（马克思主义基本原理专业论文）农村土地流转的几个基本问题研究.pdf

农村土地流转的几个基本问题研究学科：马克思主义基本原理研究生签字：边像闺指导教师主字：习虢摘“民以食为天，粮以土为本。 土地与农民的利益息息相关。没有土地，粮食生产、农业发展、农民利益的保护就是一句空话。土地作为农业最基本的生产要素，是人类赖以生存的根本，正如威廉配第所说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。 纵观我国历史长河，农民最为强烈的愿望就是获得土地。中国目前仍是一个农业大国，推进现代化建设，实现全面小康的伟大目标必须从这一基本国情出发，如果不能恰当地处理农业、农村、农民问题，全面建设小康社会就是一纸空文。而“三农 问题的核心之一就是土地问题。中国社会科学院副院长李扬预言：未来十年影响中国经济最重要的因素，是土地及与土地相关的各种问题。保护农民收益，推动农村城镇化改革步伐促进农村土地合理流转，提高土地利用效率，实现土地适度规模经营，对促进我国经济和社会的可持续发展及实现全面小康具有非常重要的意义。要实现这一目标，就必须使土地资源进行合理有效的流转，使土地资源得以优化配置，以充分发挥每寸土地的效用。选择农村土地流转的几个基本问题这一研究主题，不仅具有理论意义，而且还有特别的实践意义。通过对当前土地流转的用途、主体、监管、价格和农民保障等基本问题的研究探讨，提出要科学合理配置农村土地资源，实现农村土地适度规模经营，必须采取相应的措施，重视并妥善解决农村土地流转中的基本问题，以推动我国现代农业快速发展。关键词：农村；土地流转；基本问题；研究s t u d yo nt h eb a s i sq u e s t i o n so fr u r a ll a n dt r a n s f e r e n c e d i s c i p l i n e ：p r i n c i p l eo fm a r x i s ms t u d e n ts i g n a t u r e ：s u p 哪i s o r s i g 船帆：以m 矿。a b s t r a c t“p e o p l et a k ef o o da st h ek e yp o i n t ，g r a i nr e g a r dl a n da si t sr o o t l a n di sc l o s e l yr e l a t e dw i t hp e o p l e sb e n e f i t w i t h o u tl a n d ，p r o d u c i n g 毋面n d e v e l o p i n ga g r i c u l t u r ea n dp r o t e c t i n gp e a s a n t s p r o f i th a v en om e a n i n g l a n d ，a st h eb a s i ce l e m e n to fa g r i c u l t u r e ，i st h ef u n d a m e n t a lf o rp e r s o ne x i s t e n c e ，j u s ta sw i l l i mds a y s ：“l a b o ri st h ef a t h e ro fw e a l t ha n dl a n di st h em o t h e ro fw e a l t h a m o n gi no u rh i s t o r y ，p e a s a n t sr e g a r da c h i e v e dl a n da st h e i rs t r o n g e s td e s i r e c h i n ai ss t i l laa g r i c u l t u r ec o u n t r y , w em u s tr e l y0 1 1t h i sc o n d i t i o ni no r d e rt oc a r r yo nm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o na n dm a k ee a c hp e r s o nr i c h i fw ec o u l d n ts o l v et h ep r o b l e ma m o n ga g r i c u l t u r e ，v i l l a g ea n df a r m e r , m a k ee a c hp e r s o nr i c hw i l lb en om e a n i n g t h ek e yp r o b l e mi st h el a n dp r o b l e m t h ev i c ep r e s e n to fc h e e s ea c a d e m yo fs o c i a ls c i e n c e sl iy a n gs a y i n g ：“t h em o s ti m p o r t a n te f f e c to fi n f l u e n c ec h i n e s ee c o n o m yi st h el a n dp r o b l e mi nt h ef o l l o w i n gt e ny e a r s t op r o t e c tf a r m e r sp r o f i t , t or e m o v ec i t i z e nr e f o r ms t e p ，t op r o m o t er u r a ll a n dr e f e r e n c e ，t oh e i g h t e nl a n de f f i c i e n c y ，t or e a l i z el a n da p p r o p r i a t em a n a g e m e n t , a l lo ft h e s ea r ei m p o r t a n tt oo u rc o u n t r y ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i no r d e rt or e a l i z et h i sg o a l ，w em u s tl e tr u r a ll a n dr e a s o n a b l et r a n s f e r e n c e t h em o s to p t i m u md i s t r i b u t i o no fl a n dr e s o u r c e st om a k ee a c hl a n de f f i c i e n c y s t u d yo nt h eb a s i sq u e s t i o n so fr u r a ll a n dt r a n s f e r e n c en o to n l yh a st h e o r ym e a n i n gb u ta l s oh a sp r a c t i c a lm e a n i n g t h et h e s i si sd e v o t e dt ot h er e s e a r c ho nt h ef u n d a m e n t a lt h e o r ya n dt h ep r i m a r yc o n c e p t so fl a n dt r a n s f e r e n c e ，f o c u s i n go nm o t i v ea n dc o n d i t i o n a lf a c t o r , c u r r e n tp r o b l e m s o nab a s i so ft h er e s e a r c ha n dd i s c u s s i o na b o v e ，t h et h e s i sp u t sf o r w a r ds o m es t r a t e g i e sf o rt h ee s t a b l i s h m e n ta n dc o m p l e m e n to fl a n dt r a n s f e r e n c ei nc h i n a , i no r d e rt or e m o v eo u rc o u n t r y sm o d e r na g r i c u l t u r ef a s t e rd e v e l o p m e n t 。k e yw o r d s ：r u r a l ；l a n dt r a n s f e r e n c e ；t h eb a s i sq u e s t i o n s ；s t u d y1 绪论l1 1 问题的提出和研究思路11 1 1 问题的提出11 1 2 研究思路21 2 研究目的和研究意义31 2 1 研究目的31 2 2 研究意义31 3 研究对象的界定41 3 1 土地流转的概念41 3 2 农村土地流转的内涵51 4 相关研究综述一61 4 1 国外对土地流转问题研究的进展及评价61 4 2 国内对土地流转问题研究的进展及评价72 农村土地流转的用途问题1 02 1 农村土地流转的前提条件1 02 2 农村土地流转应遵循的基本原则1 02 3 当前农村土地流转后的使用现状1 32 4 如何正确引导农村土地流转后的合理使用1 33 农村土地流转的产权主体问题一1 53 1 农村土地权属问题研究153 2 农村土地产权主体不清的危害183 3 解决农村土地产权主体不清问题的对策1 84 农村土地流转的监管问题一2 04 1 明确土地流转中双方的权利和义务2 04 2 土地流转中监管无序的表现2 04 3 加强农村土地流转监管应采取的措施2 05 农村土地流转的价格问题2 35 1 农村土地流转价格确定的理论依据2 35 2 影响农村土地流转价格的因素分析2 45 3 农村土地流转价格的确定方法2 55 4 农村土地内部市场流转价格的构成2 75 5 建立完善农村土地流转价格机制应采取的对策2 76 农村土地流转后的农民保障问题2 92 9原则3 0要内容31应采取的措施3 2：；! ；3 73 94 0- z 1 1z i ：!4 31 绪论1 绪论中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定( 以下简称决定) 中指出：“稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权 。n 1 决定关于规范土地流转的精辟表述，为加大土地流转力度，合理配置土地资源，形成规模经济，促进现代农业发展指明了方向。1 1 问题的提出和研究思路1 1 1 问题的提出党和政府历来十分重视农村土地问题。党的十七届四中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度，并作为深化农村改革的一项重要任务。随着我国社会主义市场经济的快速发展，农村土地流转问题越来越引起人们的普遍关注。合理、规范、有序的土地流转，不但可以促进土地资源的合理流动，而且能够实现土地资源的优化配置，促进农村经济增长。但是目前由于管理和制度上的不完善以及我国地区经济发展的不平衡，政府号召了多年的土地使用权流转至今在我国南北差异仍然较大，甚至一些地区依然存在地块分散、土地经营规模狭小、人地矛盾突出等一系列问题。笔者从陕西省铜川市农工办和农业局得到这样一组数据：铜川市辖3 区1 县1 个省级经济技术开发区，2 3 个镇，1 1 个乡，1 0 个街道办事处，5 4 3 个行政村，2 0 1 4 个村民小组。总人口8 6 万，其中农业人口4 1 万，农户1 0 9 3 万，耕地面积8 6 万亩。据统计，截至2 0 0 9年6 月铜川市农村家庭承包土地经营权流转面积达6 4 7 万亩，占全市耕地总面积的7 5 ：承包地流转涉及农户2 4 万户，占实行家庭承包农户的2 1 8 。流转形式主要有转包2 1 4万亩，占流转总面积的3 3 0 2 ：出租1 8 6 万亩，占流转总面积的2 8 7 ；转让0 4 4 万亩，占流转总面积的6 7 9 ；互换0 7 7 万亩，占流转总面积的1 1 8 8 ：入股0 9 l 万亩，占流转总面积的1 4 2 1 ；其它0 3 5 万亩，占流转总面积的5 4 。共签订流转合同5 0 0 余份，处理土地纠纷3 0 余起。国务院发展研究中心刘守英等的调查资料显示，2 0 0 0 年底浙江绍兴县、上虞市和余姚市己流转出的耕地分别占耕地面积的3 0 2 、2 4 8 和3 2 9 ；广东省土地流转面积已占西安工业大学硕士学位论文，经济发达的珠江三角洲地区高达1 8 7 。中山市已有5 6 1 的土地经营权发生了流转。湖北省在2 0 0 1 年全省流转面积占承包耕地的8 4 4 ，涉及农户占总农户数的8 3 9 。从上面的两组数据我们不难看出，虽然从土地承包法、土地流转管理办法的颁布实施为土地流转提供了法律依据，但我国北方土地流转的速度、规模和数量都远远滞后于南方。当然，这是多种因素所致，如地区经济发展不平衡、人们对土地流转的认识及当地政府的政策导向和土地改革力度等。为了有效解决我国农村土地流转方面的各类矛盾，推动土地流转朝着健康有序的方向发展，必须重视对土地流转过程中的基本问题进行探讨研究。目前，我国农业经营确实存在土地规模狭小的问题，面对2 0 0 8 年爆发的全球性经济危机，要确保我国经济增长水平保持平稳态势，就要进一步推进农业改革，实现农村经济增长，为此，应大力推进农业改革，重视土地流转过程中存在的土地流转的用途、土地流转的产权主体、土地流转的监管、土地流转的价格及土地流转后的农民保障等问题，正确把握土地流转应遵循的原则、建立并完善土地流转制度、科学制定土地流转价格、采取有效措施解决好土地流转后的农民保障问题等。1 1 2 研究思路中国目前仍是一个农业大国，推进现代化建设，实现全面小康的伟大目标必须从这一基本国情出发，如果不能恰当地处理农业、农村、农民问题，建设全面小康社会就是一句空话。历史经验一再证明，土地制度是否符合社会发展要求，是农村经济发展的前提，也是整个社会经济发展的前提，始于2 0 世纪7 0 年代末的农村改革，核心内容是土地改革，是对人民公社体制下集体统一经营的土地制度进行改革。这场改革引入了一种被称为“大包干 的制度安排，即将集体土地分包到户，以家庭为单位自主经营，实行“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的分配制度。这场改革演变至今所取得的制度成果，即“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”构成了我国农村基本经济制度的基础，正是这一体制的转换，才使中国农村经济发展取得了举世瞩目的成就。然而随着市场经济的不断发展，这种过于分散的土地经营模式不仅使农户抵抗市场风险能力降到最低，而且对现代农业发展的制约效应也开始显现。“家庭联产承包是把以土地为中心的生产要素按人口平均分配，以家庭为单位生产经营，随着社会经济水平的提高和农村人口的大量转移，其弊病越来越明显。比如土地资源按质量好坏平均配置，造成各家用地狭小零散，空间布局不合理；加之家庭经营模式规模小，劳动生产率低，农副产品缺乏市场竞争力。至于人口外流的家庭，土地浪费的现象也较为突出 。旺1 与世界发达国家相比，我国农业土地生产规模也是最低的。“我国农户的2l 绪论土地经营规模平均只有0 5 公顷左右，而在农业发达国家中，北美、澳大利亚农户的土地经营规模普遍达到上百公顷，西欧、南美农户土地经营规模也达到几十公顷，日本农户土地经营规模很小，但多数也超过了1 公顷，在粮食等土地资源密集型的农业生产中，我国无论如何也不具备优势”1 。从市场经济角度来分析，小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动力的发展、资本的社会积聚。从我国目前实际看，破解这个难题最有效的方法就是在稳定家庭联产承包责任制的基础上，通过农村土地使用权的流转，把零星的土地集中连片，按效率原则重新配置，进行适度规模经营，从而促进土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合。“土地流转最大的效益是解决承包中平均分配土地造成用地规模过小的问题。在目前经济危机依然存在，经济发展相对迟缓，低迷的农产品价格面前，农业没有规模就不会有效益。随着社会生活和物质利益的多样化，以及农民整体解决温饱达n d , 康，单靠零星耕作已不能满足广大农民致富的要求。承包士地通过流转向种田能手、种养大户集中，不仅带来了规模效益，而且为规模经营的发展创造了有利条件h 1 。 因此，农村土地流转是当前我国农村土地制度改革的一项重要课题。基于这样的社会背景，本文重点对土地流转过程中存在的基本问题进行分析研究，旨在规范土地流转，实现土地适度规模经营，促进农业经济发展。研究的主要内容有：农村土地流转的用途问题、农村土地流转的产权主体问题、农村土地流转的监管问题、农村土地流转的价格问题和农村土地流转后的农民保障问题。1 2 研究目的和研究意义1 2 1 研究目的农村土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展，是农村改革和农村经济、社会发展的必然趋势。当前，在稳定家庭承包经营制度的基础上，加大土地经营权的合理流转，是农业发展的客观要求，也是进一步调整农村产业结构，促进农业集约化规模经营和加快小城镇建设步伐的一个实际步骤。通过农村土地流转，一方面，有利于土地相对集中，实现适度规模经营；另一方面，从土地转让中获得财产性收入，有利于资本积累，促进农民向城市流动，加快城市化进程，从而推动中国现代化建设步伐。本文试图通过对农村土地流转的发展现状进行研究分析，指出当前农村土地流转过程中存在的一些基本问题，并结合我国国情，提出解决农村土地流转过程中存在问题的具体办法和相关措施。1 2 2 研究意义农村土地使用权( 经营权) 流转，事实上就是把7 5 亿农民推向了市场，以土地置换3西安工业大学硕士学位论文资本，从根本上盘活农村土地这一生产要素，进而增加农民收入。这一土地制度到底是否会达到预期的目的和效果，还有待于实践检验。对农村土地使用权流转问题的研究，在经济学理论上有着重要意义。一是土地使用权流转可以实现“土地使用权的资本化 ，或者是“土地的资本化。土地使用权的流转，事实上是土地使用权作为生产要素的交易行为，可以以资本为纽带实现了土地经营权的集中，从而可以实现适度规模经营。在这个过程中，农民既可以是劳动者，也可以是要素使用权的拥有者；他既可以凭借劳动获得一份收入，也可以凭借对土地使用权的拥有获得收入；或者如果离开了土地农转非，它也可以把经营权转让出去，获得收入。这样，农民可以凭借对土地的承包权即经营权，参与“按土地生产要素分配 。由此，在农民身上实现了按劳分配和按生产要素分配的统一，农业也可以共享改革开放的成果，可以大大增加农民的收入和购买力。二是农民拥有土地使用权，就可以凭借它进行抵押贷款，从而盘活土地资源。农村金融一直发展滞后，大多数农村贷款和融资比较困难，尤其是比较落后的地区，农村金融体系借贷现象还比较普遍。而用土地使用权作为抵押，在一定程度上解决了农村和农业的融资难问题。三是土地的集中经营引发我国农业生产方式的变革，从而也选择了一条不同于西方国家的农业现代化之路。土地使用权的流转是在坚持基本土地制度的前提下实现了土地的规模经营。经营者凭借土地的使用权抵押得到贷款，可以作为对农业上的投资，引进先进技术和优良的品种，或者投资农业产供销一体化的龙头企业，实现农业的产业化经营，最终促进农业的现代化。在这个过程中，生产方式的变革就在于：从小生产迈向大生产，实现土地的规模化经营，进而可以实现农业的产业化和现代化。对农村土地流转问题的研究，在现实中也有着重要意义。一是有利于认识当前农村土地家庭联产承包责任制的局限性，为建设和谐新农村和促进农村经济发展创造条件。二是有利于解决当前农民工进城后的大量土地抛荒问题，实现土地资源的合理配置和适度规模经营，推进新农村建设步伐。三是有利于解决农村土地流转过程中可能出现的一些问题，规范农村土地流转，深化土地制度改革。1 3 研究对象的界定土地是宝贵的自然资源和资产，是人类物质生产活动中不可缺少的生产资料。按照用途的不同，土地大致可以分为三类，即农业用地、建设用地以及未利用土地。其中农业用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、牧草地、林地、农田水利用地以及养殖用地。本文所称的农地是指农村土地，即城市建设及独立工矿企业用地以外的所有土地。1 3 1 土地流转的概念要回答农村土地流转的概念，首先要界定土地流转。“土地流转( l a n dt r a n s f e r ) 是41 绪论一个内涵较广的概念，它不仅包括土地产权的让渡还包括土地利用方式的变更璐h 。关于土地流转的确切含义在目前的法律、法规中没有明确的表述，理论界也没有一个比较统一的提法，许多有关土地流转的文献对其内涵界定也不统一。一般来讲，土地流转的概念有广义和狭义之分：广义的土地流转是指农村土地的产权在不同经济实体之间的流动和转让。狭义的土地流转是指土地使用权的流转，即农村集体经济组织或农户将依法取得承包经营权的土地转给他人或其他组织经营。这里的使用权不仅是指农户对土地的实际操作使用权，还包括法律允许范围之内的转让权、租赁权、抵押权、赠与权和继承权等。综合许多学者的观点，笔者认为所谓土地流转，实际上是土地权利通过市场、中介等实现全部或部分转让，即土地权利的流转。国内一些学者认为，土地权利的流转是指土地所有权的流转和土地使用权的流转。但笔者通过阅读大量文献之后认为，土地权利的流转在我国更多地表现为土地使用权的流转。土地流转主要有三种类型：一是农村土地农用流转，即农村土地在农业内部的流转，土地不改变农业用途。二是农村土地非农流转，即农村土地向非农建设用地的流转。三是农村土地城市流转，即农村土地由农业用地向城市用地的流转。1 3 2 农村土地流转的内涵本文研究的农村土地流转是指狭义的土地流转中的农户土地承包经营权( 使用权) 的流转，即农村土地农用流转。在家庭联产承包责任制的制度框架下，农村土地的产权结构被分解为三种权利：土地所有权、土地承包权和土地经营权( 使用权) 。土地承包经营权( 使用权) 流转的内涵就是土地承包方将其拥有的农村土地承包经营权( 使用权) 转让给其他农户或经济组织。十六大报告在第四部分对土地承包经营权( 使用权) 流转的概念进行了明确的界定：在农村土地承包期内，承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的经营权( 使用权) 转移给第三方从事农业生产经营的经济现象。农村土地承包经营权( 使用权) 流转要在长期稳定家庭联产承包责任制的前提下，按照“依法、自愿、有偿 的原则规范进行，流转的土地不得改作非农用地，流转过程中要充分尊重农户的自主权和意愿。5两安工业大学硕士学位论文1 4 1 国外对土地流转问题研究的进展及评价关于农村土地流转问题的研究，西方的一些理论更多的是从产权制度和土地交易市场及土地交易层面展开的。( 一) 从产权制度的角度分析现代研究土地流转的学者，通常首先分析和研究土地产权问题，认为土地产权研究是土地流转研究的基础。h 德姆塞茨( d e m s e t z ，h a r o l d ) 认为，“产权是一种社会的工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。 “产权是界定人们如何收益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。 嘲斯维托扎尔平乔维奇认为，私人所有权包括使用权、收益权、处分权，以双方一致同意的价格把所有或部分使用权、收益权转让给他人的权利，而产权则是“人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的、与其使用相关的关系”。口1 在西方的私有产权概念中，所有权是无关紧要的，只要某种财产具有“使用权( 或决定使用权) 、自由转让权、不受干预的收入享受权 ，就是严格的私有产权。砸1 在农村土地产权市场的均衡方面，张五常为我们做出了卓越的贡献，在6 0 年代他就批判了马歇尔等早期经济学家关于分成租佃无效的观点，指出分成租佃和定额租佃一样有效，极大地丰富了租佃理论。a a 阿尔钦( a l c h i a n ，a ) 认为，“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。 “在一个知识发散的社会，人们必须对生产资源拥有可靠的、可以让渡的私有产权，并在可信赖的合约交易的谈判中在一个共同协议的价格和较低的成本下进行产品交换，这一体制协调发散信息的能力使得更有价值的物品的可得性增加，并使生产它们的成本变得越来越低 【9 】。e g 菲吕博腾( f u r u b o t n ，e ) 和s 配杰威齐( p e j o v l c h ，s ) 认为，“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”e l o 。二次世界大战之后，不少发展中国家的土地改革经验表明，土地使用权并没有在市场机制的作用下趋于分散，反而在市场机制的作用下逐步趋于集中，无地和少地的贫农无法通过市场获得土地。( 二) 从土地交易市场和土地交易层面的角度分析c l a u d i of r i s c h t a k ( 1 9 9 5 ) 提出政府干预会影响土地市场，导致土地市场的低效率和对穷人的歧视，主张改革土地交易管理制度，认为好的土地交易管理须具备完善的制度体制，建立土地信息系统，提供土地价格、附加投资以及地租等信息；建立地界纠纷处理系统专门调解土地划分的变动，促使土地得以较快的变动和合理成本进行交易：解决土地交易和实施所有权；鼓励土地登记；地方政府和社区提供专门的土地技术支持；对为公共目的进行的土地征用进行合理补偿。j e a no l s o nl a n j o u w ( 1 9 9 9 )61 绪论利用一般土地租借均衡模型来说明农村土地市场和信息的是否有效。j o h nl p e n d e r ，j o h nm k e r r ( 1 9 9 9 ) 根据印度两个村庄的调查分析闲置土地交易对土地投资、耕种抉择及农业贷款的影响。m a t t h e wg o r t o n ( 2 0 0 1 ) 通过对m o l d o v a 地区现有小规模土地经营现状的分析，认为鼓励农业生产的联合经营会减少土地交易的障碍，但如果没有界定清楚的土地所有关系和正式授权的土地证书，土地市场的功能依然是微弱的。世界不同发达国家由于其自然条件和所处的历史时期不同，在土地流转方面采取的道路和手段是不同的。如西方土地经济学者一般不提土地流转这个词，也不提所谓“两个层次的流转 。这与很早他们就实行市场经济体制有关。在市场经济条件下，只要产权关系清晰，对土地可以自由买卖、租赁、抵押等。但是，在英联邦的一些成员国，形式上土地属于女王所有，所以在土地流转中创造了“土地批租”等制度，通过批租获得土地使用权者，可以再进行买卖、出租、低押使用权等。法国现阶段土地流转的特点是将土地市场分为市地市场和农地市场，两个市场严格划开，不得混同。市地市场以建设用地流转为主，农地市场以农业生产用地流转为主。中东欧国家对土地的态度，大农场要么被撤消，要么实行彻底的内部管理改革。美国则采取的是一种比较自由的、相对市场化的方式，通过工业化、城市化发展带来的产业间比较收益的差异，依靠市场经济手段逐步实现农业人口的转移和城市化，从而实现土地流转，不断推进农业生产规模的扩大。u u1 4 2 国内对土地流转问题研究的进展及评价( 一) 农村土地流转问题理论研究综述为了进一步促进农村市场经济的发展和提高土地的利用效率，土地作为生产要素，需要进行合理流转。但这种流转必须以稳定土地承包关系为前提，必须有利于稳定而不是动摇农村的基本经营制度。u 别。康伊明( 2 0 0 4 ) 认为，农地产权模糊，农民地权不完整使农地流转困难，在家庭联产承包责任制框架下，农地产权被分解为三种权利：所有权、承包权和经营权。我国农村的土地归集体所有，这在宪法、民法通则、土地管理法及农业法等重要法律中均有明确规定，而农户拥有不完整的承包权和经营权，在这样的形势下，农地流转过程中会出现许多问题n 朝。隋广军( 2 0 0 2 ) 认为，分散的土地使用权制度，对于土地的集约使用极其不利，难于形成规模化的生产经营。然而，现代化农业的最基本特征就是规模化的大生产，只有土地的经营有一定的规模，形成土地使用的集约化，才能降低投入成本，提高产量，最终提高土地的经营效益。近几年我国农业发展趋缓，农民收入难于提高，城乡收入差距趋于扩大。这表明，分散的土地使用权模式已经难于适应现代农业发展的新形势，迫切需要对农村现有的一家一户式的土地使用权制度进行创新，探索一种既保护广大农民切身利益、维护农7西安工业大学硕士学位论文村稳定，又能把土地适度集中进行生产与经营的土地使用权流转制度，以提高农业的规模化经营，转变农业现有的粗放式经营方式，走集约化发展道路n 劓。陆桔利( 2 0 0 1 ) 认为，土地产权制度变迁应在现行土地制度的基础上进行，将原农户的优先承包权、承包权的自由流转及土地调整年限以法律形式固定下来。这样既消除了农户的不确定性预期，保证了土地长期有效的经营，又不影响土地的社会保障功能。在这里，我们仍强调以家庭为单位的适当规模经营，这是由家庭承包经营机制所形成的激励机制和约束机制所决定的u 引。王雯甜( 2 0 0 1 ) 认为，解决土地制度现存问题的方法就是建立起合乎市场需求和农民意愿的土地流转模式和流转机制，也就是农村土地使用权的市场化。即在农地所有权属于国家的前提下，农民所享有的使用权可以遵循市场机制，在土地使用权流转市场中，在农民自愿转让的前提下交易，从而实现土地资源的优化配置n 引。张照新( 2 0 0 2 ) 认为，随着乡镇企业的迅速发展和农村劳动力的大规模区域流动，农村部分劳动力向二、三产业转移，但出于非农就业机会的限制，大部分农户却不得不主要依靠农业、特别是土地来维持生存和寻求发展。农村经济的这种现实状况使人们对土地的供给和需求均有要求，从而为农村土地转让市场的形成和发展提供了空间n7 l 。1 9 7 8 年安徽淮河流域的小岗村开始推行农村土地家庭承包，并逐步在全国推广。3 0多年的实践证明，土地家庭承包有着及其重要的历史意义，它不仅调动了农民的积极性，提高了农民收入，也较好地解决了很多人的温饱问题。但是随着社会环境的变化，在建设和谐新农村的背景下，农村土地家庭承包的局限性明晰地显现出来。如不利于农业机械化和集约经营，不利于生产力水平的提升和农业应对国际竞争，不利于生态环境的保护等，要求对农村制度进行改革，以促进我国现代农业发展。近年来，随着改革开放的深化，户籍制度有所松动，城市的快速发展和乡镇企业异军突起，吸引了大量的农村富裕劳动力，导致农民离开土地，进城打工，农村出现“老弱病残幼”并存的现象，使得农业精壮劳力不足，农业投入不足，大量耕地抛荒，农村土地流转在所难免。此外，基于建设和谐新农村的要求，加之城市发展规划需要，必然涉及对土地占用的需求和土地权属的变动。允许农村土地流转是顺应社会发展的理想选择。( - - ) 农村土地流转问题实证研究综述自2 0 世纪8 0 年代初实行农村土地家庭承包责任制以来，国内外学者对中国的农地流转状况进行了大量研究。张红宇( 2 0 0 2 ) 认为，2 0 世纪9 0 年代中期以前，土地使用权流转的发生率一直偏低n 刖。据农业部1 9 9 3 年的抽样调查结果，1 9 9 2 年全国有4 7 3 3 万承包农户转包、转让农地，占承包土地农户总数的2 3 。j a m e s 根据1 9 9 5 年的农业调查结果指出，尽管全国有7 5 o 的乡村进行了农地流转，但是农地流转率仅为3 o ，即使是在非农产业发展较快的地区，土地流转率也没有达到8 0 9 6 n 引。81 绪论2 0 世纪9 0 年代末以来，随着经济的发展，许多农村劳动力转向非农产业，农地流转也日益活跃。据农业部1 9 9 9 年对浙江等6 个省的农地流转调查数据显示，有2 4 5 的农户在1 9 9 8 年从事了农地流转，土地流转率平均为1 4 3 。在土地流转率较高的浙江省，流转农地的农户占3 3 3 ，土地流转率为3 5 0 。陈和午等根据国务院发展研究中心农村部2 0 0 2 年对福建、黑龙江省的抽样调查显示，将近2 5 0 的农户参与土地租赁市场，土地流转率平均为2 1 8 啪3 。据统计，到2 0 0 3 年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7 0 - - 1 0 0 9 6 ，是1 9 9 2 年农地流转水平的2 - - , 3 倍，且流转速度和规模呈不断上升趋势心。随着市场经济的发展，分散单户经营的弊端逐渐显现，为克服小农经济的种种不利因素，在市场机制的自发调节下，我国农地使用权流转渐成趋势。一是土地流转规模扩大，速度加快。8 0 年代后期以来，通过农户自发的土地流转率每年在1 9 6 _ 3 之间，沿海部分发达地区与城郊地区这一比率要稍高一些。但近年来，土地流转速度与规模大大加快，据不完全统计，到今年年底，浙江绍兴、上虞和余姚市等地己流转出的耕地面积均有所增加；在广东、湖北、山东、四川、海南、湖南等地，承包土地流转的面积也在不断扩大。总体来看，经济越发达的地区，其流转比率越高。但不管是发达地区还是不发达地区，其土地流转率在近年都较以前年度有所提高。嘲二是土地流转的封闭性逐渐被打破。早期的自发流转，多发生在村民小组内部农户与农户之间，或农户与自家亲戚朋友之间。而现在，农地流转的转入方既有本地农户，也有外地农户，还有涉农公司和城镇职工。而由涉农公司转入土地更为普遍。外来经营户的流入逐渐打破了农地流转的封闭性，有利于提高土地资源的配置效率。三是农地流转的组织化程度不断提高。近年来，各地政府加强了对农地流转的组织和管理，省、市各级均制订了规范和引导农地流转的文件及具体办法，致使农户自发流转比例逐渐下降，而有组织的流转比例逐年上升。如陕西省铜川市，自党的十七届三中全会以来，能够认真贯彻全会精神，将土地流转工作作为稳定农村土地承包关系、深化农村改革、促进农村发展的重要抓手，全面部署了土地流转工作。王益区、印台区、宜君县均制定了土地流转方案，土地流转工作全面展开。总的看来，农村土地承包关系稳定，土地纠纷减少，农民收入逐年增加，农村经济持续发展，农村土地经营权流转速度明显加快。如王益区为切实做好农村土地流转工作，区委、区政府多次召开常委会进行研究部署，成立了由区长亲自挂帅的领导小组，做好土地流转的法律宣传、政策咨询、价格评估、合同签订指导、合同鉴证、利益关系协调、土地流转信息平台建设、档案资料管理等工作。该区通过调查研究，广泛征求各方意见，依据中华人民共和国土地承包法和农业部农村土地承包经营权流转管理办法、关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作通知及相关政策，制定印发了王益区农村土地流转试点实施方案( 试行) 和铜川市王益区农村土地承包经营权流转实施细则( 试行) 。92 1 农村土地流转的前提条件问题互换、转让、股份合作、托管等地流转过程中可能存在一些问题农村土地流转是一个渐进的过程，不能冒进，更不能不考虑中国实际盲目推进，急于求成，应在进一步完善政策法规，坚守基本条件的前提下，逐步实施。一是一定要把保护农民土地财产权放在首位。因为土地流转放活之后，一个城里人可以拥有几千亩、甚至上万亩的土地，他自己不耕作，雇佣原地居民耕作，这样就可能出现住在城里人是大地主，而农民把这些地卖给他们的现象，当然这只是一种假设。如果政府不采取措施强制规定，就会有一些地方政府为了推行所谓的“规模经营 ，通过各级政府的权力，很有可能将大片土地转让到城里人手中，导致出现城里的所谓“大地主 。中国幅员辽阔，省市自治区较多，的确有一些地方政府会搞这样的事情。因此，有必要采取一定措施，对相关法律法规进行修订完善。此外，鉴于现阶段农村土地的社会保障功能，如若不把保护农民土地财产权放在首位，对个人最高农地拥有量进行限制，则很有可能出现一边超大规模“地主”，一边无地农民的情况，导致农村两级分化，影响社会稳定。二是一定要坚持守住1 8 亿亩耕地这条红线。土地制度是农村的基础制度。按照中央农村土地管理制度，允许土地流转的前提是坚持守住1 8 亿亩耕地这条红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减、用途不变。三是一定要保证土地的使用效率。要确保土地的使用效率，必须合理配置土地资源，实现土地适度规模经营。从目前土地资源的利用来看，家庭承包制使得土地应用过分细碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。2 2 农村土地流转应遵循的基本原则农村土地使用权流转的基本原则是指贯穿于整个土地使用权流转活动中的总的指导1 02 农村土地流转的用途问题思想和根本准则，它包含两层含义：一是流转的基本原则贯穿于整个农村土地使用权流转过程中，对整个流转过程具有指导意义，是农村土地使用权流转制度的出发点和根本依据：二是该原则本身具有规范作用，任何农民、集体经济组织和政府在进行农村土地使用权流转活动中，都必须以流转的基本原则为根本依据，一旦违反则要承担法律责任。( 一) 平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地承包经营权流转一是平等协商原则。农村土地使用权流转的双方当事人是平等的民事主体，双方的地位平等，对于流转的形式、内容、条件和期限等均由双方协商决定，任何一方不得将自己的意志强加给另一方。二是自愿原则。强调农村土地使用权流转的主体是农户，流转必须建立在农户自愿的基础之上。在流转过程中必须充分尊重农户意愿，农户有权自主决定承包地是否流转和流转的形式，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。即使由集体经济组织操作土地流转的情况下，也要尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。为限制村组对农户的干预，中央曾下发相关文件做出特别规定，在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同，不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权性质和农业用途。啪，三是有偿原则。土地作为一种生产要素，在市场经济条件下，按市场机制配置要素一定要按照价值规律、等价交换原则，有偿流转才能确保土地的高效利用和有效保护。农村土地使用权流转之所以要遵循有偿性原则，主要是因为在我国农民获得的农村土地使用权不仅仅是一种经营行为，而且还带有福利和社会保障的性质，那么，在国家对农村的保障投入十分有限的情况下，土地的产出物以及土地权利市场化收益都是农民最后的生活保障来源。农户的土地收益包括承包地的直接经营收益，也包括流转土地使用权的收益，土地使用权流转的转包费、转让费和租金等等，都应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。( - - ) 不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途依靠市场机制使农村土地使用权的流转得以充分展开，是土地资源作为商品在市场经济下的必然实现形式。但市场机制是一把双刃剑，由于土地资源的稀缺性和不可再生性，使其在纯市场机制中容易过度集中而形成垄断，反而阻碍市场机制的积极作用，加之我国农业的特点要求土地生产率及其经济效率的提高应该优先于土地生产中劳动生产率的提高，更不容土地使用权流转的结果背离土地配置的宏观目的之需求，因此，为弥补市场机制的种种不足，对土地的所有权性质和土地的农业用途加以限制显得尤为重要。农村土地使用权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。我国社会主义公有制的国家性质决定了农村土地应坚持集体所有。实际上，土地流转按照其作用和性质的不同，可将其划分为土地权利的流转和土地功能的流转( 土地用途的改变) ，但在我国更多工业大学硕七学位论文地表现为土地权利的流转。乜钔而土地所有权和土地使用权这两个层次的流转其功能不同，前者体现国家土地资源宏观调控的功能，而后者目标在于农村土地资源的有效利用。如若不设“不得改变土地所有权的性质”，则会导致农村土地权利流转在功能上的混杂，从而破坏两种不同流转模式设置功能上的平衡协调结构，导致公私权力( 利) 的相互干扰。另外，相对于庞大的人口基数来说，我国农用土地资源还是很匾乏匮乏的，人地矛盾十分突出。粮食安全对于人地紧张的中国而言是一个不容忽视的问题，粮食安全一直是我国耕地面临的一个战略性任务，因此也就有了基本农田保护政策和有关耕地保护的各种法律法规，使国家能够对土地非农化一级市场进行高度控制，所以从关系国计民生的粮食安全问题考虑，要求把好农业用地的宏观调控关，严禁利用农村土地使用权流转改变土地的农业用途也就显得十分突出。( 三) 流转的期限不得超过承包期的剩余期限农村土地使用权流转的期限不得超过承包期的剩余期限，即流转期限最长到承包期届满为止。之所以做出这样的规定，是考虑到土地承包期限届满后，国家、集体可以根据当时变化了的现实情况对土地做出必要的调整，同时也是为了避免承包合同的期限届满后倘若进行土地调整，由于农村土地使用权权利状态的不统一，土地调整将会给流转的双方当事人带来不必要的利益纠纷。( 四) 受让方须有农业经营能力家庭承包取得的农村使用权的流转，主要应当在从事农业生产经营的农户之间。工商企业开发农业，应主要从事产前、产后和“四荒 开发，采取公司加农户加订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。我国人多地少，土地是农民的基本生活资料，企业和城镇居民到农村租赁和经营农户的承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或者无业者，有可能影响社会稳定。口幻( 五) 在同等条件下，本集体经济组织内成员享有优先权集体经济组织成员身份问题是建立我国农村土地使用权制度不可回避的问题，集体经济组织的成员身份至今依然是分配农村土地使用权的主要条件，土地承包仍采取本集体经济组织内部的家庭承包方式，啪3 仅有少数几种土地使用权可以超越集体成员身份的限制。从历史上看，集体经济组织的公有土地是土地改革中农民私有土地入社而形成的，这就使得集体公有土地与集体成员之间具有人格上的联系。在长期的农业生产中，本集体经济组织成员在这块土地上曾经共同劳动，投入了大量的人力和资本；人民公社时期，除极少数地方过渡到以生产大队统一核算外，绝大部分地方是以队为基础，即基本核算单位是生产队，土地属于生产队集体所有。以家庭联产承包为主的责任制是通过改革人民公社体制形成的，改革虽然废除了人民公社体制，但土地集体所有的历史格局并未改变，家庭承包绝大多数是在原生产队范围内进行的。啪1 这种集体土地的历史根源和农民的实际需要不容忽视。如果有两个以上的受让方同时希望获得农村土地