（产业经济学专业论文）基础设施领域的公企业研究.pdf

节，公企业的表现形式与分布特性也不同，公企业的分布面越来越窄，基于产 业“七寸”环节而出现“收敛型”分布；四是不同的基础设施发展模式导致不 同的公企业演化路径。 ( 5 ) 就我国基础设施领域国有企业改革的路径依赖问题，提出了“两分法、 一步走”模式和“谱系法、分步走”的模式的分类，并结合我国的改革实践， 在分析指出“两分法、一步走”改革模式所带来的两大严重弊端( “内部人控制 的外在化”寄生性企业对母体的利益侵蚀和外部规制的失效关系对制 度效应的挤出) 的基础上，提出了我国基础设施领域国有企业改革的理论逻辑 和可行路径：即“谱系法、分步走”的模式，即第一步，通过改革把缺乏单独 立法的我国提供基础设施及其服务的政企、政资与政监合一的国有企业改造成 基于单独立法的政企、政资与政监合一的a 类公企业；第二步，把基于单独立 法的政企、政资与政监合一的a 类公企业改造成基于单独立法的政企、政资、 政监分开的b 类或c 类公企业；第三步，通过改革部分地把基于单独立法的b 类、c 类公企业再转变成d 类公企业或基于私法的民有企业。 关键词：基础设施公企业特殊法人作用机理演化规律 北京交通大学博士学位论文 a b s t r a c t i t i sb o t hi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp r o b l e mt h a tt os t u d yp u b l i c e n t e r p r i s e ，as p e c i a lc o r p o r a t i o ni ni n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yf i e l d t h ep a p e ri sb a s e d o nt h ef o r m e r s t u d y a b o u t s p e c i a l i t y , d e f i n i t i o n , r e p r e s e n t a t i o n f o r ma n d d e v e l o p m e n tc a u s eo f “i n f r a s t r u c t u r e a n d p u b l i ce n t e r p r i s e t h e r ea r e9c h a p t e r s t od i s c u s sa n da n a l y s i st h e s ep r o b l e m se e n t e r r i n go n w h a ti s p u b l i ce n t e r p r i s e ? w h yd o e si t e x i s ti ni n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r y 7 w h a ti si t se v o l u t i o nc a u s ea n d e f f e c t i v em e c h a n i s m ? w h a ti st h ee v o l u t i o nr u l eo f p u b l i ce n t e r p r i s e i n i n f r a s t r u c t u r ef i e l d ? ”a n ds oo n t h ep a p e r sc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w ： ( 1 ) p u b l i ce n t e r p r i s ei s as p e c i a lc o r p o r a t i o np r o v i d i n gp u b l i cg o o d sa n di t s w h o l eo rm o s tc a p i t a la r ef i n a n c e db yg o v e r n m e n tf u n do ra l l o w a n c e i ti sm a n a g e d o ri n t e r v e n e db yg o v e r n m e n t ，a n da d j u s t e do rr e s t r i c t e db ys i n g l el a wp a t t e r n i ti sa n e m b o d i m e n to fg a m e e q u i l i b r i u mb e t w e e np o w e rs t r u c t u r ea n dp r o f i ts t r u c t u r ei n m i c r o - o r g a n i z a t i o n a c c o r d i n g t od i f f e r e n tk i n d sa n dd e g r e e so fi t s p u b l i e s p e c i a l i t i e s ，t h e r ea r ef o u rt y p e so fp u b l i ce n t e r p r i s e s ，n a m e l y a ，b ，c ，a n dd ”a s u s u a l ，t h es p e c i a lc o r p o r a t i o ns y s t e mo fp u b l i ce n t e r p r i s e s ，w h i c hi s s u i to fm a r k e t e c o n o m y , i sa “u n i o no ff o u rp a r t s ”s y s t e m t h es y s t e mi n c l u d e st h er e g u l a t i o n so f p u b l i ce n t e r p r i s e ( i n c l u d i n g l o o s e n r e g u l a t i o na c c o r d i n g t o e f f i c i e n c y a n d i n c l i n e p o o rr u l ea c c o r d i n gt oj u s t i c e ) b a s e do ns i n g l el a wa n dr u l e ，p r o p e r t yr i g h t r u l e b e i n gr e p r e s e n t a t i v eb y s t a t e h o l d i n ga n dp u b l i c p r i v a t ec o o p e r a t i o nr u l e ， g o v e r n a n c e s t r u c t u r er u l ed o m i n a t e db yk e yi n t e r r e l a t e di n t e r e s th o l d e r sa n d m a n a g e m e n tr u l et o g e t h e rw i t l lc o r p o r a t i o nc u l t u r e c e r t a i n l y , e a c ht y p eh a si t s d i f f e r e n tc o r p o r a t i o ns y s t e ma n dg o v e r n a n c es t r u c t u r e ( 2 ) t h ei n f r a s t r u c t u r e st e c h n o l o g y , e c o n o m i ca n ds o c i e t ys p e c i a l i t yd e t e r m i n e d t h eo b j e c t i v i t yi n e v i t a b i l i t yo f p u b f i ce n t e r p r i s e se x i s t i n gi ni n f r a s t r u c t u r ef i e l d t h e i n t e g r a t e d e f f e c t so u t c o m eo fi n f r a s t r u c t u r e st r i p l i c a t es p e c i a l t i e s ( t e c h n o l o g y , e c o n o m i ca n ds o c i e t ys p e c i a l i t y ) a n dd u p l i c a t es p e c i a l t i e so fp u b l i ce n t e r p r i s e ( p u b l i ca n dp r i v a t e ) m a k ep u b l i ce n t e r p r i s ee x i s ti ni n f r a s t r u c t u r ee x t e n s i v e l y ( 3 ) t h e r ea r e d i f f e r e n te v o l v e m e n tc a u s e so fp u b l i ce n t e r p r i s ei nd i f f e r e n t e c o n o m yd e v e l o p m e n tp h a s e s a t t h ec a p i t a l i s te c o n o m yf o r m a t i o np e r i o d ，i t s e v o l v e m e n tc a u s ei st os u p p l yt h es h o r to fp r i v a t ei n v e s t m e n ta st h ep o l i c yt o o lo f c o n s t r u c t i n gs u p e r s t r u c t u r e ；a lt h ew a ro re c o n o m i cc r i s i sp e r i o d , i t se v o l v e m e n t c a u s ei sa sa ne n s u r em e c h a n i s m ，r e p a i rm e c h a n i s ma n dp o l i c yt o o lt oc o p ew i t h s y s t e mr i s k ；i nt h e1 9 5 0 s 1 9 7 0 s i t se v o l v e m e n tc a u k 辩i sar e c t i f ym e c h a n i s mf o r p r a n a lm a r k e tf a i l u r ea n da na d j u s t e dm e c h a n i s ma n dp o l i c yt o o lo fa v e r a g ep r o f i t m a r g i nd e s c e n d i n g ；s i n c et h e1 9 8 0 s ，i t se v o l v e m e n tc a u s ei sar e c t i f ym e c h a n i s m o f n e wm a r k e tf a i l u r ea n da ni n t r o d u c i n gp o l i c yt o o lo fd e v e l o p i n gh i g h t e c h n o l o g y i n d u s t r y ；i nt h ef u t u r e ，i t se v o l v e m e n tc a u s ei st h ep o l i c yt o o lo fe x p a n d i n gp o t e n t d e m a n d ，s u s t a i n i n ge c o n o m i c a ln e t w o r ka n dl e a d i n gf r o n ts t r a t e g i c a li n d u s t r i e s ( 4 ) t h e r ea r el i m i t e ds u b s t i t u t ea n df o u ro b v i o u si n t e r - s u p p l e m e n ts p e c i a l t i e s ， w h i c hm a k e sp u b l i ce n t e r p r i s ea n dp r i v a t ee n t e r p r i s eb o t l le x i s ti ni n f r a s t r u c t u r e i n d u s t r yf i e l d sa n do t h e rs t r a t e g yi n d u s t r i e sa td y n a m i cr a t i o b a s e do nd i f f e r e n t p u b l i cg o o d ss h o r t a g ec h a r a c t e ra n di n f r a s t r u c t u r ed e v e l o p m e n tm o d e l ，p u b l i c e n t e r p r i s e se v o l u t i o nr u l e sa r ea sf o l l o w ：t h els i t h ee m b o d i m e n tp a t t e r n sa n d d i s t r i b u t i o ns p e c i a l i t i e so f p u b l i ce n t e r p r i s ei ni n f r a s t r u c t u r e 丘e l da r ed i f f e r e n ta l o n g w i t he c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e2 ”t h o u g hi nt h es a m ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t p e r i o d ，t h ee m b o d i m e n tp a t t e r n sa n dd i s t r i b u t i o ns p e c i a l i t i e so fp u b l i ce n t e r p r i s ea r e d i f f e r e n tw i t l li n d u s t r i a ls p e c i a l i t i e s t h eg e n e r a lt r e n di st h ei n d u s t r i a ld i s t r i b u t i n g l e v e lo fp u b l i ce n t e r p r i s eb e c o m e sh i g h e ra n dh i g h e ra n da c c o r d sw i t h h i r s h m a n r u l e ”t h e3 ”a tt h ed i f f e r e n tp a r t so ft h es a m ei n d u s t r i a lc h a i l ：l ，t h ee m b o d i m e n t p a t t e r n sa n dd i s t r i b u t i o ns p e c i a l i t i e so fp u b l i ce n t e r p r i s ea r ed i f f e r e n te i t h e r t h e s p r e a ds c o p eb e c o m e st h i n n e ra n dt h i n n e r p u b l i ce n t e r p r i s e s h r i n k sa r o u n dt h e s e v e n - i n c h p a r t so fi n d u s t r i a lc h a i n t h e4 t t i d i f f e r e n td e v e l o p m e n tp a t t e r n so f i n f r a a t r u e t u r el e a dt od i f f e r e n te v o l u t i o np a t h so f p u b l i ce n t e r p r i s e ( 5 ) a sf a ra st h er o u t e - r e l y i n gp r o b l e mo fs t a t e - o w n e dc o r p o r a t i o nr e f o r m a t i o ni n i n f r a s t r u c t u r ef i e l di sc o n c e r n e d , t h ep a p e rs u m m a r i z e s t w o - p a r tw a y , o n e s t e p w a l k p a t t e r na n d p e d i g r e ew a y , s t e p t o s t e pw a l k p a t t e r n h a v i n ga n a l y z e dt w o s e r i o u sd e f e c t sr o o t i n gi nt h er e f o r m a t i o np a t t e r no f t w o - p a r tw a y , o n e s t e pw a l k , n a m e l y , e x t e r n a l i z a t i o no f i n s i d e r sc o n t r o l ”t h a tm e a n s a u t o e c i o u s n e s s c o r p o r a t i o n d e s t r o y s i t s p a r e n tc o r p o r a t i o n s i n t e r e s ta n di n t e r n a l i z a t i o no f e x t e r i o r - o o n t r o lt h a tm e a u sr e l a t i o ne x t r u d e sr u l e se f f i c i e n c y , t h ep a p e rp u t sf o r w a r d t h et h e o r yl o g i ca n df e a s i b l er o u t ec o m b i n i n gw i t ht h ep r a c t i c eo fs t a t e - o w n e d c o r p o r a t i o nr e f o r m a t i o ni nm f r a s t r a e t u r ef i e l d ：n a m e l y , p e d i g r e ew a y , s t e p t o - s t e p w a l k p a t t e m a tf i r s t ，t oc h a n g es t a t e - o w n e dc o r p o r a t i o n st h a ta r es h o r to fs p e c i a l l a wa n dp o s s e s sf o u rs i m u l t a n e i t ys p e c i a l i t i e s ，n a m e l y , s u p p l y i n g - i n f r a s t r u c t u r e g o o d s ，g o v e r n m e n t - c o r p o r a t i o n ，g o v e r n m e n t - c a p i t a la n dg o v e r n m e n t - s u p e r v i s i o n s p e c i a l t y i n t oat y p eo f p u b l i ce n t e r p r i s e w h o s e s p e c i a l i t i e s a l e g o v e r n m e n t - c o r p o r a t i o n , g o v e r n m e n t - c a p i t a la n dg o v e r n m e n t - s u p e r v i s i o nb a s e do n s i n g l el a w t h es e c o n di st oc h a n g eat y p eo fp u b l i ce n t e r p r i s ei n t ob o rc t y p eo f p u b l i ce n t e r p r i s eb a s e do ns i n g l el a w , w h i c hc a l lm a k eg o v e r n m e n t - c o r p o r a t i o n , g o v e r n m e n t - c a p i t a la n dg o v e r n m e n t - s u p e r v i s i o ns e p a r a t e d 皿et h i r di st oc h a n g eb o rc t y p eo fp u b l i ce n t e r p r i s ei n t odt y p ek i n do fp u b l i ce n t e r p r i s eb a s e do ns i n g l e l a wo rp r i v a t ee n t e r p r i s eb a s e do np r i v a t el a w k e yl o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e ，p u b l i ce n t e r p r i s e ，s p e c i a lc o r p o r a t i o n ，f u n c t i o n m e c h a n i s m ，e v o l u t i o nr u l e 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他单位的学 位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中 作了明确的说明。 作者签名： 关于学位论文使用授权说明 本人了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容， 可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文；学校可根据国家或北京市有关部门 规定送交学位论文。 作者签名：导师签名 日期：年月日 北京交通大学博士学位论文 1 1 问题的提出 1 1 1 普遍现象 第1 章导论 1 9 9 4 年以来，我国基础设施领域的国有企业改革，不论在理论界，还是在 实践界，一个普遍的现象是，不仅把我国的“国有企业”与西方的“公企业” 等同起来，混淆了我国国有企业改革与西方国家的公企业改革，从而不适当地 把公企业与特殊法人分离开；而且把提供基础设施及其服务的国有企业与提供 私人物品的国有企业等同起来，不恰当地把提供基础设施及其服务的国有企业 当作提供私人物品的国有企业一样，都置于公司法这一“私法”框架下， 按“现代企业制度”进行改革，并普遍采用股份制改造进而上市退出的方式进 行。但奇怪的是，在西方国家，基础设施领域国有企业在其改革初期，更多的 是采取特殊法人公企业的形式或公私合作的方式来展开，只是到了改革后 期才部分地采用上市退出的方式进行，例如日本和美国【i 】，有的甚至于是把已 经民营化了的基础设施及其服务收归国有，转变成公企业，例如美国和英国在 铁路运输领域的改革实践【“。 1 1 2 基本问题 表面上看，上述现象反映的是改革路径问题，而本质上却是制度安排的效 率问题，即基础设施及其服务的提供为什么需要由外在效率更高的公企业来提 供，或者说在提供基础设施及其服务的国有企业改革路径上，公企业的制度安 排与私企业的制度安排哪个更有效? 人们普遍认为，私企业的制度安排更有效。 其实，这一被多数人视为正确的结论却值得商榷： 首先，从实践上看有效证据不足。v i c e n t ep i n a 和l o u r d e st o 皿e s 就公共运 输服务是由公共提供还是由私人提供更有效率的问题，对西班牙城市运输服务 【l 】日本主要采用公企业方式，美国主要采取公私合作的方式。 闭由于技术进步和市场需求转移原因，铁路客运成为私营企业经营普遍亏损的行业之后，美国于1 9 8 9 年 成立了“联邦铁路客运公司”，将铁路客运的主体部分改为公营。英国铁路自l 辨1 9 9 7 年通过上市退出 的方式基本完成了铁路的全面私有化，但1 9 9 8 2 0 0 0 年的因事故频发、行车误点率上升及财务状况欠佳等 原因，英国政府以其接近破产为由，于2 0 0 1 年l o 月7 日对已经私有化了的路网公n ( r a i l t r a c k ) 实行了有 限期政府接管。2 0 0 2 年1 0 月3 日新设立的路网公司n e t w o r kr “l 完成了对r a d t r a c k 的资产收购，并 取代其成为新的铁路路嘲基础设施的提供者与管理者( 马忠，“英国铁路路网公司的管制体系与业绩分析”， 铁道学报 2 0 0 3 年第4 期) 第1 章导论 部门的运行效率进行了分析。他们选择了一个地区作为考察对象，以使这些企 业处在同样的外部条件和制度因素中，他们把样本分成两组，一组是大城市， 样本既有公共部门也有私人部门，组是小城市，都已拍卖给了私人部门，共 计有样本1 5 个，其中由公共部门经营的有6 个。转给私人部门经营的有9 个。 通过采用d e a 模型计算发现，6 个仍由公共部门经营的有5 个是有效率的，而 其它由私人部门经营的9 个中有5 个是无效率的。其结论是，由私人管理公共 运输服务的效率既不比由公共部门经营效率高也不比其低，效率与管理的类型 是公共部门还是私人部门之间没有任何联系( v i c e n t e p i n a ，2 0 0 1 ) 。事实上，如果 民营化制度安排的效率更高的话，那么美国和英国何苦将已经民营化了的铁路 运输又收归国有呢? 伦敦商学院的一项研究证明，英国一些大型公企业如英国 电讯公司( 1 9 8 4 年) 、英国煤气公司( 1 9 8 6 年) 、英国机场管理局( 1 9 8 7 年) ， 在私有化后的效率并没有明显好转，也不比留在公共部门中的其它企业好( 尼 古拉斯斯特恩，1 9 9 0 ) 。 其次，从理论上分析，影响效率的因素有许多，其中最关键的有技术、产 权和市场结构三类。基础设施领域国有企业通过股份制改造进而上市退出，只 是分析解决了产权问题，很少涉及技术与市场结构问题。在技术水平一定的情 况下，只有产权问题与市场结构问题都得以解决才能获得较高的基础设施提供 效率。把具有垄断力量的国有企业转移到私人企业，如果不改变其垄断性质就 丝毫不会刺激竞争【3 1 。所以。对绝大多数西方国家来说，所谓民营化，只不过 是在新的时代背景下对私企业与公企业之间及其内部比例关系的调整，并不是 完全否定和抛弃公企业因此，在技术水平一定的前提下，就发达国家和地区 的基础设施而言，基于公企业的制度安排之后，提高效率的关键是引入竞争， 因而采用民营化的改革方式；而对于我国基础设施提供制度而言，不仅要引入 公企业制度，解决其产权与特殊法人治理结构问题，还要引入竞争，解决市场 结构的问题，因而先要采用特殊法人化的改革方式。然后再部分地采用民营化 改革的方式。 再次，从效率本身来看，企业效率有内在效率与外在效率之分( 王国顺， 1 9 9 9 ) “，企业内部活动决定的使用价值层面的企业效率即内在效率和企业活动成 3 1 p k ，e l s e 和t j j a m e s 就市场结构对铁路运输服务质量的影响进行了研究。他们列举了英国铁路改革后， 可能出现的几种市场结构，将其分为四种情形：一体化垄断、双寡头垄断( 一个线路公司和一个运营公司) ， 互讣性垄羝( 两个运营商分渤经营，上下体化) 、互铃性双寡头垄颤( 一个线路公司，两个运营商) 。并 就每种情形下的价格和服务效宰进 亍了分析对比。结果表明，后三种可能出现的结果都对私有化体制的管 制者施加，困难后三者的铁路产出数量和质量都要低于一个社会的计划者或者说足以利润最大化为目的 的一体化垄断者，在双寡头垄断和互补性垄断情况下，其产出结果要次于一体化垄断。其结论足，除非对 私有化的体制有谨慎的、考虑周全的管制政策作保证，否则不可避免地会出现服务减少，费用升高。整体 服务质量下降的结果( e k e l s e 工j j a m e s p r i v a t i s a t i o na n d t h e q u a i l t y o f r a i ls e r v i c e s t r a n s p o r t a t i o n r e s e a r c hp 矾a 3 5 ( 1 9 9 5 ) 3 8 7 - 4 0 0 ) 。 1 4 3 f a r r e 1 最早将效率分解为技术效率和配置效率，后来f o x - s e n d 等( 1 9 8 0 ) 在此基础上增加了规模效率； 2 北京交通大学博士学位论文 果体现于价值层面的企业效率即外在效率是有机结合在一起的。基础设施领域中 公企业的内在效率由公企业将资源转换为基础设施物品的实际能力与水平决定； 内在效率是公企业外在效率的基础，也是公企业整体效率的基础。公企业外在效 率是公企业内在效率的价值体现。一般地，公企业的外在效率是公企业环境对公 企业的基础设施物品提供的认可程度的综合反映，它包括两个方面：一是公企业 的市场效率，它决定于公企业对市场的认识和运用能力，着眼于公企业内在效率 的外在价值实现度亦即市场认同度，反映公企业对市场机制的运用水平；二是从 全社会资源配置的角度，公企业通过其基础设施物品的提供，给消费者、私企业 或社会直接资本投入等所带来的外部性的性质及其规模大小，亦即配置效率，它 着眼于宏观意义上的社会经济效率，反映政府有形之手与市场无形之手综合作用 的效果。因此，在基础设施领域，企业的外在效率则是企业内在效率最终获得承 认的前提。如果企业的内在效率高，但其成果不为环境所接受，无论从微观层面 还是宏观层面讲，仍是缺乏效率的；反过来说，如果企业的内在效率低，但其成 果能为环境所接受，却可能是有效率的。显然，这种情况在政府为实现其政策目 标而采用低价供给管制的基础设施领域中是经常遇到的。因此，对于这种情形应 引起我们足够的关注与重视。因为，在2 0 世纪8 0 年代以来，人们对基础设施领 域中的公企业，总是以其较低的内在技术效率而不顾外在效率的高低与否，一味 地对公企业加以否定，并以此为借口鼓吹公企业的私有化。显然，这种对公企业 效率的认识是不正确的，至少也是片面的。一般地说，私企业更多的是关注获得 较高的企业内在效率，而基础设施领域的公企业则应更多地关注获取较高的企业 外在效率，尤其从政府与宏观的角度看。事实上，基础设施及其服务更适合于由 外在效率更高的公企业来提供。 由此可见，尽管民营化是基础设施领域国有企业改革的终极之路，但特殊 法人化的制度安排将是基础设旌领域国有企业改革不可回避的制度安排；特别 地，在网络型基础设施产业的某些环节或模块将长期存在着这种特殊法人的制 度安排。这样一来，我们就不得不重新思考特殊法人的表现形式公企业的 存在基础、作用机理、演化规律及我国基础设施国有企业改革的路径问题。 1 2 研究目的、意义 研究的主要目的集中体现在两个方面：一方面是通过研究，从理论上厘清 什么是公企业? 它与通常意义上的国有企业有何区别? 基础设施领域中为什么 会有公企业的存在，公企业产生、发展的演化动因为何，又有何演化规律? 基 现有微观经济理论中的一种观点把效率分解为配置效率、技术效率和动态效率( 托马斯基c 罗斯基 1 9 9 3 ) 。 3 第1 章导论 础设施领域公企业的作用机理是什么? 等等。通过研究，填补国内外在该领域 中的研究空白，完善、丰富和发展基础设施领域公企业的理论体系；另一方面， 通过研究揭示出公企业的类型及其在基础设施领域的表现形式与治理结构，为 我国基础设施领域国有企业的改革路径选择与制度安排提供决策依据。如果能 达成上述两个目的，那么就有理由相信，上述研究不仅具有较高的基础理论价 值，而且有着十分重要的实践意义。 1 3 研究内容及逻辑结构 1 。3 1 基本摄念的界定 ( 1 ) 基础设施：基础设施概念在经济分析中的运用，大约是在2 0 世纪4 0 年 代中后期。此后，国内外学者对基础设施概念提出了许多富有价值的观点，但 对基础设施性质与范围的定义没有统一的规范。都是学者根据自己对基础设施 的理解和论述的需要自行确定的。一般地说，狭义的基础设施主要是指经济性 基础设施，包括交通运输、通讯、电力、供排水等公共设施和公共工程等。广 义的基础设施除此之外，还包括教育、法律、卫生以及行政管理部门等，但一 般不包括能源、原材料等基础工业。本文基于狭义的经济性基础设施概念展开 研究，基础设施的含义被限定为经济性基础设施在社会生产和人民生活中 起基础作用的公共工程和公共设施，包括道路、铁路、机场、港口、桥梁、通 讯、水利工程、城市供排水、供气、供电等。同时建议把包括教育、卫生保健、 法律、政府等人文基础设旌称之为公共部门。 ( 2 ) 一般法人与特殊法人：一般法人是公司法规定的法人治理方式，般法 人在治理结构、业务程序、财务等上完全受公司法或民法的规范。而特殊法人 是不同于公司法规定的一般法人的治理方式，特殊法人1 5 】在治理结构、业务程 序、财务等上不受或不完全受公司法或民法规范。而是根据针对该法人的单独 立法或规定规范。这种单独立法既可以是“一对一”立法，如日本对1 0 3 个公 企业特殊法人分别制订1 0 3 个特殊法进行规范；也可以是就某一类例如对网络 型基础设施产业的管、线、路网公司进行专门立法，以明确其权利义务、与国 家的关系。分清它们与一般法人和不同类型的特殊法人在经济生活中的不同功 能和遗位。特殊法入可以是公司，甚至是上市公司。但它们主要受单独立法规 范，单独立法未规范的事项才受公司法规范，单独立法所调整的是可收费物品 特别是基础设施的提供主体一那些从事公益性很强且被置于国家强力保护和 四特殊法人通常是日本的称法，在英国被称为贸易基金，在欧洲大陆被称为特殊公司本文采用日本的 称法 4 北京交通大学博士学位论文 监督之下的既不适于国家直接插手也不适合直接交给私营企业去运营的经营法 人之间及其同政府、消费者之间的关系。所以，单独立法介于公法向私法转变 以及私法向公法转变的中间法状态，是公法私法化以及私法公法化的具体体现。 ( 3 ) 公企业与国有企业：所谓公企业，是指为了达成政府或公众目标，由 政府全部或部分出资( 或补贴) ，主要提供公共物品的、由政府经营或干预的、 受单独立法模式调整与制约的特殊法人，是权力结构与权利结构之间博弈的一 种均衡及其在微观组织上的一种体现，是公共性与企业性的统一体。国有企业 在我国又称“全民所有制企业”，在2 0 世纪8 0 年代前，一直称为“国营企业”， 并载入共同纲领、宪法及许多法规文件。进入8 0 年代后，在改革中人们 将“国营企业”改称为“国有企业”，是一种资产所有权归属全民，由政府代理 人民经营，其最终目的在于创造全民的共同福祉。从企业所有权与经营权的角 度看，企业的所有权可区分为国有、公有、民有、私有四种，企业的经营权也 可区分为国营、民营、私营三种。国有和公有的差别在于前者是单一国家机构 集中持股，后者是多个公有部门共同持股。所有权的形式将会影响经营权的采 行方式。在集中控股的前提下，所有权者将会强烈主导经营权的行使：而在股 权分散的情况下，较易形成所有权与经营权的分离，产生委托专业经营的现象。 传统的“国营企业”是所有权与经营权合一，且未实现政企、政资、政监分离 的“全民所有制企业”；现代的“国有企业”多是所有权与经营权分离，且实现 了政企、政资、政监分离，产生了多重委托代理关系与专业经营的“国有独资 或控股企业”。但是，要特别强调的是，我国的“国有企业”是受全民所有制 企业条例和公司法等商事法调整的企业，而西方国家的“国有企业”是 受单独立法调整与规范的特殊法人，是“公企业”，我国的“国有企业”还不是 特殊法入公企业。 ( 4 ) 民营化与私有化：民营化的理论基础是由米尔顿弗里德曼奠定的。 西方的民营化有广义和狭义之分：狭义的民营化是指将国有企业的所有权转化， 包括对小企业直接拍卖，大部分放到交易所出售，本企业的雇员和经营人员可以 优惠价购买；对大企业实行股份制改造，进而上市让公众购买一部分股票，分散 其产权。广义的民营化既包括所有权的转化改革，又包括企业经营自主权的扩大 和打破国家对市场的垄断，充分地引入竞争。民有与私有的差别在于前者是多个 民闻法人或自然人共同持殷，而后者则是单一民间团体或个人集中持股。在集中 持股的前提下，所有权与经营权难以分离；而在股权分散的情况下，较易形成所 有权与经营权的分离，产生委托与代理关系。正因为如此，民营化不同于私有化。 民营化是指经营方式的改变，由传统政府部门的行政管理转变为委托专业经营团 队进行企业化管理；私有化则是指所有权转移民间，且不排除由私人集中控股。 5 第1 章导论 ( 5 ) 公私合作制( p u b ii c - p r i r a t ep a r t n e r s h i p s ，简称p p p ) ：公私合作制 也称公私合作伙伴关系【6 】，是指公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融 资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式，是通过正式协议 在公共部门与私人部门之问建立起来的一种长期合作关系，这种关系的表现形式 灵活多样，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、 国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门 的参与程度与承担的风险程度各不相同，它们各自发挥其优势，风险共担、利益 共享。 ( 6 ) 寄生性企业：寄生性企业是一种既不按市场化运作、也不按一体化运 作，两是介于市场化与一体化运作之阊的一稃特殊企业。其实质是“内部入控 制”的“外化”，即以提高母体“内部人”的局部福利为目的，由母体在母体之 外依法设立，其核心经营资源完全或部分地脱胎于母体，其剩余控制权与索取 权基本上配给母体“内部人”。这种企业的形成是渐进式改革、企业治理上的“内 部人控制”、利益相关者的政策与业务支持等支持性因子和局部福利的负外部 性、超“零界点”的改革打压、企业自身的非独立性等限制性因子共同作用的 结果，其衍化动因主要有公共提供制度改革的缺陷、产权公有化的程度高、对 母体的集团式控制和对剩余索取权的过分追求等。由于它对公平的市场竞争环 境造成了明显的破坏，因而必须予以治理。它有以下几个基本特点：一是衍生 于特定的母体。母体即这类企业所赖以生存与发展的组织，它能够为这类企业 的发展提供直接或间接支持：二是企业产权高度集中于母体的内部人。建立此 类企业的意图，是母体的经营者为“内部人控制”编织合法的外衣。其产权归 属于母体的内部人及其利益相关者，不过经营者始终是这个利益集团的派遣者。 三是经营者不具备完全的剩余控制权。企业剩余控制权与企业剩余索取权都安 排给了母体的“内部人利益集团”，经营者并不具备完全的剩余控制权。四是优 势业务同母体紧密相连。企业的主体资本( 或核心资产) 、核心经营人员、关键 技术与主要优势业务等脱胎并衍生子母体，并形成权益资本、专用性资产、人 力资本和优势业务四个方面的紧密关联，因而企业发展的关键是要得到母体内 部特殊或优惠政策的支持和利益相关者的业务支撑，所以企业与母体间的关联 交易与寻租现象非常显著五是资源配置远离帕累托状态。其业务活动并非完 全按照经济性原则来开展，业务开展也并非单纯地以利润或价值创造为准绳， 但却可以在同利益相关者的交易中产生丰厚可观的利益回报。这类企业经常得 嘲欧盟委员会于2 0 0 4 年4 月发布了公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书( g r e e n p a p e r o n p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p sa n dc o m m u n i t yl a wo i lp u b l i cc o n t r a c t sa n dc o n c e s s i o n s ) 。在该文件中对“公私 合作”给予丁定义。萨瓦斯将这一概念归为三个层次：首先，它是指公共和私人部门共同参与生产和提供 物品，服务的任何安排：其次，它指一屿复杂的，多方参与并被民营化了的基础设施项目；再