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中文摘要 地方公债是一个与国债相对应的概念 是政府公债体系的重要组成部分 地 方公债在国外有很长的发展历史 无论是财政集权程度较高的单一制国家 如同 本 法国等 还是实行财政分权的联邦制国家 如美国 地方公债均在其财政收 入和公债体系中占据重要地位 我国 预算法 明文规定 除了法律和国务院另有规定外 地方政府不得举 借地方政府债务 1 9 9 4 年分税制改革后 地方财政收入占全国财政收入的比重 不断下降 在经济体制改革和产业结构调整的过程中 地方政府的事权不仅没有 得到相应减少 而且产生了大量新的资金需求 在缺乏融资渠道的情况下 地方 财政自给率越来越低 地方政府只好利用各种方式弥补财政资金缺口 目前 我 国尚不允许地方政府发行债券 但是在实际中 很多地方政府通过各类公司 基 金的名义或以各种集资 摊派等手段举借了大量债务 西方国家的实践证明 地方公债在运行中可能出现一些负面问题 但是 从 总体上讲 发行地方公债利大于弊 通过发行地方公债 地方政府可以增强自我 筹措资金的能力 弥补地方公益 公用事业发展资金的不足 只要制度完善 监 管得力 发行地方公债就有利于地方融资 有利于强化政府债务的全面管理 有 利于防范财政风险 目前 我国正在全面建设社会主义市场经济体系 借鉴西方经验 尝试发行 地方公债的条件已经成熟 并且势在必行 尽快建立地方公债制度 规范地方公 债管理 是当务之急 本文从地方公债的理论入手 试图通过分析我国发行地方 公债的必要性和可行性 在借鉴西方发行地方公债经验的基础上 探索我国发行 地方公债的具体制度 并对发行地方公债可能存在的问题提出解决对策 关键词 地方公债 发行 制度 a b s t r a c t c o r r e s p o n d i n gt ot h en a t i o n a lb o n d s t h el o c a lg o v e r n m e n tb o n di sd e f i n e da sa n i m p o r t a n tp a r to ft h eg o v e r n m e n tb o n ds y s t e m t h o u g ht h e f i n a n c i a ls y s t e mi s d i f f e r e n ti nt h ef o r e i g nc o u n t r i e s t h el o c a lg o v e r n m e n tb o n d sh a v el o n gd e v e l o p m e n t h i s t o r ya n dt a k eag r e a tp l a c ei nt h ef i n a n c i a ls y s t e mi nm o s tc o u n t r i e s s u c ha sj a p a n f r a n c e a n du n i t e ds t a t e s c h i n e s e r e g u l a t e st h a tt h el o c a lg o v e m m e n td o e s n th a v er i g h tt o b o r r o wa n yl o c a ld e b te x c e p th a v i n gt h ep r i v i l e g eo fs p e c i a ll a wo rh a v i n gt h e a u t h o r i t yo f t h es t a t ec o u n c i l a f t e rc h i n e s er e f o r m i n gt a xs y s t e mi n1 9 9 4 t h o u g ht h e l o c a lf i n a n c ei n c o m e sp r o p o r t i o ni nt h en a t i o nf i n a n c i a ll 譬v c n u ed r o p sc o n t i n u o u s l y t h el o c a lg o v e r n m e n th a sm o r eg o v e m a n c el i a b i l i t ya n dn e e d sm o r ef u n dt h a nb e f o r e a sar e s u l t t h el o c a lg o v e r n m e n th a sa d o p t e da l lk i n d so fw a yt og e tm n dt os e t t l e f i n a n c eu n m e tp r o b l e mt h o u g hl a wp r o h i b i ti tt oi s s u eb o n d s u c ha si s s u i n gf u n di n t h en a n l eo fo t h e rc o m p a n ya n ds oo n t h o u g ht h e r ea r cs om a n yp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fi s s u i n gl o c a lg o v e r n m e n t b o n d t h ep r a c t i c eo fw e s t e mc o u n t r i e sp r o v e st h a tt h e r ea r em o r ea d v a n t a g e st h a n s h o r t c o m i n g t h el o c a lg o v e m m e n tw i l ls 廿e n g t h e nh i sa b i l i t yo fr a i s i n gf u n da n d s e t t l et h ep r o b l e mo fi n s u f f i c i e n td e v e l o p m e n tf u n dt h r o u g hi s s u i n gl o c a lg o v e r n m e n t b o n d o nt h eb a s i so fe f f i c i e n ts u p e r v i s e ds y s t e m i s s u i n gl o c a lg o v e r n m e n tb o n dw i l l h e l pl o c a lg o v e r n m e n tt op l a c ef i n a n c i n ga n dt om a n a g et h eg o v e r n m e n td e b ta n ds o o n t o d a y t h ec o n d i t i o no fi s s u i n gl o c a lg o v e r n m e n tb o n dh a sm a t u r e di nt h ep r o c e s s o fc h i n ae s t a b l i s h i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m s oe s t a b l i s h i n gt h es y s t e m o fi s s u i n gl o c a lg o v e r n m e n tb o n dt os t a n d a r dt h em a n a g e m e n to fl o c a lb o n di su r g e n t o nt h eb a s i so fl o c a lb o n d st h e o r ya n dw e s t e r nc o u n t r i e s e x p e d e n c e t h et h e s i s a n a l y z e st h en e c e s s i t ya n dt h ef e a s i b i l i t y e x p l o r e st h ec o n c r e t es y s t e mo fi s s u i n gl o c a l b o n d a n dr a i s e st h ec o u n t e r m e a s u r et oe l i m i n a t en e g a t i v ei n f l u e n c e k e y w o r d s l o c a lg o v e r n m e n tb o n d i s s u a n i n g c o u n t e r m e a s u r e 第一章绪论 第一章绪论 第一节选题背景及研究意义 一 选题背景 传统计划经济体制下 我国的 国家财政 指的是全国统一的财政 地方财 政只是中央财政的附属物 地方政府既没有独立的税权 也没有单独的举债权 时至今日 我国公债的发行 依然是由中央政府统一安排和部署 并由各级政府 共同努力完成 1 9 9 4 年分税制改革后 地方财政收入占全国财政收入的比重不断下降 在 经济体制改革和产业结构调整的过程中 地方政府的事权不仅没有得到相应减 少 反而产生了大量新的资金需求 在缺乏融资渠道的情况下 地方财政普遍困 难 财政自给率越来越低 地方政府只好利用各种方式弥补财政资金缺口 我国 法律法规明确规定地方政府不得举借债务 但是在现实生活中 地方政府各职能 部门却在自觉或不自觉地 公开或隐蔽地 直接或间接地以地方政府 多元化融 资 等多种名义举借大量债务 2 0 0 6 年9 月 财政部部长金人庆在第十三届亚太经济合作组织 a p e c 财长 会议提交的报告中暗示 中央政府正考虑在有限制的条件下 授权地方政府发行 债券 但报告并没有对发行地方公债详细情况进行介绍 因此 全面认识地方公 债 分析我国发行地方公债的必要性 设计我国发行地方公债的相关制度 探讨 我国发行地方公债可能出现的问题及解决对策 对促进地方经济建设与保持国民 经济的稳定发展具有特殊意义 在美国 r 本等西方国家 公债不仅是筹集建设资金的重要工具 更是弥补 财政赤字和间接调控宏观经济的主要手段之一 目前 我国正处于由计划经济体 制向市场经济体制转型的过渡时期 处于努力建立和完善社会主义分税制的特殊 阶段 这在一定程度上具备发行地方公债的基础 而且允许地方政府发行公债也 成为无可回避的问题 重新认识地方公债的性质和作用 尽快建立我国地方公债 制度 规范地方公债管理 是当务之急 我国发行地方公债研究 二 研究意义 一 有利于正确认识我国发行地方公债的必要性 在债券市场比较发达的西方国家 地方政府发行债券是司空见惯的事 我国 现行预算法明确规定 不允许地方政府以自身名义发行债券筹资 但是 地方政 府拥有相对独立的行政权 与此相对应 地方政府也应提供地方性的公共产品 地方政府提供地方公共产品需要资金 若这些资金不能满足需要 则必须通过其 他渠道筹集 举债筹资即是其中一种 而且地方政府有解决财政赤字的必然要求 因此 全面认识地方公债的性质 特征 分析地方公债在地方财政中的作用 有 利于正确认识我国发行地方公债的必要性 从而探讨我国发行地方公债的相关制 度 二 有利于正确认识我国发行地方公债的可行性 我国1 9 9 4 年实行的分税制财政体制改革 分级财政体制的初步建立 使地 方政府拥有了相对明确的事权和财权 这就意味着地方政府可以作为发行公债的 经济主体 地方政府举债的体制基础已经确立 所以 分析民间资金状况 科学 看待地方政府的应债能力 以及正确总结我国二十多年的国债发行经验 可以正 确认识发国发行地方公债的可行性 三 有利于丰富我国地方公债的理论研究体系 随着我国以放权让利为主线的政府主导型的政治经济体制改革的不断深入 关于地方政府经济行为乃至投资行为的研究也逐步兴起并r 益丰富 特别是1 9 9 4 年分税制财政体制改革之后 对地方税收体系 地方财政支出 地方收费制度 地方公债问题等地方财政问题的研究也逐步加强 在地方公债理论问题中 结合我国实践研究地方公债相关制度的学者却不 多 本文希望通过研究发行地方公债的相关制度 丰富我国地方公债的理论体系 进一步指导相关实践 四 有利于解决实践中存在的问题 无论从理论依据 还是从其适宜性来讲 我国发行地方公债都是一种必然选 择 这一体系的建立与完善将是一个长期的过程 当前 我国现行体制存在诸多 问题 如现行分税制财政体制不够完善 中央与地方政府之间事权没有明确界定 中央与地方税收等权限没有合理划分 中央与地方转移支付制度尚未健全等 同 第一章绪论 时 我国地方政府发行公债尚未制度化 规范化 在实践过程中可能出现旧债还 新债的恶性借贷循环 片面追求政绩的滥举债现象 扩大中央与地方财政风险等 问题 本文针对地方公债制度可能存在的问题 提出发行地方公债应加大地方财 政的监管力度 强化债务资金使用过程的管理和监控等 确立政府财政风险的科 学评估体系 建立与发行地方公债相应配套设施等 供决策参考 第二节国内外理论研究综述 一 国内地方公债研究综述 受到客观条件和思维方式等因素的限制 2 0 世纪9 0 年代中期之前国内学术 界对地方公债的研究可谓凤毛麟角 但是 随着地方公债问题的逐渐凸现及其影 响范围和深度的不断扩大 近几年国内学术界对地方公债的关注程度开始增加 该领域的研究文献亦层出不穷 一 对地方公债发行的描述与研究进程 2 0 世纪5 0 年代后期 我国高度集中的计划经济体制逐步形成 社会经济状 况发生了根本性变化 国家基本能够通过税收和国营企业利润上缴的方式以及银 行信用 将几乎所有的社会财力集中掌握 理论上认为不必要通过发行公债筹集 建设资金 1 9 5 9 年我国政府停止发行国债 并于1 9 6 8 年还清所有的内外债 直 至1 9 8 0 年 我国经历特殊的 既无内债也无外债 的时期 理论界基本否定公 债在经济发展过程中的积极作用 公债有害论 成为理论界的主流观点 基于 经济发展的实践没有对公债的理论研究提出进一步的要求 地方公债的理论研究 处于空白阶段 自1 9 8 1 年恢复发行国债以来 我国国债增长速度很快 尤其在1 9 9 8 年中央 采取积极财政政策后 国债规模迅速扩大 国债政策正逐渐成为中央政府进行宏 观调控的手段 成为维持我国国民经济快速增长的重要因素 国债规模的急剧膨 胀 积极财政政策的可持续性以及由此带来的中央财政债务风险等问题也引起了 社会各界尤其是经济学界的广泛关注 1 9 9 4 年分税制改革后 中央政府的做法是财权上收 事权下移 地方政府 可谓 不堪重负 从而导致地方财政支出比重过大 财政自给率下降 有资料 我国发行地方公债研究 表明 全国城市基础设施建设的资金缺e l 每年高达约5 0 0 0 亿元 针对地方政 府财政困难现象 实践人员以及理论界开始关注发行地方公债的问题 我国 预算法 明确规定 除法律和国务院另有规定外 地方政府不得发 行地方政府债券 发行地方政府债券 在我国一直是一个禁区 2 0 0 6 年9 月 国家财政部部长金人庆在第十三届亚太经济合作组织财政部长会议提交的一份 报告暗示 地方政府在一定条件的限制下有可能会被允许发债 其目的是为 地方政府打开新的筹资渠道 缓解地方政府入不敷出 资金紧缺的瓶颈 这是近 年来官方首次在正式场合就放开地方政府举债问题进行表态 在某种程度上激发 研究地方公债的热情 倡导发行地方公债 目前 国内倡导发行地方公债的学术观点主要可以概括为以下几种 章俊涛 董文华 t 9 8 4 年 认为发行地方公债可以为城市建设募集资金 解决政府负债 促 进生产力的发展 并提出在上海发行地方公债 以加速上海城市建设 黄桦 1 9 9 3 年 认为在改革不断深入 财政体制逐渐按市场经济规律重新构建之时 应该打 破地方政府发行与运行公债的禁区 允许有条件的地方政府以发行公债的方式筹 措必要的建设资金 张海星在1 9 9 7 年就从地方公债的理论基础出发 分析我国 发行地方公债的必要性与可行性 并于2 0 0 0 年将地方公债定义为 地方政府在 经常性财政资金不足的情况下 为满足地方经济与社会公益事业发展的需要 按 照有关法律规定向本地区发行的一种债券 认为它是许多国家地方政府筹措地 方建设资金的一种手段 也是一国公债体系的重要组成部分 近几年 国内学者关于地方公债发行与流通的研究明显热起来了 关于发行 地方公债的可行性 基于以下几点理由 学者们较一致地认为发行地方公债是可 行的 发行地方公债是国际上惯用的金融工具 是地方政府解决短期资金不足 进行地方建设的有效手段 地方公债有地方税收作保证 信誉度高 风险小 t i 前居民储蓄持续高增长 有充足的资金来源等 如学者王朝才 李齐云认为在中 国逐步推行地方政府的公债制度是完善分税制 全面落实地方政府应有财权的客 观需要 是强化财政职能 缓解各级政府财政困境的必然选择 是统一政府债权 强化债务管理 防范政府债务危机的现实要求 在论证有限度 有选择地发行地 严丽梅 铲地方政府发债 开禁 i n l 羊城晚报 2 0 0 6 9 1 8 严丽梅 地方发债 引高度关注或首发市政收益债 n 羊城晚报 2 0 0 6 9 1 9 4 第一章绪论 方公债的条件完全具备的基础上 两位学者还进一步探讨了地方政府公债发行的 选择性 限定性及可控性 何德旭博士亦指出 尽管中央政府的债务 国债 还没 有达到不堪重负的程度 但是 尽早采取行之有效的措施以减轻中央政府的债务 负担 缓解中央财政面临的巨大国债发行压力也应该提上议事日程 而其中可以 考虑的选择之一就是发行地方债券 三 反对发行地方公债 地方政府发行公债 在我国始终是一个敏感话题 人们不敢触及它 因为 预 算法 明确规定 地方财政不许打赤字 人们回避和否定地方公债 因为中央国 债已令人头痛 地方政府再举债岂非要加大负债 因此 国内亦有部分学者对地 方公债的发行持反对态度 有学者认为 在中国目前的行政体制下 地方政府官员长期以来面临的预算 软约束还没有得到解决 一旦允许地方政府发行公债 预算约束则会进一步软化 受损的必是中央政府和债券持有人 王胜春 2 0 0 3 年 认为 我国地方政府的职 能与西方国家的地方政府的职能有很大不同 我国地方政府官员的任免与西方国 家也有很大不同 我国地方政府的财政约束软化的局面没有从根本上改变 且我 国还缺乏相关的管理办法及法规 因此 基于目前我国地方政府承担的经济建设 职能过多 地方财政压力较大 潜在风险较大等现状 地方公债的发行 使用及 偿付将事关政府形象 事关地方安定 事关社会资金的有效使用 事关证券市场 的发展等 地方公债的发行应坚持法规先行 提出不宜匆忙推出等观点 二 西方地方公债理论研究综述 一 公债理论 在亚当 斯密以前的早期公债观中 经济学家大都反对国家借入公债 这其 中包括托马斯 阿奎那 法国财政学者吉恩 博丹 英国经济学家大卫 休漠 提 出了 公债亡国论 詹姆斯 斯图亚特则在 政治经济学原理研究 中提出 公债的发行不会对经济造成危害 而且由于政府可以不断地向债息的领受者征 税 所以国家的借款能力几乎是无限的 古典的公债理论以亚当 斯密和萨伊 大卫李嘉图为代表 杜萍 开放地方债券市场条件已趋成熟 n 市场报 2 0 0 l 一7 2 8 时论 地方公债应缓行 n 2 1 世纪经济报道 2 0 0 3 1 2 2 4 扯卜胜存 地方公债不宜匆忙推出 n 中华工商时报 2 0 0 3 0 4 0 1 5 我国发行地方公债研究 凯恩斯学派则主张扩大政府的财政支出 并通过发行公债来弥补赤字 认为 公债是一种重要的政策手段 该学派认为 公债有益无害 公债非债 公债无须 偿还 公债可以随经济的发展而不断增长 公债不会对下代人造成负担 现代公债理论在公债作为重要的宏观调控手段这一问题上达成了共识 其主 要代表人物包括詹姆斯 m 布坎南 弗朗科 莫迪利亚尼和詹姆斯 爱德华 米 德等 他们认为公债既有利也有弊 公债发行所获得的资金应用于生产性经济支 出 公债对当代人不是负担 其实际负担转移给了后代 二 公共产品理论 西方经济学依据实行市场经济国家几百年的实践 形成了一种市场失灵 m a r k e tf a i l u r e 理论 认为市场不是万能的 市场机制存在固有的缺陷 从而提 出 凡是市场失灵或无效的领域 必须由政府 主要是指财政1 的介入才能保证 市场经济的正常运行 政府的基本经济职责在于弥补市场失灵或无效 根据公共产品 理论 一切经济活动都是满足社会需要的 社会需要可分个 人需要和公共需要两部分 1 9 5 4 年 保罗 a 萨缪尔森发表了著名的论文 公 共支出的纯粹理论 认为纯粹的公共产品是指每一个人对这种产品的消费并不 减少任何其他人对该产品的消费 公共产品具有两个本质特征 一是非排他性 n o n e x c l u d a b i l i t y 二是消费上的非竞争性 n o n r i v a l r o u sc o n s u m p t i o n 同时具有非排他性和非竞争性的为纯公共产品 只具有其中一个特征的公共 产品是准公共产品 一般准公共产品包括俱乐部产品和公共资源 其中俱乐部产 品是指具有非竞争性而不具有非排他性的产品 这类产品的使用者数量是有限 的 一旦超过了合理的数量界限就会产生拥挤问题 而具有非排他性而不具有非 竞争性的产品则被称为公共资源 在现实生活中纯公共产品并不多 大量存在的 是准公共产品 从理论上而言 对满足公共需要的纯公共产品的供给 不能或不适于按市场 规则由市场提供 而应由政府财政全额负担 对于混合性公共产品的供给 则应 该采取政府和市场共同分担的原则 当然 公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共 公共产品是指用来满足社会公共需要 具有非捧他性和非竞争性的产品 s a m u e l s o n p a u la 1 9 5 4 公共支出的纯粹理论 t h ep u r et h e o r yo f p u b l i ce x p e n d i t u r e j r e v i e wo f e c o n o m i c sa n ds t a l i s t i c s 3 6 n o v e m b e r 6 第一章绪论 产品 其中受益范围遍及全国的是全国性公共产品 受益范围仅限于特定地域空 间消费者的是地方性公共产品 且地方公共产品也有纯公共产品和准公共产品之 分 包括用来满足地方社会公共需要的 为地方公众生产和生活服务的公共设施 公共工程和公共服务 如公路 铁路 机场 港口 大坝 给排水工程 电力 电信 环境卫生设施及环境治理 教育 公安和公共卫生保健等 虽然有部分地 方公共产品具有外部性 其受益范围不局限于本地 一般情况下 地方性公共产 品在特定受益范围内不具有排他性 一旦超出特定地域范围则具有排他性 因此 地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内 其供给着眼于满足本地居民 的需求 成本也应由本地居民负担 公共产品理论 特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论 为界 定中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据 同时也为地方政府发行 公债筹集资金 履行提供地方公共产品的职能提供了理论依据 三 财政分权理论 西方财政理论认为 政府的职责包括资源配置 经济稳定 收入分配三个方 面 政府履行职责的方式是提供公共产品 但是在多级政府体系中 公共产品受 益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责 权方面的矛盾 为了协调这种矛盾 中央政府常常在财政体制上实行分权 扩大 地方政府的经济决策权和财权 调动地方政府的积极性 中央政府着重提供那些 直接关系国计民生 关系国民经济发展全局的全国性公共产品 主要承担经济稳 定和收入分配职能 地方政府在管理和调节地方事务的基础上 通过提供地方公 共产品来提高本地区的资源配置效率 满足本地区居民的多样化需求 中央和地 方各级财政之间相对独立 各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保 证 地方政府应该提供地方性公共产品 这符合效率原则 根据蒂布特 t i e b o u t 模型 在人口及生产要素存在流动性的情况下 居民可以通过 以足投票 表明 对某种公共产品的消费偏好 从而刺激着地方政府有效提供适合于本地居民偏好 的公共产品 但是 地方政府提供地方公共产品需要资金 公共产品供给过程或生产过程 实际上也就是公共支出的过程 实际上 地方政府由税费提供的资金不能满足地 我国发行地方公债研究 方公共产品的需要 地方政府可以通过征税 收费获得的财政收入或者举债获得 债务资金来支付地方公共产品的支出 第三节研究范围 主要创瓤与存在不足 一 研究范围 我国发行地方公债问题研究包含十分丰富的内容 本文从分析我国发行地方 公债的必要性和可行性入手 结合国外发行地方公债的经验 提出我国地方公债 发行细则 偿还制度及监管机制等运作机制构想 探讨我国发行地方公债可能增 加公共风险 加大财政风险等存在的问题 并结合国情 提出建立和完善我国地 方公债制度的对策 本文共分为七章 第一章 绪论 介绍论文的研究背景与研究意义 国内外学者对地方公债的 研究成果 论文将要涉及的若干重要概念 并对本文的研究范围 研究框架 主 要创新与不足加以概括说明 第二章 地方公债理论分析 从社会公共品 地方债务等角度介绍地方公债 发行的理论基础 并结合当前建设社会主义新农村 取消农业税以及西部大开发 等 提出我国发行地方公债的良好效应 第三章 我国发行地方公债的必要性和可行性分析 第四章 国外地方公债制度及其对我国的启示 介绍美国 日本 法国等国 家地方公债制度 分析国外地方公债制度的特点 并总结其对我国发行地方公债 的借鉴意义 第五章 我国地方公债运作机制构想 主要着重介绍地方公债的发行主体 利率 规模等细则 以及探讨地方公债的偿还制度和监管机制 第六章 发行地方公债可能存在的问题 分析当前发行地方公债可能带来的 负面效应 第七章 建立和完善我国地方公债制度的对策 探讨避免负面效应的对策和 相关配套措旌的建设 8 第一章绪论 二 主要创新 本文以我国税制改革后地方政府的债务为背景 围绕地方公债这一主题 从 分析发行地方公债的必要性和可行性入手 结合国外发行地方公债的经验 提出 地方公债发行细则 偿还制度及监管机制等运作机制构想 探讨发行地方公债可 能存在的问题 并提出解决问题的对策 大体上遵循了从提出问题 到理论归纳 实践检验 条件分析 制度设计 再到对策分析的研究思路和方法 基本上形成 了较为完整的地方公债发行研究框架 一 提出发行地方公债建设新农村 1 7 1 前 我国一方面存在严重的流动性过剩和产能过剩 大量的资金低效率地 沉淀在金融系统内部 另一方面新农村建设存在大量的资金缺口 在这种形势下 考虑发行地方公债建设新农村 弥补新农村建设资金缺口 同时解决了流动性过 剩和产能过剩问题 本文在分析我国发行地方公债应用时 结合社会主义新农村 建设 农业税改革以及西部开发等相结合 角度新颖 详见第二章 二 设计地方公债制度 提供制度参考 针对我国发行地方公债的呼声越来越高 本文在探讨地方公债发行的必要性 和可行性后 较深入地研究发行地方公债制度 具体分析地方公债发行规模 期 限 利率等 为我国今后发行地方公债提供制度参考 f 详见第五章 三 探讨发行地方公债可能出现问题 如果运作不规范或是监管出现问题 发行地方公债可能加大中央 地方财政 风险等负效应 现阶段 理论界对于我国发行地方公债具有可行性取得较统一的 观点 但对于发行地方公债可能出现的问题及对策则较少学者关注 本文在设计 我国发行地方公债体系的同时 结合国外发行地方公债经验 探讨发行地方公债 可能出现增加公共风险 加大财政风险及挪用地方公债等问题 详见第六 七 章 四 提出完善地方公债制度的配套设施 地方发行债券是我国财政政策的禁区 本文结果我国实际情况 提出完善发 行地方公债制度的配套设旌 谋求国内外学术界在相关领域中对 预算法 禁止 地方发行债券的理论束缚 探讨解决发行地方公债可能存在问题的对策 设计建 立地方公债相应配套措施 为今后我国发行地方公债提供决策参考 详见第七 9 我国发行地方公债研究 章1 三 本文的主要不足 1 长期以来 地方公债在我国都是禁区 发行地方公债没有经验可谈 而 且我国地区情况差异大 地方政府财政赤字隐蔽性强 作者通过实地调查获取第 一手资料和数据存在较大的局限 因此 本文在阐明发行地方公债的理论基础及 讨论发行地方公债的可行性及必要性等 运用了一定理论论据和事实论据 但深 度和广度尚欠不够 有些问题只是浅浅道及 未能层层深化 步步展开 尤其在 分析地方公债功能时 没有借助经济学相关模型 分析我国发行地方公债可能带 来的经济效应 2 本文主要对地方公债的发行进行研究 并设计发行地方公债相关制度 分析可能存在的问题 并探讨解决问题的对策 但是这些观点没有通过实证 严 格上说 只是理论上的延续 需要等待f i 后发行地方公债的实践来检验 3 本文的写作重点是我国发行地方公债的制度设计 存在问题及解决对策 等方面 但在具体的制度设计等方面难以概括完全 致使文章在论证中给人一种 不太丰满的感觉 当然 这和我国目前尚没有发行地方公债经验有关 需要日后 逐渐完善 1 0 第 章地方公债理论分析 第二章地方公债理论分析 第一节地方公债的基本理论 一 地方公债的概念 公债是政府以信用形式从社会上吸收资金以弥补财政赤字 组织经济建设或 实现宏观调控的重要手段 在国民经济中发挥着日益重要的作用 根据发行主体 公债可分为政府部门公债和公共企业公债 其中政府部门又可以分为中央政府公 债 国债 和地方政府公债 按照经济用途 公债可分为生产性公债和非生产性 公债 等等 地方公债是指地方政府按照分级财政体制的要求 在经常性财政资金不足的 情况下 为满足地方经济与社会公益事业发展的需要 按照有关法律的规定向社 会发行的一种债券 它是地方政府筹措地方建设资金的手段 也是公债体系中的 重要组成部分 在西方 公债 概念与 国债 概念是有区分的 国债只是中央政府或联 邦政府的债务 i 司为只有这些债务才是 国家 的债务 而公债则指公共债务 包括中央政府或联邦政府的债务 地方政府以及政府所属公共机构的债务 随着 与地方居民直接相关的公益事业的不断扩展 政府支出规模不断扩大 特别是当 地方政府面临一些临时性巨额支出时 举债就成为地方政府解决城市基础设旌和 社会公益性项目的资金不足而普遍采用的融资形式 地方债券在保证地方政府有 效提供公共产品 推动地方政府市政建设的同时 通过保险 担保 免税等措施 也为投资者提供了低风险和较高收益的投资渠道 目前 我国地方政府尚没有发 债权 但是随着分税分级财政体制的逐步完善和地方政府职能的进一步扩大 开 放和发展我国地方政府债券市场已是必然的选择 二 地方公债的特征 一 地方公债的特征 通过对西方国家规范运作地方公债的实践总结 地方公债一般具有以下几个 我国发行地方公债研究 基本特点 首先 信用较好 地方公债以地方政府的税收收入或项目收益作为担保 信 用仅次于国债 被誉为 银边债券 其运作规范 违约率很低 其次 融资成本低 由于地方公债借助了地方政府的信用 运作规范 通过 担保 保险 评级等手段提高安全性 因此 其融资利率较低 另外 市政公债 的利息收入一般可免交联邦和发行债券所在卅l 的所得税 投资者投资愈多 相对 其他金融品种的利息收入所获实惠就愈大 再次 限定使用范围 各国地方政府发行公债筹集资金一般用于社会公益性 项目和基础设施的建设 债券的用途在有关的地方政府法规 地方财政法的地方 债券管理条例中有明确的规定 最后 期限较长 因为发行地方公债筹集的资金主要用于项目建设 其使用 周期一般很长 所以地方公债多为长期债券 最长可达三 四十年 短期地方公 债所占的比例较低 多用于地方财政资金的短期周转 另外 地方公债有良好的流动性 在地方公债制度比较完善的国家 大多有 高度发达的地方债券市场 而且由于市政公债安全性好 债券的信用等级比较高 投资者愿意接受 所以二级市场活跃 在转让过程中随时都可以被吸纳和接受 并可用作贷款抵押 二 地方公债融资与国债的比较 作为公债体系的组成部分 地方公债与国债一样 具有安全可靠和固定收益 的特点 同时 它与国债又有区别 地方公债的发行只是囤债的补充 首先 国 债是以中央政府的信用为担保所发行的公债 信誉度极高 地方公债是地方政府 发行的公债 以地方政府的信用为担保的 信誉度略低于国债 而且地方公债的 发行需要中央政府的批准 第二 国债的发行和使用着眼于整个国民经济 而地 方公债则是地方政府从本地区的角度出发 为发展本地区的经济而发行的 它对 整个国民经济的影响是局部的 第三 地方公债具有管理上的选择性和限定性 即无论发债主体 债务适用范围 发债规模 发行品种 期限 发债方式等方面 都有一定的限定性 要经过严格的选择 第四 地方公债在流动性和收益率等方 面具有一定优势 同时地方公债具有筹措快速及时 运用灵活 针对性和稳定性 强的特点 第二章地方公债理论分析 三 地方公债融资与税收的比较 公债和税收同样都可以作为地方政府的财政收入来源 但是它们之间也存在 区别 首先 取得的方式不同 税收具有强制性特征 而地方公债则可以由投资 人自愿购买 其次 返还的方式不同 对于税收来说 征收的无偿性是相对的 政府最终要通过提供公共产品的方式不完全对应地给纳税人予补偿 而地方公债 则必须向持有者支付利息和返还本金 再次 收入的用途不同 税收主要用于财 政支出 它要按照税收筹集的资本根据预算有计划安排到经济建设或事业建设 中 而地方公债的用途可以为经济条件较好的地区加快发展筹集建设资金 也可 以为解决贫困地区的基础建设提供资金援助 是一种 提前消费 最后 税收 的负担落在当期的纳税人身上 公债的最终负担落在未来的纳税人身上 三 地方公债的种类 一 一般责任债券和收益债券 地方公债按照信用基础分为一般责任债券和收益债券两种 一般责任债券又 称普通债券 是指地方政府为缓解资金紧张或解决临时所需经费的不足而发行的 债券 一般以政府的税收及其他财政收入担保 作为其还本付息的来源 发行普 通债券筹得的款项可用于各种基本建设 不受具体项目的限制 一般责任债券不 仅以征税权力做保证 而且以规费 拨款和专项收费来保证 收益债券是为筹资建设重点项目而发行的债券 如地方政府为交通设簏f 收 费桥 收费公路 港口 机场 医院 大学宿舍 公用事业 供水设旌 污水 处理设施 供电设施 供气设施 或兴办盈利性企业向社会发行的债券 收益债 券靠其收入 如桥梁 公路的通行费等 偿还本金和支付利息 政府并不以自身 的信用来担保收益债券的偿还 收益债券的风险往往比一般责任债券的风险大 但利率较高 二 固定利率公债和浮动利率公馈 地方公债按利率确定方式分为固定利率公债和浮动利率公债两种 固定利率 公债是指发行时就将利率固定 不再变化 浮动利率公债是指利率随物价或银行 利率变化的公债 我周发行地方公债研究 三 上市公债和非上市公债 地方公债按是否可上市流通分为上市公债和非上市公债 上市公债是指可以 在证券市场自由买卖和转让的公债 非上市公债是指持有人不能在证券市场上公 开出售 只能到期后收取本金和利息的公债 四 短期公债 中期公债和长期公债 地方公债按期限长短分为短期公债 中期公债和长期公债 短期公债是指偿 还期限在1 年以内的公债 中期公债是指偿还期限在1 1 0 年以内的公债 长期 公债是指偿还期限在1 0 年以上的公债 第二节我国地方公债发行的依据 在目前我国尚不允许地方政府发行公债的背景下 许多地方政府职能部门已 经以 多元化融资 等名义举借了大量债务 可见 是否允许地方政府发行公债 已成为目前我们无法回避的问题 笔者认为 要明确回答这一问题 必须首先回 答发行地方公债的理论依据 特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地 方政府债务的过度膨胀等问题 一 发行地方公债的理论依据是否存在 为逐步建立和完善市场经济体制 我国政府确立了在近几年内初步建立与市 场经济相适应的公共财政基本框架的改革目标 根据公共财政理论 地方政府已 具务发行地方公债的理论依据 一 源于时期受益原则的经济依据 根据公共财政理论 地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提 供他们所偏好的地方公共产品 这种侧重于资源有效配置的职责 使受益原则成 为地方政府行为必须遵循的基本准则之一 就受益原则来看 它的中心含义是 受 益者付费 即受益辖区内的个人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的 成本 其中 如果受益者受益的时期不同 其受益的程度也就存在差别 所应承 担的成本费用也就应当有所不同 这种根据受益的不同时期分担地方公共产品成 本的原则就是一种 时期受益原则 根据时期受益原则 地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担 第一章地方公愤理论分析 对于效益不仅体现在本财政年度 也体现在以后多个财政年度 即产品形成的受 益递延到以后许多年度 有的可能长达几十年的资本性项目而言 提供这类产品 的成本应当在整个受益期内进行分割 由各期受益的人们分别承担 地方政府债务融资 特别是中长期债务融资正好满足了这一要求 因为这类 资金的偿债负担只是在未来年度才得以形成 只要债务融资的偿债期限与受益期 限大体一致 成本与受益就可以在时间和人群分布上达到近似的一致 符合广为 认同的受益公平原则 并可能通过这一机制将项目利益与成本内部化而提高地方 政府活动的效率 二 源于分级财政的体制依据 根据公共财政理论 由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信 息方面具有天然的优势 更接近予当地居民 因此 应当被赋予决定提供什么 如何提供和何时提供地方公共产品等方面的决策职责 但是 这一职责是否意味 着应当把与决策责任相联系的筹资责任 管理责任和监督责任全部划归这一级政 府呢 一 从理论上说 公共产品的决策制定 资金安排 日常管理和执行情况的监督 等职责是可以加以分解的 在许多情况下 不仅没有必要把产品供应的决策责任 筹资责任 管理责任和监督责任全部划归某一级政府 而且常常需要将上述职责 在不同级次的政府之间进行合理的分工 但是 就筹资责任而言 将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有 效 其理由在于 要进行有效率的决策 公共产品供应的决策者应该为其决策的 后果承担责任 即决策由谁做出 就必须承担 至少是部分承担 此项决策所产生 的后果 将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是 如果一种 公共产品由某一层级地方政府负责供应 那么 为了增强该级地方政府的责任心 保证地方公共产品得以合理 有效的提供 最好同时将决策责任和筹资责任也归 为该层级政府 决策责任与筹资责任的一致性 实际上与我们通常所说的 事权 与财权相统一 的财政分权原则是一致的 因此 若仅从债务融资上看 如果由 地方政府所决策提供的公共产品中 具有应该并可以通过举债以筹集资金的项 目 与此相应的债务筹资责任就应当同时由地方政府来承担 即举债权也是规范 的分级财政体制下各级政府应有的财权 我国发行地方公债研究 二 现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀 是否允许地方政府发行公债之所以让学术界和决策者犹疑不决 一个重要原 因是担心由此可能引发地方政府债务的过度膨胀 这是因为 在中央政府尚不允 许地方政府发行公债的情况下 地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大 量债务 如果确立了地方公债的合法地位 地方政府是否会借此迸一步大量举债 以致造成地方公债发行的失控 进而导致整个国家的债务失控 笔者认为 这种担心是可以理解的 但问题在于如果不允许地方政府发行公 债 地方政府的债务规模就不会失控 债务风险就不存在或者会更小呢 答案是 否定的 其一 地方公债的非合法化 只能造成地方政府的举债行为由 显性化 变为 隐性化 现阶段地方政府存在的大量或有债务既是明证 其二 由于在 现有法律框架下 即使合理的地方政府债务融资也需 犹抱琵琶半遮面 因此 许多不应通过地方政府进行债务融资的项目 也趁机 浑水摸鱼 进而加大了 地方政府的债务负担 其三 地方政府债务融资的非显性化 造成地方政府的债 务融资无法采取规范化的债务融资管理制度 其四 地方政府债务融资的非规范 化 还造成地方政府融资主体的多元化 即诱发几乎所有地方政府部门乃至政府 所属事业单位 都在以政府名义筹集资金 最终导致连地方政府本身也难以说清 该级政府到底有多少债务 隐性化的债务比显性化的债务更容易失控 债务风险也更大 因此 从法律 上明确我国地方政府的举债权 创立地方公债制度 不仅是完善我国财政管理体 制的重要举措 而且是通过地方公债这一制度创新 变 堵 为 疏 把隐性 化的债务还原为显性化的债务 使之处于有效的监控制度之下 从而达到规范现 有地方政府融资行为 并进而增强中央政府调控能力的重要举措 第三节我国地方公债功能分析 我国现行预算法规定 地方各级预算要按收支平衡的原则编制 不列赤字 也不得发行地方政府债券 这给地方财政经济的运行带来了许多矛盾和束缚 实 际上 发行地方公债可以充实地方财政 服务地方经济建设 如果我国发行地方 公债 必将对建设社会主义新农村带来良好的效应 为取消农业税后的地方财政 第 章地方公债理论分析 带来增收亮点 为西部大开发注入巨额资金等 一 发行地方公债建设额农村 目前 我国一方面存在严重的流动性过剩和产能过剩 大量的资金低效率地 沉淀在金融系统内部 另一方面新农村建设存在大量的资金缺口 2 0 0 6 年初 我国政府提出建设社会主义新农村蓝图 据国家相关部门调查 在中西部地区 新农村建设的 六通 五改 两建 等1 3 项工程扣除已建成的项目后 待建项 目全部建成所需投资平摊到农户每户约为8 2 6 5 元 政府 农户 其中 农民愿意 承担4 9 7 的费用 即4 1 0 7 元 希望政府补助的比例为5 0 3 即4 1 5 8 元 另据 在四川泸州市的调查结果 2 6 被调查农民完全愿意搞新农村建设 另有6 8 的 农民表示只要不让他们出钱就愿意搞新农村建设 也就是说 要完成新农村建设 政府投资额度要远远超过l 万亿元 2 0 0 6 年 财政部将拿出至少5 亿元支持 万 村千乡市场工程 而国家开发银行也将提供1 0 0 亿元的专项贷款用于以该工程 为主要内容的农村市场体系建设 但是 这些资金扶持与1 万亿元仍有很大距离 在这种形势下 考虑建立新农村建设地方公债制度 或者允许地方财政为新农 村建设融资作担保 达到一石三鸟的效果一一在弥补新农村建设资金缺口的同 时 解决了流动性过剩和产能过剩问题 一 新农村地方公债模式 新农村建设必须以政府投资为主

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