（行政管理专业论文）政府决策中专家咨询制度有效性的影响因素研究.pdf

浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果 也不包含为获得堑姿态堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 一繇 狄易p 帆j 忡 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝垄苤鲎有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权堑姿盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播 可以采用影 印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编学位论文 篡荔斧械榔乙 歹学位论文作者签名 旅易许导师魏钐 签字隰 年 月 签字吼力f 产彳月f 曰 致谢 时光如梭 转眼间 求是园的生活已步入尾声 短暂而美好的时光 不仅让 我学到了更多的知识 更让我结识了许多值得用一生去铭记和感谢的人 首先要感谢我的导师徐力老师 她不仅在论文的选题 框架 思路 语言等 方面给予我悉心的指导 更是在日常的学习和生活中给予我细心的关怀和帮助 徐老师严谨求实 平易近人的态度令我深受感动和鼓舞 此外 还要感谢范伯乃 老师和陈国权老师对我论文的写作角度以及框架结构所给予的建议 感谢余逊达 老师给我提供的信息和指导 以及省政策研究室和省咨询委员会相关领导和研究 人员给我所提供的信息和帮助 正是他们众多的指导和帮助才使得我的论文得以 顺利的完成 同时 我还要感谢我学业中所有课程的老师 他们的见多识广 博 学多才 极大的开拓了我的视野 提升了我的分析水平和认知能力 在此 向我 所有的师长致以崇高的敬意和深深的谢意 其次要感谢我的父母 他们总是在我遇到困难和挫折的时候给予我最大的理 解和支持 让我能够坚强快乐的成长 是他们物质和精神上最无私的支持让我能 够实现自己在学业上的追求 我还要感谢我的室友 于萍 陈明珍 李建萍和小 师妹孙颖惠 感谢她们在生活中的关心 在学习上的帮助 感谢她们共同营造的 温馨小家 正是这份温馨让我在疲惫的时候得到休息 让我能够永远热情饱满的 面对学习和生活 最后 我要感谢我论文中引用到的所有前辈们 正是站在他们的肩上 我的 研究才得以顺利的开展 是他们的研究成果开拓了我的视野 启发了我的思维 2 0 11 年3 月于玉泉校区 摘要 随着科学技术 社会经济以及信息化 全球化的迅猛发展 政府决策活动所 涉及的范围 规模及复杂性均达到了前所未有的程度 同时决策失败所带来损失 的影响也较之前更为广泛和深远 在这一背景下 寻求决策的科学性 有效性成 为各国政府的重要目标 专家凭借其专业优势 可以有效的弥补政府信息不足的 缺陷 其在政府决策咨询中的地位逐渐被认可 许多国家已经形成规范化的政府 决策专家咨询制度 在我国 政府决策引入专家咨询有着悠久的历史 但是作为一项规范化的政 治制度 其发展壮大是在改革开放以后 近年来 从中央机关到地方各级政府在 实践中不断探索政府决策引入专家咨询的新思路 并取得了一些不错的成绩 但 是总体来说我国的政府决策专家咨询制度还处于起步阶段 尚有许多亟待解决的 问题 比如 专家参与的制度不完善 专家自身的局限性 专家和大众之间的矛 盾以及专家角色被边缘化等 这些问题的解决有赖于决策者树立科学执政与重视 专家决策咨询的理念 同时还需要完备的制度建设以及其他相关的支持 值得我 们注意的是 决策过程中引入专家咨询虽然可以促进决策的科学化 但专家并不 是一般的民众 在某些方面专家也有可能排斥大众 因此决策过程引入专家参与 的同时要确保民意的真实表达 实现政府 专家和大众之间的平等的对话交流才 是科学决策体制的应有之义 针对以上问题 本文从树立政府重视专家参与决策咨询的理念 建立相关法 律体系 构建完善的决策咨询系统以及建立专家作用有效发挥的制度和技术保障 等角度来推动我国当前政府决策专家咨询制度的完善 文章的最后提出了重构公 共决策体制结构的尝试 试图从协商民主的视角推动政府 专家和民众之间的良 性互动 进而实现政府决策专家咨询制度的有效运行 关键词 政府决策 专家咨询 有效性 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y s o c i a la n de c o n o m y i n f o r m a t i o n i z a t i o na n dg l o b a l i z a t i o n t h ec o m p l e x i t yo fg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n g h a si n c r e a s e d a n dm o r ed i f f i c u l t m e a n w h i l et h er i s k sb e c a u s eo ft h ep o l i c y m a k i n g f a u l th a v ef u r t h e r r e a c h i n gi n f l u e n c et h a nb e f o r e i nt h i sb a c k g r o u n d g o v e r n m e n t s s e e kt ou t i l i z er e s o u r c e so u t s i d et oe n h a n c es c i e n c ea n dd e m o c r a c yt op u b l i cd e c i s i o n i nr e c e n ty e a r s f r o mt h ec e n t r a la u t h o r i t yt o l o c a lg o v e r n m e n t sc o n s t a n t l y e x p l o r i n gn e wi d e a sf o rt h e i n t r o d u c t i o no fe x p e r tc o n s u l t i n gs y s t e m a n da c h i e v e d s o m ea c h i e v e m e n t s b u to v e r a l lo u re x p e r tc o n s u l t i n gs y s t e ms t i l li ni t si n f a n c y t h e r e a r em a n yi n a d e q u a t e n e s sn e e dt oi m p r o v e s u c ha st h ei m p e r f e c t so fe x p e i r tc o n s u l t i n g s y s t e m t h ee x p e r t so w nl i m i t a t i o n s t h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ee x p e r t sa n dt h e g e n e r a lp u b l i ca sw e l la se x p e r t sh a v eb e e nm a r g i n a l i z e da n ds oo n s o l v i n gt h e s e p r o b l e m sn o to n l yd e p e n d so nt h ed e c i s i o n m a k e r st oe s t a b l i s ha s c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t i n gc o n c e p t s b u ta l s on e e dt oe s t a b l i s hc o m p l e t es y s t e m m e a n w h i l e w em u s tn o t i c et h a te x p e r t sa r en o tt h eg e n e r a lp u b l i c s o m e t i m e st h e ym a ye x c l u d e t h ep u b l i c s ow en o to n l yt oe n s u r et h ei n t r o d u c t i o no fe x p e r t st op a r t i c i p a t ei n d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s b u ta l s ot oe n s u r et h a tt h ep u b l i co p i n i o nc a nb ee x p r e s s e d f u l l y w e n e e dt o i m p r o v et h ep o l i c y m a k i n gp r o c e s sb yi n t e g r a t i n gp u b l i c p a r t i c i p a t i o n e x p e r te v a l u a t i o na n dg o v e r n m e n td e c i s i o n 4 m a k i n gt o e n s u r et h a to u r p o l i c i e sa r es c i e n t i f i ca n d c o r r e c t k e yw o r d s p o l i c y m a k i n ge x p e r t c o n s u l t a t i o ne f f e c t i v e n e s s 目录 致谢 i 摘要 1 绪论 1 1 1 选题背景及意义 1 1 2 研究方法及研究框架 3 1 2 1 研究方法 3 1 2 2 研究框架 3 1 2 3 论文结构框架图 5 1 3 研究重点及创新点 6 2 概念辨析及国内外研究综述 7 2 1 相关概念 7 2 1 1 专家的含义 7 2 1 2 咨询和咨询制度 8 2 2 国内外研究现状 1 0 2 2 1 国外研究现状 1 0 2 2 2 国内研究现状 1 4 2 2 3 国内外研究述评 1 6 3 专家咨询制度在政府决策中的角色分析 1 8 3 1 专家咨询制度的发展历程及现状 1 8 3 1 1 我国古代决策咨询活动 1 8 3 1 2 我国现代政府决策专家咨询制度发展状况 19 3 2 现代政府决策中专家咨询制度兴起的动因分析 2 1 3 2 1 现代政府决策科学化的客观需要 2 l 3 2 2 专家对政府的依赖 2 2 3 3 3 专家自身的社会责任感和使命感 2 3 v 3 3 专家咨询制度的功能分析 2 3 3 3 1 专家咨询制度的主要功能 2 3 3 3 2 政府决策中专家咨询功能发挥的主要方式 2 5 3 4 我国地方政府决策引入专家咨询的实践探索 2 7 4 影响专家咨询制度有效性的因素分析 2 9 4 1 影响我国专家咨询制度有效性发挥的体制因素 3 1 4 1 1 政治 经济 文化发展水平的制约 3 1 4 1 2 咨询市场发育程度不高 3 l 4 1 3 缺少引入专家参与决策的法律保障 二 3 1 4 1 4 专家管理机制不科学 3 2 4 1 5 咨询系统不健全 自我发展能力不足 3 3 4 2 影响我国专家咨询制度有效性发挥的专家因素 3 4 4 2 1 专家被雇佣 3 4 4 2 2 专家与民众的脱离 3 5 4 2 3 专家的 经济人 动机 3 5 4 2 4 专家知识的局限性 3 6 5 促进专家咨询制度有效性的建议 3 9 5 1 树立科学执政与重视专家参与决策咨询的理念 3 9 5 2 建立政府决策专家咨询制度法制体系 4 0 5 3 构建完善的决策咨询机构系统 4 1 5 3 1 咨询产业化 4 1 5 3 2 现代决策咨询机构的构建 4 4 5 4 建立专家作用有效发挥的制度和技术保障 4 7 5 4 1 整合专家智力资源 促进专家知识优势的发挥 4 7 5 4 2 专家独立性的保障机制 4 9 5 4 3 专家咨询的激励机制 5 0 5 4 4 专家的权益保障机制 5 1 5 5 重构公共决策体制结构的尝试 5 2 v 5 5 1 公众 专家和政府角色的再认识 5 2 5 5 2 公共决策模式的理论视角一一协商民主 5 4 6 研究结论与展望 5 6 参考文献 5 7 附录 6 3 浙江大学硕十学位论文 绪论 1 绪论 1 1 选题背景及意义 3 前 经济全球化进程加快 综合国力的竞争e l 益激烈 国际形势不确定因 素不断增加 政府在进行公共决策 处理公共事务 提供公共服务时需要考虑的 因素从未像今天这样纷繁复杂 尤其是在应对影响大 范围广 风险高 时效性 强的问题时 传统单纯依靠领导者个人经验和智慧的 拍脑袋 一言堂 的决 策模式更显得捉襟见肘 在政府知识信息和决策能力水平有限 以及决策环境复杂多变的情况下 完 全依靠其自身力量进行决策面临着重重困难甚至会导致重大的失误 据2 0 0 6 年 国家审计署查明 仅1 0 个央企的决策失误损失就高达1 4 5 亿元 1 因此 要对纷 繁复杂的社会问题做出科学的判断 避免决策的失误 就必须借助于外脑 综合 运用科学的技术方法和专业的知识理论 专家正是这样具备专业知识素养 掌握 现代科学技术的一群人 在国外由各类专家组成的 以为政府 企业或社会团体 的决策和行动进行调查研究 出谋划策 并培养和输送人才的社会组织形式又被 称作 思想库 或 智囊团 专家以其所具有的专业性 独立性 客观性和多 学科性在现代科学决策中发挥着独特的社会功能 在预测评估 方案制定 分析 论证等方面具有不可替代的作用 构建合理的专家咨询制度能够很好的弥补政府 知识信息不足 决策能力有限的缺陷 从而推动现代政府决策更加的科学化 合 理化 专家参与决策咨询的现象在我国古已有之 然而作为一项科学意义上的政策 制度 专家咨询制度是伴随着西方资本主义现代化过程逐步建立和完善的 一战 后 特别是二战以来 一方面 新技术革命催生的效率准则促使人们无法容忍政 府继续低效 另一方面 为提高行政效率 满足社会日益增加的公共服务的需求 范大平 姚瑞华 决策合法化是科学决策的前提 j 决策导刊 2 0 0 7 2 浙江人学硕十学位论文绪论 各国政府只好不断增设行政部门 扩张行政权力 机构膨胀已成为世界各国不争 的事实 行政官员忙于应付大量日常事务却穷于思考和处理更多全局性 长远性 的问题 他们不仅缺少必要时时间和精力 更缺少处理综合性 复杂性问题所具 备的专业知识和技能 因此迫切需要动员和整合整个社会的智力资源来支持公共 决策 以2 0 世纪3 0 年代罗斯福新政为标志 专家理性模式 成为了解释公共 决策正当性的新框架 这一模式以公益理论为主轴 强调决策者的 决策能力 极力维护行政效能 在这种模式下 政府试图努力模仿一个全知全能的智者 把 握现状并预知未来 在此基础上做出理性安排 咨询专家就在这一背景下广泛进 入决策过程 2 来自政府系统内外的 由各类专家所组成的相关参谋机构在各国 的公共政策制定过程越来越来越受重视 然而与西方发达国家较成熟的现代咨询制度相比 我国专家咨询制度还处于 起步阶段 存在有诸多的不足之处 如 应付式的专家咨询制度 现行的专家咨 询制度大都是被动式的 即政府根据已经显现的问题向专家询问 寻求解决方案 而政府发现的问题 往往已经是迫在眉捷的问题 不解决不行了 实际上好的制 度应该是防患于未然 在问题出现前把它解决掉 另外 专家在咨询中存在着有 很大的主观随意性 专家也具有 经济人 动机 在决策过程中很容易受到自利 因素的刺激 寻求尽可能的利用一切资源促使自身利益最大化 而非其所声称的 最大限度的增进公共利益 事实上专家 价值中立 也是一种假想状态 在 价 值问题 上专家并无任何知识优势 决策结果和专家个人利益或价值偏好之间必 然存在有某种特定的联系 此外专家参与咨询的程序不够规范 群体结构不合理 专家咨询的 空洞化 和 符号化 专家咨询责任追究机制尚未确立 各个咨 询机构之间横向交流联系较弱等问题的存在 使得专家咨询制度在运行中陷入困 2 王锡锌 我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服一一以美国 联邦咨询委员会法 为借鉴 j 法商 研究 2 0 0 7 2 2 浙江人学硕l 学位论文 绪论 境 在整个决策咨询过程有效性的发挥受到很大制约 难以形成运转灵活 决策 高效 适合我国政治经济社会发展的现代化的决策咨询机制 因此 基于现阶段专家咨询制度存在的某些问题和不足以及其在科学决策体 制中的重要价值 本文试图运用公共决策学相关理论和知识就如何克服专家咨询 制度运行过程中的困境进行深入系统的研究 促进科学的决策机制的建立 1 2 研究方法及研究框架 1 2 1 研究方法 正确的研究方法是取得科学的研究成果的第一步 本文采用的研究方法主要 有 第一 规范分析法 对公共决策中的专家咨询制度运行困境作演绎的 理性 的分析 并借鉴多学科相关理论来解释该问题存在的原因并提出对策 第二 实 证分析法 论文收集了一些实例 并对其进行实证分析 剖析我国当前专家咨询 制度运行所存在的深层次的问题 第三 访谈法 本文关于专家咨询制度存在的 某些问题和解决对策是在对相关专家和政策研究人员的访谈基础之上提出的 第 四 文献分析法 本文是在参考大量文献的基础上进行研究分析的 1 2 2 研究框架 本文主要是针对 3 前我国政府决策中专家咨询制度有效性的影响因素进行 的分析研究 研究主要沿着以下思路展开的 第一章为绪论 主要介绍了论文选 题的缘由和意义 并对论文的主要运用的研究方法 以及论文研究的重点和创新 之处进行了说明 第二章为概念辨析和理论综述 主要对政府决策专家咨询制度 研究过程中涉及到的相关概念加以界定和阐述 并对中西方学者关于专家参与政 府决策咨询的研究成果进行详细的介绍和综述 为论文的研究提供参考和借鉴 第三章为专家咨询制度在我国政府决策中的角色分析 对我国专家咨询制度发展 历程和现状 以及兴起的动因和功能做了详细的阐述和分析 并对当前我国地方 政府决策中引入专家咨询的实践进行了介绍和研究 第四章为影响专家咨询制度 三l 浙江大学硕上学位论文绪论 有效性的因素分析 认清了专家咨询制度的作用难以有效发挥的体制因素和专家 个人因素 第五章为促进专家咨询制度有效性的建议 从树立科学的执政观和重 视专家咨询入手 通过法律制度的建设 决策咨询机构的完善和专家自身局限性 的克服 以及从协商民主的理论视角来促进政府 专家 公众之间平等交流等措 施来推动决策咨询制度的完善和发展 第六章是对全文的简单总结 指出了研究 的局限性 以及对未来政府决策中专家咨询制度的发展展望 浙江人学硕j j 学位论文绪论 1 2 3 论文结构框架图 论文的选题背景和意义 研究方法和创新点 概念辨析及国内外文献综述 专家咨询制度在政府决策中的角色分析 专家咨 询制度 的发展 历程及 现状 政府决策 中专家咨 询制度兴 起的动因 分析 专家咨 询制度 的功能 分析 影响专家咨询制度有效性的因素分析 我国地方 政府决策 引入专家 咨询的实 践探索 体制性因素专家自身因素 促进专家咨询制度有效性的建议 树立科学 执政与重 视专家参 与决策咨 询的理念 建立政 府决策 专家咨 询制度 法制体 系 构建完 善的决 策咨询 机构系 统 建立专 家作用 有效发 挥的制 度和技 术保障 研究结论与展望 重构公 共决策 体制结 构的尝 试 浙江人学硕1 学位论文 绪论 1 3 研究重点及创新点 本文在国内外专家咨询制度的研究和探讨基础上 试图从不完善的制度环 境 专家在咨询中的局限性等角度来分析当前我国专家咨询制度的困境所在 运 用管理学 公共政策学等相关学科的基本理论和有益经验 为破解专家咨询制度 的困境提出具体可操作性的意见和建议 论文的重点主要体现在 一 如何克服当前政府决策专家咨询制度存在的体 制问题以及专家自身局限性问题 二 提出实现专家 政府和大众之间的互动的 理论视角 发挥专家以及社会大众在整个公共决策问题的提出以及方案的确立 实施 评估过程中的作用 建立全过程动态的决策咨询参与机制 论文的创新之处在于对公众 专家和政府之间关系研究的理论视角的提出 目前 我国学者对政府与专家或者政府与大众之间的研究较为深入 但对如何实 现三者之间平等的对话 防止政府和专家对民众话语权挤压的研究还较少 要实 现决策的民主化和科学化 就不能忽视三者之间的互动交流 6 浙江人学硕j 学位论文概念辨析及国内外研究综述 2 概念辨析及国内外研究综述 2 1 相关概念 对概念的清晰界定可以明确研究对象的内涵 并涉及理论分析 思考工具等 相关内容 因此它是开展研究的基础 要对专家咨询制度相关问题进行的研究 就有必要对 专家 和 咨询 等相关概念进行详细的讨论和明确的界定 2 1 1 专家的含义 对于专家 学术界并没有明确的界定 有一些学者认为人文科学具有较大的 主观性 不能算得上严格意义上的科学 所以只有那些对自然科学和社会科学有 所专长的人才称得上专家 而一般意义上我们习惯用较为宽泛的概念来定义专 家 即只要对某种学术 技能有特长的人才都可以称之为专家 在这里学术是指 较为专门系统的学问 技能是指运用知识和经验执行某一特定活动的方式 因此 只要对特殊活动领域精通的人都可称为专家 后现代主义大师福柯运用 普遍知识分子 与 专门知识分子 两个概念来 分析知识分子的分化状况 在他看来 普遍知识分子 自以为是普世价值的持有 者 社会良心的代言人 他们专注于普遍事物 表现出强烈的价值取向 他们所 感兴趣的主要是应然的问题 而对那些现实性的具体的事物 事情或问题则不会 发生多大的兴趣 专门知识分子 又译为 特殊知识分子 就在他们自己的 生活和工作条件把他们置于其中的那些地方 医院 寓所 实验室 大学 家庭 等 进行工作 而这一时期的专家则大都是一些如胡塞尔所说的 只见事实的人 或者说都是些实证主义者 他们所研究的问题大都与现实社会密切相关 为解决 现实问题提供切实可行的方法或手段 事实上这两种知识分子的区别只是学理上的划分 本文所界定的 专家 更 体现了两者的结合 一方面随着知识分子的学院化和专业化 不断成为学有专长 专注于研究和解决某一方面问题的 特殊知识分子 另一方面 他们也开始关 注社会和现实 成为主动发表自己意见和观点的 普遍知识分子 专家 并不 仅仅关注事实问题 对价值的追求更体现着他们的社会良知和社会责任 本文研究范围内的专家 首先是持有普世价值的知识分子 具有正义感和社 会良知 敢于批判现实 以普遍价值的立场关注公共问题 其次是具有某种学术 浙江大学硕士学位论文 概念辨析及困内外研究综述 或技能特长的专门知识分子 关注现实 并期待自己的知识和技能能够有效的为 社会和现实服务 本文所定义的专家具有两个主要特征 独立性和专业性 独立 性是指专家不担任行政职务 没有正式的决策权 他们只根据自己的专业知识 技能和经验表达中立 客观的意见 从理论上来说他们的意见不受其他个人或团 体利益及意识形态的操控 专业性是指他们是自己所在领域的高层次人才 具有 丰富的专业知识及技能 我们可以参考以下几个方面来界定专家的专业性 在职 称方面 具有中高级职称的学者或科研人员可归属于专家之列 学术影响力 即 其在专业领域的学术影响程度 如高校 科研院所的学科带头人等 其他方面 可参照是否享受国务院津贴 省级津贴等方面来界定 这一界定只是为论文写作 的需要 并不具有绝对性 2 1 2 咨询和咨询制度 在古汉语中咨询一词原是分开使用的 咨 通常用于官方 询 则一般用 于平民 后来逐渐形成一个复合词 具有询问 磋商 谋划 等意思 现代咨询 制度的形成有其深刻的历史背景和社会根源 我国南宋洪兴住在 楚辞补注 中 对东汉王逸哀悼屈原之佳句 纷载驱兮高驰 将咨询兮皇羲 诠释时 云 皇羲 羲皇也 咨 问 询 谋 其意为屈原离世远去 将于八卦主师伏羲谋议 3 三 国时候诸葛亮的 前出师表 中也指出 事无大小 悉以咨之 必能裨补阙漏 有所广益 古代为统治者出谋划策的谏臣 谋士 军师等就是专门从事咨询活 动的人员 当然 随着社会的发展 咨询内涵的转变 我们对中国古代所从事的 咨询活动以及对咨询一词的理解 跟现代咨询活动是不可同日而语的 百度词条里搜索关于咨询的解释 4 得知在英语中 与咨询相对应的是动词 c o n s u lt 和名词c o n s u lt a ti o n 法文为c o n s u lt e r 来源于拉丁文c o n s u l t o 意 为磋商 顾问 评议 诊断 了解意见等 还有国外学者从行为学的观点出发 将咨询称作是一种 介入 和 干预 在日本 人们称咨询为 诊断 在线辞 海对咨询的解释为 通过某些人头脑中所储备的知识经验和通过对各种信息资料 的综合加工而进行的综合性研究开发 它起着产生智力劳动的综合效益和为决策 者充当顾问 参谋和外脑的作用 5 3 李光 现代思想库与科学决策 m 北京 科学出版社 1 9 9 1 2 百度百科h t t p b a i k e b a i d u c o r n v i e w 2 9 8 0 5 2 h t m 5 在线辞海h t t p w w w x i e x i n g c u n c o m c i h a i i n d e x h t m l 8 浙江人学硕一i 学位论文概念辨析及国内外研究综述 咨询作为一项具有参谋性 服务性的社会活动 在政治 经济 军事领域中 发展起来 已成为社会 政治 经济活动中辅助决策的重要手段 并逐渐形成一 门极具应用性软科学 咨询活动不同于一般劳务 代理和中介性服务 也不同于 一般专门技术的研究开发 在科学技术高度综合 交叉渗透的现代社会中 咨询 活动已逐渐社会化 成为智力密集型的头脑企业 软件产业 一般来说 可以把咨询分为传统咨询和现代咨询 所谓传统咨询通常是指二 战以前以分散的个人咨询为中心 以个人经验或感觉作为依据 具有极大随机性 的咨询模式 缺少科学性和系统性 现代咨询是指二战以后的咨询活动 具有明 显的社会性 独立性 知识性 市场性和科学性 系统性等多种属性和生产 变 革 管理 教育等功能 对于 现代咨询 不同的学者从不同的视角出发有不同的理解 从管理学角度来讲 吴贺新 张旭在 现代咨询理论和实践 一书中提出 现代咨询是咨询方根据委托方提出的要求 按照咨询协议或合同 利用知识和科 学方法 进行调查研究 提供方案和咨询成果 帮助解决疑难问题的社会化智能 服务 6 郑兴良认为咨询是指具有专门知识或技能的法人或自然人 接受委托 向委托人提供智能帮助的行为 7 从公共决策的角度来讲 当前几乎所有的学者都认为咨询子系统是整个决策 系统的一个重要环节 陈振明认为咨询子系统是由现代政策研究组织 思想库 以及各种专家 学者组成的子系统 8 它在政策制定过程中起着问题分析 未来 预测 方案设计和论证 相关问题咨询 政策评估及信息反馈的作用 卓越认为 咨询系统又称参谋系统或智囊系统 它是由现代政策研究组织各种专家 学者所 组成的系统 它是集中专家的集体智慧 运用科学的方法和技术 为公共政策提 供方案和其他方面的咨询服务 9 本文侧重于从公共政策的角度来讨论当前我国专家咨询制度 从以上定义可 以看出 所谓公共决策咨询主要指由专家 学者就有关问题向决策者提供必要信 息的一种活动 咨询系统具有分析 预测 论证 评估 反馈等多种功能 咨询制度 专家咨询制度是现代决策系统中 咨询子系统 的一个重要构成 吴贺新 张旭 现代咨询理论和实践 m 北京 科学技术文献出版社 2 0 0 0 4 7 郑兴良 管理咨询 m 北京 经济管理出版社 1 9 9 7 1 陈振q j 公共政策分析 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 6 3 卓越 程比较公共行政 m 福建 福建人民出版社 2 0 0 3 1 9 8 一l9 9 9 浙江大学硕 学位论文 概念辨析及国内外研究综述 是 实行决策论证制和责任制 防止决策随意性的一项重要措施 1o 我国古代的 门客幕僚制度是它的雏形 而作为一种专门的决策机制和制度 专家咨询制度是 伴随着西方资本主义商品经济的产生和发展而逐步建立起来的 目前学术界对这 一制度尚未明确的界定 一般都直接从这一制度的作用价值以及障碍等方面来论 述 事实上专家咨询制度是一个复杂的体系 它由一系列的要素构成 其中包括 法规体系的构建 决策机构的规范 咨询市场的发育等多个方面 本文也将从这 些方面对政府决策中专家咨询制度进行详细的阐述 2 2 国内外研究现状 2 2 1 国外研究现状 国外对专家咨询制度的研究主要是集中于思想库在公共决策中的影响 现将 其归纳为以下几大方面 一 西方国家借助于思想库进行决策咨询的理论基础 作为政府外脑的思想库 学术界对它的研究始终和对政策过程理论的认识紧 密相联 一些关于思想库的研究都是依附于某个政策过程的理论框架进行的 第一 精英主义理论 精英主义 p o l i t i c a le l i t is i n 产生于1 9 世纪末2 0 世纪初 主要代表是意大利的三位学者 盖塔诺 莫斯卡 维尔弗雷多 帕雷托以 及罗伯特 米歇尔斯等 政治精英理论的前提是 任何社会都存在着统治者与被 统治者两大阶层 根据精英理论的框架 专家应属于这类精英人物 他们无一例外接受了优质 的高等教育 来自于不同学科知识背景 分布于各个学科领域的精英 他们未必 是经济上的统治者 但在各个学科领域拥有相当的话语权 对上能影响公共政策 的制定 对下可以直接影响舆论导向 引导公众 所以作为思想库成员的专家是 精英主义最典型的实践 他们的身份不仅仅是公共政策咨询研究组织中的成员 同时也是社会的统治阶层 第二 多源流理论 多源流分析框架是由美国著名政策科学家和政治学家 密歇根大学政治系教授约翰 金登提出的 是解释政策如何制定的一种基本方法 多源流分析的一个前提就是现代工业社会的大多数政策 并不是由政府组织和计 划 而是由公共政策的子系统来完成 这个子系统是由公共组织 私人组织甚至 贺德方 我国专家咨询制度发展的障碍和对策分析 j 中国软科学 2 0 0 8 7 1 0 内外研究综述 个人组成的多元集合 这种多元集合可以细分为行政当局 文官 国会 利益集 团 学者 研究人员 咨询人员 媒体 与选举有关的参与者以及公共舆论 金 登正是通过对政策过程的各方参与者及其在政策议程设立和备选方案的阐明中 所处的地位 所起的作用和所利用的资源等的详细分析 为我们打开了政策过程 的黑箱 使我们能够对这一过程有清晰的了解 根据多源流模型的观点 专家学者可能没有能力去影响政策制定者最后的决 策 但他们可以将自己的力量更有效地集中于影响政策循环中议程设定阶段 学 者对备选方案的影响很可能要大于其对政府议程的影响 他们的意见或建议可以 让政府认识到某一政策问题需要得到解决的迫切性 并使它们开始考虑这方面的 问题 这就是一个很大的贡献 多源流理论为我们分析专家咨询在政府决策过程 中的作用提供了一个清晰的框架 第三 多元民主理论 多元民主 理论由美国著名政治学家罗伯特 卡尔提 出的 他指出 民主是多个利益集团相互作用的产物 而公民的广泛参与是民主 的核心 民主是所有成年公民都可以广泛分享参与决策机会的政治体系 多元理论认为 政府的政策是社会中为数众多的利益集团之间斗争妥协的产 物 利益集团是独立于政府和市场之外的提供利益协调 群体协作和对抗的组织 形式 它在利益表达和政府议程设定上发挥着重要作用 达尔认为多元主义民主 制度是一种适应现代多元社会的理想的政治制度 在这种制度下人民不直接参与 政治 而是通过成为利益集团的一员来参与政治 在这些集团中往往是少数积极 分子成为领袖 他们带领集团的人通过直接的 间接的院外活动直接参与政治竞 争 影响政治决策 因此 政策的研究机构也应该和其他试图影响政策的组织一 样 被作为多元理论分析家们的研究对象 多元主义认为 思想库的专家确实可以参与到诸如环保团体 贸易工会和其 他非政府组织或团体影响政府决策的竞争之中 但这并不能说其在这些类似组织 中就一定具有某种特殊地位 但是 思想库因其所具有的特性一一声称的独立性 和专业性一一使得它们能够站出来 通过专家的意见来影响政府决策 基于多元 理论 西方有一些学者就将思想库参与政策影响力的竞争作为研究的焦点 第四 专家治国理论 专家治国论 是现代社会政府治理社会的基本指导 罗伯特 达尔 现代政治分析 m 王沪宁 陈峰译 上海译文出版社 19 8 7 2 1 浙江大学硕t 学位论文概念辨析及国内外研究综述 理念之一 它伴随着现代资本主义工商业的发展兴起于2 0 世纪2 0 年代的美国 其中具有代表性的理论主要有 罗斯托的成长阶段理论 加尔布雷斯的工业社会 理论 以及贝尔的后工业社会理论等 尽管这些理论所强调和论述的问题是各不相同的 但是它们都强调了专家一 一知识分子对于社会发展 尤其是对政府管理和公共决策方面具有重大的指导和 影响作用 甚至有时专家们的意见和建议对于政府政策的形成具有决定性的意 义 尤其是到了6 0 年代 有些学者甚至认为 政府已经变成了为专业人员所控 制的政府 形成了所谓的 专业人员国家 专家治国 作为一项必要原则在世界范围内得到广泛的认可 专家参与治 国已成为各国政府治理过程不争的事实 塞缪尔 比尔教授曾说过美国社会是由 技术政治 统治的 盖本凡文斯特将其称为 专家的政治 弗雷德里克 c 莫 舍说 行政管理的两大部分 大部分已经由专业人员 包括科学家 控制 无 论是好是坏 还是坏是好 这些专业人员的选择 他们的技能和工作内容的确定 现在主要由他们中的专业精英 专业组织和机构以及高等教育设施 而非普通政 府机关来决定的 政府内外的专业化趋势是不可逆转的 也不会减缓下来 1 2 从 现在各国的政府管理实践来看 专家以及专家们所组成的组织对政府行为的影响 力是举足轻重的 因为 知识对任何社会的运转都是必需的 1 3 二 关于专家咨询机构一一 思想库 的研究 从思想库的研究路径上来说 国外对专家咨询制度的研究可以从以下三个路 径来分析 历史路径 实证主义和国际比较研究 历史路径 思想库研究初期 主要侧重于分析其兴起的政治背景 诸如社会 思潮 政府态度等 直到2 0 世纪9 0 年代 思想库参与政策过程才日渐成为研究 的热门话题 许多学者开始着重系统的分析思想库在美国成长壮大的政治背景及 其历史轨迹 比较有代表性的有 美国学者史密斯 瑞西以及英国学者考科特等 实证研究 美国外交政策研究所的资深研究员麦甘开创了思想库研究中定量研究 的先河 此后 许多学者都将统计分析法 案例分析法 媒体数据库检索以及线 性回归分析等定量技术引入到对思想库的研究当中 国际比较视角 思想库影响 美 斯蒂尔曼二世 嵌公共行政学 概念与案例 m 竺乾威等译 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 2 8 3 2 8 4 美 丹尼尔 贝尔 后工业社会 m 彭强编译 上海 科学普及出版社 1 9 8 5 13 2 一l3 5 1 2 浙江人学硕 学位论文概念辨析及国内外研究综述 力的政治地位的不断提升 促使各国学者在国际性会议的发表研究论文 这些研 究成果的搜集汇总 为思想库的国际比较研究提供了有益的素材 目前国际上专 门介绍不同国家思想库发展状况的英文文集一共有5 部 这5 部文集为学者对 思想库进行国际比较研究奠定了良好的基础 三 关于专家知识分析与公共决策之间关系的研究 当今社会 增强科学知识在政治决策过程中的作用已是必然 然而作为掌握 现代化专业知识和技能的专家 其知识和技能是怎样转化为政府决策 以及有多 少转化为政府决策呢 是否存在某些形式的社会科学研究可能比其他形式的研 究更有利于加强研究者与政策制订者之间的联合呢 2 0 世纪7 0 年代以来 西方 许多学者在关注知识和社会科学研究如何影响政策的理论问题 形成了一些知识 运用的独特理论 成为当代富有影响力的知识运用学派 知识运用理论学派在 探讨知识运用的影响因素以及研究通过什么路径影响政策方面取得了丰硕的研 究成果 为我们分析社会科学知识对政策影响力提供了重要理论依据 同时也使 我们意识到通过提高符合政策制定者期望的科研质量 促进研究成果的传播 在 社会科学家与政策制定者之间建立新型的伙伴关系 营造民主开放的政策环境等 途径可以有效的提高社会科学研究被决策者应用的概率 四 关于专家局限性的研究 立足于专家自身状况 对专家客观性和可靠性进行研究的主要有 柯林斯 h m c o l l i n s 在进行专门知识的规范研究时 把实验室争论中的 实验者回 归 扩展到公共领域的技术决策争论研究 认为存在 专家回归 的怪圈 专 家的知识具有不可自明性 很难对具有不同知识 代表不同意见的专家的决策做 出判断 德国学者乌尔里西 贝克认为现代社会出现了一种 总体的共谋 而这 种共谋与责任的缺失相伴 决策常以 专家知识 的名义 集中在技术和事实问 题上 掩盖了其背后的政治过程 从而也变相的剥夺了公众对决策过程的监督权 罗伯特 l 福尔麦尼认为 基于 客观性的科学公共决策只不过是虚构而已 应 该承认在政策过程中不能排除政策专家主观性的现实 r 肯特 韦弗在其 回避 责难动机理论 中提出 决策过程中的决策者有追求好评 追求合理性政策 回 朱旭峰 中国思想库政策过程中的影响力研究 f m 北京 清华大学出版社 2 0 0 9 5 3 5 7 胡春燕 试论社会科学研究在政策制定中的运用 j 科学与技术辩证法 2 0 0 6 年2 月 mc o l l i n s hm e v a n sr t h et h i r dw a v eo fs c i e n c es t u d i e s s t u d i e so fe x p e r t i s ea n de x p e r i e n c e j s o c i a l s t u d i e so fs c i e n c e 2 0 0 2 浙江人学硕十学位论文概念辨析及国内外研究综述 避责难三种动机 他发现决策者在进行决策时并不是追求好评最大化而是追求责 难最小化 与获得好评和政策的合理性相比 决策者更优先考虑回避责难 专 家是主动规避风险的 2 2 2 国内研究现状 一 关于国外咨询制度的研究 作为一项现代的科学决策机制 专家咨询制度是随着西方政治经济社会的发 展而逐渐发育和完善起来的 我国当前对这一制度的研究较多的体现在对西方经 验的分析 介绍和引进上 现有研究中 对国外经验的介绍主要建立在对欧美国 家决策咨询制度 尤其是美国 日本 分析的基础上 这与这些国家资本主义政 治经济社会发展较完善 咨询制度比较发达有关 与此同时 随着研究的深入 一些学者开始关注到俄国 德国 新加坡 香港和澳门等国家和地区的专家咨询 制度 众多学者从不用角度探讨了美国 日本 德国 新加坡 香港 澳门等国 家和地区的专家咨询制度发展历史 咨询机构的属性 政府对咨询业的态度 咨 询人员的素质 咨询环境的特点等 从横向比较的角度为我国专家咨询制度的发 展提供了一定的借鉴 但是现有文献中 除个别学者有对专家咨询制度的历史进 行介绍外 很少有对我国咨询制度进行纵向系统的分析 二 关于咨询机构的研究 随着专家咨询制度在整个科学决策过程中重要性的凸显 它受到了越来越多 的关注和重视 对作为专家咨询机构的研究也越来越深入 其中主要体现在对 思 想库 的研究上 在对 思想库 的研究上我们可以从思想库的组织形式 类型 特点及未来发展趋势等方面来介绍 思想库的组织形式 按照思想库的研究实力李光以及郝佳芬等人在各自的著 作里都将思想库的组织形式归纳为三类 自主型 主从型和协调型三种 不同类 型的思想库各有特色 相互补充 使它们的决策研究和咨询服务范围更加广泛 思想库类型 关于思想库的类型 不同的学者根据各自的研究需要给予了不 同的界定和划分 从广泛意义可以简单的将其分为 官方性质 民间性质 和 官民结合 三种 以上几种隶属关系不同的思想库在不同国家和地区比重是不 同的 它们咨询和服务的对象及任务亦有不同 我国的思想库目前以隶属于 政 7w e a v e r r k e n t t h ep o l i t i c so fb l a m e a v o i d a n c e j j o u r n a lo fp u b l i cp o l i c y 19 8 6 1 4 浙江大学硕 i 学位论文 概念辨析及国内外研究综述 府 和 大学 为主 民间 思想库尚处于一个亟待发展壮大的过程 在不同 层次的决策活动中 不同类型的思想库发挥着不同的作用 我们很难说哪个占主 导 哪个更重要 思想库的特点 多数学者认为思想库首先要具备独立性 人才结构的多层次 性 学科性的多样性 非营利性和社会性 同时还要具有广泛可靠的信息来源的 研究方法和技术手段等 思想库未来发展趋势 关于思想库的未来发展趋势黄可等人进行了详细的研 究 认为未来思想库发展趋势主要体现在以下几点 研究活动国际化 研究领域 多样化 研究手段信息化 注重定量分析和长期系统研究 三 关于专家局限性的研究 作为专家咨询制度核心的 专家 其在决策咨询中的重要性是不言而喻的 现有研究中 不少学者是从专家局限性的角度来探讨如何完善我国专家咨询制度 的 其代表性文献主要有北京大学法学院研究员王锡锌的 我国公共决策专家咨 询制度的悖论及其克服一一以美国 为借鉴 李艳红 张培 富的 风险社会中专家体制 困境与出路 宋华琳的 政府决策不能迷信专家 咨询 广州大学石若坤的 专家失灵 及其对策建议 以及陈波的 专家局限 性及其控制一一政府决策咨询视角 和钱再见 李金霞的 论科学决策中专家失 灵及其责任机制的建构 等 以上研究虽然是从不同的角度来论证了专家失灵的原因以及克服这一困境 的措施 但我们可以从中找到一些共性的认识 关于专家失灵 其主要原因有 专家知识的限度 专家经济人特性 专家与政府之间 委托一代理 关系的弊端 等 在应对专家失灵方面 学者们给出的建议主要包括 1 咨询过程的公开以 更好的保证专家咨询机构的 中立性 和 独立性 2 扩大公众的参与 实 现国家 市场和公民社会之间的平衡 3 优化专家组成结构 倡导专家动态的 参与 建立全程追踪决策的动态参与机制 4 利用现代技术搭建专家决策参与 信息支持平台 为专家参与决策提供信息和数据支持 5 从加强立法和民主监 督 规范专家咨询论证程序 实行专家淘汰制等多方面结合构建专家责任机制 专家失灵以及如何克服这一困境是本文研究的重点 以上研究