（道路与铁道工程专业论文）港珠澳跨海大桥运营管理模式研究.pdf

摘要 拟建的港珠澳跨海大桥一桥飞架香港、珠海、澳门三地，兰地有关工程建设与管理 的法规制度存在差异，这给大桥建成后运营管理带来了难题。 本文通过对三地公路桥梁运营管理现状的分析，找出了三地运营管理模式的主要差 异。并运用管理学基本知识，从大桥运营管理需求的角度确定了港珠澳跨海大桥运营管 理应遵循的原则。建立了大桥运营管理模式的价值判断体系，设立了价值判断指标，并 进行了对比分析，在此基础上，研究确定了大桥运营管理模式上的几个重点内容。在对 大桥运营管理体制的研究上，分析了三地体制差异对大桥运营管理可能带来的影响，并 提出了推荐运营管理体制。论文还根据大桥管理工作的需要，构建了大桥运营管理组织 框架，对管理的重点也提出了实施方案。 本文最主要的研究成果是研究并推荐了大桥运营管理模式和具体的体制模式；对大 桥运营管理公司的前期工作做出了规划并制定了实施方案。这对于港珠澳跨海大桥建成 后运营管理具有一定的参考和实用价值。 关键词运营管理大桥模式跨海 a b 嗽 - _ _ i nl i - _ 一 a b s t r a c t a b i gb r i d g ec l r o s st h es 魄i sp l a n e dt ob u i l db e t w e e nh o n gk o n g , z h uh a ia n d m a c a o t h ed i f f e r e n c e so fe n g i n e e r i n ge o n s m i e t i o na n dm s n a g e r i a lc o d ea n ds y s t e mb e h v e e nt h e s e t h r e ep l a c e sw i l ln l l l k t t r o u b l ef o ro p e r a t i o na n dm a n a g e m e n ta t t e rt h eb i gb r i d g ec o m p l e t e d t h r o u g ht h ea n a l y s i so f o p c r a t i o m la n dm a n a g e r i a ls i t u a t i o nf o rt h er o a da n dt h eb r i d g ei n t h r e ep l a c e sw e 伽f i n do u tt h em a j o rd i f f e r e n c e so ft h eo p e r a t i o n a la n dm a n a g e r i a lm o d ei n t h e s et h r e ep l a c e s t h eb a s i ck n o w l e d g eo fm a n a g e m e n ts c i e n c ew ea r ea b l et om a k es u l t t h ep r i n c i p l eo f o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tf o rt h eb i gb r i d s cc r o s st h e 默纨b e t w t 冶, l lh o n gk o n g , z l mi - i a ia n dm a c a oa t 觚a g l eo ft h eo p e r a t i o n a la n dm a n a g e r i a ld e m a n df o rt h eb i gb r i d g e ， b u i l du pt h ev a l u ej u d g m e n ts y s t e mo ft h eb i bb r i d g eo p e r a t i o n a la n dm a n a g e r i a lm o d e , e s t a b l i s ht h ew o r t hj u d g m e n ti n d e xs i g n , a n dc a 耐o do nt oc o n t r a s tt h ea n a l y s i s ，a n a l y z ea n d m a l t , s u r es o m ep o i me o r l t o n t so ft h eb i gb r i d g eo p e r a t i o n a la n dm a n a g e r i a lm o d e , a n a l y z et h e e f f e c tt h a tm i g h tc a u s e db yd i f f e r e n c e so fs y s t e mo fo r g a n i z a t i o nb e t w e e nt l a c s et h r e ep l a c e sf o r t h eb i gb r i d g eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tf r o mt h er e s e a r c ho fo p e r a t i o n a la n dn u m a g o r i a l m o d eo ft h eb i gb r i d g e ，a n dp u tf o r w 舯dr e c o m m e n d i n go p e r a t i o n a la n dm a n a g e r i a lm o d e , 气e e o r c t i n 8 t ot h er e q u i r e m e n tf o r t h em a n a g e m e n to ft h eb i gb r i d g e ，w es e tu pt h e o r g a n i z a t i o n a lf l a m ef o rt h eb i b b r i d g e o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t ，w ea l s op u tf o r w a r d r e a s o n a b l ep l a nf o rt h ef o c u sp o i n to fm a n a g e m e n t t h em a j o rr e s u l to ft h i sr e s e a r c hi nt h i st e x ti st o 1 0s o m er e s e a r c ha n dr e c o m m e n dt h e m a n a g e r i a lm o d eo fb i gb r i d s eo p e r a t i o na n dc o n c r e t es y s t e m a t i cm o d e ；m a p p i 8o u tap l a n a n do p e r a t i o n a lm e t h o df o rt h ee a r l yt a s ko ft h eb i g b r i d g eo p e r a t i o n a la n dm a n a g e r i a l c o m p a n y t h i sw i l lp r o d u c es o m er e f e r a b l ea n dp r a c t i c a lv a l u ef o ro p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t a t t e rt h eb i gb r i d g ec r o s st h e ab 既w e 锄h o n gk o n g , z h uh a ia n dm a c a oc o m p l e t e d k 删一s ：o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tb i gb r i d g e m o d ec r o s st h es e a 1 1 课曩背景 ， 1 绪论 拟建的港珠澳大桥跨内地、香港、澳门三地，三地有各自的运营管理法规， 法规之间存在一定的差异，三地运营管理方式也各不相同。要实现大桥运营的科 学管理，保证大桥高效率地运营，必须对大桥运营管理的方案进行研究，这是保 障港珠澳大桥建成后正常运营的重要前提，因而本课题研究是十分必要的和重要 的。 1 1 1 项目背景 2 0 世纪8 0 年代以来，香港、澳门与我国内地之间的运输通道、特别是香港 与广东省珠江三角洲东岸地区的陆路运输通道建设取得了明显进展，有力地保障 和推进了香港与珠江三角洲地区经济的互动发展，但是香港及东岸其它地区与珠 江西岸的交通联系却一直比较薄弱，这一被动局面已经影响了大珠江三角洲地区 经济社会的发展。 j 沪： 2 0 世纪9 0 年代中期，为了改变香港与珠江西岸交通联系薄弱状况，珠海与 ， 香港曾讨论过修建连接珠海至香港的伶仃洋跨海大桥。1 9 9 7 年1 2 月原国家计委 r 批准了伶仃洋跨海大桥的项目建议书，但由于种种原因，伶仃洋跨海大桥的建设 到目前为止尚未取得实质性进展。 _ j， 进入2 l 世纪，香港、澳门与内地有关方面提出修建连接香港、珠海与澳门跨 海大桥的建议，这一建议得到了中央政府与香港、澳门特别行政区政府及有关部 门的高度重视。本课题的研究正是在这种背景下开展韵j 、u 。：；- 。、， 1 1 2 工程概况 拟建的港珠澳大桥位于珠江口外伶仃洋海域，西起珠海、澳门，东至香港， 跨海长度约、3 5 k m 。将开创一座大桥三个区域运营的先河，它是建立泛珠三角洲经 济体系和交通网络的重要举措。 1 1 3 本课囊研究的意义 港珠澳大桥“一桥通三地一方案的实施，不仅扩大了香港的吸引腹地，而且 、 为澳门和粤西提供了连接香港等地的便捷通道。大桥的建成无疑将对香港、澳门 和粤西的经济社会发展带来积极的影响。 l 绪论 “- _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ 一 港珠澳大桥的修建有助于香港、澳门、珠海三地经济的发展，率先在珠江三 角洲经济发达地区实现三地经济融合摹是全面实现c e p i a 的保证；港珠澳大桥的 修建将优化珠江三角洲的资源配置，包括港口、公路、轨道交通、金融、工业、 技术和劳动力等，达到资源有效共享；港珠澳大桥的修建有利于提高珠江三角洲 西南部( 珠海、7 澳门为代表) 经济活力，珠江三角洲虽是华南地区的经济龙头， 但其西部地区由于种种原因发展势头一直落后于东部地区和中部地区，拟建的港 珠澳大桥可以加快香港和深圳资金、港口、信息对珠三角西部地区的辐射，实现 优势互补，并进一步实现互利双赢； 港珠澳大桥跨界运营管理方案专题研究将有助于大桥建立导个完善的运营管 理系统，保证大桥的正常、高效地运营。 ， 一桥跨三地在世界桥梁或工程史中实属罕见，其作用可与英吉利海峡隧道工 程相媲美，由于一桥联通三个不同体制的区域，其管理模式也带来前所未有的难 题，合理研究桥梁的运营管理模式将有利于推动港珠澳大桥的建设。 1 2 研究目的 研究提出大桥跨界运营管理的模式方案，对大桥的业务层和支撑层提出建议 方案，业务层包括养护管理、结构安全管理、监控管理、收费管理、关闭交通的 条件、夜景灯光管理等，支撑层包括人事、后勤管理等。进一步提出大桥运营管 理应具备的功能，以及实现这些功能对运营管理系统标准的要求，为今后大桥具 。t 体的工程实施提供依据。 。- 1 3 研究思路和方法 以调查研究为基础、理论分析为主导，定性分析和定量分析相结合、静态和 动态相结合、近期规划与远景方案相结合。听取各相关方面酌慧兑研究提出运 营管理方案，以利于大桥建设与运营。本次研究遵循运营管理的基本原则和系统 优化的基本思想进行分析，作为跨界大型交通基础设施，本项目的运营管理需要 三地政府在项目实施的过程中达成全面的共识，需要研究借鉴国际、国内同类型 项目的有关经验，研究三地现行的运营管理法律法趣、工作购寨箐，。分妩芙性， 、+ ：“。7 y攫甄? 寰；“i t ! ! 提出需要解决的问题，最终提出大桥的运营管理方案。 港珠澳大桥跨界运营管理方案研究所采取的技术路线如图1 1 所示。 ，一 l 绪论 - - _ - - - - - i i _ i i i i - - i - _ - - - - _ - i ：l 二；- _ _ _ _ _ _ - 图l - l 方案研究技术路线图 3 2 三地运营管理现状研究 2 三地运营管理现状研究 2 1 三地工程投资方式现状鼍 公路桥梁运营管理模式的现状，与其投资方式紧密相连。目前，三地普遍采 用的投资方式主要有以下三种：政府投资、社会融资以及政府和社会共同投资。 其中社会融资又以b o t 融资方式最为常用【1 1 。 2 1 1 政府投资方式 ! 书 政府投资方式是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社 会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，公路桥梁项目的建设 由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财 政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建【2 】。 ( 1 ) 政府投资项目分类 政府投资项目根据不同方法，可作如下不同的分类： 财政性投资项目 包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政 预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。 国债专项投资项目 国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面 建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本 建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是 转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范 围。 3 财政担保银行贷款建设项目 由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项 目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由 财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也 由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。 国际援助建设项目 j 国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设 项目提供无偿援助或低息( 无息) 贷款，受援国政府是项目资金的接受者， 并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有 世界银行及其他区域性经济组织( 亚洲开发银行) ，友好国家的援助也是国际 援助项目资金的重要来源。 ( 2 ) 政府投资项目的特点 由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以 它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上允析，政府投资项目应该大多 数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但 也可能会包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项 目。在近期，政府投资项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经 济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等【3 1 。 2 1 2 社会t 资方式 社会融资方式主要以b o t 为例。公共特许权或特许权融资b o t 是b l l i l d ( 建设) 、o l ，蹦舰( 经营) 、t r 触( 转让) 三个英文单词第一个字母的缩 写，代表着一个完整的项目融资的概念。这种模式的基本思路是，由项目所 在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资 的基础，由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安捧融资，承担 风险，开发建设项目并在一定的期限内经营项目获得商业利润，最后根据协 议将项目转让给相应的政府机构。b o t 模式一出现，就引起了国际金融界的 广泛重视，被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构。 根据世界银行1 9 9 9 年世界发展报告 的定义，通常所说b o t 实际上 、 。 至少包括以下三种具体的建设方式： ( 1 ) b o i t | 晒l i l 小研髓a 钯一t r a n s 向) 即建设经营转让，政府将一个新项目的特许权给予某些公司 2 三地运雷管理现状研究 “。_ - _ _ - _ _ _ _ _ _ l _ l _ i _ _ _ _ _ _ 曩寰l ，。一 时，通常采取这种方式。具体是私人合伙人或某国际财团自己融资，建设某 项基础设施，并在一段时期内经营该设施，在收回该投资和规定的利润后， 将经营权转让给政府部门或其他公共机构。 ( 2 ) b 0 0 砸( b u i l d o w n c l p t 瀚l c 1 h n s 蠡神 即建设拥有经营转让，这种方式是私人合伙人或某国际财 团融资建设基础设施项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行 经营，期满后将所有权和经营权交给政府。b o o t 与b o t 的区别主要有二： 一是所有权的区别。b o t 方式，项目建成后，私人只拥有所建成项目的经营 权。但b o o t 方式，在项目建成之后，在规定的期限内既有经营权，又有所 有权。二是时问上的差别。采取b o t 方式，从项目建成到移交给政府这一段 时间二般比采取b o o t 方式短一些。 +| ( 3 ) b o i d ( b 呖l 小o 、舳却啪l e ) 即建设拥有经营，这种方式是承包商根据政府赋予的特许权， 建设并经营某项基础设施，但是并不将此基础设施移交给公共部门。 2 1 3 政府与社会共同投资方式 政府与社会共同投资模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目 ! ：；， 融资与实旌模式，这是一种以各参与方的“双赢 或“多赢”为合作理念的现代融资 模式。 该模式的内涵主要包括以下几个方面： 一oj ：一，+ l 。 “ y 第一，是一种新型的项目融资模式。是以项目为主体的融资活动，是项目融 资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措旌的力度而 不是项目投资人或发起人的资信来安捧融资。项目经营的直接收益和通过政府扶 持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺 。_ 是贷款的安全保障。 第二，可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也 正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基 ：， 一。 ， 础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责：这不仅降低了民营企 业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入 项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设 投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期， 降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 第三、可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。、私营部门的投资目标是 寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营 资本的投入的。而采取政府与社会共同投资模式，政府可以给予私人投资者相应 的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给 予民营企业沿线土地优先开发权等。 第四、政府和民营企业共同参与大桥的建设和运营，由民营企业负责项目融 资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节 省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风 险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。 2 2 运蕾警理模式现状 2 2 1 政府投资项目的运蕾蕾理模式现状 政府投资的公路桥梁工程，一般是指政府财政性资金投资的非营利性的建设 工程，并且随着投融资体制改革的深入和投资方式的多样化，三地政府投资工程 的范围有逐步缩小的趋势嗍。 三地政府投资的公路桥梁运营管理模式从总体来说，仍然是以临时性、分散 性和自营性燧本特征，其实际是小生产方式在建设领域的反映。以往的政府投 资公路桥梁运营管理模式主要包括下列几种： ( 1 ) 事业单位模式 即政府设立专门的事业单位，从事公路桥梁的运营管理。 ( 2 ) 法人公司模式 +1 j ：一：- ：。：。 。 一些政府投资的公路桥梁建设项目，由政府设立企业法人：由其负责项目建 设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。例如内地广泛 t 存在的高速公路公司。 。 ( 3 ) 政府部门模式 由政府投资的道路桥梁工程直接由政府部门负责组织建设和运营管理。这些 部门的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。 7 2 三地运臂臂理现状研咒 _ - _ - _ - - - - - _ _ - _ i i _ i _ i _ _ - _ _ _ _ - - _ 囊_ 黑- ，。鼍，_ _ 一 ( 4 ) 委托经营模式 有些地区也采用招投标的方式确定专业化的运营管理公司来负责公路桥梁的 运营管理。委托经营的范围可以是整体也可以是运营管理的一部分。 政府投资的公路桥梁其运营管理模式大多是传统的运营管理方式，其优点在 于： 可以不从运营管理项目本身的利益着眼，不计较投资是否可以通过收费获 取收益，而是注重社会效益。 可以不受私人资本的数量限制。 项目潜在效用可以得到充分实现。 政府投资，委托经营的模式，既可以保留政府投资的某些优势，又可以使 政府从繁杂的生产活动中解脱出来。 政府确定明确的目标后，将具体计划的实施交给某些专业化运营管理公司， 这些公司的自主权较大，责任较为明确，成本效益透明度高。蠢毫里? 处理好所有 者与经营者的关系，将是采用这种模式的关键1 5 1 。 在运营中应注意：经营者的话_ _ 主权应有叫定限度；：且极易技收回；。要防止所 有者与社会公众利益被侵蚀的情况发生。 、虽然上述运营管理模式对公路桥梁建成后运营管理发挥了一定积极作用，但 是随着经济的发展，经营管理水平的提高，其弊端也日趋明显；一是不利于保证 运营管理的质量。政府投资的公路桥梁运营管理具有很强的专业性，运营过程中 需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳。二是“谁建设，谁运 营 违反社会化大生产的现代经济规律，这种做法不宣提倡。兰是造成运营管理 资源重复配置，浪费入力、物力和财力。四是这种分散管理模式容易造成运营成 本失控超预算现象发生。 2 2 2 社会资项目的运蕾管理模式现状 b o t 在国外已发展了几十年，在我国内地及香港、澳门也已开始运营，它 的独有特点已经吸引众多工程项目采取这种投资方式。目前，世界上成功的 b o t 投资方式有著名的英法海底隧道工程、澳大利亚悉尼海底隧道工程等。 三地以b o t 方式投资建设的公路桥梁运营管理模式比较接近，首先，由政 府与私营投资者就某个公路桥梁建设项目签定合同，政府特许该投资者在一定的 2 三地运雷臂理现状研冤 ( 4 ) 使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关 键作用。， ( 5 ) 风险分配合理。 总结起来运营管理模式分为：特许权公司模式和委托经营模式。其中，特 许权公司模式是特许权公司直接进行运营管理；委托经营模式是通过直接委托 或公开招标确定专业化的运营管理公司来经营管理。 2 3 三地运营管理各子系统现状 2 3 1 养护管理 ( 1 ) 香港养护管理现状 香港公路桥梁养护的行政主管部门是路政署，具体负责香港城市道路、桥 梁、隧道、立交桥及各项道桥设施的设计、施工、维修和养护工程，与路政署相 关的部门还有运输署、规划署和警务署，各部门职责明确，分工合作，在不断提 高道路的通行能力及日常养护管理方面达到很高的管理水平。香港公路桥梁维修 保养工程实行对外谷穗矮簟黟冒创摩。叠，：露：曩0 。? ：蛰7 ? ：， 依法管理是香港在路桥养护管理方面的重要特点，香港路桥养护工作安排合 理、实施到位，要归功于严格实行依法管理的原则，香港的道桥方面法律法规比 较健全。除立法局可以制定法律法规外，职能部门同时可以制定具体管理原则。 香港路桥养护的法规制度不仅全面、而且具体，可操作性强。从各部门职责、办 事制度、办事程序到要求市民遵守执行的各个方面都有法例明确规定【刀。 ( 2 ) 内地养护管理现状 公路桥梁养护外环境发生了巨大变化 公路桥梁养护运营和运行机制改革初见成效 内地在建立符合市场经济体制要求的新型公路养护模式上，进行多种方式的 探索与实践，如广东省建立了养护工程招标改革措施，使公路管理机构从繁杂的 具体生产事务中解脱出来，集中精力抓好行业管理工作，也有效的降低了养护成 本，提高了投资效益。 公路桥梁养护管理技术水平逐步提高 公路桥梁养护法规体系不断完善 1 0 - 2 三地运营管理现状研究 。i i - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 3 ) 澳门养护管理现状 桥梁管理方式 不同于国内情况，目前澳门的大桥管理没有一个专门的机构，而是有不 同政府部门按职能分管。 ”r 养护管理及结构安全监控管理 由澳门土木工程试验室对大桥进行定期的检测及监控，并每三个月向土地运 输工务局建设厅提供简要报告，每年提供详细报告，对桥梁的使用情况及结构安 全等进行汇报，并提出养护及维修建议，之后再由建设厅安捧施工队伍进行维护 工作。 2 3 2 收费管理 ( 1 ) 香港收费管理现状嗍 香港的收费系统整体上以快捷为出发点，反映在收费设施的先进和管理体制 的灵活性上，香港收费系统管理水平处于亚洲各国的前列。香港收费管理具有以 下特点： 收费设施比较先进。 对收费系统的各项要求比较细致。 重视监视系统建设，使收费运营始终在监控下运行。 收费系统计算机网络比较先进。 收费系统注意信息的统计工作，留下了许多交通收费资料。 收费系统的建设预留了发展的空间。 香港收费系统努力的方向就是收费方式向自动不停车收费的转变。 ( 2 ) 我国内地收费管理现状 我国内地收费管理是从桥梁收费开始的，广东省1 9 8 4 年提出“有偿使用公 路一的观点，在全国率先实行按吨位和座位收取过桥费以回收建设资金，第一次 把公路建设纳入商品经济轨道，做出了开拓性尝试。截止2 4 年1 1 月，广东省 6 个区域共计3 8 条高速公路实现了联网收费占已开通高速公路的9 1 。所有联网 路段均可使用粤通卡非现金缴费，主线收费站和城市入口等交通量较大的收费站 已实现电子不停车收费，已撤并主线收费站8 个，建成开通了7 8 条电子不停车收 2 三地运营管理现状研究 费( e 1 陀) 车道。根据计划在2 0 0 5 年开展全省普通公路的联网收费工作【9 】。 ( 3 ) 澳门收费管理现状 澳门公路及桥梁通行不收费。 2 3 3 通信及监控管理 ( 1 ) 香港通信及监控管理现状 目前，香港的交通监控分为两类，一是管制区，该类区域有全套的交通监控 及检测系统，对道路情况及交通情况进行比较全面的监控和管理以保证车流的安 全通畅。二是开放区，该类区域有基本的监控设旖，即闭路电视等，实现最基本 的监控功能。 ( 2 ) 我国内地通信及监控管理现状 运营管理机构宏观上基本上分为2 级：区域管理机构和基层管理部门； 通信及监控管理形成网络化； 通讯及监控系统资源配置已尽量使通信、监控、收费等系统进行融合，每 一项目建立一个监控中心集中控制，信息互通。为不同的业务管理部门提供各种 形式的通信及监控服务。 ( 3 ) 澳门通信及监控管理现状 目前，澳门只有两处比较简单通信及监控中心，分别设在土地运输工务局和 治安警察局，两个中心设备及监控内容完全相同。 澳门友谊大桥的通信及监控管理情况为：友谊大桥上安装的交通控制系统连 接治安警察厅中央控制中心及土地运输工务局交通监控中心；大桥上安装的雷达 能立即向中央控制中心提供违章超车时车辆的影像。 澳门通信与监控系统的主要对交通流、交通环境( 道路设麓和气象) 两大对 象进行监控，具有监视和控制两大功能。由于澳门只有两处比较简单通信及监控 中心，运营机制还不够完善，因此，其通信及监控管理模式不适合用于港珠澳大 桥的运营管理。 2 3 4 结构安全警理 总体来说，三地的结构安全管理基本情况是相似的，均是以各自的相关规范 为依据，由相关部门专门进行管理，实现的功能也基本类似。不同点是香港、澳 3 港珠澳大桥运营管理模式方案研究 i i l l l l l l -i i i 一一 i i i 3 港珠澳大桥运营管理模式方案研究 3 1 港珠澳大桥相关基本情况 涉及大桥的基本技术参数，主要包括大桥桥型、登陆点、主线及连接线长 度、车道数、车道构成、路幅宽度、路幅形式、道路红线、设计通行能力、设计 速度、大桥安全、管理及服务设施布局等。 拟建的港珠澳大桥位于珠江口外伶仃洋海域，西起珠海、澳门，东至香港， 跨海长度约3 5 1 r n 。大桥拟按双向六车道高速公路标准建设，大桥计算行车速度为 1 0 0 公里，小时，隧道及接线计算行车速度为8 0 公里小时，大桥全宽为3 3 米。相 关技术指标符合公路工程技术标准规定t 1 1 1 。 3 2 港珠澳大桥运蕾蕾理模式分析 3 2 1 运营管理需求分析 运营管理的需求是确定大桥运营管理模式的基本前提，根据现代管理具有自 然属性和社会属性的二重性，港珠澳大桥的运营管理也具有自然需求和社会需 求。大桥管理需求组成见图3 - 1 。 图3 - 1大桥管理需求组成示意图 从自然需求的层面来看，可以将大桥运营管理自然需求划分为行业管理、功 能管理、经济管理和技术管理四个方面，这是大桥管理本身的需求，在各个国家 一 3 港琢溪大轿运雷臂理模式万暴研冤 _ i 一+ 1 i i ii 1i ii l li i i i i _ - - _ 和地区，这种需求是相同的，在研究确定大桥管理模式时，可以借鉴国内外的管 理经验；众鞋姜需求蓊毒蠢粱奢j 装奇玉菇奖桥备潼鞋釜杀条划分为政府影响 力、道路交通管理体制影响力和市场经济甏母杰3 令j 撂，这晕莓令哥埤节大桥 管理提出的要求，在不同的国家和地区，这种需求可能是不同的，这就要求我们 在研究大桥管理模式时，要一切从实际出发，具体分析大桥管理的社会需求，合 理确定各自的管理模式。 1 ) 运营管理的自然需求 行业管理需求 行业管理是交通主管部门或公路管理机构代表政府对大桥实施的一种行 政性管理。管理内容包括规划指导、法规建设、监督检查、市场培育、协调 服务和精神文明建设等。 j 譬”i j ：i 警，。囊j ： 、 行业管理需求要求政府部门简政放权，减少对具体管理事务的干预，加强宏 观调控，多予政策支持，为大桥管理机构提供一个良好的管理鄢境i 、i j ! 功能管理需求 为了，满足大桥使用要求，必须实现以下功能管理：养护管理、收费管 理、通信及监控管理、结构安全管理、关闭交通管理、夜景灯光管理。 大桥功能管理的目标是：设施完善、管理科学、道路安全、服务优质、效益 良好。具体为： 要求提供完善的设施： 要求采用科学、先进的管理手段和管理方法； 要求保障道路的安全运行； 要求提供优质快捷的服务，能为汽车、旅客提供停车、加油、修理、临时 停车等服务。 经济管理需求 大桥的建设和管理均涉及经费，其经济管理主要包括计划管理、财务管理和 审计管理等，经济管理的目标是创造良好的社会效益和经济效益。 计划管理 计划管理的主要任务是组织编制大桥运营管理发展规划、专项规划、中 长期规划，负责大桥综合统计和信息引道工作。 3 港珠最大轿运雷管理模式方累研冤 一 ii i 财务管理 财务管理的主要任务是对资金使用进行监督。 审计管理 审计管理的主要任务是进行大桥管理运营工程项目开工前、经常性审计。 技术管理需求 大桥是技术要求比较高的现代化设旌，这就要求在运营管理过程中加强技术 创新，广泛应用新材料、新工艺、新技术。技术管理的目标是：运营管理质量优。 良、行车舒适安全。 ( 2 ) 运营管理的社会需求 政府影响力 政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和 检查监督。行政管理怎么管，怎么行使职能，更多的要依靠法律手段，坚持依法 管理，行使好法律赋予的权利。企业完全面向市场，要逐步学会运用法律来调整 。各种关系，解决各种问题，处理纷繁复杂的各项事务。 政府的机构设置、管理职能和政府对企业的政策等各方面均会影响港珠澳大 桥的管理模式。 道路交通管理体制影响力 ：j 大桥的交通管理需要一套完善的法规体系和协调体制作为先决条件。 市场经济影响力 市场经济是通过市场来配置资源的经济形式。其基本特征是资源配置市场 化、企业行为自主化、宏观调控间接化、市场体系完善化和经济管理法律化。这 就强调路桥管理体制必须符合市场经济体制的要求，经营策略必须按照市场经济 规律去运作，遵循现代企业制度“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学” 的要求。 3 ，2 2 大桥运蕾管理模式的基本原剜 通过上述对运营管理需求分析，我们可以得出：大桥运营管理的目的，是向 用户提供安全、畅通、舒适的优质行车条件。根据这一目的，大桥运营管理的主 要任务是：维修保养大桥主要设施：改进收费方式，确保收足、收好通行费；建 立优质高效的机械化养护方式，达到养护高标准、高质量、高效率、高机动性； 3 港璩澳大桥运营管理模式方案研究 维护大桥交通秩序，保证交通安全和畅通；向用户提供优良服务，吸引广大车辆 上桥；满足社会需求，实现运营管理企业最大社会效益和经济效益。为完成这些 主要任务，在确定大桥管理模式时，应遵循以下基本原则。 ( 1 ) 既要与国际接轨，又要与实际相结合的原则 在港珠澳大桥运营管理的模式上，我们要更多更好地吸收和借鉴人类社会创 造的一切文明成果，包括西方发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方 式、管理方法。港珠澳大桥是现代化的交通运输设施，需要有与之相适应的现代 化管理模式，才能充分发挥其功能和作用。在发达国家，先进的电子、计算机和 信息技术广泛地应用于桥梁管理的收费、通信和监控等系统，使得桥梁的通过能 力和安全性大为提高。不久的将来，用现代信息通信技术提高使用效率将广泛应 用于大桥的管理，其中包括通行费通过帐户划拨，通过导航设备指挥汽车在桥梁 上安全行驶等。因此，技术标准、管理技术和管理水平上必须与国际接轨，充分 借鉴国外的成功经验。但是，发达国家的收费、通信、监控等系统都是逐渐充 实、完善、改进和提高的，经历了较长过程，并非开始时要求一次到位。因此， 在建立港珠澳大桥管理模式及管理系统时，应该积极利用先进技术和管理方法， 又要结合实际情况，不落后，不盲目。 g ) 建立现代化企业制度的原则 港珠澳大桥运营管理要体现市场经济原则，明确收费桥梁的商品属性，走 现代管理制度道路。 按一方法规管理的缺点 f ； 不能综合。三地斤法规优点； 管理上缺少其它两方法规支持； ( 3 ) 法规的确定 按一方法规管理模式下，有三种法规体系可供选择，即香港法规、内地法规 和澳门法规。 从整体上分析，香港和内地的法规体系比较建全，道路交通方面的规定比较 完善，都可以作为港珠澳大桥的运营管理依据；澳门法规制度相对来讲不很系 统，有些方面澳门的法律没有相应规定，而是采用欧盟标准。因此从法规整体系 统性来讲，大桥运营管理法规的选择应首先考虑香港和内地的法规。 从具体道路交通法规上分析，三地各有特色。内地和香港道路方面法规体现 了覆盖面广，针对性强，要求具体，法规适用上灵活的特色，在法规条文上具体 而严格，在运营过程中又可以充分发挥不同项目的优势，在法规的框架体系内制 3 港珠澳大桥运雷管理梗式方藁研究 定出适合自己的具体制度。 通过以上分析，在按一方法规管理模式下，不宜采用澳门法规，可以在内地 和香港法规之间选取一方，即按香港法规管理或按内地法规管型1 7 1 。 3 4 2 按结合三方法规进行管理 按结合三方法规管理的提出，是为了大桥管理在法规上实现最优化，而对三 方法规进行综合选取有利于大桥管理的条文后组成一套规章制度。这种管理模式 在理论上可行，但在实际运用过程中有以下问题： -j ? ( 1 ) 确定按结合三方法规的统一的法规没有法律基础，存在大桥的管理游离于 三方法律之外的问题： ( 2 ) 三方法规在有些方面难以综合或综合后难以实施； ( 3 ) 增加运营管理难度； ( 4 ) 给大桥使用者造成困惑，不知道具体该遵循哪一方法规； 以上原因说明，按三方统一后法规管理是不适用的，因此，不做详细研究。 3 4 3 口岸设置形式对运蕾管理模式的影响 以下为港珠澳大桥可能的口岸设置形式及其查检模式： ( 1 ) 设置“三口岸一，实行“一地一检一 在香港、珠海、澳门三地设置各自口岸区，口岸区内设置必需的旅检大楼， 货检区、车辆候检地、加油站、收费站、服务区等口岸设施，三地根据各自口岸 主要用途及估计交通流量，决定各自的口岸区规模、口岸设施、日后管理以及维 修安捧等事宣。 此种口岸区设置方案对于三地来说， 缺点在于口岸区占用的总的土地资源多， 运营管理。 不需要进行口岸区设置方面的协商。其 大桥总的清关效率不高，不利于大桥的 ( 2 ) 设置“两口岸打，实行“一地两检一 在三地选取两地设置口岸区，在新口岸区实行“一地两检 查验模式。口岸 区内设置必需的旅检大楼，货检区、车辆候检地、加油站、收费站服务区等口岸 设施，两口岸根据各自口岸主要用途及估计交通流量，决定各自的口岸区规模、 口岸设施、日后管理以及维修安排等事宜。 设置两口岸相对于三地都设置口岸来说，较节省土地资源，但不利于大桥的 运营管理，同时，由于香港及澳门的土地较紧张，不可能占用较大面积的土地用 做安检，该方案也不利于收费、限制交通及监控管理。 ，。 ( 3 ) 设置“- 口岸一，实行“。地三检一 在三地选取一地设置口岸区，在新口岸区实行“一地三检静，查验模式。口岸 区内设置必需的旅检大楼，货检区、车辆候检地、加油站、收费站服务区等口岸 设施，三日岸根据各自日岸主要用途及估计交通流量，决定各自的口岸区规模、 口岸设施、日后管理以及维修安捧等事宜。无论在珠海、香港、澳门三地其中哪 一地大桥登陆点设置口岸区，实行“一地三检一都无法实现对所有大桥使用者进 行查检，只有在大桥“y 静字形连接点处设置口岸区进行，一地三检 ，才可能对 所有大桥使用者进行查检。 -。 旺： - 设置一个口岸是所有口岸设置方案中最节省土地资源，但该方案工程造价较 高。 i， 、 通过对口岸设置形式的分析得出：港珠澳大桥宜采用“地三检一的口岸设 置形式。口岸集中设在人工岛上。 一。、1 一 3 5 港珠澳大桥运蕾管理体制研究 3 5 1 大桥运蕾管理体爿分析 。 体制是一定的组织制度。大桥运营管理体制是为确保大桥科学高效地运转而 建立的组织制度。 由于三地的体制差异对大桥运营管理存在影响，因此，建立一套适合港珠澳 大桥运营管理的体制措施尤为重要。 1， 1 ) 从监管机构存在差异上看 ， 现代管理的系统原理要求管理者把管理对象视为管理系统，从系统的角度来 进行各项管理活动。按照系统的整体性要求，为了建立合理的港珠澳大桥运营管 理系统，宜采用统一的监管体制。 统一性是管理体制的基本特性之一。大桥的监管体制只有集中统一，才能集 中监管的权力，才能有效管理港珠澳大桥运荤篝器过程意发生的各种事件，保证 j i 嘎寿h “再轻。0 科 大桥平稳运营。 港珠澳大桥运营管理过程中，采用统一管理，符合责权一致的康则，可以有 3 1 5 港珠蒺大柝运霄臂理梗式方累研冤 效避免出现问题时相互扯皮和多头监管的现象，有利于快速决策和提高效率。 t 研究确定的监管部门i 要努力消除各种企图阻止市场力量充分发挥作用和压 制竞争的行为，通过建立健全运营管理法律法规，改变以行政为主的管理方式。 一方面要引入市场化的机制，另一方面政府相关部门要建立起与市场化相适应的 政府管制方式和完成政府职能的调整。 重视监管与市场结构的关系。监管和市场结构有一个对应关系。要使港珠澳 大桥运营管理协调运行，就要调整经济利益和经济关系，建立一个有效的运行机 制。 在现代监管制度下，监管涉及到的不光是一个法律问题，还牵涉到很多不同 部门的利益问题。要打破部门的界限，使运营管理的政策协调起来。 ( 2 ) 从运营管理体制存在差异上看 管理体制是一项涉及经济、政治、哲学、法律、道德、心理等多学科的系统 工程和边缘科学，由于文化和政治制度背景差异，三地的企业管理方法和制度设 计必然呈现各自的特色。 。 港珠澳大桥的运营管理体制确定，在综合三地差异后只可以选择政府管理型 和企业管理型1 1 8 l 。 ， 。 ， ： 政府管理型：政府相关部门成立大桥管理组织，对大桥运营管理。实行收支 两条线，运营管理的费用有政府主管部门审批划援磺益的分配由政府决定。 企业管理型：完全采用公司错 在经济上独立核算。实行董事会镁导下的经 理负责制。是较完善的经济实体。 两种制度比较的结果港珠澳大桥宜采用企业管理型。 ( 3 ) 从法规制度存在差异上看 、 。、。 法律法趣作为港珠澳大桥运营管理的依据和基础，有重要的指导作用，也决 定着运营管理的性质。从目前三地法规制度存在差异上看，香港和内地有关公路 交通运营管理方面的法律法规都是比较完善的，都可以用来指导港珠澳大桥运营 管理的实施。因此大桥应遵循一方的法规，由于一桥跨三地，可能出现法律上的 冲