（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境公益诉讼制度的建立.pdf

摘要 公益诉讼是近年来的社会热点问题，但学界对于公益诉讼的研究 还是比较薄弱的，对于公益诉讼在环境法领域的实现一环境公益诉讼 的研究就更加薄弱。基于目前环境公益诉讼的研究现状，以此为选题。 前言主要概述环境问题产生的社会政治、经济背景及我国环境公 益诉讼的研究现状，为使法律反映社会现实、促进社会的进步，我们 有必要对环境公益诉讼展开深入的研究。正文分为四个部分，第一部 分分别论述了公益诉讼和环境公益诉讼的涵义与特征。公益诉讼是为 保护公共利益而提起的诉讼，它以保护公共利益为主要任务，当事人 在诉讼中可以提出超越个人利益的诉讼请求。环境公益诉讼是公益诉 讼在环境法领域的实现，是公民或团体为维护环境公共利益而向法院 提起的诉讼，不以环境公共利益已经受到侵害为限，只要有受到侵害 的可能即可提起。第二部分论述了环境公益诉讼的理论基础一环境权 理论与诉之利益理论，并介绍了美国和日本环境公益诉讼的实践状 况。第三部分主要从环境公益诉讼的功能与价值、现行诉讼体系中环 境公益诉讼缺失的现状以及行政手段在环境公益保护方面的局限等 方面论述了建立我国环境公益诉讼制度的必要性，并从宪法与环境法 角度论述了建立我国环境公益诉讼制度的可行性。第四部分则论述了 我国环境公益诉讼的立法途径及在制度构建中应注意的宏观与微观 层面的问题。在结束语中表达了对环境公益诉讼应持谨慎乐观的态 度。 关键词：公益诉讼环境公益诉讼制度构建 a b s t r a c t ih 。5 。y 。甜8 ，p u b “ci n t e r e s ta c t i o nh a sb e i n g t h eh o ti s s u ei ns o c i e t y , b u td 。s e r v e da t t e n t i o nh a s n 。tb e e n p a i da b 。u ti tb y s c h 0 1 a r s 血o u rc o u n t r v p 。a n k i y8 p e a k i n g ，t h er e s e a r c ho n p u b l i ci n t e r e s ta c t i o ni s v e r yw e a k 乜s p e c i a l l y ，t h e 。s e a r c ho n e n v i r o n m e n t a li n t e r e s t a c t i o nj s w e a l ( e r i n o r d e rt o a t t r a c tj a d e ，t h i s a r t i c l e i n t e n d st oa p r e l i m i n a r yr e s e a r c ho n 。n “o 蛐e n t a lp u b “ci n t e r e s ta c t i o na n d i t sr e l e v a n tq u e s t i o n s t h ei n t r o d u c t i 。nm a i n l y 。u t l m e se n v r o n m e n t a lp r o b l e m w i ms o c i a l e c o n o 盯u ， e n v i r o 呦e n t a ldublic,political a n d c a b a c k g r o u n df r o mw h i c h i n t e r 。8 t8 。t l o ne 啪r g e sa n dt h e l e v e lo f r e s e a r c h a tt h es 锄et i m e ，t h i s d 1 s s e n a t i o n e x p l a i n sh o wt h ea u t h o r w a g e st h i sp a p e r i no r d e rt om a k e t h e l a wt o r e f l e c t t h e 。e a l i t ya n dt o p r o m o t es o c i e t yp r o g r e s s ，w en e e d t o c o n “n u ea d e e p g o i n gr e s e a r c h t h e d i s s e r t a t i o ni s d i v i d e di n t o f o u r 3 e 。f t h e f i r s t s e c t i o n d i s c u s s e s p u b l i ci n t e r e s ta c t i o n a 1 1 d e n v 】r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s t a c t i o n s c o n c e p t i o n a n d c h a r a c t e r i s t i c p u b j l c i n t e r e s ti s r e g a r d e da s n o n s p e c i a l ，m a s s ，d i f f u s e di n t e r e s t a 1 1 d g e n e r a l t h em a i nt a s ko f t h ep u b l i ci n t e r e s ta c t i o ni st op r o c e c t t h ed u b i i c 1 n i e r 。8 t r h ep a r t i 骼a l s oa d v a n c ea p p l i c a t i o n s ，w h i c h g ob e y o n d 口r i v a t e 1 n c e r 。8 t t h 髓t h i sd i s s e r t a t i o n d i s c u s s e st h ec o n c e p t i o na 1 1 d c b 撇c t e ro f t n e e n v l r o 呦e n t 引p u b l i ci n t e r e s t a c t i o n e n v i r o m n e n t a lp u b l i c i n t e r e s t a c n o n1 sa na c t i o nt h a tt h e c i t i z e n ，t h ep a r t ya n dt h eg o v e m i i i e n ts u i tf o r t n 。o u n t r yb e n 。f i t ，s o c i a l p u b l i cb e n e f i ta n d a g g r e g a t eb e n e f f to f u n s p 。c i f ! 【。m a j o r i t y i nt h es e c o n ds e c t i o no f t h i s d i s s e n a t i o l l ，m ea u t h o r m a i n l yi n t r o d u c e st h eb a s i c t h e o r i e s e n v i r o n m e n t a lr i g h t sa n dl i t i g a t i o n i n t e r e s t , 趾dt h e ni 1 1 t r o d u c e st h ep r a c t i c eo f e n v i r o n m e n t a li n t e r e s ta c t i o n 】n a m 。1 c aa n d j a p a n i nt h et h i r ds e c t i o n ，t h i sd i s s e r t a t i o nd i s c u s s e sm e n e c e s s n yo ft h ef u i l c t i o na n dv a l u eo f t h ee n 咖n m e 蹦p u b l i c i n t e r e s t a c t i o n t h i sd i s s e r t a t i o nh o l d st h ev i e wt h a tt h e r ei sn oe n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s ta c t i o na n dt h el i m i to fa d m i n i s t r a t i o ni no u rp r o c e d u r e s y s t e m t h e nt h i s d i s s e r t a t i o ng o e so dt od i s c u s st h ef e a s i b i l i t yf r o mt h e v i e w p o i n to f t h ec o n s t i t u t i o na n dt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w i nt h e f o r t h s e c t i o n ，t h e d i s s e r t a t i o nd i s c u s s e st h e l e g i s l a t i o nw a y o f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o na n dt h ep r o b l e m st h a ts h o u l db ep a i d a t t e n t i o nt o i nt h ec o n c l u s i o n ，t h ea u t h o re x p r e s s e st h e o p t i m i s t i ca n d p r u d e n ta t t i t u d et oe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n k e yw o r d s ：p u b l i ci n t e r e s ta c t i o n ；e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n ； p e r f e c t i o n 学位沦文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标 注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人 负全部责任。 论文作者： 学位论文使用授权说明： 2 0 0 4 年月日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者：2 0 0 4 年月日 论我国环境公益诉讼制度的建立 前言 ( 一) 研究目的 环境问题是指因自然变化或人类活动而引起的环境质量下降或生态系统失 调，以及由此给人类的生存和发展带来不利影响的现象。环境问题应该说是自古 就有，但在工业革命之前的环境问题主要是由于自然因素引起的，属于原生性环 境问题，那时并没有真正意义上的环境法，有的只是与环境有关的法律。工业革 命以后，人类的社会生产力空前发展，大规模的环境污染和环境破坏也随之而来， 首先在欧美等发达国家普遍发生了严重的环境问题，这种环境问题的影响极其广 泛，有时对单个人利益的损害并不明显，其危害的更主要的是不特定多数人的利 益，因此，环境问题往往被叫做环境公害。正是注意到环境问题的严重性，从2 0 世纪五六十年代开始，发达国家开始了大规模的环境保护立法。这时环境保护立 法的一个突出特点是政府管制，政府承担着保护环境的主要任务，相应地，环境 管理就成了环境保护的最主要的手段。各国的环境保护经历了由简单禁止某些环 境破坏和污染行为到强调单纯的污染治理再到全面的综合环境管理的发展过程。 因此，各国环境质量的好坏，在很大程度上取决于政府主管部门。这就产生了一 个问题，当行政机关没有尽到保护环境的义务或者行政机关本身作出对环境有较 大不利影响的行政行为时，除了行政机关能自己纠正的以外，作为环境利益享受 者的公民是否有权通过诉讼要求给予司法救济，监督行政机关的执法行为。对这 个问题，各国法律都做出了积极回应，例如美国，通过立法在环境法中广泛设立 了“公民诉讼”制度。这种制度突破了传统法律对于公共利益和私人利益的保护 分别采取不同的方式的做法，除了国家有权利也有责任对损害社会公共利益的行 为追究责任以外，社会的个体成员，包括公民、企事业单位、社会团体等，也能 直接作为公共利益的代言人，对损害公共利益的行为采取法律措施。其他国家如 日本、法国、德国等国的法律也都作出了相应的调整。 目前，我国对于环境公共利益的保护仍是按照传统的法律模式进行的，将国 家作为环境公益保护的唯一主体，国家通过各行政机关执行环境法律、法规。然 而只有国家一个代表主体来保护环境是很不充分的，因为与一般的侵害行为相 比，环境侵害行为往往是一种有价值的行为，国家作为公共利益的维护者，在面 临社会发展、经济增长等多种政策目标选择时，对环境利益与经济利益进行“利 论我国环境公益诉讼制度的建立 益衡量，的结果往往会导致纵容社会活动对环境的污染和破坏，以牺牲环境为代 价追求经济的快速发展。更有甚者，国家本身的行为有时也会导致环境公共利益 的更火损害，如国家制定的不当的开发政策、计划、方案等所带来的环境损害。 这种传统的以国家为主的“单轨制”保护模式不能完全达到对环境公益保护的目 的。 正是基于我国在环境保护中的这种现状，笔者以环境公益诉讼作为选题，希 望通过对环境公益诉讼相关问题的研究，对构建我国的环境公益诉讼制度提出有 益的建议。 ( 二) 研究现状 对于环境公益诉讼的研究首先是从公益诉讼开始的。从目前的研究现状看， 直接以环境公益诉讼为题进行研究的并不多，且呈现出两个特点：一是以介绍国 外的理论与实践为主，其中尤以美国的“公民诉讼”制度最受推崇，因此研究成 果也比较丰富。据笔者所掌握的资料来看，台湾学者叶俊荣先生应该是较早关注 这问题的学者，他于1 9 8 9 年在经社法制论丛第4 期上发表了民众参与 环境法令之执行：论我引进美国环境法上“公民诉讼”之可行性一文，文中他 对美国“公民诉讼”的建制背景、主要内容、疑议及引进的可行性均做了细致的 分析，并对引进的制度设计提出了相关的建议。近年来，学者对此问题的研究热 情未减，研究论文频见于各报刊杂志。二是学者在研究中均不把环境公益诉讼 看作一种新的诉讼类型，而是将其分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。 目前，也有学者在研究与介绍国外理论与实践经验的基础上，提出建立我国环境 公盏诉讼制度的构想。总的来看，目前，环境公益诉讼的研究还很不完善，对 这一新型诉讼制度的认识还停留在表面，没有形成完整、系统的理论。 ( 三) 本文研究范围 环境法学是一个很年轻的法学部门，尚有很多理论问题需要探讨，环境公益 诉讼制度就是其中之一。笔者拟在众学者研究成果的基础上，尽可能对我国建立 环境公益诉讼制度的必要性与可行性作系统分析，并提出建立这一制度的立法途 。参见巫玉芳：美国联邦环境法的公民诉讼制度，现代法学2 0 0 1 年第6 期。谢伟：中美环境民事 诉讼制度若干重要问题比较研究，政法论坛2 0 0 2 年第6 期。李艳芳：美国的公民诉讼制度及其启 示，中国人民大学学报2 0 0 3 年第2 期。 。参见张明华：环境公益诉讼制度刍议，法学论坛2 0 0 2 年第6 期。 吕忠梅：环境诉讼初探，环境 资源法论丛( 第3 卷) ，法律出版社，2 0 0 3 年。 2 论我国环境公盏诉讼制度的建立 径及制度构建中需注意的问题。然而，作为一种新型的诉讼制度，环境公益诉讼 涉及到的问题远不止这些，比如建立这- - 韦f j 度时应如何考虑经济利益与环境利益 的衡量，具体的制度设计及制度运行中可能会遇到的其他问题均不在本文的研究 范围之内。 ( 四) 本文的研究方法与思路 对于我国来讲，环境公益诉讼属于一种新型的诉讼制度。为了说明其特征及 在我国建立的必要性，本文主要采用比较的方法，一是将环境公益诉讼与传统民 事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼相比较，从而归纳出环境公益诉讼的特征；二是对 发达国家( 主要是美国与日本) 环境公益诉讼的实践状况进行比较，分析环境公 益诉讼存在的不同形式。 我国的诉讼体系中还没有公益诉讼制度，因此，本文的写作从对公益诉讼及 环境公益诉讼的涵义及特征的分析入手，着重分析在我国建立这一制度的必要性 与可行性，最后对在我国建立这- - 带l j 度的立法途径及制度构建中需要注意的问题 作了探讨。 环境公益诉讼问题是一篇大文章，但囿于知识结构及理论水平的不足，笔者 在本文中仅对这- - 带f j 度作较为宏观的论述，对于制度构建中可能会涉及到的其他 更为微观的问题，笔者将在今后继续关注。 论我国环境公益诉讼制度的建立 一、环境公益诉讼界说 ( 一) 公益诉讼的涵义及基本特征 1 公益诉讼的涵义 公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。应当指出的是，罗马法 关于私益诉讼与公益诉讼的划分源于其对公法和私法的划分。“古代罗马法学家 把法分为公法和私法，诉讼也被分为公诉和私诉两种。公诉是对有 关国家利益案件的审查，私诉是根据个人的申诉对有关案件的审查。但这种 区分和近代公诉和私诉并非同一的概念，按今日所谓的公诉是由代 表国家的检察机关为追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉 及国家和政府的诉讼为公诉，涉及私人利害关系的为私诉，凡个人受到不 法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。”。周楠 先生指出： “以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼： 以保护公共利益为目的，就叫做公益诉讼。”。“前者( 私益诉讼) 乃保护个人 所有权益的诉讼，仅特定人可提起；后者乃保护社会公共利益为目的的诉讼，除 法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”。“由此可以得出罗马法的公益诉讼至 少包含两点：( 1 ) 公益诉讼以保护公共利益为目的；( 2 ) 凡市民均可提起公益诉 讼，无论其自身利益是否受损。”。在罗马法中，公益诉讼所指“公益”主要为国 家利益和社会公共利益，而本文所指的“公益”除国家利益和社会公共利益外， 还包括不特定的多数人的利益。 依照罗马法关于公益诉讼与私益诉讼的划分标准，我国现有的民事诉讼、行 政诉讼与刑事自诉都是以保护私人合法权益为目的的，因此属于私益诉讼，刑事 诉讼中由检察机关提起的公诉以维护国家和社会的公共利益为目的，因此属于公 益诉讼。 我国有学者认为，根据提起公益汗讼的组织和个人的性质、地位不同，公益 诉讼可分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼。“广义的公益诉讼包括所有为维 护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家并以国家名义提起的诉讼，亦有法人、 j 周楠、吴文翰、谢邦宇编著：罗马法，群众出版社，1 9 8 3 年，第3 5 0 页。 。周楠：罗马法原论( 下册) ，商务印书馆1 9 9 4 年，第9 5 8 页。 。周楠：罗马法原论( 下册) ，商务印书馆，1 9 9 4 年，第9 5 8 页。 。汤琼等：公益之诉的法律思考，h 划，w 州l a l i bc o m 1 w 1 wv e w a s p ? n o = 2 3 2 7 ，2 0 0 4 年5 月2 0 日访问。 4 论我国环境公益许讼制厦的建立 非法人组织、个人代表国家，以个人的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼则是 指国家机关代表国家，以国家名义提起的公益诉讼。”。 目前，我国学者对于公益诉讼制度均持肯定态度，但在哪些主体有权提起公 益诉讼的问题上则存在不同的意见。有学者认为，公益诉讼是指为了维护国家和 社会利益而提起的诉讼，它的主体只能是国家机关，在我国就是检察院。而更 多的学者则反对公益诉讼只能由国家机关代表国家提起。他们认为，这样做是假 定各级国家机关都能够及时有效地保护这些权利并代为提起诉讼，或者上一级政 府机关及其公务员与受检举的下级政府机关及其公务员无任何利害关系，均是人 格高尚、秉公执法的。而实际上，这种假定与社会现实之间存在差距。这样的规 定，只能出现官不愿管、民不能管的局面。笔者认为，公益诉讼的目的和出发点 是为了维护国家和社会的公共利益，不以当事人本身法律权利的存在为限，对其 涵义应作广义上的理解，即公益诉讼应指公民、法人或其他组织为了维护社会公 共利益，依法对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的 行为，向法院起诉，由法院追究其法律责任的活动。 2 公益诉讼的基本特征 “传统诉讼主要是对于特定纠纷主体之间已经发生的具体纠纷的事后性解 决，以明确法律上的权利、义务、责任的归属和内容。”o 而公益诉讼区别于“纠 纷解决模式”的一般诉讼，而称之为“行为调查模式”或“公共诉讼”、“制度改 革诉讼”，其特征就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法 院对此作出法律判断。相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统诉讼来 说，这种诉讼大大扩展了社会公共利益的内容。因此，相对于一般的私益诉讼， 公益诉讼具有如下特征：首先，公益诉讼的目的是为了维护国家利益、社会公共 利益及不特定的多数人的利益，维护法律的尊严及社会的公正，而不是直接为了 原告自己的利益；第二，提起公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，既可以是 有直接利害关系的人，也可以是无直接利害关系的人；第三，原告诉讼请求的范 。韩志红：公益诉讼制度：公民参加国家事务管理的新途径，中国律师1 9 9 9 年第2 期。 o 参见马守敏：公益诉讼亟待支持，南方周末2 0 0 1 年9 月1 6 日。 。参见丹波：个人可以为公益起诉吗? ，人民法院报2 0 0 0 年2 月1 3 日。 。颜运秋：论公益诉讼对传统诉讼的挑战，湘潭大学社会科学学报2 0 0 3 年第3 期。 。参见 日 谷口安平：程序的正义与诉讼，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社，1 9 9 6 年，第1 9 - 2 1 页 论我国环境公益诉讼制度的建立 围具有广泛性，般不以损害赔偿为主，更多的是要求停止违法行为对公共利益 的侵害。 在某种意义上讲，公益诉讼具有典型的预防性。因为，公益诉讼的救济内容 “不仅仅是要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复，还包括要求公共团 体、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施， 避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉 讼。也就是说，现代型诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义”。 o ( 二) 环境公益诉讼的涵义及基本特征 1 环境公益诉讼的涵义 和公益诉讼样，环境公益诉讼是和环境私益诉讼相比较而言的一个概念， 它着眼于环境公共利益的维护和保全，在于对损害环境公益行为的抑制和预防， 而不是对环境损害后的赔偿性补救。依上述笔者对“公益”的界定，本文所指环 境公益包括国家环境利益，社会公共环境利益及不特定的多数人的环境利益。“在 环境法所确认和衡平的利益关系中，更强调对环境公益的优先维护和增进，环境 公益不可量化和等分，其不可分割性导致环境公益不仅易受损害而且受损后果更 为严重。”o 这也是各国加强对环境公益保护的原因所在。 环境公益诉讼在美国称“公民诉讼”。在我国，目前学者对环境公益诉讼的 称谓不尽相同，有的称其为“群众环保诉讼”，。也有人称其为“环境诉讼”，。但 特别指明这种环境诉讼是由非村害关系人提起的，是不特定人的诉讼，即任何公 民、法人和其他组织均可以环境的名义提起，以保护环境的权利，以维护世界系 统的和谐与稳定为目的。因此，这种“环境诉讼”与笔者所称“环境公益诉讼” 无根本的区别。称谓不同，反映了不同学者对于原告资格的界定存在一些差异。 有的以普通公民作为其诉讼原告，有的认为将这一诉讼权利赋予某些团体更为合 适。 而笔者认为，设置环境公益诉讼制度的目的是为了保护社会的公共环境利 。王蓉：创新环境资源法学、共建绿色千年一中国法学会环境资源法研究会2 0 0 0 年年会综述，法学评论 2 0 0 1 年第3 期。 。李启家环境法的利益分析之提纲，2 0 0 3 年环境瓷源法学国际研讨会( 2 0 0 3 1 02 4 - 2 6 - 武汉) 论文集 。参见曾刚：建立群众环保诉讼制度的探讨，环境保护2 0 0 1 年第2 期。 。参见颜运秋；论环境与资源诉讼中的公益理念，甘肃政法学院学报2 0 0 3 年第4 期。 论我国环境公益诉讼制度的建立 盏，对其原告资格不应作过多的限制，其涵义应作广义上的理解。环境公益诉讼 是指由于行政机关、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或行政机关的不作 为，使环境公共利益遭受侵害或有遭受侵害的可能时，法律允许公众( 包括公民 个人、团体) 及国家机关( 在我国为检察机关) 为维护环境公共利益向法院提起 诉讼的制度。 2 环境公益诉讼的基本特征 适应保护环境公共利益的需要，环境公益诉讼同传统的民事诉讼、行政诉讼、 刑事诉讼相比具有如下的特征： 首先，从诉讼的目的及保护的对象来看，环境公益诉讼的目的是保证环境法 律、法规的实施，以保护社会的环境公共利益不受侵犯，使人们能够在良好、舒 适的环境中健康生活。其与传统民事诉讼保护个体私益，行政诉讼保护行政相对 人的权利，刑事诉讼中检察机关的公诉行为不同。 其次，从诉讼的主体看，在我国现有诉讼体系中，除刑事诉讼中检察机关可 以作为公诉人外，在民事诉讼与行政诉讼中，适格的原告必须是具体侵权行为的 受害者，即与案件具有直接利害关系的人或组织。而在环境公益诉讼中，违法行 为不一定直接侵害或危及到原告私人的利益，而是整个社会的环境公共利益。因 此为了保证有法必依，违法必究，原告既可以是具体侵权行为的受害人，也可以 是无直接利害关系的任何公民或组织，他们都有权以国家主人的身份，对违法行 为提起诉讼，以保护社会公共的环境利益不受侵犯。环境公益诉讼的被告可以是 不履行职责的行政机关，也可以是造成环境公共利益损害的企业、组织或个人。 第三，从诉讼成立的前提看，提起民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼一般必须 以客观存在的已发生的损害事实为依据，而环境公益诉讼的提起则不要求一定有 损害事实发生，只要环境公共利益有损害发生的可能即可提起。例如，工业企业 不按照国家环境保护的要求，在进行新建、改建、扩建工程时，防治污染的设旌 没有与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，此时虽然还没有对环境造成污 染，也允许提起诉讼。在这种情况下，法院的判决主要是判令被告履行环境法所 规定的义务，并进行一定数额的罚款，而不是赔偿损失。 第四，从诉讼的结果来看，环境公益诉讼比其它诉讼的结果要复杂。对被告 的违法行为，法院有权判决给予其一定数额的罚款，如果被告有犯罪行为的。还 7 论我国环境公益诉讼制度的建立 可依法追究其刑事责任，违法行为造成公民、法人民事权益损害的，法院可依受 害人的请求，依法追究其民事责任，比如赔偿损失。这样做也切合了提高诉讼效 益的要求，因为在单一的环境公益诉讼程序中，同时从民事、行政、刑事三方面 解决问题，作出三种不同性质的制裁和处理，是保护环境法律关系的客观要求， 它可以避免由不同的诉讼程序转换所带来的时间延误及适用不同的诉讼程序所 造成的空白，以保证对环境公共利益救济的彻底、有效。 第五，从诉讼所保障的利益来看，环境公益诉讼具有显著的预防性。与私益 诉讼相比，公益诉讼的提起及最终的裁决并不要求一定有损害事实的发生，只要 能根据有关情况合理判断有社会公共利益受到侵害的潜在可能，即可提起诉讼， 由违法行为人承担相应的法律责任。这样做可以有效地保护国家利益、社会利益 不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。这种预防功能在环境公益诉 讼中显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就很难恢复原状。因此在环境侵害尚 未发生或尚未完全发生时法律就允许公民、法人及其他组织适用司法手段加以排 除，以阻止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害是非常有意义的。 3 环境公益诉讼与代表人诉讼的区别 “代表人诉讼又称群体诉讼，是指具有共同或同种类法律利益的一方当事人 人数众多，且不能进行共同诉讼时，由其代表人进行诉讼的一种制度。”。我国的 代表人诉讼制度是在借鉴美国的集团诉讼和日本的选定当事人制度的基础上，为 适应民事纠纷群体化的现实而设立的。当受害方以群体形式提起诉讼时，针对 “当事人一方人数众多”的共同诉讼，我国现行民事诉讼法第5 4 条、第5 5 条专门规定了代表人诉讼，两条规定虽有一定区别，但本质相同，都是从众多的 当事人中产生代表人，代表全体当事人进行诉讼。 近年来，我国学者对代表人诉讼制度倾注了极大的热情，一般认为其具有了 公益诉讼的某些特征，然而笔者经过比较后认为，环境公益诉讼与属民事诉讼范 畴的代表人诉讼有着较大的区别。主要体现在下列几个方面：( 1 ) 前者的代表入 所代表的权利人是不特定的社会公众，后者的代表人所代表的权利人虽然人数众 多，但有明确的范围，并经登记后确定；( 2 ) 前者的代表人的原告资格依法律的 规定而授予，可以是公诉人( 国家检察机关) ，也可以是公民或其他团体；后者 。章武生主编：民事诉讼法新论法律出版社，2 0 0 2 年，第1 7 2 页。 8 论我国环境公盏诉讼制度的建立 的代表人不可能是公诉人( 国家检察机关) ，只能是利益受到侵害的当事人中的 公民，而且其代表人的资格不是法定，而是依当事人的选任和默示取得；( 3 ) 前 者的代表人是为了不特定的公众的利益( 社会利益) 而提起诉讼，后者的代表人 是为了自己和委托人的利益而提起诉讼：( 4 ) 前者的代表人作为原告，可以是与 案件无直接利害关系的公民，并且在法律上对其起诉设置了前置程序，对诉讼权 利也有一定韵限制，后者的代表人并没有诉讼权利的限制；( 5 ) 前者中人民法院 的判决结果对权利人而言其利益不是直接的，而是抽象的、间接的，裁判结果的 效力所及的范围不是针对个人的，而是广泛的、不特定的公众。后者中人民法院 的裁判结果对权利人所产生的利益是具体的、直接的，裁判结果的效力所及的范 围是特定的。 虽然代表人诉讼解决群体性环境纠纷的结果也从某种程度上起到了保护环 境公益的效果，但代表人诉讼的提起并不直接以保护环境公益为目的，将代表人 诉讼适用于环境领域无疑有利于环境立法目的的实现，但是对于保护环境公益来 讲是很不完全的。代表人诉讼以比较经济、迅速地获得内容一致的法律判决为主 要目的，其程序价值与规则不能适应环境公益案件解决的需要。而为了对环境公 益进行及时、有效的救济，专门的环境公益诉讼制度的建立就非常必要了。 9 论我国环境公益诉讼制度的建立 二、环境公益诉讼的理论基础及在国外的实践 ( 一) 环境公益诉讼的理论基础 一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，没有理论支持 的制度很可能会成为空中楼阁。环境公益诉讼的理论基础主要体现在以下几个方 面。， 1 环境权理论 我国环境法学者蔡守秋先生认为，环境权是一种新的、正在发展中的重要法 律权利，是环境法的一个核，b 问题，是环境立法、执法和诉讼的基础，也是环境 法学和环境法制建设中的基本理论。环境权的观念和运动是随着环境污染问题 的日益严重首先从美、目、欧等发达国家开始的。1 9 6 0 年，原西德的一位医生向 欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物这种行为违反了欧洲人 权公约中关于保障清洁、卫生的环境的规定。之后，围绕着把环境权追加入欧 洲人权清单的问题，在欧洲人权会议、欧洲环境部长会议和其他有关欧洲会议上 曾多次展开讨论。1 9 6 0 年，在美国对公民要求保护环境，要求在良好的环境中生 活的宪法依据问题也展开了讨论。按照传统宪法及民法的理论和规定，公民是没 有权利对与自己无关的财产提出权利要求的，因此，公民对作为无主物的空气、 水等环境要素也不能提出权利要求。在这场争论中，美国密执安大学的萨克斯教 授提出了新观点公共信托理论。他认为：水、空气等人类生活须臾离不开的 环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管理他们的共有财产 可委托政府管理。此时国民与政府之间为委托人和受托人的关系，政府应当为全 体国民包括当代美国人及子孙后代管理好这个财产，未经委托人许可，政府不得 自行处理这些财产。公共信托理论为公民个人主张环境权利提供了依据，也为公 民主张环境权利提供了双重选择。一方面，国家或政府作为受托人对于环境资源 取得普通法上的所有权，同时承担着保全、保存、保护信托财产，使之处于安全 状态的义务。另一方面，全体公民作为受托人和受益人，对环境资源享有衡平法 上的所有权，并且享有受益权。如果国家或政府滥用权力、或未尽到善良管理人 的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益人，公民都可以主张 权利，请求国家履行受托人的义务，为全体公民保护和改善环境。美国正是在承 。参见周训芳：环境权论，法律出版社2 0 0 3 年第3 2 页。 1 0 论我国环境公益诉讼制度的建立 认公民环境权的基础上在环境立法中设立了公民诉讼条款，强化公权力与公众参 与，从而使环境保护工作走在世界前列。在日本最先提出环境权是1 9 7 0 年3 月 在日本东京举行的东京公害国际会议上，会后发表的东京宣言采纳了大阪律 师协会的意见，提出将环境权作为一项法律权利和基本人权对待。更加具体地从 法律的角度阐述环境权是同年9 月由日本律师会举办的维护人权大会上，仁藤一、 池尾隆良作了题为“环境权”的法理的报告，该报告倡导将各种有关环境的 权利称为“环境权”。报告指出，“为了保护环境不受破坏，我们有支配环境和享 受良好环境的权利；基于此项权利，对于那些污染环境、妨窖或将要妨害我们的 舒适生活的行为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。”自那 以后，环境权这一崭新的权利，在谴责公害的舆论不断高涨的背景之下，得到抱 着对扑灭公害的期待的世人的欢迎，被算作新的种类的基本人权之一。在环境 权理论的推动下，日本的环境行政理念发生了转变，从公害对策转向了综合性环 境对策，针对行政机关的行政诉讼( 环境权诉讼) 也常被提起。不过，目前“环 境权”诉讼还未得到法院的普遍承认，法院关于公害案件的判决基本上都是依据 人格权或健康权的理论观念和有关法律作出的，但是接受“环境权”诉讼的趋势 却是不容置疑的。 2 诉之利益理论的发展 在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益” 是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或与 他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性。诉的利益与原告资格直 接相联系。在大量的公害案件出现之前，权益的纠纷主要发生在平等主体之间， 按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。随着新型纠纷( 例 如环境公害纠纷) 的出现，往往无法将这些纠纷的解决纳入现行法律所承认的权 利体系或框架之中，然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。如果依照传统的 诉的利益的观念和标准进行审查，在环境公害纠纷中，公民个人对于环境的利益 被视作反射性的利益，而非法律上的利益，公民个人要求法院撤销行政机关的违 法行为可能会因不具有诉的利益而得不到支持。因此，基于增加公民接近法院或 使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，各国都在尽 。参见旧】原田尚彦：环境法，法，俸出版社，1 9 9 9 年，第6 6 页。 1 1 论我国环境公盏诉讼制度的建立 量扩大诉的利益的范围，从而扩大原告资格的范围。在日本，依过去的行政法理 论，即便是给邻近的居民带来了恶劣的影响的场合下，一般也不承认各个居民有 提起取消诉讼的权利。其理由是，建筑基本法等行政法律，是从维持社会公共安 全这一专门的公益性考虑出发而设置的限制，不是以保护各个居民的私人利益为 目的的，限制的结果使居民得到的利益并非法律利益，只不过是波及到的利益而 已。这种理论认为，居民的波及性利益受到侵害是没有提起诉讼的资格的：。但 是，随着公害问题的激化，在环境保护的重要性得到认识的今天，由于以防止公 害、保全环境为目的的控制法的执行得到保护的环境上的利益，己被解释为“受 到法律上保护的利益”，出现了承认附近居民们对开发行为的许可认可提起诉讼 的原告资格的倾向。在德国，如今撤销诉讼和课以义务诉讼等行政诉讼的原告 资格并不以实体法上的权利( 通常包括私权、公权等) 为限，诉讼利益已经由传 统的狭义的权利概念扩大到法律所保护的法定利益乃至值得法律保护的事实上 的利益。具体到环境问题上，基于有关法律关于公众参与环境行政程序的规定， 环境权益因行政机关的违法或不当行政处分而遭受或可能遭受侵害的，利害关系 人能够提起撤销之诉、课以义务之诉等行政诉讼。在美国，最初法院限于“法律 上的权利”原则，除非原告能积极证明其法律上保障的权利已经或正在遭受侵害， 否则即认为不具有原告资格。后来，法院面对有关环境公益的案件日益增多的趋 势，将“法律上的权利”逐渐放宽到“实际上的损害”，不以法律上保障的权利 受到侵害为要件。其后，各州和联邦的立法机关纷纷在环境保护法中写入了富有 公盏意味的公民诉讼条款。 ( 二) 国外环境公益诉讼的实践 有不少环保先进国家已经有了环境公益诉讼的实践，但在立法或者说法律因 应的方式上不同，有的国家在环境保护立法中明确规定了这一制度，而有的国家 则只是将公益诉讼制度扩及到环境领域加以运用，前者以美国最为典型，笔者在 后者中选取日本为代表，对这两种环境公益诉讼的形式加以比较分析。 1 美国环境法上的公民诉讼 美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一，其环境法上的公民诉讼条款 。参见【日1 原田尚彦：环境法，于敏译，法律出版社，19 9 9 年，第1 7 4 页。 。参见1 日】原田尚彦：环境法，于敏译，法律出版社，1 ) 9 9 年，第1 8 4 页。 1 2 跄我国环境公益诉讼制度的建立 最初出现在1 9 7 0 年的清洁空气法中，规定任何人都可以自己的名义对任何 人( 包括美国政府、政府机关、公司和个人等) 就该法规定的事项提起诉讼。在 此后陆续订立的各项环境保护法律中，除了规范农药管理的联邦昆虫剂、灭鼠 剂条例外，均有公民诉讼条款的规定。这些条款将美国环境法中的公民诉讼 分为两类，一类是针对排污者的诉讼，另一类是针对行政机关的诉讼。不论是针 对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，都不是公民为了维护个人利益而进行 的诉讼。这些法律条款赋予了公民借助联邦法院督促环境执法的权力，以确保立 法目标的实现。 从性质上来说，美国环境法上的公民诉讼与美国联邦民事诉讼法规定的团体 诉讼或者集团诉讼有所不同。虽然集团诉讼也“蕴含着公共利益，但是本质上仍 然是为了私人的利益，而且判决的效力亦仅局限于诉讼的实际实施人及其所代表 之人。”o 而公民诉讼在性质上属于公益诉讼( p u b l i ci n t e r e s ta c t i o n ) 它是 “以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的目的往往不是为了个案 的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效 力未必局限于诉讼的当事人。”。公民诉讼与行政诉讼也不同。公民诉讼的目的 在于维护公共利益，它的对象往往是针对行政机关的非自由裁量行为，而这种非 自由裁量行为不可能是针对单个公民的。行政诉讼的目的只在于防止政府行为对 公民个人利益的侵害，它针对的对象是行政机关的自由裁量行为。可见，公益诉 讼与民事诉讼和行政诉讼的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为 目的。 作为一种较为完善的公益诉讼制度，美国环境法中的公民诉讼具有如下的内 容和特点： 首先，规定了公民参与环境保护的宗旨，为公民提起环境诉讼提供原则性依 据。如，清洁水法第1 0 1 条规定：联邦环保局和各州对实施该法负主要责任， 但是环保局必须吸收公众参与“对任何禁止排污的法律的完善、修订和执 行”工作。这一规定肯定了公民在执行清洁水法中的重要地位，为公民 提起诉讼提供了原则性的依据。第二，在各个单项环境法规中设立专门条款规定 公民诉讼，为公民提起环境诉讼提供具体依据。如，清洁水法第5 0 5 条规定： 。参见叶俊荣：环境政策与法律，中国政法大学出版社，2 0 0 3 年，第2 2 6 页。 。叶俊荣：环境政策与法律，中国政法大学出版社，2 0 0 3 年，第2 2 4 页。 。叶俊荣：环境政策与法律，中国政法大学出版社2 0 0 3 年第2 2 4 页。 1 3 论我国环境公益诉讼制度的建立 允许公民或各卅i 对任何被指控为违反清洁水法的人提起诉讼。在其他环境单 项法规如有毒物品控制法、固体废弃物防治法中都有类似的条款规定，公 民就是依据这些具体条款，对非法排污者和未执行环境法规的政府部门提起公民 诉讼的。第三，规定了限制条件，使公民在为环境公益提起诉讼的同时不至于不 当地影响主管机关执法上的资源调配，或者大幅增加法院的负担。如，当公民诉 讼的对象是环境保护署署长时，只有当认定主管机关的执法过于松散，有滥用裁 定的事实时法院才可能受理该诉讼。再如，当环境保护署署长或州政府已经开始 并且积极诉诸联邦或州法院采取民刑事措施以要求污染者遵行法定要求时，不得 提起公民诉讼。并且立法规定了6 0 目前事先告知程序，即在公民提起诉讼前6 0 天必须将起诉通知送达联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。6 0 天通知期 的规定被看作是给联邦环保局一个机会，使其得以在公民起诉前采取相应行为， 如果公民没有履行6 0 天诉讼通知期制度，则禁止公民起诉。但有关毒性污染物 或紧急事件则有f f j # b 规定，可免除告知的程序要件以争取时效。