（诉讼法学专业论文）我国海洋石油天然气管道保护立法问题研究.pdf

华北电力人 学硕十学位论文 摘要 随着我国海洋石油天然气资源开发产业的发展 海洋石油天然气管道的保护问 题提上了国家立法议程 本文以我国海洋石油天然气管道保护的立法问题研究为核 心 首先梳理并阐述了我国海洋石油天然气管道的基本情况和保护现状 接着整理 并分析了我国和部分管道发达国家的海洋石油天然气管道保护相关的法规 在此基 础上 笔者提出了我国海洋石油天然气管道保护立法应当解决的几个重大问题及相 应的立法建议 本文的创新之处在于 在充分调查分析我国海洋石油天然气管道保 护现状和立法诉求的基础上 通过分析我国及其他国家相关的法律制度设计和立法 经验 提出我国海洋石油天然气管道保护需要通过立法重点解决的几个问题 并从 法律制度设计和具体法条建议方面进行了深入探讨 对于我国海洋石油天然气管道 保护的法制建设具有理论价值和实践意义 关键词 海洋石油天然气管道保护 立法问题 科学研究 制度设计 a b s i r a c i w i t ht h er a p i dg r o w i n go ft h eo f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sd e v e l o p m e n ta c t i v i t i e si n c h i n a t h el e g i s l a t i o no nt h ep r o t e c t i o no fo f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sp i p e l i n e si so nt h e a g e n d ao ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n t t h i sp a p e rc e n t e r s o nt h el e g i s l a t i o ni s s u e so f c h i n a sp r o t e c t i o no nt h eo f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sp i p e l i n e s s u m m a r i z i n gt h eb a s i c s i t u a t i o na n dt h ep r o t e c t i o ns t a t u s q u oo fc h i n a so f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sp i p e l i n e s s t u d y i n go nt h el e g i s l a t i o no nt h ep r o t e c t i o no fo f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sh o m ea n d a b r o a d o nw h i c hb a s i st h ew r i t e rp r o p o s et h ek e yl e g i s l a t i o ni s s u e so fc h i n a sp r o t e c t i o n o ft h eo f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sp i p e l i n e sa n dp u tf o r w a r dt h ej u r i s d i c t i o nc l a u s e so n t h e s ei s s u e s t h ei n n o v a t i v ep o i n ti st h a tt h ew i t ht h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so nt h e p r o t e c t i o ns t a t u s q u oa n dl e g i s l a t i o nn e c e s s i t ya n dt h ea b s o r p t i o na n dd r a w i n gl e s i o n s f r o mt h er e l a t i v ej u r i s d i c t i o nc l a u s eh o m ea n da b r o a d t h ew r i t e rp u tf o r w a r dc o n c r e t e l e g i s l a t i o nr e c o m m e n d a t i o no nt h el e g i s l a t i o ni s s u e so fc h i n a so f f s h o r ep e t r o l e u ma n d g a sp i p e l i n e sp r o t e c t i o n h en a n i n t e r n a t i o n a le n e r g yl a w d i r e c t e db yp r o f z h o uf e n g a o k e yw o r d s o f f s h o r ep e t r o l e u ma n dg a sp i p e l i n e sp r o t e c t i o n l e g i s l a t i o n i s s u e s s c i e n t i f i cs t u d y j u r i s d i c t i o nc l a u s er e c o m m e n d a t i o n 1 3 研究内容 2 第二章我国海洋石油天然气管道保护的基本情况 3 2 1 我国海洋石油天然气管道保护的重要性 3 2 1 1 海洋管道有效推动了海洋油气产业发展 3 2 1 2 海洋管道承担着满足下游用户能源需求的重任 4 2 1 3 海洋管道具有敏感海域的主权宣示意义 4 2 2 我国海洋石油天然气管道保护的必要性 5 2 2 1 复杂的海洋环境使海洋管道面临严峻的自然灾害 5 2 2 2 无序的用海活动使海洋管道面临同益挤压的运行空i 日j 5 2 2 3 第三方施工作业使海洋管道面临突发性毁损危险 6 2 3 我国海洋石油天然气管道的保护现状 一6 2 3 1 管道企业对海洋管道的保护 6 2 3 2 相关政府部门对海洋管道的监管和保护 8 2 4 我国海洋石油天然气管道保护面临的主要问题 1 0 2 4 1 与其它用海活动冲突难以协调 1 0 2 4 2 现有监管体系有待进一步理顺 1 0 2 4 3 现行保护措施无法满足保护要求 1 l 2 4 4 相关政府部门保护性职责有待进一步明确 1 1 第三章我国海洋石油然气管道保护相关立法现状 1 2 3 1 我国现有直接规范海洋管道保护的法律法规 1 2 3 1 1 中华人民共和国石油天然气管道保护法 草案 1 2 3 1 2 铺设海底电缆管道管理规定 1 3 3 1 3 海底电缆管道保护规定 1 3 3 2 我国海洋法体系中与海洋管道保护相关的法律法规 1 3 3 2 1 中华人民共和国海域使用管理法 1 3 3 2 2 中华人民共和国海洋环境保护法 1 3 i i 华北电力人学硕十学位论文 3 2 3 中华人民共和国海上交通安全法 1 4 3 3 我国海洋石油开发等相关立法中与海洋管道相关的法律法规 1 4 3 3 1 海洋石油勘探丌发环境保护管理条例 1 4 3 3 2 防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例 1 5 3 3 3 海洋石油安全生产规定 1 5 3 3 4 水上水下施工作业通航安全管理规定 1 5 3 4 小结 1 6 第四章国外海洋石油天然气管道保护的立法成果与借鉴 1 7 4 1 美国海洋管道保护的立法成果 1 7 4 1 1 美国海洋管道的范围界定 1 7 4 1 2 美国海洋管道的主管部门 1 7 4 1 3 美国海洋管道保护的重要法律制度 1 8 4 2 英国海洋管道保护的立法成果 1 9 4 2 1 英国海洋管道的范围界定 1 9 4 2 2 英国海洋管道的主管部门 1 9 4 2 3 英国海洋管道保护的重要法律制度 一2 0 4 3 挪威海洋管道保护的立法成果 2 1 4 3 1 挪威关于海洋管道的范围界定 2 1 4 3 2 挪威海洋管道的主管部门 2 1 4 3 3 挪威海洋管道保护的重要法律制度 2 l 4 4 荷兰海洋管道保护的立法成果 2 2 4 4 1 荷兰海洋管道的范围界定 2 2 4 4 2 荷兰海洋管道的主管部门 2 2 4 4 3 荷兰海洋管道保护的重要法律制度 一2 3 4 5 我国对国外相关立法成果的借鉴 2 4 4 5 1 以能源行业管理部门作为海洋管道保护的主管部门 2 4 4 5 2 以海洋管道的规划协调和路由审批作为立法保护的起点 2 4 4 5 3 以海洋管道定期检查检验和巡检作为立法保护的常态 2 5 4 5 4 以海洋管道的废弃处置作为立法保护的终点 一 2 5 第五章关于我国海洋石油天然气管道保护的立法建议 2 6 5 1 关于海洋油气管道保护立法的特殊性与立法依据 2 6 5 2 海洋石油天然气管道保护立法应解决的重大问题 2 7 5 2 1 明确海洋管道的保护范围 2 7 5 2 2 明确海洋管道保护主管部门及相关部门的保护职责 2 8 5 2 3 重点设计海洋管道保护的起点 2 8 i i i 华北电力人学硕十学位论文 5 2 4 科学设计法律责任追究机制 2 9 5 2 5 提炼吸收现有法规中的法律制度 3 0 5 3 海洋石油天然气管道保护立法的制度设计与法条建议 3 0 5 3 1 关于管道保护范围的制度设计与法条建议 3 0 5 3 2 关于主管部门及相关部门保护职责的制度设计与法条建议 3 0 5 3 3 关于管道保护起点的制度设计与法条建议 31 5 3 4 可提炼吸收的管道保护法律制度与法律规范 3 l l i语 3 i 参考文献 3 4 j g 谢 3 5 在学期间发表的论文和参加科研情况 3 6 i v 华北电力人学硕 学位论文 1 1 选题背景及意义 第一章引言 油气管道作为联结油气资源丌发与利用的桥梁和纽带 以其高效率 低成本和 安全可靠的优势 越来越显示出旺盛的生命力 发达国家已将管道与铁路 公路 水运 航空并列为五大运输系统 管道运输作为能源工业的动脉 是衡量一个国家 的能源与运输业是否发达的重要标准之一 确保油气管道的安全运营是保障国家能 源安全的基础 到目前为止 管道运输已拥有1 0 0 多年的历史 发达国家利用管道 运输的原油总量已超过8 0 成品油的运输基本实现了管道运输化 天然气的管道 运输化已达9 5 我国作为世界第一大能源生产国和第二大能源消费国 管道运输 自2 0 世纪8 0 年代以来发展极为迅猛 干线管道的总长度逐年快速增加 特别是最 近几年中俄 中哈 中缅等一批跨国原油管道陆续丌工建设后 我国已经初步形成 规模较大的跨国境 跨区域的油气输送干线管网 油气管道作为油气资源的重要运输载体 其安全运行关系到国计民生和公共安 全 为了通过保护石油天然气管道进而保障油气输送安全和公共安全 国务院子 1 9 8 9 年发布了 石油天然气管道保护条例 并于2 0 0 1 年对该条例进行了修订 近 年来 随着我国经济社会迅猛发展和城乡建设不断加快 管道保护的外部环境发生 了很大变化 管道保护出现了一些新的问题 因此 国务院法制办自2 0 0 6 年起开 始组织起草 石油天然气管道保护法 该法草案已经国务院第7 8 次常务会议讨论 通过 并报送全国人大常委会审议 目前 该草案已在人大常委通过 二读 由 于海洋油气管道的保护具有特殊性 因此 石油天然气管道保护法 草案 第六 章附则中的第五十九条规定 海洋石油天然气管道的保护适用本法的有关规定 具体办法由国务院制定 以此为契机 国务院法制办和国家能源局及时启动了我 国 海洋石油天然气管道保护条例 的起草工作 并争取与管道法配套实施 本文 正是以此为背景进行选题和研究 旨在围绕我国海洋石油天然气管道保护的立法问 题为核心 通过梳理我国海洋石油天然气管道的基本情况和保护现状 阐述我国海 洋石油天然气管道保护的立法必要性和特殊性 分析研究国内相关立法现状 借鉴 国外相关立法经验 针对我国海洋石油天然气管道保护立法提出相关建议 以期能 对我国海洋石油天然气管道保护的立法工作提供有益的参考 华北l 乜力人学硕 学位论文 1 2 研究现状 据笔者了解 迄今国内从立法角度对海洋石油天然气管道保护进行研究的公丌 出版的著作不多 且国内相关研究多侧重于技术和管理方面 如管道完整性管理 管道涂层技术等 另有部分专家学者对 石油天然气管道保护条例 进行了执行效 力和修订空间的研究 在 石油天然气管道保护法 征求意见稿 向社会公丌征 求意见时 也有部分专家就具体法律制度设计等问题进行了相关研讨 在国外学术 界 由于大多数管道发达国家都未针对油气管道运输进行专门立法 且都未对海洋 油气阳开采项目的管道进行海洋管道和陆上管道的划分 而是实行一体化管理 因 此 国外学术界从立法角度对海洋管道保护进行研究的也不多 但相对国内立法而 言 海洋管道发达国家在矿产资源 石油天然气相关立法中都有关于海洋管道管理 和保护等方面的相关规定 这些对于我国海洋管道保护立法有重要的借鉴意义 l 3 研究内容 本文旨在通过对我国海洋石油天然气管道保护立法进行系统研究 对我国海洋 石油天然气管道的保护提出立法对策和建议 全文内容包括以下几个方面 一是我国海洋石油天然气管道保护的基本情况 主要阐述我国海洋石油天然气 管道的重要性和必要性 并从企业和政府两个层面分析目前我国海洋石油天然气管 道的保护现状和保护工作面临的主要问题 二是我国海洋石油天然气管道保护的立法现状 目前 我国与海洋石油天然气 管道保护相关的法律法规可以分为三个层面 一是直接规范海洋石油天然气管道保 护的法律法规 二是我国海洋法体系中的相关法律法规 三是规范海洋石油开发等 活动的相关法律法规 从法律体系看 主要表现为法律 行政法规 部门规章及其 它规范性文件 三是国外海洋石油天然气管道保护立法成果和经验借鉴 笔者选取了海洋石油 天然气管道较为发达的美国 英国 挪威和荷兰四个国家的相关立法进行研究 从 管道范围界定 管道保护主管部门 管道保护制度三个方面 对这些国家立法中与 海洋石油天然气管道保护相关的法律制度进行梳理和比较研究 四是我国海洋石油天然气管道保护立法的相关建议 笔者探讨了我国海洋管道 保护立法的特殊性与立法依据 提出了我国海洋管道保护立法应当解决的几个重大 问题 并针对这些问提出了具体的立法建议 2 我国3 0 0 万平方公罩的广袤海域被称为 蓝色国土 蕴藏着巨大的能源资源储 量 掘中国海洋信息网的有关统计数据显示 lj 我国海洋石油天然气已探明储量约 为4 0 5 0 亿吨油气当量 预测储量可达1 4 力 亿吨油气当量 目前 我国近海已发 现1 0 个大型含油气盆地 已探明的各种类型的储油构造4 0 0 多个 海洋石油资源 储量约占全国石油资源总量的1 0 1 4 海洋天然气资源储量约占全国天然气资源 总量的2 5 3 4 毋庸置疑 我国海洋油气资源的开发已经成为保障国家能源供应 保障国家能源安全的重要增长极 我国对海洋石油天然气资源的勘探与开发始于2 0 世纪8 0 年代初 有关部门依 据 对外合作丌采海洋石油资源管理条例 成立了中国海洋石油总公司 专门负责 我国海洋石油天然气资源的开采工作 经过近三十年的发展 我国海洋石油天然气 的勘探和丌发己取得了长足进步 中国石油天然气集团公司 中国石油化工集团等 企业也丌始涉足海洋油气资源的勘探与开发 仅就中国海洋石油总公司为例 截至 2 0 0 9 年底 中海油勘探开发的海洋石油天然气产量达到5 0 0 0 力 吨油气当量 占全 国石油消费需求的1 1 7 占国内油气产量2 2 海洋石油天然气资源的勘探和丌 发 对于保障我国能源安全发挥了重大作用 2 1 我国海洋石油天然气管道保护的重要性 海洋石油天然气管道 以下简称 海洋管道 是联接海洋油气生产设施的重要 纽带 也是输送海洋油气资源产品的运输载体 被称为 海洋油气田生命线 随 着我国海洋油气产业的发展 海洋管道无论从数量还是长度上都取得了迅猛的发 展 截至2 0 0 9 年底 我国三大石油公司共拥有海洋管道2 8 5 条 总长度为4 4 8 8 8 千米 虽然与陆上管道相比 我国海洋管道的规模仍然较小 但在我国海洋油气资 源开发利用中 海洋管道正在发挥陆上管道无法替代的巨大作用 主要表现在以下 方面 2 1 1 海洋管道有效推动了海洋油气产业发展 海洋管道是我国海洋石油行业赖以生存和发展的基础 海洋油气资源的可观储 量决定了我国未来油气产量中的增量部分将主要来自海洋 特别是深水油气田 以 中海油为例 截至2 0 0 9 年底 中海油海洋油气总产量达到4 7 6 6 万吨油当量 预计 2 0 1 0 年实现海洋油气年产5 0 0 0 万吨油当量 占全国油气供应总量的2 2 而随着 3 华北i 乜力人学硕十学位论文 今后南海深水油气田的丌发 中海油的海洋油气产量在全国油气总产量中的比重将 会继续提高 这些海洋油气资源产品大部分都将通过海洋管道输送至终端用户 海 洋管道对于我国能源供应和保障将发挥越来越重要的作用 同时 我国海洋管道的 快速发展和巨大需求对海洋管道相关产业 如钢管生产企业 提出了更高的技术要 求 促进了相关领域的科技进步和国际化步伐 目前 许多管道设备 如单点系泊 系统 软管 高钢级管等的研制已被列入国家中长期发展规划 国内企业生产的钢 管已被多家国际石油巨头使用 代表着中国钢管生产企业的技术水平已经步入世界 前列 2 1 2 海洋管道承担着满足下游用户能源需求的重任 能源是世界各国经济社会发展不可或缺的源动力 特别是石油 天然气等化石 能源 仍然是当今世界能源结构的主体 我国作为世界第一大能源生产国和第二大 能源消费国 对石油 天然气的需求j 下在快速增长 虽然我国陆上油气资源禀赋没 有优势 但海洋油气资源储量却非常可观 海上油气资源的丌发利用也j 下在成为我 国能源供应体系的重要支撑 成为越来越多企业和居民的生产 生活用能来源 由 于我国的海洋油气资源主要位于环渤海湾 东海和南海海域 这些地区经济发达 人口众多 对能源的需求量较大 因此海洋管道承担着上述地区众多企业和居民用 户的油气供应重任 对于满足下游用户能源需求 促进和改善民生具有重要意义 如位于我国南海海域的崖城1 3 1 气f f l 至香港的海洋管道 长度为8 0 0 千米 是目前 世界第二 远东第一的输气管道 承担着占香港四分之一的发电用天然气供应任务 对于维护香港地区的民众生活和社会稳定具有重要意义 2 1 3 海洋管道具有敏感海域的主权宣示意义 海洋油气资源虽然储量巨大 但仍为有限的不可再生能源 在一些国际敏感海 域的油气资源开发活动不仅需要外交支持 也需要包括海洋管道在内的海洋能源资 源开发技术为基础的支撑 以位于我国东海海域专属经济区内的春晓油气田为例 2 我国自1 9 7 4 年起丌始在东海进行石油 天然气资源勘测 并发现了多个油气f f l 2 0 0 3 年5 月 同本以所谓 闩中中间线 原则为由提出 春晓气田距离同中中间线 仅5 公里 中方在该地区的大规模开采会导致吸聚效应 使同方利益受到损害 要 求中国停止对春晓气田的开发 而依据我国的专属经济区划界标准 我国与r 本的 专属经济区分界线应处于冲绳海槽 经过两国长期的谈判与磋商 我国秉承 搁置 争议 共同开发 的原则 于2 0 0 8 年6 月与日本就东海油气田开发问题达成原则 共识 中方对春晓油气田拥有主权权利 日方可根据中国有关法律出资参与春晓气 田的合作开发 这与日方在东海海域划定区块与中方的共同开发具有本质区别 4 华北电力人 学硕 学位论文 由此可见 包括海洋管道建设在内的海洋油气资源丌发活动在敏感海域能源资源丌 发中具有先占性的主权宣示意义 2 2 我国海洋石油天然气管道保护的必要性 从上述分析中可以看出 海洋管道对我国国家能源安全和社会稳定都具有重要 的保障作用 同时在国际层面上还具有一定的主权宣示意义 是国家非常重要的能 源基础设施 凸显了海洋管道保护的重要性 同时 从我国海洋管道自身的保护需 求来看 其面临着来自外部自然环境 用海活动冲突 第三方危害等威胁管道建设 和运行安全的潜在危险 下面将主要分析我国海洋管道保护的必要性 2 2 1 复杂的海洋环境使海洋管道面临严峻的自然灾害 与陆上管道相比 海洋管道面临着海洋独特的自然环境和气候条件 其外部自 然条件较之陆上管道更为恶劣 首先 海底洋流的冲刷作用容易导致海洋管道因上 覆底土流失而处于悬空状态 不仅更容易受到意外荷载如船锚等的破坏 还会失去 横向稳定性而断裂 第二 我国海域的海况特征 地质条件等十分复杂 海底地震 活动断层 浅层气埋藏古河道 凹凸地和剧烈起伏的基岩等地质高风险区域以及容 易发生滑坡 崩塌和碎屑流的海底土质等灾害区域都会对管道安全造成极高的威 胁 第三 海洋恶劣气候现象对海管道的损害呈逐年递增趋势 地处北方的渤海 黄海海域冬季易遭遇大范围海冰 无论是结冰还是融冰阶段 都可能会对海洋管道 的立管部分造成损害 2 0 0 9 年冬季 渤海海冰的范围更创造了进入新世纪后的最高 纪录 对该海域的管道安全造成巨大威胁 而在我国东海 南海海域 海洋管道所 面临的气候威胁则主要来自台风 由于海洋管道总是与浮式生产储油装置 f p s o 海上平台或者岸上终端相连 当这些设施受到台风冲击时 就会拉动管道发生位移 极易发生管道事故 2 0 0 9 年中海油惠州油罔就因为台风导致海洋管道遭受破坏而停 产 公司产量减少2 3 4 力 桶油当量 2 2 2 无序的用海活动使海洋管道面临日益挤压的运行空间 随着我国海洋开发的快速发展 各种用海活动同趋频繁 海洋能源开发 港口 与航道建设 跨海桥梁等工程项目 海上航运交通 渔业养殖捕捞等经济活动以及 海上生态环境保护区 海滨风景名胜区等的规划建设 都在日渐压缩着海洋管道的 建设运行空间 这种情况下 一方面新建海洋管道在进行规划和建设时 特别是在 进行路由勘探和调查时 在符合经济 安全 环保的原则下确定管道选线变得同益 困难 管道企业往往需要避开其它用海活动或规划 选择见缝插针或绕道建设 从 华北电力人学硕十学1 c 7 论文 而使得管道项目成本大幅增加 另一方面 已有管道还会受到其它用海活动的破坏 或与新建规划产生冲突 而与这些用海活动或规划之间的协调目前只能由管道企业 进行 往往无法达到理想结果 从而给已有管道的安全运行带来风险隐患 2 2 3 第三方施工作业使海洋管道面临突发性毁损危险 目前 近海工程施工作业可以说是对海洋管道安全的最大威胁 近几年三大石 油公司都发生了多起管道安全事故 据中海油公司统计 在影响海洋管道安全的三 大主要因素中 外力破坏占比5 3 8 而就在笔者撰写本文时 2 0 1 0 年5 月2r1 8 时 中石化胜利油阳黄岛至潍坊的海洋管道胶卅i 市九龙镇工业园段被违章作业的施 工挖掘机挖破 造成管道溢油事故 溢油总量达2 4 0 吨左右 东营至黄岛原油管道 紧急停输 直至5 月3 同1 7 时左右才恢复j 下常输油 此外 海洋渔业活动近年来 也对海洋管道造成严重干扰或破坏 主要表现在两个方面 一是渔民对海洋管道建 设施工进行无故阻挠 当海洋管道铺设经过捕鱼区的时候 渔民往往在渔业协会的 组织下阻碍管道铺设 不仅会延误工期 给企业造成经济损失 而且如果处理不好 还可能激化企业与渔民之问的矛盾 造成更为严重的后果 二是渔船抛锚和拖网等 可能导致海洋管道遭到破坏 相关案例近年来也呈上升趋势 仅以中海油公司为例 2 0 0 0 年至今由于渔业活动破坏海洋管道就已导致原油产量损失1 0 8 力 吨 维修费 合计7 1 0 9 万元 2 3 我国海洋石油天然气管道的保护现状 目前 我国海洋管道的保护主体主要是管道企业 相关政府部门在各自职责范 围内对海洋管道履行相关的管理职能 以下将分别就管道企业和相关政府部门对海 洋管道进行保护的现状进行分析 2 3 1 管道企业对海洋管道的保护 2 3 1 1 建立海洋管道完整性管理体系 管道完整性 p i p e l i n ei n t e g r i t y p i 是指管道始终处于安全可靠的服役状态 包 括管道在物理上和功能上保持完整并处于受控状态 管道完整性管理 p i p e l i n e i n t e g r i t ym a n a g e m e n t p i m 则是指对所有影响管道完整性的因素进行综合的 一体 化的管理 主要包括 拟定工作计划 工作流程和工作程序文件 进行风险分析和 安全评价 制定预防和应急措施 定期进行管道完整性检测和评价 加强人员培训 不断提高人员素质等 3 目前 国内管道企业对海洋管道都实行完整性管理体系 在管道设计 制管 铺设 投产 运行 延寿等各个阶段都坚持以可靠性和经济性 6 华北电力人学硕十学位论文 为中心 将对管道安全的关注和管道保护工作贯彻至管道生命周期的各个阶段 以 中海油公司为例 公司实行管理文件一一程序文件一一作业文件三位一体的标准化 文件管理 确保企业的管理理念和管理思想能够切实在工作流程和作业实践中得以 落实和执行 作为企业管理文件 公司于2 0 0 8 年发布了 海洋石油天然气管道管 理规定 作为程序文件 公司丌发部于2 0 0 8 年发布了 海洋石油管道公众警示程 序编制指南 试行 和 海底管道 软管 海底电缆应急维修预案编制指南 试行 这些都是针对海洋管道保护的标准化文件 2 3 1 2 加强管道设计施工阶段的技术性保护 管道设计施工阶段是管道生命周期的起始 这一阶段的管道保护主要体现在三 个方面 一是选择适当的路由 如避开航道 渔业区 现有管道等其它用海活动 避开不平坦海床 地震多发区等灾害性地质阶段 避开军事活动区 考古场地等特 殊用海区域等 二是增加管道的技术性保护措施 如安装牺牲阳极 安装收发球装 置 安装流量 温度 压力监测仪表等 三是对管道进行合理埋深和砂石保护 以 往的技术规范中对海洋管道埋深的要求是1 5 米 近年来由于海洋船舶的巨型化发 展趋势 1 5 米埋深已经远不能够满足管道保护要求 目前对管道埋深最深达6 米 以上 并在港口航道区域对管道沿线进行砂石保护 有效增强了管道保护 2 3 1 3 强化管道运营阶段的宣传和维护 在管道运营阶段的保护主要包括两个方面 一是管道企业对海洋管道实行巡 检 建立船舶 飞机 地方渔政三位一体的企业巡检制度 4 l 并实行管道巡检记录 以及早发现和及时处理威胁或危害管道安全的行为或事故 二是建立海洋管道应急 维修机制 针对不同的环境和运行条件 选择不同的维修方法和资源 对每一条管 道建立相应的应急维修预案 海洋管道的登陆部分也是易遭受破坏的重点区域 目前 管道企业在条件允许 的情况下在海洋管道登陆点设置了警示标识 并在登陆段管道延线也设置了标识 以标示管道走向 提示其它主体履行注意义务 同时 管道企业还在登陆段管道沿 线进行管道保护标语宣传和管道保护责任教育 如 依法保护天然气管道是每个公 民的责任 等 2 3 1 4 完善管道废弃阶段的后期保护 海洋管道的废弃分为原地弃置和异地弃置 原地弃置是指不移动海洋管道的位 置 而直接在海洋管道服役地进行弃置 可进行清洗 封堵 深埋等保护措施 异 地弃置是指将海洋管道从服役地挖出 进行清洗和封堵等保护措施处理后 运送至 岸上进行弃置 显而易见 原地弃置较异地弃置的成本要低很多 但管道企业进行 管道弃置时 会依据待废弃管道的具体情况进行环境影响评价 依据评价结果选择 7 国家公安边防部门等 由于海洋石油开采项目作为国家重大能源项目都是实行国家 一级管理 因此在以下相关主管部门的论述中 只重点阐述国务院相关部门对海洋 管道的监管和保护职责 2 3 2 1 国务院能源主管部门对海上油气开发进行项目管理 对外合作丌采海洋石油资源条例 第五条规定 国务院指定的部门 审 批海上油 气 田的总体丌发方案 同时 依据 国务院关于投资体制改革的决 定 附件 政府核准的投资项目目录 2 0 0 4 年本 能源项目由 国务院投资主管 部门 核准 2 0 0 8 年国家能源局正式成立后 作为国务院投资主管部门 国家发 展和改革委员会的委管局 丌始负责我国海洋油气丌发项目总体丌发方案 o v e r a l l d e v e l o p m e n tp l a n o d p 的审批 在总体丌发方案中 包含了海洋管道建设的相关 内容 2 3 2 2 海洋行政主管部门对管道所涉海域实施综合管理 海洋行政主管部门对海洋管道的监管主要是在海域使用监督管理 海洋环境保 护和路由审批三个方面 依据国家海洋局的 三定方案 国家海洋局及其派出机 构主要负责 承担规范管辖海域使用秩序的责任 并 承担保护海洋环境的责任 根据 中华人民共和国海域使用管理法 第十八条规定 海洋管道建设使用海域作 为 国家重大建设项目用海 由国务院审批 并由国家海洋局及其派出机构负责其 海域使用的监督管理 1 同时 依据 中华人民共和国海洋环境保护法 的相关规 定 国家海洋行政主管部门 负责海洋环境的监督管理 海洋管道作为 海洋工 程建设项目 由国家海洋行政主管部门在 征求海事 渔业行政主管部门和军队 环境保护部门的意见 基础上 审核其可行性研究阶段的 海洋环境影响报告书 埔1 此外 依据 铺设海底电缆管道管理规定 第三条的规定 海洋行政主管部门 还拥有海洋管道路由调查 勘测及其它活动的审批权 是上述活动的主管机关 海洋行政主管部门对海洋管道的保护职责方面 国土资源部2 0 0 3 年1 2 月发布 自2 0 0 4 年3 月1 日起施行的 海底电缆管道保护规定 第三条规定 国务院海洋 行政主管部门负责全国海底电缆管道的保护工作 赋予了海洋行政主管部门对海 洋管道的保护责任 该部门规章中还制定了一系列具体的保护制度 本文将在第 三章我国海洋管道保护立法现状中具体阐述 8 华北t 乜力人学硕t 学位论文 2 3 2 3 海事行政主管部门负责管道施工时的海上交通管理 海事行政主管部门对海洋管道的监管主要是通航安全审核 施工作业许可和通 航安全竣工验收三个方面 依据 水上水下施工企业通航安全管理规定 国家海 事局负责对海洋管道建设的施工作业进行通航安全审核 并依据审核结果 对符合 通航安全要求的发放 水上水下施工作业许可证 并在施工作业结束后进行通航 安全的竣工验收 o 海事行政主管部门对海洋管道的保护主要体现在发布航行通告和航行警告和 划定安全作业区或警戒区两方面 在管道铺设 改线 维修 废弃等施工过程中 管道企业可以向国家海事局申请发布航行通告或航行警告 以警示过往船舶避让管 道施工作业 避免阻碍施工或破坏管道 在管道施工期间 海事行政主管部门要求 管道企业设置必要的安全作业区或警戒区 虽然该规定属于海事行政主管部门对管 道企业的义务性规定 但却体现了管道保护的诉求 1 2 3 2 4 安全生产监督管理部门对海洋石油安全生产进行专项管理 安全生产监督管理部门对海洋管道的监督职责主要在安全预评价 建设工程竣 工验收 安全生产许可 发证检验机构的资质审查四个方面 为对海上石油作业进 行全方位和全过程的安全监督管理 国家安全生产监督管理总局 以下简称 安监 总局 设立中国海洋石油作业安全办公室 以下简称 海油安办 并在中海油 中石油 中石化设立海油安办分部 负责依法对三大石油公司海上油气丌发作业的 安全管理工作进行监督u 海洋管道的安全生产监督管理适用发证检验制度 即由 海油安办通过资质审查的机构对包括管道在内的海洋石油生产设施实行专业设备 检测检验和安全评价等 在我国 获得海油安办审批资质的发证检验机构主要是中 国船级社 挪威船级社 美国船级社 法国船级社和英国劳氏船级社 此外 在具 体的监管职责方面 安监总局在 海洋石油建设项目可行性研究阶段或者总体开发 方案编制阶段 实行 安全预评价 管理 其中包括海洋管道建设项目的安全预评 价 同时 安监总局还负责在管道项目竣工后进行建设工程竣工验收 在管道j 下式 运营前 还要取得由安监总局颁发的安全生产许可证 o 安全生产监督管理部门对海洋管道的保护主要体现在管道事故和险情发生后 组织事故抢救和调查 o 2 3 2 5 其它相关部门的海洋管道监管与保护职责 国家渔业监督管理部门 国家公安边防部门等其它部门不具有直接监管海洋管 道的相关职责设定 但其职责管辖的事项却与海洋管道保护有非常重要的联系 以 渔业监督管理部门为例 正如上文提到的 海洋渔业活动近年来对海洋管道造成的 干扰和破坏日益严重 作为海洋渔业活动主管机关的渔业监督管理部门在对渔民侵 9 华北电力人学硕十学位论文 扰海洋管道施工以及拖网 抛锚等渔业活动危害海洋管道负有监管职责 目前管道 企业在遭遇上述问题时 也都是通过渔业监督管理部门协调解决 此外 国家公安 边防部门负责海上治安管理工作 对海上打孔盗油等民事事件进行谪查处理 对危 害海洋管道安全的违法行为进行制止和处罚 这在一定意义上也是与海洋管道保护 相关的职责 2 4 我国海洋石油天然气管道保护面临的主要问题 2 4 1 与其它用海活动冲突难以协调 目前 我国未对海洋管道实行规划管理 管道企业也未对海洋管道进行独立规 划 而只是在海洋油气项目总体丌发方案中包含了管道选线方案 总体丌发方案一 般在海洋油气丌发项目j 下式投产前两年左右制定 且其中的选线方案基本已经确 定 很难与其它用海规划相互协调 也不利于管道企业在管道建设施工前依据规划 获得相关的前置性行政许可 同时 海洋管道建设涉及的规划主要包括海洋功能区划 港口航道布局规划 沿海地方政府的城乡规划 自然保护区规划和风景名胜区规划等 管道建设与上述 规划之间冲突同益严重 而协调机制不足 用海矛盾难以解决 在实践中往往是由 管道企业与相关政府部门一事一议 协调 解决的难度很大 一方面给企业管道建 设增加了负担和不确定性 另一方面也耗费了政府部门的大量行政资源 2 4 2 现有监管体系有待进一步理顺 虽然上文对相关政府部门对海洋管道的监督和保护职责进行了详细阐述 但是笔者 通过总结梳理 认为海洋管道的监管体系仍有待进一步理顺 一方面 由于海洋油气开 发项目 包括海洋管道建设项目 一般作为国家重大能源建设工程 在管理体制上主要 实行国家一级管理 由国务院相关部门进行项目审批 备案和公告等 其同常监管也一 般由国务院相关部门的派出机构或授权单位进行管理 这样会导致地方政府相关部门对 海洋管道建设项目缺乏全面了解 而与此同时 管道侵权事件和管道安全事故又多发生 在地方政府管辖的海域内 需要地方政府相关部门对这些事件或事故进行协调和处理 这就导致了海洋管道的政府监管出现矛盾 另一方面 海洋管道各相关监管部门之间的 职责划分存在一定的交叉和重复 如海洋管道工程竣工验收不仅要由国家安全生产监督 管理部门进行涉及安全生产的验收 还要由国家海事行政主管部门进行涉及通航安全的 验收 海洋管道路由方案的确定设置了三个许可 一是要向海洋局申请进行海域使用证 二是要报向海洋局或海上军事部门进行路由审批 三是要向海事行政主管部门申请通航 安全论证 此外 我国目前的海洋行政区划尚不明确 导致同一条管道可能有不同的地 l o 应该说 管道企业对海洋管道的保护工作起到了非常重要的作用 但同时我们还应看到 由于企业自身力量的局限性 其对海洋管道的保护并不能完全满足管道保护的要求 如 企业作为非公权力主体 其采取的保护措施对其他民事主体 如渔民 海洋工程建设企 业等 不具有强制力 对其威胁或危害管道安全的行为也无力采取有效手段予以制止和 排除 例如 2 0 0 9 年渔船对中海油渤海施工船舶的干扰 阻碍 导致施工船待机约4 0 0 0 小时 企业损失严重 此外 由于我国海洋油气开发行业发展迅猛 海洋管道的数量和 长度也成倍增长 管道企业虽然不断加大对管道保护的力度和投入 但仍然力有未逮 以管道巡检制度为例 目前仅靠企业巡检在船舶数量 人力和工作专业性方面都与实际 需求相差甚远 2 4 4 相关政府部门保护性职责有待进一步明确 从海洋管道的监管体系来看 相关政府部门对于海洋管道的监管主要是审批性监管 而非保护性监管 存在 重审批 轻保护 现象 一方面 虽然海洋行政主管部门被设 定为海洋管道保护的主管部门 但从海洋管道保护的必要性分析和主要问题分析中可以 看出 我国的海洋管道仍然面临着严峻的安全运行环境和有待提升的保护空间 这也反 映出海洋行政主管部门作为国土资源部部门规章设定的海洋管道保护主管部门 在执行 保护职责时履职不力 未能对海洋管道实施及时有效的保护 另一方面 虽然海事 安 监 渔政 公安边防等部门对其相关职责的履行实际上对海洋管道起到了保护作用 但 这种保护的实现都是以企业申请 报案或事前协调为前提的 上述相关政府部门对海洋 管道既无法定的保护义务 在实践中也无主动保护的作为 华北电力人学硕十学位论文 第三章我国海洋石油然气管道保护相关立法现状 目前 除正在全国人大常委会审议的 中华人民共和国石油天然气管道保护法 草 案 截至2 0 1 0 年5 月 该法草案已通过人大常委会二次审议 外 我国直接规范海 洋管道保护和相关活动的立法主要是在行政法规 部门规章层面 这些法规 规章包括 铺设海底电缆管道管理规定 国务院 1 9 8 9 年 中华人民共和国石油天然气管道 保护条例 国务院 2 0 0 1 年 和 海底电缆管道保护规定 国土资源部 2 0 0 4 年 由于海洋管道所处地理位置的特殊性 我国海洋法体系中部分法律法规也与海洋管道保 护密切相关 如 中华人民共和国海域使用管理法 全国人大常委会 2 0 0 1 年 中 华人民共和国海洋环境保护法 全国人大常委会 1 9 9 9 年修订 中华人民共和国海 上交通安全法 全国人大常委会 1 9 8 3 年 等 此外 还有一些与海洋油气资源丌发 及海洋工程建设相关的行政法规和部门规章 其中也包含与海洋管道保护相关的内容 如 海洋石油勘探丌发环境保护管理条例 国务院 1 9 8 3 年 防治海洋工程建设项 目污染损害海洋环境管理条例 国务院 2 0 0 6 年 海洋石油安全生产规定 安监总 局 2 0 0 6 年 水上水下施工作业通航安全管理规定 交通部 1 9 9 9 年 等 本章将分别对上述法律 法规和规章进行研究和分析 需要说明的是 由于 中华 人民共和国石油天然气管道保护法 草案 以下简称 管道保护法 草案 是在 中 华人民共和国石油天然气管道保护条例 基础上制定的法律i 因此笔者在文中将只对 管 保护道法 草案 进行研究分析 3 1 我国现有直接规范海洋管道保护的法律法规 3 1 1 中华人民共和国石油天然气管道保护法 草案 管道保护法 草案 的适用范围是 中华人民共和国境内输送石油 天然气的 管道的保护 虽然综观整个草案都主要是针对陆上管道保护进行的制度设计 但该草 案附则中明确了海洋管道对其有关规定的适用性 管道保护法 草案 将国家能源主 管部门设定为管道保护的主管部门建立了国家一省一县三级保护体制 明确了国务院 公安 质量监督 安全生产监督管理等有关部门的管道保护职责 规定了统一规划制度 和规划协调制度 解决了管道规划缺位和规划冲突问题 对相遇关系的处理单独成章 并分情况进行了详细规定 确定了相遇关系处理 后建服从先建 的原则 明确了相关 政府部门和企业各自的管道保护义务 并列举了管道运行中的保护措施 包括明确禁止 行为 设定保护距离等 此外 草案还针对不同违法行为规定了相应的法律责任 1 2 j 1 2 华北电力人学硕十学何论文 3 1 2 铺设海底电缆管道管理规定 铺设海底电缆管道管理规定 以下简称 铺设规定w 是国务院1 9 8 9 年颁布 的旨在规范海底电缆 管道铺设以及为铺设所进行的路由调查 勘测及其他有关活动的 行政法规 铺设规定 设定国家海洋局为海底管道铺设相关活动的主管机关 规定了 路由审批 路由备案 路由变动报告 路由监管等具体制度 铺设规定 适用于海上 钻井平台之间及平台与单点系泊问的海洋管道 并规定了海上作业者对海洋管道的保护 义务和纠纷解决机制 还赋予了主管机关收集海洋相关资料 为管道铺设提供咨询服务 的义务 3 1 3 海底电缆管道保护规定 海底电缆管道保护规定 以下简称 保护规定 是国土资源部2 0 0 4 年颁布 的专门规范海底电缆管道保护的部门规章 保护规定 设定了由国务院海洋行政主管 部门统一领导 分级管理的海洋管道保护体制 并规定了路由审批和备案制度 公告制 度 保护区制度 巡航检查制度 标识制度等管道保护制度 其中 公告制度分为路由 公告和管道维修 改造 拆除 废弃等作业公告 前者由海洋行政主管部门承担 后者 由管道企业承担 巡航检查制度的执行主体是县级以上政府海洋行政主管部门 且是权 力性规定 保护规定 还规定了海上作业者的保护义务和冲突协调机制以及管道企业 海上作业者 政府主管部门三方的法律责任 3 2 我国海洋法体系中与海洋管道保护相关的法律法规 3 2 1 中华人民共和国海域使用管理法 中华人民共和囤海域使用管理法 以下简称 海域管理法 中与海洋管道保 护相关的内容主要是海域使用权确权和海洋功能区划 其中 海洋功能区划的相关规定 中包含了规划协调的制度设计 规定 沿海土地利用总体规划 城市规划 港口规划涉 及海域使用的 应当与海洋功能区划相衔接 依据国家海洋局2 0 0 2 年4 月发布的 全 国海洋功能区划 工程用海区 包括海底管道区 因此 海域管理法 中的上述规定 可以解读为 沿海土地利用总体规划 城市规划 港口规划涉及海域使用的 应当与符 合海洋功能区划的海底管道区规划相衔接 1 3 l 3 2 2 中华人民共和国海洋环境保护法 中华人民共和国海洋环境保护法 以下简称 海环法 中与海洋管道保护相 关的规定主要是 设定国家海洋行政部门对海洋环境的监督管理和对海洋工程建设项目 华j 匕电力人学硕十学位论文 造成海洋污染环境损害的保护职责 设定国家海事行政主管部门对所辖港区水域内非渔 业 非军事船舶污染海洋环境的监督管理和污染事故调查处理职责 设定国家渔业行政 主管部门对渔港水域内非军事船舶渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理和污 染事故处理职责 设定军队环境保护部门对军事船舶污染海洋坏境的监督管理和污染事 故处理职责 上述职责的确定 为海洋管道遭受相应第三方破坏造成海洋环境污染时 明确了事故的主管部门 海坏法 中对防治海岸工程建设项目和海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害 分别列章 规定了环境影响评价制度 环保设施 三同时 制度 即环保设施与主体工 程同时设计 同时施工 同时投产使用 等 并在有关条款专门针对海洋石油勘探丌发 及运输作了避免溢油的义务性规定和溢油应急计划审批的制度设计 海坏法 中与海洋管道保护