中国特色的社会保障体系既需要远看德国与北欧，更需要重视我们亚洲近邻发达国家-日本、新兴工业化国家-韩国及我国的台湾与香港地区，因为这些国家与地区的有些特色与我们国家具有相通性。 7、加强五个险种的规范化管理（1）必须扩大基本养老保险制度、基本医疗保险、失业、工伤保险和生育保险的覆盖范围；完善社会保障制度。(2)将基本养老保险的统筹层次逐步提高到省（直辖市）一级，顺乎民心、尊重民意，消除了跨省、甚至省内跨地区转移、接续等方面存在着的政策性壁垒。此外，还应逐渐缩小地区之间的养老保险的差异，建立更加有效的养老金缴费激励机制，继续进行扩大做实个人帐户的试点，推进机关事业单位养老保险制度改革。(3)完善基本医疗保险制度。中国有大量没有被医疗保险覆盖的人口，为这些人提供适当的医疗保障，是我国目前面临的重大挑战。中国在促进社会公平和削减城乡差距方面需要做的事情还很多。同时，在投资的时候也必须要促进平等和推进绿色的可持续发展。推进医疗卫生体制、药品生产流通体制与医疗保险制度的配套改革。(4)完善失业保险制度。首先要扩大事业保险范围，将所有国有企业、股份制企业、集体企业、私营企业等等都纳入保险范围。其次要及时增加事业救济对象。最后，与劳动部门配合，加强对事业人员的专业培训，提高再就业能力。(5)有条件的地方，应该积极探索建立与农村体制特点和农村经济发展水平相适应的农村最低生活保障和养老保险制度。合理确定保障标准和方式，加强社会保障基金筹措使用及运营监管，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系。 8、积极促进立法规范根据市场经济国家的成熟做法，应及时根据社会保障实践的需要，出台社会保障的法律、颁布规章和制定政策。最基本的制度安排就是出台社会保险法，这是国家规范社会保险行为、构架社会保险框架的基本法。与之相配套应该颁布基本养老保险条例、失业保险条例、基本医疗保险条例、工伤保险条例和生育保险条例，实行垂直型管理，与这些条例相配套应该有一些更具体、更具有操作性的政策规定，形成一个符合国情、内外协调且具有开放性、可操作性的社会保险法律体系。但这些法律、法规和政策之间也要相互配套，明确责任层级与主导者，才能形成一个完善的制度安排。对于我国而言，完善社会保险法体系的一个主要方向，就是如何恰当而合理地确定适用对象范围，并针对不同的对象群体进行可操作性的立法。例如在我国今后很长一段时期，农民工都将作为一种特殊的劳动群体而存在，但至今尚无一部农民工保险的全国性专门法规或规章，全国性立法只有笼统地将农民工纳入其适用范围的规定，缺乏针对性和可操作性。因此，社会保险的单项立法空间则更大，法规体系的开放性要求也更高。社会保险法是维护劳动者合法权益的基本法律，形成一个健全的社会保险法律体系，更加有利于提升全社会的社会保险意识、增强社会保险制度的强制性。 9、增加国家的财政支持资金是社会保险体系运行的“血液”，没有稳定的“血液”供给，社会保险体系就会 “营养不良”。我国已经借鉴了市场经济国家的通行做法，资金筹集实行“三三制”原则，即就业者单位、个人和政府共同出资。单位是第一责任人，我们可以按照规定加大征缴力度，提高收缴率，强化基金支付能力，建立规范、稳定的筹资机制。从完善筹资机制的角度看，政府财政出资需要规范的是资金来源的渠道和数额。来源方面，应加大财税支持力度，提高社会保障支出占财政总支出的比例，尽快出台全国统一的企业年金税收优惠政策，制定个人和团体养老保险投保人税收递延的优惠政策，充分发挥税收的政策杠杆效应，调动企业和个人通过保险机制参与社保的积极性。数额方面，规范的办法就是加强社会保障的预算管理。尤其是支出预算管理制度，规范基金使用办法。严禁挤占、挪用社会保障基金的行为。 10、加强政府的管理和监管力度在市场经济下，必须由政府出面来建立社会保险制度。除了政府以外，其他的社会组织和个人都不具备这样的号召力，都不能够在这方面行使强制权，但从制度运行的成本方面考虑却不一定要政府来亲自操办。社会保险的成功实践表明，可以将具体业务交给代表政府的社会机构去经办，政府的角色和职责就是制定法规、政策，负责监督。因此，社会化服务是健全的社会保险体系的重要组成部分。这种服务包括三个方面：一是收发业务服务，就是按照有关规定收缴保险费，按时、足额发放保险金。二是基金管理服务，尤其是在实行基金积累制的社会保险模式下，保险资金会越滚越大，解决资金运营，实现保值增值，就需要有这方面的服务。三是信息服务，包括社会保险信息的采集、测算、统计、预警等工作。只有建立了这三个完善的服务系统，我们才可以说建立了完善的社会保险体系。社会保险体系的监督管理分为两种：一种是业务政策的监督，监督社会保险经办机构不折不扣地执行有关社会保险的法律、法规、政策；另一种是资金收缴、发放、投资运营的监督，维护基金安全，保护投保人的利益，这是社会保险体系监督管理的核心。业务政策监督的部门可以与制定社会保险政策的部门是合一的，由社会保险政策制定者负责实施，但资金方面的监督就不可能由社会保险部门一家承担了。社会保险资金运营必然要进入金融市场，运营机构的进入和退出以及日常的投资行为都要受到金融市场监管部门的监督。 社会保险是公民生活的基本保障，解决了公民的后顾之忧，是为每个公民提供的福祉，是衡量一国发展水平的主要标准之一，体现了以人为本的宗旨。11、应构建全国一体化的社保体制(1)要先在农村建立一些基本的养老、医疗等制度，先把账户建起来，尽管水平很低，但以后可以慢慢发展。在这个过程中，有些基本的保障是全国一体的，国家要来制定一个基本底线，对于一些贫困的中西部农村地区，如果达不到这些标准，中央政府要着手去做，可以通过转移支付、补贴的方式。按道理现在国家有财力和能力做这件事，这几年也在慢慢推进。各地的养老统筹，至少要在市这个层面，在地区这一级实现统筹，不要仅仅在县这一级，县一级的经济实力本身有限。因为地级的统筹有一个好处，地级的内部也有发展差别，通过地级的统筹能够将社会保障原来的发展差别给抹平，这相对容易。当然慢慢过渡到省一级，就是中央要有个总体的社会保障底线，然后各省根据发展水