失能失智老人需要法制关注

失能失智老人需要法制关注 据人民网报道，目前全国失能失智老年人已超过4000万。以北京市为例，常住老年人口已达300万人，需要护理照顾的高龄失能失智老人有60万人左右。随着我国老龄化加速，失能失智老年人数量还将迅速增加，这些老人如何安度晚年，已经成为了我国的重大社会问题。 对失能失智老人的照顾引发了媒体关注，报道主要集中于以下几个方面：第一，失能失智老人给家人带来照顾困难。第二，养老机构严重不足。第三，缺少针对失能失智老人的专业照料机构和人员。因为我国养老专业化不足，专业分工更无从谈起。失能失智老人对于养老机构来说，更难照料，也更容易引发纠纷。所以，很多失能失智老人都被推回了家庭和专业的医疗机构。而医疗机构不但费用高，并且资源稀缺，根本无法大范围地解决养老的问题。 所以，失能失智老人的照顾现在主要依靠家人，专业的医疗和养老机构对于失能失智老人并不欢迎，或是收费过高。而现在失能失智老人老无所养、养不得法，成为“负担”主要是由五个方面的原因造成。第一，失能失智老人全部或部分失去自理能力，需要他人照顾。第二，失能失智老人部分伴随有精神障碍，精神障碍有时表现为嗜睡、健忘（有时会导致老人走失），而也有时会表现为过激行为、胡言乱语。第三，老人缺乏必要的财产与人身安排。第四，社会缺乏相关慈善与福利组织。第五，国家相关制度建设、宣传引导、相关投入不足。 失能失智老人因为自然原因需要照顾，甚至给他人造成不便，是不可避免的。而失能失智老人难以在社会中得到合理照顾，做到安享晚年，最主要的原因还是我国现有的制度安排不合理，社会缺乏正确引导，导致老人只能依靠家人照料。从制度建设上分析，可以从以下几个方面，增进失能失智老人及家人的福祉。第一，确定失能失智老人认定的医学和法律标准。第二，重新厘定失能失智老人的法定监护安排。第三，引导失能失智老人进行合理财产安排。 失能失智老人认定的医学和法律标准 我国对于失能失智没有统一的标准，现在养老机构接收老人有自理、失能和半失能的标准，而失智老人没有具体标准。从医学上说，失智症是一种因脑部伤害或疾病所导致的渐进性认知功能退化性表现。导致失智症的病因有很多种，有退化性失智症（比如阿尔兹海默症）、血管性失智症（比如脑中风导致的失智）等等。 但是，在法律上，对于失能失智没有与医学相衔接的概念系统与法律安排。民法通则规定，不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人，不能完全辨认自己行为的精神病人是限制民事行为能力人。我国立法对于民事主体完全民事行为能力、限制民事行为能力和无民事行为能力三分法的基本依据是“是否或在何种程度上可以辨认自己的行为”。 老年人权益保障法认为，老年人在具备完全民事行为能力时，可以选定监护人，但尚不能接受监护。而老人接受监护则需要达到“不能或不能完全辨认自己行为”的精神病人的标准。 首先，失能老人行动不便，即使意识清楚，也需要合理监护。失能老人民事行为虽然可以通过授权委托或全权委托的方式进行，但是，失能老人基本无法亲自从事民事行为，长期通过委托较为不便。另外，监护人不但有代理民事行为的权利，更有合理照顾的义务，所以，安排监护有其必要性。其次，失智可能是一个漫长的过程，要确定一个丧失或部分丧失民事行为能力的边界可能非常困难。所以，在我国立法上，可以将失能失智作为老年人接受监护的标准，规定在老年人权益保障法中。以方便老年人按需接受监护，并且如有可能，在接受监护中确定未来监护人的人选。 失能失智老人的监护 关于监护人的确定，老年人权益保障法认为，老年人在具备完全民事行为能力时，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人。监护人在老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，依法承担监护责任。老年人未事先确定监护人的，其丧失或者部分丧失民事行为能力时，依照有关法律的规定确定监护人。 民法通则规定，精神病人的利害关系人，可以向人民法院申请宣告精神病人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。 最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见规定，认定监护人监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。民法通则规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：配偶、父母、成年子女、其他近亲属、关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。人民法院指定监护人时，可以按照上述顺序确定监护人。前一顺序有监护资格的人无监护能力或者对被监护人明显不利的，人民法院可以根据对被监护人有利的原则，从后一顺序有监护资格的人中择优确定。被监护人有识别能力的，应视情况征求被监护人的意见。 由于我国老年人自己确定监护人的意识不强，有时还会导致家庭矛盾。所以，我国法律在监护人的确定上，是以法定和指定监护为原则，以意定监护（即老人自选定）为补充。指定监护的主体是老年人所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会，但是法律也没有在赋予其权利的同时，克定其老年人失智前意愿调查、老年人监护情况监督等具体义务。更没有老年人权益受损的责任追究机制。随着社会的发展，用人单位与员工之间的关系已经逐渐转变为合同关系，人身关系已经减弱。所以，用人单位已经不再有能力和?x务承担为员工指定监护人的责任。而居民委员会、村民委员会在现代社会中，也越来越难以确切了解所辖居民的具体情况。所以，由以上三主体进行监护人的确定，并不具有充分的理论合理性。 关于监护人的责任，民法通则规定，监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。 法律虽然规定了监护人不得侵害被监护人的权益，但却没有克定为被监护人利益行为的具体义务。因为监护人的确定顺序与法定继承的顺序基本相同，很多情况下，被监护人的剩余财产与继承人的利益直接相关。加之，对被继承人尽了主要扶养义务或者与被继承人共同生活的继承人，分配遗产时，继承法认为，只是“可以”多分。所以，监护人在监护期间没有尽可能增进被监护人福祉的经济动力。 因此，在监护人的确定上，应当以意定监护为主，以法定和指定监护为补充。从立法上，删除所在单位的指定监护权，附加居民委员会、村民委员会在60岁及以上居民中进行监护人顺序登记和普查的义务。对没有登记的居民，一旦出现失智情况，则应当由其亲属向人民法院申请确定监护权归属。 失能失智老人的财产安排 在我国，不管是遗嘱继承还是遗赠，甚至遗赠抚养协议，都不是以人的失能与失智为条件的财产安排。遗赠抚养协议可能有助于增进失能失智老人的福祉，但因为失智老人本身无法有效监督抚养人的行为，所以这并不能从根本上达到“财产为财产所有人利益使用”的目的。 老年人权益保障法所安排的养老保险和医疗保险，不能解决失能失智老人的照顾问题。养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。但因为失能失智老人照料远远超出基本生活需求的范围，养老保险难以为其提供充足的经济来源。 医疗保险是为补偿疾病所带来的医疗费用的一种保险，主要是以医疗为目的的经济安排。而失能失智老人所面临的问题不仅仅是医疗上的，更主要是生活上的照料，甚至是精神上的抚慰。所以，养老保险和医疗保险提供的是普通老人的基本保障，所能为失能失智老人解决的问题比较有限。 正如前文所述，我国现行立法对失能失智老人的经济安排，不利于监护人为被监护人的利益行为。这不但要求对监护法律制度进行修正，也需要其他法律制度为老人提供更多的财产安排选择。比如，在信托法中可以加入法定信托的安排，将监护人对被监护人的财产使用视为一种