（中外政治制度专业论文）小城镇污水治理、激励机制与政府行为以浙江省为个案的研究.pdf

p ： f f f l l l l l l l f f l l f f f i f f f f f l l l f r r l r l f l f l r f f f l l f f l f r frllr y 18 9 4 0 7 0 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得迸婆盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者虢露两签字嗍沙年石月h 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解澎婆盘堂有权保留并向国家有关部门或机构送交本 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝江盘堂可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期： 咿f1 年 i 哜孳两 i 易月h 导师签名： 签字日期 厂 一 一 浙江大学硕士学位论文 首先，我要感谢我的导师陈剩勇教授。论文从选题、构思到定稿都得到了老师悉心的 指导陈教授深厚的学术素养、严谨的治学理念，使我受益匪浅同时，也感谢陈教授两 年来对我的无私教诲，老师对工作的敬业、认真是我学习的榜样，深深敬佩。 同时，也感谢政治学系的所有老师，是各位恩师让我见识了众多研究领域的精华所在， 与各位恩师的相处是我学生生涯中宝贵的财富 另外，我还要感谢省委党校黄俊尧师兄，为我的论文提供了宝贵的意见；感谢同门张 丙宣师兄、张磊师兄为我论文的实证调研提供了许多帮助；感谢于兰兰师姐，为我论文的 结构编排出谋划策；感谢男友孙滑，好友楼文姗、蒋园园等朋友在我论文写作的不同阶段， 分担我的压力与心情，给我鼓励，帮助我找到论文的方向 最后，感谢我的家人一直以来对我的关心和信任，你们无条件的爱是我不断突破成长 的动力 寥寥数语，道不尽感激之情，情意满满，铭记于心 程丽 2 0 11 年3 月2 5 日于浙大西溪 。i l 浙江大学硕士学位论文 在新型城市化背景下，小城镇 当得到良好的设计浙江省小城镇 程中也存在诸多问题，小城镇水污染严重、缺乏有效的治理是其中之一小城镇污水治理 是小城镇建设重要的公共产品，目前还存在着供应不足和效率较低等突出问题，研究其产 生的原因及对策措施具有重要的意义 新制度主义认为制度影响行为有两种典型的路径，理性选择制度主义主张的“算计路 径”为研究正式制度对于地方政府行为的影响提供了有效的分析工具小城镇污水治理的 失效必然与政府系统内部的激励制度有着密切的关系，文章在此假设的基础上，以激励理 论作为理论视角对当前浙江省小城镇污水治理的实际进行深入的分析，得出，在浙江省小 城镇污水治理的实际中，推动小城镇污水治理的深层逻辑是一条中央一省一市一区一镇的激励 链条，同时地方官员晋升考核制度和行政逐级发包制在其中扮演着关键的角色最后提出 改进小城镇污水治理的对策建议 关键词：新型城市化小城镇污水治理新制度主义激励行为 b a s e do nt h en e wu r b a n i z a t i o n , t h et o w nc o n s t r u c t i o na r ee n d o w e dw i t hh i g h e rs t r a t e g i c s i g n i f i c a n c e t h i sm e a n st h a tt h et o w nc o n s t r u c t i o no u g h tt ob ew e l ld e s i g n e d s e w a g ed i s p o s a li s o n ek i n do fi m p o r t a n tp u b l i cp r o d u c t s c u r r e n t l yi ts t i l le x i s t ss e r i o u sp r o b l e m s ，s u c ha ss h o r t s u p p l ys u p p l i e sa n di t sd e f f i c i e n c y r e s e a l c ha b o u t i t sc a u s ea n ds o l u t i o nh a st h ev i t a l s i g n i f i c a n c e t o w n so fz h e ji a n gp r o v i n c ed e v e l o p m e n tw i t hi t ss t r o n ge c o n o m i cf o u n d a t i o nw a l k i n gi nf r o n t i nt h ew h o l ec o u n t r y b u tt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sh a v es o m es h o r t c o m i n g s ，o n eo ft h e mi s s e r i o u s ，t h el a c ko fc o n t r o li nw a t e rp o l l u t i o n n e wi n s t i t u t i o n a l i s mt h i n ki n s t i t u t ei n f l u e n c e b e h a v i o rh a v et w ot y p i c a lp a t h s t h er a t i o n a lc h o i c ei n s t i t u t i o n a l i s m s “c a l c u l a t i o n so ft h e p a t h p r o v i d e sa ne f f e c t i v et o o lt oa n a l y z eh o w t h ef o r m a li n s t i t u t ei n f l u e n c e sl o c a lg o v e r n m e n t b e h a v i o r t o w n ss e w a g ed i s p o s a l sf a i l u r eg o v e r n m e n ts y s t e mm u s th a ss o m e t h i n gt od o 、而t h i n t e r n a li n c e n t i v e s y s t e mo ft h eg o v e r n m e n t i n s t i t u t e b a s e do nt h i sa s s u m p t i o n , t h r o u g h e x p o u n d i n gt h ec o n t e m p o r a r yc h i n al o c a lo f f i c i a l si n c e n t i v em e c h a n i s ma n di n c e n t i v ef l a w si n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c f ；o n ，n a r r a t i n gf r o mt h ea n g l eo fz h e ji a n gp r o v i n c et h el o c a lg o v e r n m e n t i n c e n t i v e s ，a n da n a l y z ja ga b e h a v i o ri nt o w n ss e w a g ed i s p o s a lo ft h ea c t u a l ，s o m et r e a t m e n t so f c o u n t e r m e a s u r e so f t o w n ss e w a g ea l ef i n a l l yp u tf o r e w a l d k e yw o r d s ：t h en e wu r b a n i z a t i o n t o w n s e w a g ed i s p o s a l t h en e wi n s t i t u t i o n a l i s m i n c e n t i v ea n db e h a v i o r 、 浙江大学硕士学位论文 a b s t 旧c t 目次 致谢，i 摘要i a b s t r a c t i i l 绪论1 1 1 选题背景1 1 2 研究的问题3 1 3 研究综述4 1 4 研究意义7 1 5 研究方法与资料来源8 1 6 论文的结构8 2 本文涉及的重要概念和理论9 2 1 小城镇9 2 2 新制度主义：制度影响行为的两种途径1 0 2 3 激励理论及其在政府组织中的应用1 2 2 4 治理理论1 3 3 小城镇水污染的现状、成因与治理：浙江案例1 5 3 1 浙江省小城镇建设与新型城市化1 5 3 2 浙江省小城镇水污染的现状及成因1 6 3 3 浙江省小城镇污水的治理与绩效1 9 3 4 个案：余杭区崇贤镇污水治理2 l 4 小城镇污水治理：基于地方政府的激励与行为分析2 4 4 1 地方政府的激励制度与治理2 4 4 2 浙江省小城镇污水治理分析：基于地方政府的激励与行为2 6 4 3 制度缺陷：政府行为，环境污染与治理失效3 0 5 制度创新与小城镇污水治理：对策建议3 4 v 浙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t 5 1 发挥晋升考核制度对地方环保的激励3 4 5 2 公众监督胜于环保部门垂直管理3 4 5 3 赋予小城镇环境保护的县级管理权限3 5 5 4 引进b o t 模式提高效率3 6 结束语3 7 参考文献3 8 个人简历4 1 v 浙江大学硕士学位论文 绪论 1 绪论 1 1 选题背景 1 1 1 从传统城市化到新型城市化 改革开放之后，我国大城市的发展取得了巨大的成就。据统计，我国设市城市从1 9 4 9 年的13 2 座增加到了2 0 0 8 年的6 5 5 座。目前全球超过5 0 万人口的城市中，有四分之一在 中国。但是，中国城市化取得巨大成就的同时也积累了诸多严重的问题。其中受到批评最 多的属城乡分割、城乡发展不协调。由于集中于大城市建设，资本、信息、技术、人才等 重要的生产要素都向大城市集聚，大城市通过发展和扩张，吸引了大量的外来务工者( 特 别是农民工) ，但是由于我国特有的户籍制度限制了外来人员在城市转化为城市人1 ：2 ，从 而产生种种弊端与风险。如进入城市的农民工无法正常享受到城市教育、卫生、社保、低 保等政府提供的公共服务，而且在正式单位就业、购置车辆等方面受到层层限制；农民工 工资增长困难；在城乡间形成大规模的流动人口，在城市内形成大规模工作不固定和居无 定所的漂移( 蚁族) 人群，在城市中形成大规模的低收入而生活艰难、有一定文化而无信仰、 心理极不平衡的、可导致社会动荡的危险人群；由于大量农村青年都进入城市打工，农村 的老龄化实际上要快于城市。1 最终，城市经济越来越发达，而农村、小城镇的发展速度 则大多很缓慢，城乡居民的收入差距持续扩大 另一方面，由于过度发展大城市，城市人口密度越来越大，交通拥堵、环境污染、贫 民窟、人口拥挤、生存空间狭小，失业严重、资源短缺等“城市病”越来越严重。城市水 环境受到严重的污染和破坏。目前，中国近2 3 的城市存在不同程度的缺水，正常年份全 国每年缺水量近4 0 0 亿立方米，有4 0 0 余座城市供水不足，比较严重缺水的有1 10 座。部 分城市河段和湖泊已经难以承担供水任务。据2 0 0 9 年中国环境状况公报显示，长江、 黄河、珠江、松花江，淮河、海河和辽河七大水系均受到不同程度的污染，在被统计的 2 0 3 条河流中，i v 劣v 类水质2 的断面占了4 2 7 ；湖泊( 水库) 富营养化问题突出，在2 6 个国控重点湖泊( 水库) 中，劣v 类的9 个，占3 4 6 ，v 类的5 个，占1 9 2 ，类的6 个，占2 3 1 ，类的5 个，占1 9 2 ；满足类水质的只有1 个，仅占3 9 。另据监察 1 周天勇中国究竟应该走什么样的城市化道路 j 经济观察报2 0 1 0 - - 5 - 1 6 2 根据国家环境保护总局颁布的地表水环境质量标准( g b3 8 3 8 2 0 0 2 ) ，地表水按功能高低依次划分为五类：l 类主要适 用于源头水、国家自然保护区；1 1 类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类 产场、仔稚幼鱼的索饵场等；川类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水 产养殖区等渔业水域及游泳区；i v 类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区：v 类主要适用于农 业用水区及一般景观要求水域类以上的水可以被用于引用，低于川类的水人体不宜直接接触。v 类和劣v 类 水已基本丧失了水体功能 小城镇建设的重要地位意味着小城镇建设必须得到良好的设计，必须创新理念，提高 标准，把小城镇当成理想化的城市来建设，用管理城市的体制管理小城镇，给予适当的职 能配置，建立配套的行政管理机构、基础设施和服务机构，设计合理的激励机制，促进小 3 陈剩勇镇级市改将是城市化新方向【j 】_ 青年时报2 0 1 0 3 2 0 4 周天勇中国究竟应该走什么样的城市化道路【j 】经济观察报2 0 1 0 - 5 1 6 5 余南平城镇化是中国未来的核心发展动力【j 】南方都市报2 0 1 0 - 3 2 2 浙江大学硕士学位论文 城镇的协调、平衡、持续发 1 1 3 小城镇建设中水环境 小城镇污水治理是小城 轻视，导致供应不足和质量 发展和经济增长，对水环境污染的治理缺少重视和投入，已经造成了严重的水环境污染。 据报道，我国9 0 6 以上小城镇的水体环境均受不同程度的污染，7 8 的城镇河段不宜作饮 用水源，5 0 的城镇地下水受到污染。而另一方面，小城镇污水处理设施建设相对大城市 普遍滞后。截至2 0 0 9 年底，全国有约2 0 的设市城市未建成污水处理厂，全国有3 9 8 个 县建成4 3 4 座污水处理厂，仍有近8 0 的县城未建成污水处理厂6 据统计，小城镇排水管 网面积普及率只有4 0 一6 0 ，不少小城镇没有系统的排亏管道。2 0 0 7 年全国城市生活 污水处理率为6 2 8 7 6 ，县城约为2 3 ，而小城镇污水处理率只有1 5 0 。2 0 0 7 年全国有1 7 个省( 区) 建制镇生活污水处理率在5 以下，其中7 个省( 区) 生活污水处理率不足1 小城镇在道路、给排水、污水处理、环卫、供热等设施的人均占有量远不及城市和城市近 郊区。2 0 0 6 年，城市人均市政公用设施建设投资9 8 4 元，建制镇仅4 13 元。2 0 0 7 年，城 市人均市政公用设施建设投资9 8 8 元，建制镇下降为3 9 6 元。2 0 0 8 年全国城市市政公用 设施投资总额为7 3 6 8 亿元，单位城市建成区面积的平均投资密度为2 2 5 4 万元平方公里， 而建制镇则为7 2 6 亿元，平均投资密度为2 4 0 万元平方公里，不足城市的1 9 ；乡为9 9 5 亿元，平均投资密度为1 2 3 万元平方公里，仅是城市的1 1 8 。7 城市化是把地球从一个自我调节系统变成一个人工调节系统的过程，在这一过程中， 惟有保持城市环境的友好发展，在“发展”的城市系统和“稳定”的生态系统之间创造一 种平衡，才有可能实现城市的可持续发展。水资源是人们生产、生活的基本条件，水环境 恶化，将影响居民饮水安全、居住环境，企业的投资环境，使企业的生产成本提高，最终 限制小城镇的可持续发展。新型城市化背景下，小城镇污水治理必然要转变过去低标准的 治理模式。中央已提出“十二五”期间，将中小城镇与农村水环境治理作为我国水污染控 制和水环境保护的工作重点，鼓励与要求县级镇、尤其是重点镇建立污水处理厂，完善污 水治理基础设施建设。浙江省小城镇的发展虽然走在全国前列，但水环境的恶化也是突出 的代表性，在环境治理方面也仍然存在着诸多不足。 1 2 研究的问题 62 0 0 9 中国供排水行业分析报告中国经济信息网2 0 0 9 年8 月 7 住房和城乡建设部政策研究中心课题组，j 、城镇发展应重视从量到质的转变【n 】中国经济时报2 0 1 0 年0 3 月1 5 日 3 绪论 些方面 否存在 建设的 品的直 污水治 察的案例浙江省，已有一批小城镇具备了小城市的雏形，财政上较充足，现代公民社会也 有一定的发育和成长。 新制度主义关注制度对行为的影响，提出了制度影响行为的两种经典路径，即所谓的 “算计路径”和“文化路径”。前者更有利于观察正式制度对行为的影响。有学者研究发 现，在影响地方政府治理行为的诸多制度中，地方官员的激励制度有着根源性的、长久的 影响力。小城镇污水治理的失效必然与政府系统内部的激励制度有着紧密的关联。本文在 此假设的基础上，拟通过浙江省小城镇污水治理的实证分析，探究当前我国地方官员激励 机制如何影响地方政府污水( 环境) 治理行为，有何对策。 1 3 研究综述 关于小城镇污水治理的研究，从论文发表的情况看，主要在2 0 0 1 年之后，并且大量 集中于小城镇污水处理技术工艺方面的讨论，主要从环境科学、工业技术、经济学等学科 角度分析。近年来，逐渐出现了一些从综合角度探讨小城镇水环境污染治理的研究，但为 数很少，且多为问题对策型研究，解释型研究缺乏在内容上，现有文献关于小城镇污水 治理的研究可以归纳为以下几方面： 4 浙江大学硕士学位论文 绪论 ( 1 ) 小城镇污水处理的现状与紧迫性学者从小城镇污水处理率、水污染程度及其 影响、污水处理对小城镇发展的重要性等方面进行了论述。虽然单个中小城镇排放的污水 量无法与大城市相比，但是我国中小城镇数量众多，分布范围很广，其排放的污染物总量 相当可观；在全国2 万多个小城镇中，已有约1 5 万个小城镇水污染问题十分突出，1 万 多个小城镇严重缺水，水污染问题已严重制约着小城镇社会的进步和工农业的发展。目 前，我国9 0 以上小城镇的水体环境收到不同程度的污染，7 8 的城镇河流不宜作饮用 水源，5 0 的城镇地下水收到污染，小城镇所排放的污水已成为新的区域性水环境的重要 污染源。 ( 2 ) 小城镇污水处理的特殊性。与大中城市相比，小城镇经济实力较弱、技术和管 理水平较低，所处位置的环境容量也较小，小城镇污水处理具有一定的特殊性及要求。总 体而言，小城镇人口较少，污水排放总量也较小，且生活污水比重大；污水水质、水量波 动性大。其次，乡镇企业对小城镇的水污染影响大。乡镇企业往往具有布局分散、规模较 小、经营粗放、环保意识薄弱等特征，乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接向外排放， 尤其是造纸、印染，电镀，化工、冶矿产等企业，废水排放对水环境破化严重。污水处理 应尽量使用造价低、运行费用绍、能耗低，基本上不投加药剂或投加药剂量少的工艺；所 选工艺应简便易行、运行稳定、维护管理方便，利用当地技术和管理力量能正常运行等。 l o 3 、小城镇污水治理存在的问题及其原因。首先，污水处理设施建设滞后，发展不平 衡，东部沿海经济发达地区的小城镇污水处理基础设施较完善，有的规模甚至接近邻近城 市的水平，但中西部经济欠发达地区的小城镇则相当落后( 李炜臻) 其次，缺乏资金来 源。目前大多数乡镇经济能力还比较弱，一般不会把环境问题放在优先考虑的位置，也不 可能把大量资金投入到污水管网和污水处理厂的建设，况且污水处理厂的建设费用和运行 费用都很大，致使资金问题成为影响小城镇污水治理的一个重要因素。有学者通过对广东、 福建和浙江省部分小城镇的实地调研发现，即使在沿海发达地区的小城镇，建有或准备建 污水处理厂的城镇也屈指可数；其主要原因是，大部分小城镇目前还没有能力拿出大量资 金，建造像大中城市那样的污水厂。1 1 第三，工艺技术不尽合理。目前，我国小城镇污水 处理设施建设在工艺技术的选择上，大多采用与大中城市污水处理类似的传统工艺技术， 8 赵庆良、王广智小城镇污水处理问题与解决途径 j 建设科技2 0 0 9 年1 3 期5 2 - 5 4 9 李炜臻破解小城镇水污染处理难题【j 】环境保护2 0 0 9 年第7 期p 2 9 3 0 1 。于峰、林建光我国小城镇水污染治理措施探析【j 】中国资源综合利用2 0 0 9 年第2 7 期p 3 7 3 9 u 孔彦鸿关于我国南方小城镇污水处理问题的几点探讨【j 1 中国建设信息( 水工业市场1 2 0 0 8 年0 3 期p 3 4 3 7 s 浙江大学硕士学位论文绪论 而针对小城镇社会经济发展状况与管理水平、污水水量水质特点、地形地势条件等具体情 况的经济适用型处理工艺的技术开发和应用仍然较为滞后。1 2 第四，运行管理的不成熟。 目前我国建设行政管理部门的最低设置级别是县级政府，小城镇不设专门的建设行政管理 机构和人员，而县级建设行政管理部门的管理重点是在县城，难以顾及到小城镇的基础设 施规划建设与运行管理。因此，一方面a j , 城镇污水处理等基础设施缺乏相应的管理机构， 而造成设施建设滞后和建设无序等问题；同时部分已经建成污水处理设施的小城镇，因缺 乏必要的专业技术管理人员和运行经费，导致设施正常运行和维护管理困难，难以实现按 预期的设计目标，对小城镇产生的污水进行有效的处理( 赵庆良、王广智，2 0 0 9 ) 。第五， 环保意识不足，执法与监管不严。多年来，环保工作的重点主要集中在城市，而对小城镇 建设和发展过程中的环境保护问题重视不够。小城镇环保机构不健全，在很大程度上只能 应付一些重大的环境问题，对控制和治理县域污染及乡镇污染往往只是停留在口头上。尤 其是乡镇政府对小城镇环境保护重要性认识不够，各项工作责任没有真正落到实处( 李炜 臻，2 0 0 9 ) 。小城镇的环保工作任务重，责任大，但目前大多地方还没有独立的环保行政 监督机构；在执法过程中，由于人员自身素质，加上人及关系复杂，容易使环境监督管理 流于形势，造成执法力度不够，存在着执法不到位的现象。1 3 第六，以g d p 为导向的政绩 考核机制对环保的不利影响。目前体制下，环境保护的主要责任在地方政府，而我国各级 地方政府都直接参与经济活动，发展经济是主要职责，这种以经济目标为主导的压力型体 制，以上级地方政府对下级地方政府官员的政绩进行数量化的指标考核为特征，下级地方 政府官员要在规定时间内完成上级下达的产值和利润等各项经济指标，以作为评定政绩的 重要标准。这就使得各级地方政府缺乏环境保护的积极性，往往倾向于为了经济发展而容 忍、袒护甚至支持经济发展中污染破坏环境的行为，对环保部门的工作不予配合和支持， 造成了部门间配合不够密切( 周伯煌、陈永富、张文龙、唐志，2 0 0 3 ) 。第七，流域污水 治理的合作问题。污水治理常常也涉及到流域治理的合作问题，如钱塘江流域有1 8 8 个小 城镇，上游地区之间在生态环境整治、经济开发上存在着实施主体与受益主体不一致的矛 盾，由此导致上下游地区关系日益紧张。1 4 4 、解决措施与建议。综合各种观点，对提高小城镇污水治理水平的建议主要有：加 强小城镇污水系统的整体规划；加大政府对小城镇污水处理设施建设的投入力度；根据各 1 2 姜立晖小城镇污水处理面临的问题与破解思路【j 】城乡建设2 0 0 7 0 7 p 5 8 5 9 周伯煌、陈永富、张文龙、唐志浙江省小城镇发展进程中环境保护问题探讨 j 浙江林业学院学报2 0 0 3 年i 期p 7 5 7 9 1 4 戴逸琼钱塘江水污染分析与小城镇污水治理对策 j 给水排水2 0 0 7 年s 1 期p 1 8 3 1 8 7 6 浙江大学硕士学位论文 绪论 地小城镇的实际情况，研究建立多元化的投资机制，拓宽小城镇污水处理设施建设投融资 渠道；合理选择小城镇污水处理工艺，根据不同小城镇的自然地理特征、经济和社会发展 程度等不同研究小城镇污水处理关键技术；建立和完善环境管理机制，加大机构和能力建 设，明确各部门的职责；完善环境法制建设，充分运用经济手段保护环境；通过多种途径 提高公众环保意识，形成社会制衡的核心因素；建立生态补偿机制，按照“谁受益谁补偿、 谁排污谁付费、交界断面政府管”，加强流域污水治理的合作；等等。 1 4 研究意义 1 4 1 理论意义 首先，从小城镇研究的角度，目前关于小城镇的研究方法，主要体现在政治社会学、 政治经济学等方面，而在新制度主义经济学，新制度主义政治学和公共管理方面的研究以 及跨学科的研究都显得不足。同时，既有的研究大都笼统地指出小城镇建设的意义、问题 和改革的策略，对于规范分析、实证分析，比较分析、系统分析、案例分析、社会调查等 方法的综合使用比较欠缺。本文以新制度主义政治学作为小城镇污水治理问题的理论框 架，从地方官员的激励机制与环保行为出发，同时结合地方治理的相关原理，采用规范分 析和实证分析，以具体案例作为立论基础，在研究方法上有意突破传统，具有一定的理论 意义。 其次，从小城镇环境保护的研究角度，已有的研究文献数量还比较少，且多从小城镇 环境保护的规划、小城镇环境保护的对策等角度分析，已有小城镇污水治理的研究文献， 则大量集中于小城镇污水处理工艺技术的讨论，对政治学或公共管理学的理论运用很少， 本文采用新制度主义的研究方法，从地方官员激励制度切入，结合治理理论，对浙江省小 城镇污水治理进行实证分析，最后小城镇污水治理的对策，深化了小城镇环境保护的研究。 1 4 2 现实意义 与城市由于规划不当、盲目扩张带来的“城市病”相比，小城镇存在的一些问题，如 规模普遍较小，环境污染严重，“千镇一面”，基础设施和公共设施不配套，行政管理体 制不合理等问题，显得更为突出。推进城镇化是我国迈进2 l 世纪的一项重大战略任务， “十二五”是我国城镇化发展和全面建设小康社会的一个关键时期。如何发挥小城镇在城 镇化和城乡统筹发展中的重要作用，把小城镇大战略真正落到实处，推进我国城镇化在 “十二五”期间健康有序发展，都迫切需要关注现阶段小城镇建设与发展中存在的主要问 7 绪论 重要 的公 新制 着紧 与管 理体制，对于浙江省加强小城镇建设和提高城镇化水平具有十分重要的意义。本文运用新 制度主义的研究方法，深入分析影响小城镇污水治理的根本原因，并提出相应的对策，可 为政府部门提供参考。 1 5 研究方法与资料来源 本文主要采用文献研究与实证调查( 访谈) 两种研究方法。前期通过广泛阅读相关文 献，同时通过网络、报纸搜索小城镇污水治理的最新资料，形成问题意识实地调研浙江 省杭州市余杭区和萧山区的个别镇，对相关镇的镇政府、区水务集团、环保局负责污水治 理的相关人员进行了访谈，他们为本文的实证调研提供了宝贵的资料和信息。另外，在了 解和分析浙江省小城镇污水治理状况方面，还大量参考了浙江省各县市的年鉴资料以及各 地的政府官方网站，它们较详细地记录了各区、镇在环境保护、污水处理方面的具体措施， 为本文的写作提供了较详实的资料。 1 6 论文的结构 1 5 住房和城乡建设部政策研究中心课题组，j 、城镇发展应重视从量到质的转变【n 】中国经济时报2 0 1 0 年3 月1 5 日 m 浙江城市化三十年课题组浙江省未来城市化发展的四大趋势【n 】城市化期刊2 0 0 9 年第四期 1 7 王义嘉、傅梅烂、黄兆稳浙江省城市水环境劣化与城市化进程的关系研究【j 】水利科技与经济2 0 0 9 年1 2 月 8 浙江大学硕士学位论文 本文涉及的重要概念和理论 全文的结构分6 章，基本遵循提出问题一分析问题一解决问题的传统研究路径 第1 章首先介绍了选题背景，指明小城镇建设在新型城市化背景下的重要战略意义， 以及小城镇污水治理之于小城镇建设的重要性与现实紧迫性接着提出本文研究的问题： 小城镇污水治理的失效必然与政府系统内部的激励制度紧密关联，中国当前的地方官员激 励机制如何影响地方政府污水( 环境) 治理行为，有何对策。然后阐述关于小城镇污水治 理的研究现状，本文的研究意义，以及所采用的研究方法与资料来源。 第2 章阐述本文涉及的几个主要概念和理论。第1 节界定了本文所谓“小城镇”的范 围。第2 节梳理了新制度主义关于制度影响行为的两种途径，即理性选择制度主义的“算 计路径”和社会学制度主义的“文化路径”，二者相互区别但并不冲突，前者更有利于观 察正式的制度对行为的影响，因此本文选用该路径作为分析工具。第3 节论述了激励理论 及其在公共部门的应用。第4 节介绍地方治理理论，并说明本文使用“治理”一词的含义， 治理理论也作为本文次要的解释路径。 第3 ，4 章是本文的重点内容。第3 章描述新型城市化背景下的浙江省小城镇建设及 污水治理状况。涉及的内容有浙江省小城镇水污染的现状及原因，已有措施及其效果，余 杭区崇贤镇的个案描述，是本文重要的实证材料与立论基础。第4 章是本文理论分析的核 心与亮点，也是本文最具价值的部分本章首先阐述了当代中国地方政府的激励制度的核 心内容一一行政逐级发包制和地方官员晋升考核制度，及在此激励制度下的地方政府治理 行为，以此作为框架对浙江省小城镇污水治理的已有措施的作用机制与不足之处进行深入 的分析，探究影响小城镇污水治理的制度缺陷与长效机制。 第5 章在前文的基础上为浙江省加强小城镇污水治理提出五个方面的对策建议。第6 章是全文的简单总结，以及本文的写作难点和不足。 2 本文涉及的重要概念和理论 2 1 小城镇 “小城镇”一词在国内使用频繁，但各处使用的小城镇概念不尽相同。综合各种观点， 可从狭义和广义两方面进行理解。 狭义上的小城镇包括建制镇和集镇。前者指国家批准的建制镇，按照1 9 8 4 的标准， 凡县级地方国家机关所在地；或总人口在2 万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过 2 0 ；或总人口在2 万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口1o 以上；或少数 民族地区、人口稀少的边远山区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地， ：， q 政府作为公权力的执行者，其行为对社会具有重大的影响，因此，探究政府行为的决 定性因素始终是政治学、经济学和行为学等学科的研究热点新制度主义认为制度与行为 有着重要的联系。制度与行为的相互关系是新制度主义研究的核心内容。但新制度主义内 部存在广泛差异，流派众多，被学术界大多数人所认同的一种划分方法是由彼得霍尔 ( p e t e r a h a l l ) 和泰勒( r o s e m a r yc r t a y l o r ) 提出的三分法，即分为历史制度主义、 理性选择制度主义和社会学制度主义。不同流派对制度与行为的互动关系也有不同的观 点。 新制度主义的代表人物马奇和奥尔森把新制度主义关于制度与行为关系的不同认识 归结为“算计路径”和“文化路径”两种类型。所谓“算计路径”是指制度影响行为主要 是为行为者提供关于其他人的现在和未来行为的确实性，约束自利的行为，减少各种机会 主义，因此主要分析对象是在这种情况下行为者的战略性行为。理性选择制度主义属于“算 ”国务院转批民政部关于调整建制镇标准的报告的通知【8 4 】国发1 6 5 号， 1 0 浙江大学硕士学位论文 计路径”，它的基本逻辑是：追求利益最大化的具有稳定偏好的行为者，在制度框架内通 过与其它行动者利益得失的算计而选择自己的行为方式它从微观的角度分析宏观现象， 首先假定行为者追求利益最大化的理性人，制度对行为的作用是通过相关行为者的策略性 计算而发挥作用的，即“为行动者提供其他行为者现在或将来行为或大或小的确定性程度。 具体而言，制度提供了与其他行为者相关的信息、协议的执行机制、对背叛行为的惩罚， 等等”。”理性选择制度主义将政治现象看成一系列集体行动的困境，制度是理性行动者 之间解决集体困境的结果，是理性设计的产物。当制度实现了某种均衡就会得以存续，即 只要其他行动者不改变策略，个体就会遵行已有的行为模式，否则他的境况会变差。例如 经典的囚徒困境，博弈双方之所以不改变规则，是因为合作行为对博弈双方实现利益最大 化。 “文化途径”是指个人的行为主要被嵌入到制度而不是战略中去，因此主要分析对象 是行为者所处的情境社会学制度主义属于文化途径，社会学制度主义定义的制度不仅包 含正式的规则、程序和规范，还包括为人类行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式 和道德模板。同时，他们对行为者的假设也与理性选择制度主义相差深远：首先个体的目 标和偏好并不是前设或内生的，而是可以被改变的；其次，行为并不是充分策略性的，而 是受到个人独特世界观限制的；最后，个体并不是利益最大化的实现者，在利益之外还 有文化价值实现的要求。制度影响、制约甚至决定行为的方式在于：通过提供行为必不可 少的认知模块、范畴和模式，制度不仅赋予角色以“行为规范”，而且指明了某人在既定 的背景下能够把自己想象成什么样的。因此，制度之所以存续，现存世界的制度之所以会 出现大量的同质化现象，并不是来自于理性人的算计和合作意图，而是来自于这种制度能 够适应特定的文化背景，能够提高组织或其参与者的社会合法性。2 0 “算计途径”实际上是一种个体主义的方法论，它通过行为者假设、策略性计算、变 动性的心理期望、明确的个人利益最大化追求等分析关键点，建立了一套逻辑细腻的、精 密的分析路径，对观察制度对个体的内在作用力意义重大。但其不足在于逻辑推导的前提， 即对人的假设是偏面，与现实不完全相符的，特别是对人的偏好和理性追求的假定成为被 其他流派诟病的重要方面。相对而言，“文化途径”则是一种整体主义的方法论。2 1 社会 学制度主义指出制度不仅为行为者提供互动信息，更提供了一种“道德和认知范本”，它 1 9 b g u yp 盯e r s i n s t i t u t i o n a l t h e o r y i np o l i t i c a ls c i e n c e m l o n d o na n dn e w y o r k ：w e l l i n g t o nh o u s e ，1 9 9 9 ：2 4 何俊志新制度主义政治学的流派划分与分析走向【j 】国外社会科学2 0 0 4 年第2 期 豇曹芳理性选择制度主义方法论评述【j 】学术论坛2 0 0 9 年第1 1 期 1 1 保护生态环境，还要进行文化建设，等等，这就出现了多任务下的委托一代理问题 ( m u l t i t a s kp r i n c i p a l 一a g e n tp r o b l e m ) ：代理人面临的多个任务在业绩考核方面存在差 异，代理人往往将主要的精力投放在业绩易于被委托人观察到的任务上，而减少或完全忽 视对其他任务的投入。这在政府系统中同样适用，地方政府通常更投入于哪些易于被中央 ( 或上级政府) 观测到的任务，而轻视对其他任务的投入。这是因为，地方官员本质上也 牡周黎安转型中的地方政府：官员激励与治理【m 】上海人民出版社2 0 0 8 1 2 浙江大学硕士学位论文本文涉及的重要的概念与理论 是理性的经济人，追求个人利益最大化是绝大部分地方官员的行为，通过完成易于观察的 任务可以更直接有效的得到预设的报酬 对于这一问题的解决，h o l m s t r o m 和m il g r o m 认为应该对业绩较易于观察的任务采用 弱化的激励，即将代理人的报酬与容易测量业绩的关系减弱，以促使代理人较平衡地在多 个任务之间投入努力。2 3 但这一方法并不能完全解决多任务下委托一代理的激励问题，尤其 在委托人与代理人对目标存在冲突背景下，对于产出不易被观测的任务，还是有可能受到 作为理性经济人的代理人的轻视。因此，除了对业绩易于被观测的任务相对弱化激励紫外， 还应加强对那些业绩不易被观测的任务的监督，相对强化对这些任务的激励。 政府组织具有典型的多任务性质，每个层级的政府大都承担着一定的政治、经济、文 化和社会职能，因此多任务下的委托一代理问题在政府组织中是明显存在的。政府组织的 激励还具有以下几个特点：( 1 ) 公共部门产出的量和质难以度量性；( 2 ) 公共部门委托一代 理关系的多重性；( 3 ) 公共部门组织的目标模糊性和多元性；( 4 ) 公共产权具有内在排他性 ( 荣兆梓，1 9 9 6 ) ；( 5 ) 公职人员相对业绩的有限性；( 6 ) 公共部门提供的显性激励具有硬预 算约束性。2 4 由于上述特征，传统上对政府组织的激励往往采取固定报酬的弱激励方案。 然而，弱激励的弊端也是显而易见的，传统公共行政的低效率和形式主义某种程度上就是 政府部门缺乏激励所导致的。政府组织的激励所具有的诸多特殊性和复杂性，使得如何设 计对政府官员的激励成为各国行政管理的难题。 2 4 治理理论 治理( g o v e r n a n c e ) 一词的英文源于拉丁文和古希腊文，原意是控制、引导和操纵。 2 0 世纪9 0 年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“g o v e r n a n c e ”以新的内涵。在公共 管理领域，它被塑造成传统公共行政的一种替代模式。 在西方，传统公共行政是以韦伯的理性官僚制为基础的然而，自从韦伯提出理性官 僚制理论以来，对于理性官僚制的批评就一直没有停止过。其中批评最多的是官僚制的低 效率和形式主义，行政部门的垄断性和固定薪酬制使得行政官员缺乏激励为公众提供高质 量的服务。中国传统的公共行政模式与韦伯的理性官僚制不尽相同，具有自己的特色，中 国政府别具特色的“政治锦标赛模式”2 5 的晋升制度为地方官员发展地方经济提供了强大 h o l m s t r o m ，b e n g ta n dp a u lm i l g r o m ，1 9 9 1 ，“m u l t i - t a s kp r i n c i p a la g e n ta n a l y s e s ”j o u r n a lo fl a w ，e c o n o m i ca n d o r g a n i z a t i o n ，7 ，s p e c i a li s s u e m 黄再胜公共部门组织激励理论探析【j 1 外国经济与理论2 0 0 5 ( 1 ) 2 s 周黎安在其著作转型中的地方政府：官员激励与治理( 上海人民出版社，2 0 0 8 ) 中指出中国政府治理富有特色的因 素，其中包括上级政府对下级政府的契约制，如订立责任状；政府间行政事务的发包制，既区别于传统的韦伯意义上的 1 3 理作为善治时，主要指公共服务体系的建立标准要突出效率、法制、责任的基本原则；作 为社会一控制体系的治理，是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。2 治理一词虽然有着许多不同的含义和广泛的理论基础，但“治理的定义并非前后矛盾 的，如果将这些概念整合起来，就会形成一个或一套相对比较严密的概念。”2 7 它基本上可 以用k o o i m a n 的这句话来概况：“治理意味着国家与社会，还有市场以新方式互动，以应 付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。”2 。 综合各种观点，本文认为治理理论对传统公共行政的改造有两方面：一是改变政府作 为管理社会事务的单一主体模式，把一些原属于政府部门直接提供的公共产品外包给其他 组织；二是改变政府内部的治理方式，政府在提供公共产品过程中导入市场的运行机制与 私人部门的管理方法与手段，强化对政府雇员的激励，提高政府处理公共事务的效率和质 官僚制，也不同于西方新公共管理中的发包制一即政府向市场的外部发包“政治锦标赛”是指一种政府治理的模式， 上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的种晋升竞赛，优胜者将获得晋升，这种竞赛可以在中央、省、市、县 和乡镇各层级层层往下推形成多层级的、逐级淘汰的程序。竞赛标准以经济增长作为主要指标和基础周黎安转型中 的地方政府：官员激励与治理【m 】上海人民出版社2 0 0 8 。罗茨r 新治理：没有政府的管理【j 】杨雪冬译政治学研究1 9 9 6 ，p 1 5 4 “乔治弗里德里克森：公共行政的精神【m 】中国人民大学出版社2 0 0 3 年p 7 8 4 j 更多治理理论的观点可参见王诗宗治理理论及其中国适用性f m 】浙江大学出版社2 0 0 9 年 浙江大学硕士学位论文小城镇水污染的现状、成因与治理：浙江案例 量。 本文在以下意义上采用“