（环境科学专业论文）浅谈我国城市土地储备制度的进一步完善——以成都市为例.pdf

导的杭州模式。第五、六部分是本文的重点，总结了我国城市土地储备制度运 行中所暴露出来的问题并在此基础上以成都市为例提出城市土地储备制度进 一步完善的思路。在这些问题中，笔者重点提出解决城市土地储备量的一些思 考。 城市土地储备制度代表了我国城市土地制度新一轮改革的方向，是城市用 地制度的第二次创新。通过探索逐步完善城市土地储备制度，以此提高我国城 市土地资源利用的效率和促进城市建设，具有实际意义。 关键词：城市土地储备制度土地银行土地制度土地交易市场 r e s e a r c ho na d v a n c e dp e r f e c t i n gu r b a nl a n d r e s e r v a t i o ns y s t e mi nc h i n a ac a s es t u d yo nc h e n g d uc i t y a b s t r a c t ：a st h eb a s i cm e a n so fp r o d u c t i o nt h en a t u r ep r o v i d et oh u m a n ， l a n dr e c o u r s ep o s s e s ss p e c i a le s s e n t i a l i t y ，s c a r c i t ya n ds o c i a l i t yo f l a n du t i l i z a t i o n r e s e a r c ho nl a n dr e s o u r c ei sf o c u s e do nt h e a c t u a l i z a t i o no fe f f i c i e n ta n dr e a s o n a b l eu t i l i z a t i o no fl a n dr e s o u r c e 。 e s p e c i a l l yu r b a nl a n dr e c o u r s e a f t e rt h er e f o r m a t i o no ft e n u r eo fu r b a n 1 a n dr e c o u r s e ，m a n yc i t i e si nc h i n ae s t a b l i s ha nu r b a nl a n dr e s e r v a t i o n s y s t e m sc a l l e dl a n db a n k i n go rp u b l i cl a n db a n k i n gi nw e s t e r nc o u n t r i e s ， w h i c ho p e r a t eo nt h ef o l l o w i n gt w oa s p e c t s ：o n ei sp r o t e c tt h es t a t e o w n e r s h i po ft h eu r b a nl a n dr e c o u r s ea n di t se c o n o m i c a lp r o f i t ，a n d p r e v e n tt h e l o s s o fs t a t ep r o p e r t y ：t h eo t h e rist os t r e n g t h e nt h e g o v e r n m e n tm a c r o s c o p i cr e a d j u s t m e n ta n dc o n t r o lt ot h el a n dr e c o u r s e ， a n da c c e l e r a t et h ec r i t e r i o na n dd e v e l o p m e n to fl a n de x c h a n g em a r k e t t h e r e f o r e ，l a n db a n k i n gi sv e r yi m p o r t a n tt oi m p l e m e n tp r e s e n tl a n du s e p o l i c y l a n db a n k i n go r i g i n a t ef r o me u r o p e ，a n de x i s t f o rc e n t u r i e s ，b u t i nc h i n a ，u r b a nl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mc o m ea l o n gi nt h i sd e c a d ea n d i s s t i l l i ni t s i n f a n e y t h i sa r t i e l ea n a l y z et h ep r o b l e m s a n d d e v e l o p m e n to fl a n db a n k i n gp o l i e yi nc h i n a t h i sa r t i c l ec o n t a i n s6p a r t s t h ef i r s tt w op a r t sb r i e f l yi n t r o d u c e t h eb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c e ，d e v e l o p m e n tp r o g r e s s ，a n dt h ep r e s e n t s i t u a t i o no fl a n db a n k i n gi nc h i n a t h e3 r dp a r ti n d i c a t e st h eb a s i c t h e o r yo ft h eu r b a n1 a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mw h i c hi n c l u d e sp r e s e n tl a n d r e c o u r s ep o l i c y ，m a r x i a nt h e o r yo fl a n dr e n ta n dc u r r e n tu r b a np l a n n i n g t h e o r y t h e4 t hp a r ti n t r o d u c e st h ep r e s e n tf u n c t i o ns t a t u so fu r b a n l a n dr e s e r v a t i o n s y s t e mi nc h i n a ，w h i c h i n c l u d e si t so r g a n i z i n g m a c h i n e r ya n d4t y p i c a lp a t t e r n s t h el a s tt w op a r t sc o n c l u d et h e p r o b l e r o so fc u r r e n tu r b a nl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi nc h i n aa n dp r o p o s e s u g g e s t i o n sa n ds o l u t i o n st ot h ep r o b l e m sb yt a k i n gc h e n g d uf o ri n s t a n c e i nt h e s ei s s u e s ，t h ea u t h o rh i g h l i g h t st h em e t h o d so fe n s u r i n gt h e 3 q u a n t i t yo fu r b a nl a n dr e s e r v a t i o n u r b a nl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi st h e2 n di n n o v a t i o na n dr e f o r a t i o n o fu r b a nl a n du s ea n di t i s s i g n i f i c a n tt h a tb y r e s e a r c h i n ga n d p e r f e c t i n gt h eu r b a nl a n dr e s e r v a ti o ns y s t e ms oa st o p r o m o t et h e e f f i c i e n c yo fu r b a nl a n du s ea n d t h eu r b a nc o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：u r b a nl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m ；l a n d b a n k i n g ；l a n du s ep o l i c y l a n de x c h a n g em a r k e t d 浅谈我国城市土地储备制度的进一步完善 以成都市为例 刖吾 土地是自然界给予人类的最基本的生产资料，作为土地资源，它具有特殊 的重要性、供给的稀缺性和土地利用结果的社会性。要保证国民经济各个部门 对土地的需求并使土地资源得到合理高效利用，实现生态效益、经济效益和社 会效益的统一，必须对土地在宏观上进行管理、监督和调控。为此，我国不少 城市建立了城市土地储备制度。但是，城市土地储备制度在我国建立和实施的 时间并不长，还在起步和探索阶段，在实践中还存在很多问题，比如其法律依 据不充分、利益分配机制不完善、土地储备的最佳周期和规模没有形成等等。 同时，各地在实践中较为忽略理论研究，对土地储备的概念与内涵、性质与功 能、理论基础与运行机理等等理论问题的认识不够全面与深入。在此，就以上 问题作一粗略探讨，尤其是对土地储备制度运行的进一步完善提出个人的思 路，与同行共勉。 一、城市土地储备制度的提出及发展 1 土地储备的概念 土地储备，英文中通常称为l a n db a n k i n g 或者p u b l i cl a n d b a n k i n g ，总 的来讲，土地储备制度就是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地 利用总体规划和城市总体规划，运用法律的、行政的、经济的手段，通过收回、 收购、置换和征收等方式取得土地，直接储备或者进行前期开发后储备，并以 公开招标、拍卖、挂牌等方式统一供应土地，调控各类建设用地需求的制度。 其目的是为了扭转分散、多头供地的局面，使政府成为平衡土地市场供需的主 导力量。 基于我国对土地制度的改革和经营城市概念的提出，要实现土地资源向土 地资本的转变，需要实现土地管理方式由计划配置为主转向市场配置为主，土 地利用方式由粗放型向集约型的转变。实施土地收购储备制度是必然的选择。 2 城市土地储备制度的发展简历 土地储备最早于1 8 9 6 年在荷兰( 阿姆斯特丹) 开始实行，后来在瑞典、 法国、德国、英国、美国、澳大利亚、韩国等国家得到推广，又称为土地银行 制度。国外土地储备制度的建立与实旌时间比较长，在促进城市有序发展、降 低住房价格、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等方面发挥 了作用。我国台湾、香港、澳门也实行这种制度，2 0 世纪8 0 年代初期，香港 率先推行了土地储备制度。在我国内地，1 9 9 6 年上海成立第一家土地收购储 备机构一“上海市土地发展中心”。随后，1 9 9 7 年在杭州、南通等地相继建 立起了土地储备机构，实行了土地储备制度，尤其是杭州市的土地储备中心成 立之后，效果突出。在1 9 9 9 年“全国集约用地市场研讨会”上，将杭州土地 储各制度运行的经验和成果加以推广，得到了各地政府和土地管理部门的重 视，各地相继成立专门的机构推行土地储备制度。 2 0 0 1 年4 月，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知，指出“为了 增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储 备制度”。土地储备制度在此形势下快速发展。目前，全国已有1 0 0 0 余个县市 成立了土地储备机构，这项工作已经成为城市政府调控土地市场，优化土地资 源配置和保证国有土地资产保值增值的重要举措。 1 3 国外城市土地储备制度现状 3 1 国外城市土地储备制度的建立发展情况 土地储备制度在国外也称为土地银行( l a n db a n k i n g ) ，最早开始于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹市，后来许多欧洲国家陆续实行了土地储备制度，美国也 推行过类似于土地储备的制度( 比如建立城市增长边界) 。 国外土地储备大多源于城市人口的急剧增加，土地与住宅供给压力大、投 机现象严重、地价急剧上涨，但部分国家园社会福利制度推行的需要也开展相 应的土地储备。国外城市储备土地的主要来源是城市周边的土地，以备城市未 来发展之需。但目前国外的许多学者也认为这是政府调控土地市场、实现城市 社会公共利益的主要手段，因此实现城市社会公共利益、促进城市有序成长成 为国外土地储备的中心目标。 1 6 国外土地储备制度建立的时间比较长，与国内相比发展得较为成熟。 3 2 国外城市土地储备制度的运行现状 国外城市土地储备制度的运行环节大致也分为土地收购、土地整理、土地 储备、土地处置四个部分；在土地储备机构设置上，多数国家的土地储备活动， 都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与，通过影响地方 政府而共同执行土地储备政策。具体的购买、开发等事宜一般都由专门成立的 公营或者公私合营机构负责；在土地的来源上，国外城市储备土地的主要来源 是城市周边的土地，大部分为以前的农地，预备用于未来城市扩张的需要；各 国在处置储备的土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备足够的 开发条件能满足受让人的开发目的，从而减少开发时间和成本的不确定性。具 体到土地处置方式上，多采用出租或出售。一般来说，以采取出租方式为主的 国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以相应获 得土地价值上涨的部分收益；大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补 助或贷款以及发行债券而取得的，有小部分是靠地方政府税收来源。可以说， 3 各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现提供了必不可少的资金保障。 3 3 国外城市土地储备制度的研究现状 国外土地储备制度的建立与实施时间比较长，许多学者对土地储备的理论 与实践问题进行了研究，研究内容涉及到土地储各的必要性、土地储备的作用、 土地储备决策等方面。 土地储各的必要性。国外许多学者都认为土地储备是政府调控土地市场， 实现城市社会公共利益的主要手段。如r i c h a r dp f i s h m a n ( 1 9 7 5 ) 认为城市 土地利用应同时考虑经济目标与社会福利目标，城市土地利用的基本原则应是 达到土地公共效用的最大化。为实现公共效用的最大化，政府应该对土地市场 进行适当的管制，土地储备是政府调控与管制土地市场的有效手段。c h a r l e s h a a r ( 1 9 7 4 ) 认为土地储备是解决城市问题，促进城市有序成长的一种必要手 段，并主张建立土地银行来执行土地储备政策，具体实施土地的征收取得与公 共设施的开发建设。 土地储备的作用与效果。国外许多学者认为土地储备具有促进城市有序发 展、降低住房价格、平抑地价、抑制土地投机、以及提高城市生态环境质量等 作用。a n nl s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 认为欧洲的土地储备在促进欧洲各国城市有序发 展以及提供良好的住房方面起到了积极的作用。h e n r yb a i n ( 1 9 6 9 ) 与c h a r l e s h a a r ( 1 9 7 4 ) 认为土地储备能够确保城市规划和土地利用规划的实施以及城市 公共目标的实现。j a c kc a r r 与l a w r e n c eb s m i t h ( 1 9 7 5 ) 研究了土地储备对 地价的影响，认为土地储备包含了一些降低地价的因素，如政府的土地储备并 不以土地投机为目的，由于规模效应而带来的较低的土地开发成本，以及政府 储备土地较低的储存成本等等。 土地储备机构设计与决策分析。d o ntj o h n s o n 等( 1 9 9 7 ) 对公共部门的土 地储备行为进行了研究，探讨了土地储备中应考虑的经济因素，认为地方政府 经常面临着与房地产有关的土地储备决策。地方政府可以在公开的市场交易中 即时购进所要储备的土地，或者凭借他们特殊的权力在以后的任何时候再获得 所要储备的土地，是现在购买( b u y n o w ) 还是将来购买( b u y l a t e r ) 土地，作者 通过成本效益分析与现金流量分析，为地方政府的土地储备决策提供了一个决 策模型。h e n r yb a i n ( 1 9 6 9 ) 主张成立公私合营的开发机构来执行政府的土地储 4 备政策，具体负责土地的取得与公共基础设施开发，然后将士地出售或出租给 其他开发商。c h a r l e sh a r r ( 1 9 7 4 ) 主张成立城市土地银行( m e t r o p o l i t a nl a n d b a n k s ) 来执行政府的土地储备政策，负责土地的征收、基础与公共设施的建设 以及储备土地的出售与出租。 2 1 5 二、实施土地储备制度的意义 建立城市土地储备制度代表了我国城市土地制度的再一次创新，是进一步 深化我国城市用地制度改革的一种客观要求。因此，建立城市土地储各制度具 有不以人们意志为转移的必然性。 2 1 实施土地储备制度的背景。 1 1 是为适应我国经济体制转变和改革土地制度的要求，促进城市土地集约利 用而进行的积极探索。 有什么样的经济制度就有什么样的土地使用制度。过去，在中国实行计划 经济体制的条件下，土地使用实行的是一种“无偿、无限期、无流动”的“三 无”制度。传统的“三无”用地制度的本质，就是土地要素没有按照市场经济 规律进入交换和流通，土地的使用不遵循经济规律，这种土地使用制度具有极 大的弊端，表现在：第一，无偿使用土地，无偿供给土地，使用地需求失去了 利益上的约束机制，土地使用浪费现象严重。而国家在土地上应得的收益却大 量流失，国家对土地所具有的权力仅仅是虚名，得不到实现。第二，无限期使 用土地造成有土地的单位闲置土地或未合理高效利用土地，而经济效益和社会 效益好但缺乏土地的单位拿不到地。土地这一最珍贵的资源得不到合理配置。 第三，无流动使用土地，土地市场无法形成，社会对土地不断增长的需求得不 到存量土地的调整，致使不断加大占用耕地。一边闲置浪费，一边无地可用， 一边大量占用耕地。 随着计划经济体制向市场经济体制的转变，土地制度也进行了改革。改革 所要达到的目的之一，就是建立能反映市场经济规律的用地制度，以及反映、 保障这个用地制度的产权制度。各地方政府和土地管理部门逐步缩小了国有土 地无偿无限期划拨使用的规模和范围，增大了有偿有限期出让国有土地使用权 的比例，同时加大了对各类存量土地潜力挖掘的工作力度，使土地资源逐步得 到优化配置。1 9 9 6 年上海成立中国第一家土地收购储备机构一上海土地发展 中心，开始了土地收购储备制度的探索。 1 2 是贯彻中央精神，切实保护耕地的重大举措 6 在落后的土地制度下，以征用农地等增量土地方式来满足社会发展对土地 资源的需求，加上上世纪9 0 年代初期的房地产热、开发区热，使我国大量耕 地尤其是城市周边的良田沃土被占用，使农业生产遭到较大的负面影响。目前， 城市周围可供征用的农地已经十分有限。今后，城市土地利用必须走集约化和 可持续的道路，必须充分合理的利用城市存量土地，以通过城市存量土地的重 新洗牌来实现土地资源的优化配置。 2 1 9 9 7 年中共中央国务院下发的关于 进一步加强管理，切实保护耕地的通知( 即1 9 9 7 年中央1 1 号文) 以及新土 地管理法( 第四章耕地保护) 的颁布实施加大了保护耕地的力度和进程。建 立城市土地收购储备制度，整合城市地资源，让土地供应实现由“增量调节 为主”向“存量调节为主”转变，有效地保障了“保护耕地”这一基本国策的 实施。 1 3 是消化处置企业闲置土地，帮助企业脱困的有效途径之一。 土地储备机构成立的一个重要动机就是为当地政府帮助国有企业脱困服 务。对于国有特困和破产企业来说，最重要的脱困因素之一就是“资金”。特 困和破产国有企业不能取得银行贷款，这些企业剩余的最大资产就是闲置土 地。要解决企业脱困、再生和发展、破产企业的人员安置以及外欠债务的偿还 等诸多问题，较为有效的办法之一就是将其闲置的土地资产“变现”。由于企 业在土地“变现”中缺乏对土地资产估价的专业知识，不了解土地市场的需求 状况，只能等客上门，又急于“变现”，往往难以卖到好的价位。土地储备机 构代表政府为土地资产的“变现”提供了最易操作的解决方案并通过招标、拍 卖等方式出让土地，使企业的土地资产在“变现”的过程中不致于亏卖。 1 4 是规范土地交易市场，防止国有资产流失的需要 土地是一种稀缺的不可再生资源，随着城市的发展和扩大，环境不断得到 改善，土地增值是一种必然趋势，所以土地交易中存在巨大利益。而我国城市 存量土地几乎都掌握在使用者手中( 早期通过土地划拨得到的) ，这些使用者 可以通过合法的渠道成为一个土地供应者。这使得城市存量土地供应市场成为 买方市场。造成本来应该由社会共有的土地增值部分大量流失。在这里一个相 当重要的问题是，城市存量土地供应存在多头供应的现象，国家对土地不能垄 7 断，是造成城市土地供应总量失控，土地的招标、拍卖制度难以推行，土地非 法炒卖和私下交易现象屡禁不止的重要原因。 解决以上问题的关键是国家垄断土地一级市场。土地储备制度建立后，政 府可以将闲置和有潜在价值或尚未开发的土地全部进入土地储备库，统一运 作。以此来规范市场行为和抑制土地投机，推行土地招标、拍卖制度，创造平 等公平的竞争环境，这是必然选择。从这个意义上来说，构建城市土地储备制 度有利于保障国有土地资产的发展权，促进社会经济的发展。 2 2 、实施土地储备制度的必要性 2 1 有利于提高政府对地产市场的宏观调控能力，促进城市土地市场的健康发 展。 目前，政府在土地层面上的宏观调控作用主要是通过土地的规划权、土地 用途管制、农地转用和农地征用的审批权、土地市场游戏规则的制定以及制定 土地税费政策等手段来实现的。 2 而土地的多头供应现象以及土地隐形市场 的存在阻碍了政府管理土地市场功能的发挥，也使土地制度改革尤其是按市场 经济方式运作的土地交易难以推行。城市土地储备制度使政府的土地宏观调控 作用得以张扬。建立城市土地储备制度后，可以使城市各类闲置、分散、低效 利用的土地全部入库，由政府统一规划、统一管理、统一供应。根据土地储备 状况，政府可以依据城市规划和土地利用开发计划定时定量地将储备土地投入 市场，使土地总量得到严格控制。 5 另外，城市土地储备制度的建立不仅使 城市政府垄断了土地一级市场，而且直接掌握了一定量的储备土地，使政府运 用市场机制调节土地供求关系的功能得以加强，可以避免土地市场价格的大幅 度波动。从经济学上来说，通过对土地市场长期均衡分析可以看出土地储备的 战略意义：平抑地价波动幅度，维持市场稳定。视市场供需状况分阶段采取储 备为主或供应为主的措施成为土地储备长期行为的主要特征。 1 0 城市土地储 备制度的运作还可以确保经营性用地的招标、拍卖和挂牌交易，保证了交易的 公开、公平和公正，引导市场健康有序发展。 2 2 有利于盘活存量土地，优化资源配置，促进土地合理利用 长期以来，政府只能通过农地转用、征用等手段来控制新增建设用地的供 应，而对存量土地根本谈不上控制和垄断，因为这些土地由于历史原因大都在 使用者手中。由于城市土地供应机制和管理机制一度存在缺陷，导致我国城市 土地闲置十分严重。 2 目前，城市存量土地尤其是旧城改造中置换出来的存 量土地的开发涉及到拆迁安置、土地整理等问题，需要大量的资金。许多土地 使用者或投资者由于资金问题无法完成，而且存量土地的盘活与其整体环境改 造也密切相关。建立城市土地储备制度，可以由政府统一拆迁，对土地进行整 理变为熟地，统一评估确定基准地价或标定地价后，以挂牌交易或以招标、拍 卖等方式出让给房地产开发商建设。成都市春熙路改造中，有1 3 亩土地拆迁， 开发商提出了土地储备金、规费减免等诸多条件，开列了一长串开发成本清单， 政府难以接受。后来，政府改由成都市土地储备中心通过银行贷款开发，然后 按照城市规划要求提出的规划条件，将拆出的土地进行公开拍卖，平均每亩地 价达到1 4 0 0 万元。成都市土地储备中心在返还了银行贷款、补偿了拆迁安置 费后，不仅没有亏损，还净赚了3 0 0 0 多万元。这个案例中，政府严格根据城 市总体规划进行，在盘活城市存量土地的同时，实现了土地资产的保值增值， 也促进了城市总体规划的实施，改善了环境，使土地资源得到合理利用。 2 3 促进“经营城市”战略的实施，为城市建设筹集资金。 一个城市竞争力的强弱直接决定这个城市的经济活力和繁荣程度，各个城 市为了提高自身竞争力纷纷调整城市发展战略。“经营城市”作为一种全新的 城市建设理念，正在为人们所接受。经营城市是目前国际上比较通行的关于规 划、建设和管理的一种理论和实践模式。 城市建设的规模日益扩大，管理功能日益增强，市场经济日益发展和健全， 决定了城市建设必须走向市场。所谓“经营城市”，确切地说就是要从根本上 改变投资主体，打破原来城市建设由政府包揽起来的格局，利用市场机制建立 城市建设的多元投资体系。其特征就是城市资源资本化。 6 土地是城市最基 本也是最大的资源。要经营城市首先要经营好土地，最大限度地盘活城市存量 土地，将自然资源变为滚滚财源。 5 土地收入是新的财政增长点，政府要想在取得、储备、出让土地的过程中 9 取得较好的收益就必须建立行之有效的土地储备制度。从收购土地、储备土地 到供应土地，做到一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水。 7 在这个 过程当中，土地储备中心将纳入储备库的土地进行整理，把“生地”变为“熟 地”，对涉及土地的债务进行清理，美化周围环境。土地价格上升，提高了土 地的价值，既保证了城市建设按照城市规划实麓，又为城市基础设慈建设筹集 了大量资金，推动了城市的现代化建设和城市经济发展。其社会效益与经济效 益都是明显的。 2 4 促进了城市空间按照城市总体规划合理配置 我国城市现有土地利用结构不合理、空间布局混乱的形成，与过去传统体 制下城市总体规划与土地利用规划不能得到有力的实施密切相关。城市土地储 备制度建立以来，政府对土地一级市场的调控能力增强，土地储备机构严格按 照城市总体规划和土地利用规划向市场供应土地，从而避免了土地资源配置 “市场失灵”现象的出现。另外，我国城市的中心区土地区位最优，有着巨大 的发展潜力，但是大量行政划拨用地的存在，阻碍了市场机制调节作用的发挥。 要调整这些区域现有的土地利用结构以及空间布局必须要有政府的干预。城市 土地储备制度结合了市场与政府两类调节机制的优势，对促进中心城区土地利 用结构的合理化意义巨大。 8 2 5 有利于房地产市场的稳健发展 城市土地储备制度及相关制度的实行，从根本上改交了房地产开发供地渠 道和供地方式，从而引发了开发程序的重大调整。因此，给我国的房地产市场 带来了深刻的影响。 其一，城市土地储备制度的建立使政府垄断了土地一级市场，调控土地市 场的能力大大加强，基本可以控制土地供应总量。当市场出现波动时，政府完 全有能力运用市场机制采取措施，平稳地市场。同时，建立城市土地储备制 度，按照国土资源部1 1 号令，以招标、拍卖或者挂牌的方式出让经营性用地， 杜绝“人情地”，抑制土地投机等现象。从根本上规范了土地市场行为，创造 了平等公开的竞争环境。以土地为生命线的房地产市场由此也得到规范和净 化。 1 0 其二，城市土地储备制度引发房地产开发企业的大洗牌。我国现有的众多 的房地产企业中经建设部资质审查，达到l 级资质的企业仅仅 4 7 4 家，房地产 企业的良莠不齐，对行业的发展和参与国际竞争是不利的。地经过储备并以 招标、拍卖或者挂牌的方式出让，使激烈的市场竞争的结果是实力强者胜。这 样就会逐步地淘汰一批资质差、自有资金少、综合实力弱的房地产开发企业。 提升了房地产企业的整体素质。这些都有利于促进房地产市场的健康、稳定发 展。 2 6 有利于改善人民的住房状况 政府在垄断土地一级市场后，为解决和保障中低收入阶层的住房问题，可 以将储备的土地部分低价出让，用来建设经济适用房。降低住房价格，使老百 姓住得起房子，有利于安居工程的实施。 2 7 有利于保障国有土地资产的发展权 2 国有土地资产的发展权应当归全社会公共所有。 2 因为土地增值主要来 源于地区经济增长，而地区的经济增长得益于该地区公众劳动、基础设施的公 共投资、政府公共补贴以及各种优惠政策的扶持等等。更何况我国土地的所有 权是国家的，对土地以及土地之上的公益设施投入基本上也是国家的，由此而 产生的绝对地租和级差地租也应属于国家。 但是，长期以来土地的增值部分被掩盖在了房地产增值中而流入了房地产 开发商的口袋。土地储备机构是非完全盈利性质的土地基金专业运作机构，从 而有助于避免和解决国有土地增值资产流失的问题，保障了土地发展权的公共 性质和政府对国有土地资产的合法收益。 2 8 有利于土地管理法的贯彻实施 1 9 9 9 年新土地管理法明确了国家对土地实行“用途管制制度”、“占 补平衡制度”和“按批次供地制度”。在土地储备制度建立以后，通过对土地 基金的运作，进行土地供应和回购，可以控制土地供应总量，调节土地市场的 供求关系，保障土地用途管制、“占一补一”和“按批次供地”等管理制度的 实旋。 三、城市土地储备制度的理论依据 1 现行城市地制度 1 1 城市土地制度概述 研究城市土地制度，首先明确土地制度的概念。所谓土地制度，广义的来 说，泛指与土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技术等有关的一切制度； 狭义的来看，指土地经济制度及其相应的土地法权制度。这里着重讨论土地经 济制度。 土地经济制度，是人们在一定社会形态下在土地利用中形成的土地关系的 总和。完整的土地经济制度，包含了土地所有制、土地使用制、土地国家管理 制度。 土地所有制。土地所有制是整个土地制度的核心，表现为一定主体所拥有 的土地所有权，它是人们在一定社会制度下拥有土地的经济形式。宪法和 新土地管理法对此这样规定：我国现行的土地所有制为社会主义土地公有 制，分为社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制两种形式。同时， 宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除 由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留山， 也属于集体所有。我国的城市土地属于全民所有并由国家代表人民拥有城市土 地所有权。根据我国的宪法、新土地管理法和有关法律规定，国家是 城市土地所有权的难一拥有者，其他任何机关、企事业单位和个人都不能成为 城市土地的所有权主体也不能与国家共同成为城市土地所有权的主体。因此， 城市土地所有权只能由国家或其授权机构来行使。在实际中，国家并不直接占 有和支配所有的城市土地，而是授权各级地方政府在一定范围内代表国家行使 城市土地所有权。 土地使用制度。土地使用制度是对用地者使用土地的程序、条件和形式的 规定，是土地制度的重要组成部分。体现为用地者对土地拥有的土地使用权， 即土地使用者依法对一定土地进行占有、使用并取得部分土地收益的权利。在 我国，土地所有权和土地使用权可以是合二为一的，也可以是分离的。对于城 市土地，一般来说土地所有权和土地使用权是分离的。在土地所有权和土地使 用权分离的情况下，土地所有者和土地使用者都要接受定的程序和规范来确 定双方的权利和义务，这是一种受国家法律约束的经济行为。 土地的国家管理制度。所谓的土地国家管理制度是国家对全国的土地在宏 观上进行管理监督调控的制度、机构和手段的综合。由中央政府和各级地方政 府来实施。 在这里主要涉及到土地所有制和土地使用制。 1 2 城市土地使用制度改革 我国城市土地使用制度，在建国初期曾经实行过有偿使用的制度但不久即 被无偿无限期无流动的传统城市土地使用制度所代替，大致从1 9 5 6 年开始逐 渐形成直至改革开放时结束。这种传统城市土地使用制度的基本特征是：对城 市国有土地实行行政划拨，用地者无偿使用土地，使用期限无限期，国家禁止 土地使用者转让土地。 行政划拨土地。指土地由国家行政机关调拨分配使用。主要是国家机关、 部队、学校、国营企业等需要使用的土地经过一定的程序由国家批准无偿划拨； 或者是国家因为公益事业需要的用地，也不通过市场购买，而是运用行政手段 无偿调拨使用。 无偿无限期使用土地是指，城市土地使用者在从国家手里拿到土地的时候 不用支付地价，在使用的过程中也不用支付地租或土地使用费用。国家在划拨 土地时，也未规定土地使用期限，一般情况下只要国家建设不需要这块土地， 该土地使用者就可以无限期地使用下去。 无流动是指国家禁止土地使用者以买卖、出租、赠与、交换等方式将土地 直接给予其他单位或个人使用。地使用者在不再需要这块土地时，必须将土 地无偿归还给国家，由国家重新安排使用。 传统的城市土地使用制度是与当时高度集中的计划经济体制相适应的。正 如上文提到的那样，随着我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制转 变，传统的城市土地使用制度的弊端越来越明显地表现出来。表现在：国家在 土地上应得的收益大量流失，国家对土地的所有权仅仅是虚名，其实质是使城 市土地的国家所有权沦变为事实上的占地者所有权e 2 0 ：由于用地需求失去了 利益上的约束机制，土地使用浪费现象严重，城市土地利用率十分低下。同时 城市土地也不到合理配置；无流动使用土地，土地市场无法形成，反而助长了 官僚主义和腐败现象的滋生和蔓延。 经过十多年的改革探索，我国城市土地使用制度改革的基本框架已清晰可 见，即是在不改变土地国有的前提下，采取协议、招标、拍卖等方式，将国有 土地使用权有偿有限期地出让给土地使用者；土地使用者可将土地在使用年限 内转让、出租、抵押，其合法权益在使用年限内受国家法律的保护；需要继续 使用的，经批准，期限可以延长，并按照当时市场状况补交地价。 2 0 1 3 城市土地储备制度是实践现行城市土地制度的关键 城市土地使用制度改革是土地制度改革的主体，其目的就是：一，保证国 家对城市土地的所有权和该所有权在经济上的实现，防止国有土地资产的流 失。二，促进土地交易市场的形成和规范。 城市土地储备制度基本实现了土地流通的“一个口子进，一个口子出”， 首先使城市土地出让以招、拍、挂方式为主成为可能；其次，土地储备库里的 储备土地赋予了国家有效地控制土地交易市场的能力。同时也规范了土地交易 的各个环节。是现行城市土地制度实践的关键。 2 马克思地租理论 马克思和恩格斯在批判性地继承前人地租理论的基础上，创立了科学的地 租理论。该理论在今天包括建立城市土地制度在内的城市土地制度改革中仍然 具有非常重要的指导作用。 2 1 马克思主义的地租理论 马克思对资本主义地租的研究主要集中于农业领域。他认为土地存在着绝 对地租、级差地租、垄断地租等形式的地租，并指出“地租的占有是土地所有 权借以实现的经济形式”。( 马克思资本论第3 卷，人民出版社1 9 7 5 年版， 第7 1 4 页) 级差地租是指由经营较优土地的农业资本家获得的、并最终归大土地所有 1 4 者所占有的那一部分超额利润。级差地租是跟土地的优劣有关，其中由于土地 的肥力和位置造成的级差地租是级差地租i ；由于资本投入而带来的超额利润 造成的级差地租是级差地租i i 。仔细分析可以发现，土地的自然条件是级差 地租产生的条件，但却不是级差地租的源泉。级差地租产生的根源是因土地的 有限性而产生的资本主义的经营垄断，这种垄断能使资本家长久的获取因自然 条件不同而带来的超额利润。 2 0 绝对地租是指在资本主义条件下，无论耕种什么样的土地都必须交纳的地 租。马克思认为，绝对地租是不同于级差地租的，它来源于农产品的价值高于 生产价格的差额而形成的超额利润。而正是土地私有权有垄断才使超额利润停 留下来并最后转化为绝对地租。 与级差地租和绝对地租一样，垄断地租也是由超额利润转化来的，只不过 其产生是由于土地所有者对具有特殊性质的土地拥有垄断权而形成的垄断价 格。 2 2 马克思主义地租理论对我国社会主义城市土地制度建设的意义 从马克思地租理论知道，只要存在着土地所有权，只要出现土地的所有权 和使用权的分离，就会出现地租，无论是资本主义条件下还是社会主义条件下。 因此，我国城市土地同样存在着地租，并以级差地租、绝对地租、垄断地租的 形式表现出来。 我国城市土地属于国家所有，任何城市土地的使用者都要向国家交纳地 租，即是绝对地租。与农业的绝对地租一样，城市土地上的绝对地租也是由劣 等地的绝对地租来决定的。对城市土地来说，土地位置不同而造成的级差地租 是级差地租i ，土地因追加投资所形成的不同生产率是级差地租的第1 i 形态。 在城市中也和农业生产用地一样存在一些特殊性质的土地，主要是指那些位于 特殊地段的土地。当在这些土地上进行建造时，可以获得特别高的超额经营利 润，这种超额利润最终都会因存在土地所有权而转化为垄断地租。 在我国社会主义城市土地制度建设中，首先要承认地租的存在，地租范畴 是社会主义条件下实行土地有偿使用的理论依据。其次，地租的产生和土地的 垄断经营分不开。土地是稀缺的，国家只有垄断土地才能宏观的调控土地，引 导土地市场的规范和发展。我国实行的是土地公有制，土地资产应该归于公有， 政府实行高度垄断理所当然。江总书记在上海视察时，就充分肯定了上海市垄 断土地市场的作法。形成卖方市场，实行高度垄断是深化土地使用制度改革两 个很重要的条件。建立和完善城市土地储备制度。收购储备和垄断是相辅相成 的，不收购储备，要垄断起来很困难。国家地租的经济实现也要基于土地的垄 断经营。 3 城市规划管理制度 城市规划是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规 模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的 综合部署和全面安排。城市规划为建设城市和管理城市提供基本依据，保障城 市合理地进行建设和城市土地合理开发利用，是实现城市社会经济发展目标的 综合性手段。 编制城市规划的原则之一，要求城市规划贯彻合理用地、节约用地的原则， 树立“一要吃饭，二要建设”的全面观念，对每项城市用地精打细算。在城市 规划里，合理安排利用城市土地是其重要内容之一。城市规划法总则第七 条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利 用总体规划相协调。”新( ( - t - 地管理法也规定：“城市总体规划应当与土地利 用总体规划相衔接。”从城市规划和土地利用总体规划的内容和基本任务来看， 两者是整体与局部的关系，二者应当协调一致。 城市规划明确土地使用性质及其转化方向，明确了土地投放的大致时间， 也明确了土地开发性质和开发强度。是城市土地利用中必须要遵循的。对于城 市土地储备来说，城市规划引导着土地储备的基本规模和方向。城市规划对城 市发展的方向和开发时序的规定，可以为我们城市土地储备方向、储备规模提 供一种基础性的依据，最大限度地避免不平衡的现象发生。同时良好的城市 规划可以有效提高土地使用的地价，提升土地储备的资产质量。 四、城市土地储备制度的运行现状 1 城市土地储备制度运行的组织结构 1 1 城市土地储备制度的运作主体机构 城市土地储备机构是城市土地收购、储备、出让的执行主体。建立城市土 地储备运行机制，首先必须明确其运作主体机构的性质和职能。在国外，将城 市土地储备机构称为“地银行”。欧洲是土地银行的发源地，自2 0 世纪初以 来，欧美一些国家相继建立了土地银行，其运行也有着大致相同的机制，大都 包括土地收购( 征购) 、土地储备和土地出让三个环节。 目前，我国土地储备机构作为新生的社会机构，是何性质尚无统一定论。 但从各地的实际操作来看，主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。 其中大多在现有的房地产管理部门中设一个处室。如，武汉市土地整理储备供 应中心，为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位。它仅仅在武汉市征地 拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。二是设立专门的土地储备中心， 政府授权或委托该中心以储备土地的相关权利。在专门设立土地储备中心的方 式中，又有单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理，即是指土地储备机 构只隶属于土地管理部门。如，上海市土地发展中心；双重管理则是指政府专 门设立土地收购储备委员会( 主要成员由土地、财政、计划、规划等部门有关 人员组成，协调收购一储备一出让的政策) ，土地储备机构隶属于土地管理部 门，同时接受土地收购储备委员会的领导和监督。 9 一般认为，专门设立土 地储备中心并采用双重管理模式运行比较顺利，较为可取。杭州市即是这种模 式。 1 2 城市土地储备机制的运行需要各部门协调 虽然城市土地储备制度由土地储备中心专门负责，但是仅此不够。城市土 地储备制度是一项综合的系统工程，须得到规划、计划、建设、财政、土地、 金融等许多城市职能部门的支持和协调。若在部门协调上出了问题，将会大大 地增加土地储备的运作成本，阻碍城市土地储备制度的顺利进行。比如，城市 土地一旦纳入储备，规划条件如果不能及时明确，城市土地就无法及时推向市 场，造成土地储备的时间过长，土地资产的损失可能就会很大。 目前，我国大部分城市的政府各职能部门往往分设且分属于不同的管理系 统，各个部门在土地储备活动中的关系协调和运作配合尚不满意，有待进一步 的改进。 2 城市地储备制度的运行模式 我国的城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节 转换机制。 2 通过政府授权，储备机构对土地进行征用、收购、收回、整理、 储备和供应等一系列的行为。在这一系列的行为中，储备机构既要管理土地， 又要完成土地开发和增值的任务。所以，城市土地储备制度的运行模式主要是 由