（行政管理专业论文）我国地方政府制度创新行为分析.pdf

摘要 制度是协调或约束人们的正式的和非正式的一系列规则的组合 制度与经济 发展之问有着明显的双向关系 一方面 制度能够影响经济发展的水平和进程 另一方面 经济发展经常会导致制度创新 制度创新是人们为了获得潜在的利益 而对现有制度作出积极的变动 调整或替换的过程 地方政府作为制度创新的主体 为了获得潜在的制度收益 积极的进行制度 创新 但是其制度创新行为受诸多因素的影响 地方政府在政府权力结构中的地 位 国家的发展战略 地方政府自身的创新能力 地方辖区内的传统文化习俗等 这些因素都不同程度的影响着地方政府制度创新行为的效果 我国改革开放以来的实践证明了 地方政府的制度创新行为深刻影响了我国 经济发展的轨迹和进程 地方政府的制度创新行为虽然受制度环境的影响 它们 仍然拥有可资利用的策略手段 实现其制度创新行为 这些行为或是用来促进地 方经济发展 在某些情形下也可能阻碍地方经济的发展 随着我国体制改革的不断深入 相对于改革初期制度环境发生了很大的变 化 对地方政府制度创新行为产生深刻的影响 地方政府或是积极的把握制度环 境的变化 进行适时的制度创新 或是消极的适应环境的变化 制度创新作为一 种应急策略来进行 不同的制度创新行为会对地区发展形成不同的影响 地方政府的制度创新行为取向不仅仅取决于组织的正式结构 更主要地决定 于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景 包括地方政府与其他各级政 府和公共组织之间的关系 地方政府与企业组织和个人之间的关系 地方政府需 要在制度创新的基础上切实转变政府职能 只有地方政府把自身放到与其相关的 复杂关系网中 政府职能的转变才会有广阔的视野和多样性的选择 才能最终得 到实现 关键词 地方政府 制度 制度创新 职能转变 t h e a n a l y s i so fc h i n e s e l o c a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n a b s t r a c t i n s t i t u t i o n sa r eas e r i e so f r e g u l a ro ri r r e g u l a rr u l e sc o m b i n a t i o nt oc o o r d i n a t i o no r r e s t r a i np e o p l e b e t w e e nt h em s t i t u t i o na n dt h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tt h e r eh a st h e o b v i o u sb i d i r e c t i o n a lr e l a t i o n s h i p o nt h eo l x eh a n d t h ei n s t i t u t i o nc 娅a f f e c tt h el e v e l a n dt h ea d v a n c e m e n to fe c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t o nt h eo t h e rh a n d t h ee c o n o m i c a l d e v e l o p m e n tt e nf r e q u e n t l yc a l l 始t h ei n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n t h ei n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o ni sap r o c e s s i o nt oc h a n g e 蛹u s t a n dr e p l a c et h ee x i s t i n go n ef o rp e o p l et o o b t a i nu n d e r l y i n gi n t e r e s t t h el o c a lg o v 啪m e n ti st h em a i nb o d yf o ri n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n i no r d e rt o o b t a i nt h el a t e n tp r o f i li tc 强c a r r yo nt h ei n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o np o s i t i v e l y b u tt h e r e a f em a n yf a c t o r st oi n f l u e n c et h eb e h a v i o r s u c ha st h es t a t u so fl o c a lg o v e r n m e n ti n t h es 1 期m t l r eo fg o v e r n m e n ta u t h o r i t y t h en a t i o n a ld e v e l o p m e n tp o l i c y i n n o v m i o n a b i l i t yo ft h el o c a lg o v e r n m e n t c u l t u r ea n dc u s t o m o fl o c a lp l a c e sa n ds oo n t h e s e f a c t o r sp r o m o t eo rr e s t r i c tt h ee f f e c to fl o c a lg o v e m m e n ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n b e h a v i o ra la l lv a r y i n g d e g r e e s s i n c er e f o r ma n do p e np o l i c y 埘 a l 翻 h a dp r o v e nl o c a lg o v e r n m e n t si n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o nb e h a v i o rh a sp r o f o u n d l ya f f e c t e dt h e 搿睡a n dt h ea d v a n c e m e n to f0 1 1 1 c o u n t r ye c o n o m yd e v e l o p m e n t a l t h o u g ht h e l o c a l g o v e r n m e n t s i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o nb e h a v i o ri n f l u e n c e db yt h ep o l i c i e se n v i r o n m e n lb u tt h e ys t i l lh a dt h e u s e f u ls t r a t e g y 撙e 娃 融 l dr e a l i z ei t t h ep o l i c yr e s u l t s 盎d 辙t h e s eb e h a v i o r sm a y b e c a np r o m o t et h el o c a le c o n o m yd e v e l o p m e n t a l s oc a nh i n d e ri ts o m e h o w a l o n gw i t ht h eu n c e a s i n go r g a n i z a t i o n a lr e f o r m t h ep o l i c i e se n v i r o n m e n th a s s i g n i f i c a n tc h a n g e dc o m p a r ew i t ht h ei n i t i a lp e r i o d i th a dp r o f o u n di n f l u e n c e dt h e l o c a lg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n t h el o c a lg o v e r n m e n tp e r h a p sh s e st h e s e c h a n g e sp o s i t i v e l yt oc a r r yo nt h er i g h ti n n o v a t i o n o ra d a p ti tn e g a t i v e l yt h i n kt h e i n n o v a t i o n 勰a ne m e r g e n c ys t r a t e g y t h ed i f f e r e n ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nb e h a v i o r 懒f o r mt h ed i f f e r e n ti r f f l u e n c et ot h el o c a ld e v e l o p m e n t t h eb e h a v i o ro r i e n t a f i o no fl o c a l g o v e r n m e n t n o tm e r e l yd e c i d e db yt h e o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e b u tm a i n l yb a s e do na s e r i e so f r e g u l a ro ri r r e g u l a ri n s t i t u t i o n b a c k g r o u n d s i n c l u d i n gt h er e l a t i o n s h i p sb e t w o e nl o c a lg o 硼赫掰瞄a n da l lo t h e r l e v e l g o v e r n m e n t sa n dp u b l i co 删o n l o c a lg o v e r n m e n ta n d 黼t e r p r i s e o r g a n i z a t i o na n di n d i v i d u a l s t h el o c a lg o v e r n m e n tn e e d st r a n s f o r m a t i o nt h ef u n c t i o n o nt h ei n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n i tc a l lu r g et h el o c a lg o v e r n m e n tt or e a l i z ep u b l i c m a n a g e m e n tf u n c t i o ni na l o o s e re n v i r o n m e n t o n l yh a st h el o c a lg o v e r n m e n tt op u t i t s e l fi nt h ec o m p l e xr e l a t i o n s h i pn e t w o r k t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n c a nh a v eab r o a df i e l da n dm u l t i p l ec h o i c ea n df i n a l l yt or e a l i z e k e yw o r d s l o c a lg o v t i n s t i t u t i o n s i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n f u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o n h i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定 即 研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学 学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 本人允许论文被查阅和 借阅 学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 同 时 本人保证 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学 保密论文待解密后适用本声明 学位论文作者签名 墨垫指导教师签名 望鏊 q 年f 月秒日 j 川年f 月j 岁e l 西北大学学位论文独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意 学位论文作者签名 弓恤 伸年岁月缈日 第l 章绪论 1 1 论文的研究背景及意义 1 1 1 研究背景 我国改革开放的实践证明 制度与经济发展之间存在着清晰的双向关系 制 度会影响经济发展的水平和进程 经济发展可以而且确实经常导致制度创新 制 度效率与制度创新在理论上呈正相关 但如何使有效率的制度形成实际的制度安 排则受政策等多种因素影响 改革开放以来 我国经济获得了持续 稳定的快速发展 实现了空前的繁荣 其根本动因除了来自中央政府推动的制度创新以外 由地方政府推动的制度创新 也是一个不可忽略的重要动因 制度创新成功的一个关键 是如何在自发演进的 各种趋势中择善而用 做出有利于实现既定价值目标的制度设计 相对于中央政 府 地方政府由于能够及时了解地方经济社会发展中的制度需求 在这方面就具 有天然的优势 改革以来我国许多行之有效的全国性制度安排都是先由地方政府 提出和进行试验 当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排 并且具有可行 性和普遍性后 中央政府才借助强制性权力使其获得法律地位 以法律的形式来 推动新制度安排 正是这种由中央和地方共同推动的制度创新从根本上改变了 我国现代化建设的外部制度环境和内在运行机制 初步构建形成了一个有效的社 会制度激励结构 极大的释放和调动了人民群众从事现代化建设的主动性 积极 性和创造性 在我国以 放权让利 为特点的改革过程中 地方政府利益主体的地位逐步 确立 经济自主空间扩展 增加地方财政收入责任也相应加重 这种地位的变化 既赋予了地方政府进行制度创新的强大动力 同时也塑造了地方政府强调本地利 益的行为方式 地方政府在推动本地经济社会发展的过程中 出现了诸多影响市 场化改革进程的问题 这些问题的产生与地方政府制度创新行为不无关系 在我国社会主义市场经济初步建立 的条件下 地方政府的制度创新行为仍 郭小聪 中国地方政府制度创新的理论 作用与地位们政治学研究 2 0 0 0 i o 2 0 0 3 中国市场经济发展报告 提出我国2 0 0 1 年市场经济发展程度为6 9 主持此项研究的经济学家李 晓西认为 该数字可用来判断一国是否达到市场经济标准 6 0 是一个临界水平 中国达到6 9 的市场经 济水平 无疑是市场经济国家 可以定性为 发展中市场经济国家 参见 冯兴元 中国离市场经济体制 有多远 h t t p w w w j i u d i n f r o r g s h o w a r t i c l c a s p a l t i c l e l d f f i l 5 8 2 0 0 4 1 2 1 2 l 然在广泛的领域发挥着重要作用 深刻影响着我国经济社会发展的进程 因此 我们认为对地方政府制度刨新行为进行探讨 对其在实践中存在的偏差和问题提 出改善性的对策和建议具有十分现实的必要性 1 2 意义 对于地方政府制度创新行为进行分析主要有两个方面的意义 1 在理论方 面 通过借鉴前人的研究成果 分析和总结我国地方政府制度创新行为的规律 力图补充和丰富现有理论 2 在实践方面 通过对地方政府制度创新行为的实 践分析 对其存在的问题提出改善性的建议 以期对规范地方政府制度创新的行 为有所借鉴 1 2 国内外相关研究述评 1 2 1 国外关于制度创新中国家理论的研究 诺斯指出理解制度结构的两个主要基础是国家理论和产权理论 他认为 国 家具有暴力潜能 是一种在使用暴力方面具有潜在比较优势的组织 能够合法的 使用暴力 并且在使用暴力的时候比其他组织更有效 国家被认为具有使统治 者租金最大化的动机 同时也愿意居此前提下降低交易费用以使税收增加 不过 诺斯认为在统治者和他的集团租金最大化的所有权结构与交易费用和促进经济 增长的有效体制之间 存在着持久的冲突 即 没有国家权力的介入 财产权利 就无法得到有效的界定 保护和实施 另一方面 国家权力一旦介入产权的安排 和交易 又是对个人的财产权利的限制和侵害 国家的存在是经济增长的关键 然而国家又是人为经济衰退的根源 所以有效的产权安捧只是国家与私人努力相 互作用所产生的多种可能结果中的一种 而不是在相对要素价格变化条件下的必 然和唯一的结果 制度安排的主体可能包括单个人 一批自愿合作在一起的人 或政府 自愿 的安排简单地说是相互同意的个人之间的合作性安排 任何人都可以合法地退 出 这一能力当然暗含着决策必须是一致同意的 接受这一决定的成本低于由退 出所带来的成本 另一方面 政府的安排并没有提供退出的选择权 因此 行动 并不要求有一致的同意 而只要遵从一些决策规则就行了 选择依赖于各自的收 美1 道格拉斯 c 诺斯 经济史中的结构与变迁 m 陈郁等译 上海三联书店 1 9 9 4 第2 1 页 2 益和成本以及受影响的团体的相对的市场与非市场权力 政府安排下的组织成本 可能要低于自愿安排下的成本 在政府安排下内含着一个追加的成本要素 每个 参加者都受制于政府的强制性权力 而不管他对政府的强制性方案有多大的不满 意 他都不可能退出 不过 一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益 因 为政府可能利用其强制力 并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方 案o 戴维斯和诺斯认为制度创新将出自统治者 而不是国家成员 因为后者总 是面临不付费搭车的问题 戴维 菲尼认为制度创新的供给主要取决于一个社 会的各既得利益集团的权力结构或力量对比 对于统治精英的政治经济成本分析 和利益分析是对变化的范围和性质做出解释的关键固 林毅夫认为制度变迁有两 种类型 一种是个人或一群 个 人在响应获利机会时自发倡导 组织和实行的 需求诱致型变迁 另一种是由政府命令和法律引入和实行的强制型制度变迁 而 且他认为政府政策对经济增长的重要性是怎么强调也不为过分的 从上述西方学者的论述中我们可以看到 西方学者在研究制度创新理论时 并没有特别指出地方政府在制度创新中的作用 但是他们关于制度创新的国家理 论的研究 对于我们分析我国地方政府的制度创新行为仍然有一定的借鉴意义 1 2 2 国内关于我国地方政府制度创新的研究 近年来 制度分析的方法对于经济增长的强有力的解释能力 引起了我国学 术界的广泛关注 而我国改革的实践为制度创新理论研究提供了丰富的基础 在 我国改革的过程中 地方政府在经济体制转型中的作用尤其引起学界的重视 不 少学者从制度创新的角度研究地方政府在我国改革过程中的行为 主要集中在以 下几个方面 1 对于地方政府制度创新行为的动因研究 在新制度经济学中 对于潜在制度收益的追求是制度创新主体进行制度创新 的根本动因 在研究我国地方政府制度创新动因时 多数学者从宏观制度环境变 化的角度分析地方政府制度创新的动因 有学者认为宪法秩序的变化 中央与地 ol e 藏维斯 d c 诺斯 制度变迁的理论 概念与原因 a 1 r 科斯等 财产权利与制度变迁 q 上海三 联书店 上海人民出版社 1 9 9 4 o 戴维 菲尼 制度变化的供给与需求f a l v 臭斯特罗姆 d 菲尼 h 皮希特 制度分析与发展的反思l q 王诚 等译 商务印书馆 1 9 9 2 o 同 林毅夫 关于制度变迁的经济学理论 诱致性变迁与强制性变迁f a r 科斯等 财产权利与制度变迁 四 上 海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 4 3 方权力结构的变化 意识形态变化三个方面赋予了地方政府制度创新主体的地 位 提高了各级地方政府制度创新的权力o 有学者认为宪法秩序的变化 赋予 了地方政府相当大的自主权 成为地方政府制度创新的法律基础圆 也有学者认 为由于政治观念和政治环境的变化 地方政府特别是基层政府出现了一种制度创 新的强大动力 在许多地方党政机关中 创新成了一种自觉行为国 有学者认为 以下放行政管理自主权为主的中央与地区权力结构的调整 极大的扩大了地方政 府配制资源的权力和能力 扩大了地方政府的制度创新空间固 还有学者从利益 的角度分析了地方政府制度创新的动因 认为地方政府制度创新的动力主要来源 于 政府组织内部的最大化利益的追求 当地群众的利益要求 地方政府之间的 竞争 有学者从从社会变迁 制度缺陷和利益诉求三个方面进行分析 由社会生产 力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本动因 制度以及制度结构本 身具有的缺陷是地方政府制度创新的内在动因 而对制度创新预期净收益的诉求 则是地方政府制度创新的直接动因 在这三种因素的共同作用下 地方政府的制 度创新行为才得以持续进行 2 对于地方政府制度创新的主体地位及作用的研究 关于地方政府制度创新的主体地位 有学者认为地方政府作为中央政府的分 支机构 它依法管理一个辖区内的公共事务 可以发挥中央政府不可替代的作用 因此 它理所当然的成为制度创新的主体 也有学者认为地方政府经济实力的 提高所引起的自主力量的变化导致了重新建立政治经济和约的努力 地方政府不 再纯粹地行使代理职能 被动的贯彻中央政府的制度供给意愿 而是努力和中央 政府讨价还价 努力谋求可以导致本地利益最大化的制度安排 地方政府经济实 力的提高所引起的自主力量的变化 使我国的制度创新形成了 中间扩散型 的 制度变迁模式o 关于地方政府制度创新的作用 有学者认为地方政府作为制度 创新的主体可以对中央的宏观调控措施进行市场化调整 减弱转轨时期宏观调控 难以避免的行政化倾向和一刀切的弊端 在地方经济利益最大化的驱使下 使地 郭小聪 中国地方政府制度创新的理论 作用与地位们 政治学研g g 2 0 0 0 o o 陈天样 中国地方政府与制度创新 刀冲山大学学报 社科航2 0 0 0 6 o 俞可平 增量政治改革与社会主义政治文明建设田 公共管理学报 2 0 0 4 0 o 王屠 先行改革地区的政府制度创新行为与过程田 学术研究 2 0 0 4 3 o 傅大友 芮国强 地方政府制度创新的动因分析i j l 江海学刊 2 0 0 3 4 o 陈天祥 中国地方政府与制度创新 f l e e 山大学学报 社科版 2 0 0 0 6 o 杨瑞龙 我国制度变迁方式的三阶段论一兼论地方政府制度创新行为们 经济学研 1 1 9 9 s 0 4 区经济在宏观紧缩的条件下获得适度增长 也有学者认为地方政府由于贴近地 方 拥有较强的制度创新能力 如资源配置能力和支付变革成本的能力等 有 学者认为地方政府主导型的制度变迁方式具有收益大 风险小的优点 有利于制 度创新的供求达到社会最优的均衡状态 取得较大的规模效应 地方政府制度创 新有利于制度资源的优化配置 有利于制度体系的协调更新 有利于制度运作效 益最大化 因此 地方政府在推动制度创新方面优于其它创新主体o 有学者认 为发现更好的制度安排对每个社会都是重要的 对发展中的经济尤其如此 因为 不同的制度安排所导致的绩效会相差很大 对于相互竞争的地方政府来说 进行 制度创新 发现更有效率的制度 不仅是履行职能的需要 更为重要的是可以获 得巨大的创新利润 从而创造竞争优势 制度创新利润不仅体现在增加地方政府 的财政收入上 而且可以促进社会整体福利的提高 实现帕累托改进 制度创新 带来的不仅仅是交易成本节约 更为重要的是巨大的社会外部效应固 我国学者在对地方政府制度创新的行为进行研究时 较多分析了地方政府制 度创新在经济社会发展中的积极作用 对于地方政府制度创新中出现的偏差行为 论述相对不足 1 3 论文的研究框架及方法 1 3 1 研究框架 本文从制约地方政府制度创新的微观制度环境分析入手 进而对我国地方政 府制度创新的具体内容进行分析 并指出地方政府制度创新中存在的问题 最后 对规范地方政府制度创新行为提出相应的对策和建议 1 3 2 研究方法 本文借鉴新制度经济学 政治学 管理学 政策科学等领域的相关理论 运 用比较分析法 历史分析法 制度分析等方法对我国地方政府的制度创新行为进 行分析 朱家良 周日星 地方政府职能转变的特点 目标和途径f j l 浙江社会科学 1 9 9 8 5 陈天样 中国地方政府与制度创新f j 中山大学学报 社科版 2 0 0 0 6 黄永炎 陈成才 地方政府制度刨新的行为探析川 探索 2 0 0 l t 4 o 刘锡田 地方政府制度创新 动力和意义哪 当代财经 2 0 0 3 8 第2 章地方政府制度创新的基本理论 2 1 基本概念界定 2 1 1 地方政府 地方政府作为国家政权的重要组成部分 地方政府中 地方 的地理内涵和 权力属性因国家结构形式 宪法秩序的不同而呈现出不同的规模和外部特征 国家的结构形式是指国家整体与部分之间 中央与地方之间的权力关系的外 部表现形式 现代国家结构形式主要有两种类型 单一制和复合制 在复合制中 联邦制是其主要的表现形式 在单一制形式下 地方政府的权力或自治权力源自 中央政府或受制于中央政府 中央政府掌握全权并维持国家的统一 地方政府作 为中央政府的下属机构或代理机构依法管理地方公共事务 地方政府成为中央政 府在地方上的延伸 联邦制国家中的成员政府在性质和功能上不同于单一制国家 的地方政府 不被认为是地方政府 根据联邦原则 全国政府与成员政府不是上 下级的关系 而是具有不同权力 职能范围的政府之间的关系 这种关系决定了 构成联邦制国家成员政府的自治性和自主管理的权力特征 在美国 地方政府被认为是成员政府的分支机构国 在英国关于地方政府的 一个总体性概念是 经由地方选举产生的中央政府 省或地区以下的民主法制机 构 地方政府只能依中央政府颁布的相关法律条例的授权采取行动o 法德等国 家的学者对地方政府的认识一般从公共管理的角度出发 把地方政府等同于 地 方行政 一般不用地方政府这个概念 我国是实行单一制的国家 地方政府的涵义必然不同于联邦制国家的地方政 府 由于我国的历史传统 民族构成和地域特点 我国的地方政府也有别于其他 实行单一制的国家 我国宪法规定 地方各级人民政府是地方各级国家权力机关 的执行机关 是地方各级国家行政机关 全国地方各级人民政府都是国务院统一 领导下的国家行政机关 都服从国务院 但是中央在大多数情况下并不直接管理 省以下的地方政府 所以 从政权的层次的角度上讲 中央与地方的关系在很大 程度上就是中央政权与省级政权的关系回 沈荣华 金海龙 地方政府治理咖 社会科学文献出版社 2 0 0 6 第2 页 英 斯蒂芬 贝利 地方政府经济学 理论与实践 m 1 北京大学出版牡2 d 0 6 第4 页 参见 任进 地方政府比较研究概要m 新视野 1 9 9 6 朱光磊 当代中国政府过程 q 天津人民出版社 2 2 第3 4 3 页 6 综上所述 我们认为我国地方政府的概念应该是 中央政府以下的受同级权 力机关和上级行政机关双重领导的各级地方行政机关 我国地方政府纵向分为四 个层级 即省级 市级 县级和乡级人民政府 2 1 2 制度与制度创新 1 制度及其相关概念 制度 关于制度的定义 不同的学者有不同的论述 t w 舒尔茨将一种制度 定义为一种行为规则 这些规则涉及社会 政治及经济行为 新制度经济学派 的代表人物诺斯认为制度是一系列被制定出来的规则 守法程序和行为的道德伦 理规范 制度提供了人类相互影响的框架 他们建立构成了一个社会 或更确切 地说一种经济秩序的合作与竞争关系圆 拉坦认为制度是社会或组织的规则 这 种规则通过帮助人们在与别人交往中形成合理的预期来对人际关系进行协调 他 们反映了在不同的社会中有关相对于自己的行为和他人的行为的个人和集体行 为而演化出来的行为准则 制度提供了对于别人行动的保证 并在经济关系这一 复杂和不确定的世界中给予预期以秩序和稳定性o 根据上述学者的论述我们认 为 制度是人们在社会生活中的行为规则 这些规则既包括正式的 以法律法规 体现的 也包括非正式的 以风俗习惯 价值观念体现的 制度的主要功能是 通过约束力来规范人的行为 帮助行为主体形成稳定的预期 在这个意义上 组 织本身也成为社会制度的组成部分 因为在组织中活动的人们要受到组织活动规 则的约束 制度具有不同的层次性 在更高层次上的制度成为其他制度存在的框 架或者说是制度环境国 例如 公司的组成必须符合国家相应的法律 而在公司 内部却具有不同于其他公司内部特征的制度 制度安排和制度效率 制度安排 是指支配经济单位之间可能合作与竞争的 方式的一种安排 制度安排可能最接近于 制度 一词的最通常使用的含义了 安排可能是正规的 也可能是非正规的 它可能是暂时性的 也可能是长期的 而制度效率 是指在一种约束机制下 参与者的最大化行为将导致产出的增加 or t 科斯等财产权利与制度变迁口咽 上海三联书店 上海人民出版社1 9 9 4 第2 5 3 页 美1 道格拉斯 c 诺斯 经济史中的结构与变迁 h q 上海三联书店上海人民出版社 1 9 9 4 第2 2 5 2 2 6 页 参见 f 美1 丹尼尔 w 布罗姆利 经济利益与经济制度 公共政策的理论基础 q 中译本 上海人民出版社 2 0 0 6 o 是一系列用来建立生产 交换与分配基础的基本的政治 社会和法律基础规则 参见 l e 戴维斯 d c 诺 斯 制度变迁的理论 概念与原因 a r 科斯等 财产权利与制度变迁 q 上海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 4 7 无效率则是指参与者的最大化行为将不能导致产出的增长o 也就是说 好的制 度 包括法律和组织等 能有效地协调和激励合意的行为 约束和惩罚不合意的 行为 从而带来良好的经济绩效和福利 差的制度 则产生相反的结果o 2 制度创新 在西方学者相关的研究中 制度创新经常作为制度变迁的同义语来使用 用 以表达 制度创立 变更以及随时问变化 的过程 既然人们的行为建立在对制度的稳定的预期上 那么制度为什么会发生变迁 昵 关于这个问题 马克思从技术 生产力 变化的角度对社会制度变迁的共性 做了经典的表述 人们在自己生活的社会生产中发生一定的 必然的 不以他 们的意志为转移的关系 即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关 系 这些生产关系的总和构成社会的经济结构 即有法律的和政治的上层建筑竖 立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础 物质生活的生产方式制 约着整个社会生活 政治生活和精神生活的过程 不是人们的意识决定人们的存 在 相反 是人们的社会存在决定人们的意识 社会的物质生产力发展到一定阶 段 便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系 这只是生产关系的法 律用语 发生矛盾 于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏 那 时社会革命的时代就到来了 随着经济基础的变更 全部庞大的上层建筑也或慢 或快地发生变革 此时 制度作为约束因素只有通过激烈的阶级斗争才能改 变 在现有的制度结构下 对制度变化的需求基本上起源于这样一种认识 按照 现有安排无法获得潜在的利益 行为者认识到 改变现有安排 他们能够获得在 原有制度下得不到的收益 由外部性 规模经济 风险和交易费用所引起的收 入的潜在增加不能内在化时 一种新制度的创新可能允许获取这些潜在收入的增 加 如果预期的净收益超过预期的成本 一项制度安排就会被创新 v w 拉 美1 道格拉斯 c 诺斯 经济史中的结构与变迁 m j 上海三联书店 上海人民出版社 1 9 9 4 第1 2 页注 擘 第2 2 5 页 o 美1 戴维 l 韦默 制度设计 m 1 费方城 朱宝钦译 上海财经大学出版社 2 0 0 4 序言第2 5 页 1 德1 马克思 恩格斯 马克思恩格斯选集 第2 卷 m 北京 人民出版社 1 9 9 5 第3 2 3 3 页 藏维 菲尼 制度变化的供给与需求 a 1 v 奥斯特罗姆 d 菲尼 h 皮希特 制度分析与发展的反思 q 商务 印书馆王诚等译1 9 9 2 l e 戴维斯 d c 诺斯 制度变迁的理论 概念与原因 a 1 r 科斯等 财产权利与制度变迁 q 上海三 联书店 上海人民出版杜1 9 9 4 3 坦指出制度创新或制度发展一词将被用于指 一种特定组织的行为的变化 这一 组织与其环境之间的相互关系的变化 在一种组织的环境中支配行为与相互关系 的规则的变化o 由于制度常常是那些诱致生产增长的部分和那些抑制生产率的 部分的混合 制度变迁差不多为这两类活动制造了机会o 有目的的转变的努力 可能会被结构的惰性阻碍 强有力的改革企图可能会产生比他们想要解决的问题 的更糟的制度结果 综上所述 我们认为应该从以下几个方面把握制度创新的涵义 制度创新是 行为者为了获得潜在制度利益而对现有制度作出变动或替换的过程 在特定时空 中具有力量优势的利益团体的制度需求决定了制度创新的方向和速度 制度创新 并不总是朝着有效率的方向发展 要受到它所嵌入的政治经济和社会背景的制 约 当制度创新的预期收益低于成本时 制度创新便不可能发生 3 制度创新与公共政策 丹尼尔 w 布罗姆利认为 公共政策有两个中心概念 决定社会可接受的 制度安排 这些制度安排既限制了又解放了在操作层次上的个人行动 寻找自发 决策与集体决策之间的界限 他从公共政策过程探讨了制度变迁的过程 这一过 程有三个层次 政策层次 组织层次和操作层次 他认为在民主制度中 政策层 次由立法和司法机关代表 组织层次由行政机关代表 在政策层次上 人们对想 生活在什么样的世界里进行辩论并最终形成一般性的认识 要想实现这些抱负需 要借助于组织的发展和法规的发展 这些法规不仅界定了这些组织如何运行 而 且也界定了他们要有规划地做些什么 联系政策层次和组织层次的法规可以被称 做制度安排 操作层次可以找到社会中的操作单位一企业和家庭 其日常行动造 成了可观察到的结果 这些行为主体在操作层次上的选择范围是由政策层次和组 织层次上的制度安排决定的 政策层次上的制度安排的一个例子是税收细则 组 织层次上的制度安排是行政规则 诸如工厂的工作规章 操作层次上观察到的行 为产生了被全体公民认为是好的或坏的结果 那么在政治过程中就会出现集体反 应并产生改变政策层次上界定个人选择集的制度安排的努力 也就是说 公民参 v w 拉坦诱致性制度变迁理论 a r 科斯等 财产权利与制度变迁i q 上海三联书店 上海人民出版 社 1 9 9 4 第3 2 9 页 l 美 道格拉斯 c 诺新 制度 制度变迁与经济绩效 m l 刘守荚译 上海三联书店 1 9 9 4 第l l 页 毋l 美 戴维 l 韦默 制度设计嗍 费方城 朱宝钦译 上海财经大学出版杜 2 0 0 4 9 与会被导向政策层次以寻求一系列新的规则和法律制度来改变企业和家庭的选 择域 t h ed o m a i no f c h o i c e 如果某些人希望变革 他们就会试图影响那些处于 政策层次或组织层次的人以设计新的制度安排 我们认为 公共政策是政府行 为所要达到的目标 制度创新是实现政策目的的有效工具 手段 制度创新通 过创建相对稳定的规则和激励集合 形成实现实际政策目标的连贯的程序 潜在 的产生十分有效的政策问题的解决方案 公共政策的改变必然导致制度的创新 而制度创新却不一定建立在政策变化的基础上 2 1 3 地方政府制度创新的涵义 地方政府作为依法管理地区公共事务的行政机关 促进本地公共利益的发展 是地方政府首要的责任和义务 我们认为 地方政府制度创新是指地方政府作为 制度创新主体 响应社会的需求和准确预测社会发展趋势的基础上 为了本地利 益最大化在既定的制度环境下提供新的制度安排的过程 主要有经济制度的创 新 行政管理制度的创新 在宪法和法律框架下的政治制度的创新等几种创新形 式 地方政府的制度创新行为由于利益的影响 不可避免的会产生一些偏差行为 2 2 相关理论假设 任何政府都是由人组成管理的 其组成人员之间的关系以及相互作用的方式 必然影响到政府行为 相关理论和假设的引入有助于我们理解地方政府制度创新 的行为 1 个人最大化假设 该假设认为 无论是谁 只要他采取某种行动 必然期望有所收益 而且必 然会追求尽可能多的预期净利益 不论何时个人觉察到某种行为能增加他们权利 的价值 他们就会采取这种行动 不论个人是在市场 企业 家族 部落 政府 还是在其他组织中活动 这个道理总是普遍适用的 新制度经济学从经济人假 设角度出发 认定政府实际上是一个具有利己心的 经济人 政府行为本身并非 唯一的为社会公众提供公共服务 政府作为一个经济人 往往具有利己的倾向 参见 美1 丹尼尔 w 布罗姆利 经济利益与经济制度 公共政策的理论基础d 川冲译本 上海人民出版社 2 0 0 6 第4 i 4 3 页 关于我国地方政府制度创新主体地位的确立 我国学者郭小聪进行了较为详实的论述 参见 郭小聪片 胃 地方政府制度创新的理论 作用与地位 j 政治学研究 2 0 0 0 i y 巴泽尔 产权的经济分析 m 费方域段毅才译 上海三联书店 上海人民出版社1 9 9 7 第9 页 i o 2 尼斯卡宁的官僚行为模型 它假定高级官僚试图最大化他们的自身效用而非他们服务对象的效用 官僚 的效用函数包含有很多变量 例如 薪金 办公室津贴 公共声誉 权力 客户 关系 易于管理便于调整等 尼斯卡宁认为所有这些都是预算的正向单调函数 因此预算最大化成为官僚寻求自身福利最大化的一个目标 3 公共选择理论 该理论认为国家不过是财富和收入再分配的机器 政府只是满足狭隘利益的 机构 政治生活中所有的人都追求自身利益的最大化 那些政客 官员和官僚的 自利行为阻挠公共利益的实现 他们关心的是自身的利益最大化而不是他们所服 务的公众效用 4 蒂布特效应 用脚投票的机制 个体和公民和家庭是被认为寻求他们要求的地方政府各种服务组合以及地 方税赋水平 以实现他们自身福利最大化的消费者 选民 在考虑到一系列可 能的支出和成本之后 消费者会迁徙到提供最优服务与税赋组合的地方政府 因 此迁徙能够实现资源的最优配置 5 委托代理理论 该理论将组织视为定义委托人和代理人之间关系的显性和隐性合同的约束 其中委托人和代理人为各自利益而采取行动 其关心的双方信息不对称的情况 在公共部门中 委托和代理方都被假定只是关心自身而不是对方的效用 代理方 并不必然会努力工作以满足委托人的需要 代理人拥有信息 可以采取委托人看 不见的行动 并且委托人也无法充分的监控代理人 因此 必须在代理雇佣合同 中包含一系列激励机制 以促使代理人最大化委托人的利益 适当和有效的合同 激励与终止雇佣合同的威胁相结合将会有助于委托人解决委托代理问题 o 参见 n i s k a n e n w 1 9 7 8 n o n m a r k e t d e c i s i o nm a k i n g t h e r e c u l i a r e c o n o m i c s a n d b u t e a u c r a c 旷 a n l c f i c m le c o n o m i cr e v i e w v 0 1 5 8 p 2 9 3 1 1 第3 章我国地方政府制度创新的行为分析 改革之前 地方政府作为中央管理地方的派出机构 按照中央的计划对地方 事务进行管理 财权 事权基本上由中央决定 在这种情况下 地方政府既没有 能力也没有动力从事追求本地利益最大化制度创新行为 而在改革过程中 地 方政府利益和地方经济发展的紧密联系赋予了地方政府制度创新的强大动力 随着以放权让利为特点的改革过程的进行 地方政府获得了诸多经济决策权 和资源配置权 实行 分灶吃饭 的财政体制后 地方政府的预算规模取决于以 下两个因素 与本地经济发展水平相联系的财政收入规模 中央与地方分享财政 收入的比例 由于分享比例已预先确定 地方政府可支配财政收入的规模直接与 本地社会总产出水平正相关 在这种情况下 地方政府逐渐成为一个追求本地经 济利益最大化的经济组织 中央政府的行政性放权使地方政府拥有了较大的资源 配置权 从而使之具有了实现地方经济利益最大化的手段 地方政府财权和行政权力的扩大 改变了他们在政府权力结构中的地位和角 色 使他们由集权体制下单纯的中央政府派出和代理机构转而成为相对独立的行 为主体 极大的改变了垂直控制模式下被动执行政策 消极执行命令 不独立思 考 不独立行事 出了问题负不起责任的行为模式o 而是在既定的宏观制度环 境内进行制度创新以获取制度的潜在收益 地方政府的制度创新行为除了受宏观 制度环境的影响 还会受到微观制度环境的制约 地方政府的制度创新行为对我 国的改革积累了有益的知识和经验 3 1 微观制度环境对地方政府制度创新的影响 尽管从全国经济发展角度看 各地具有相同的基础性制度安排 如宪法 法 律乃至政治制度等 但受各地的自然历史条件 在渐进改革过程所处的时间序列 以及地方政府之间的关系等微观制度环境的影响 不同地方政府制度创新的能 力 制度安排的绩效并不相同 3 1 1 地方政府间的关系对地方政府制度创新的影响 地方政府利益主体地位的崛起 使 不同地区之问已经不再是靠中央行政权 力联结的关系 利益关系和市场经济中的交换和契约原则开始成为联结不同地区 周振华 杨宇立 收入分配与权利 权力 h q 上海社会科学院出版社2 0 0 5 第3 5 4 页 1 2 的新的纽带 这就意味着地方政府之间由改革前的 兄弟关系 转向经济发展 过程中以利益为纽带的竞争与合作关系 地方政府之间这种关系的变化深刻影响 着地方政府制度创新行为 1 有利于提高地方政府进行制度创新的积极性 改革开放以后 在地方政府积极推动本地方经济和社会发展的过程中 地方 之间的经济竞争迅速加剧 地方之间对人才 资金 资源和市场的激烈竞争 成 为我国改革进程中一种主要的社会现象和主导地方政府制