对运动式行政执法的反思.doc

对运动式行政执法的反思 2004年安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后， 引起了社会各界的极大震惊与愤慨，温家宝总理和安徽省领导纷纷对此做出严查指示。随之而来的阜阳市劣质奶粉专项整治行动，已查处涉嫌销售不合格奶粉案件42起，依法刑事拘留17人，留置审查9人。与此同时，浙江、上海、西安、深圳、 武汉等地的工商部门也立即对流通领域开展奶制品市场的专项整治工作，又查获了大批劣质奶粉。对劣质奶粉的专项整治无疑是件好事，它充分体现了政府及执法部门对人民负责的态度。但是当这种集中人力、物力在特定时间、空间进行飓风式大检查、大整顿的执法事例俯拾即是时（注：如2000年3月29日焦作录像厅大火后，全市742家录像厅、歌舞厅、游戏厅被关闭；同年12月25日洛阳世纪末大火死亡309人，30日洛阳市公安局紧急通知， 对全市公共娱乐场所进行停业整顿；2002年1月，江西省特大烟花鞭炮爆炸，要求全省从花炮产业中退出；2002年6月后关闭网吧5个月；2003年敌敌畏火腿、毒大米、福尔马林浸泡水产品事件从这些事件中，我们不难看出运动式行政执法的普遍性。），我们不得不承认运动式行政执法已经成为执法部门的执法常态。在法治建设日益深入的今天，对于这样一种执法形式，我们有必要从理论的角度进行反思。 一、论题界定及其合理性分析 为了对运动式行政执法有个清晰的认识，尽可能精确地描绘出运动式行政执法，并防止因论述对象在概念上的差异而引起的不必要的争论，笔者尝试对运动式行政执法做出如下界定： （一）概念界定。运动式执法存在于各个领域， 在各种执法活动中的内涵有所区别：在刑事执法活动中，以严打最为典型；而在行政执法活动中，则常以专项整治的形式出现。本文所指的是存在于行政执法领域中的运动式执法，它是指政府的市场监督管理部门在一定时间内集中力量对市场上的某种经济违法行为“从重、从严、从快”地进行治理的执法方式。这是我国现阶段打击违法经营行为、维护市场经济秩序的手段之一，是行政执法部门常用的市场监管方式，为了防止概念上的混淆，本文采用“运动式行政执法”的提法。 （二）内容界定。运动式行政执法大体上经过这样一个轮回：首先， 有震惊社会的重大恶性事件发生；其次，领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，出台“从重、从快、从严”打击违法行为的专项整治文件，部署专项整治行动；再次，执法部门雷厉风行地在全行业、全系统、全地区掀起一场轰轰烈烈声势浩大的检查、处罚行动，而且这样声势浩大的执法运动又常以“加大执法力度”、“严格执法”的面目出现（注：童大焕.“运动执法”何时了Z/OL.http：/www.C.）；最后，总结表彰，公布一系列的数字，宣布专项整治取得了丰硕的成果。 （三）特性界定。本文所要论述的运动式行政执法具有以下特性：一是救急性。运动式行政执法的目的是为了解决当前社会中出现的某种或某几种违法行为，行政执法部门在运动式行政执法中扮演了救火队的角色；二是临时性。运动式行政执法是一种在特定时间、空间进行大检查、大整顿的短期行为；三是运动性。有关部门集中人力、物力和财力，采取疾风暴雨般的执法方式，其运动性是不言而喻的；四是反复性。运动式行政执法因为其自身的局限性使得这种执法往往不能一次性解决问题，而是通过重复性的执法来完成。 通过上面的界定，我们对运动式行政执法有了初步的了解。 这种执法方式之所以能够成为我国现阶段行政执法的一种常态，必然是其所具有的性质与当前行政执法的环境和要求产生了一定程度的契合。概而言之，运动式行政执法得以合理存在的依据主要有以下几个方面： 首先，运动式行政执法在我国有着深远的历史渊源。 新阶段的起点总是建立在以前阶段的经验、行为和观念的基础之上，传统的思维和行为定式不可能销声匿迹，它总在发挥着某种潜在的作用。整个20世纪，我国几乎所有的社会问题都是通过运动的方式来解决，由此带来的恶果就是：社会形成了浓厚的运动情结，将问题的解决寄希望于通过运动的方式，以至于行政机关至今仍然对运动式行政执法抱有很大的热情。 其次，大量行政违法行为的存在为运动式行政执法提供了合理存在的缘由。 我国当前正处于从政治-国家形态向经济-社会形态过渡的转型时期，这种不成熟的社会状态往往伴生着各种行政违法现象。市场经济在给人们带来巨大物质财富的同时，也引发一系列新的更复杂的社会罪恶和人间贪欲。大量行政违法行为的存在严重干扰了经济秩序的正常运转，损害了社会公众的利益，而政府承担着监管市场经济的职能，必然要顺应社会要求，对行政违法行为加以严厉打击，尽快恢复正常的经济秩序。而在解决问题的初期，运动式的方式往往比制度化的方式更为熟练、便利。（注：周一平，周郴保.“严打”的法理学探析J .甘肃政法成人教育学院学报，2002，（1）：32.）通过运动式行政执法，可以尽快恢复因行政违法行为造成的市场经济秩序和群众心理秩序破坏，增加人们的社会安全感，满足社会的需求，这是运动式行政执法根源所在。 再次， 我国行政执法体制的弊端和地方保护主义的存在为运动式行政执法的存在创造了滋生的环境。就行政执法体制的弊端而言：一方面，我国行政执法权横向分散，执法机构林立，职权交错，多头执法，出现管理“真空”现象。另一方面，相对于千头万绪的市场监管工作而言，执法资源显得缺乏，在这种情况下，各执法部门通力合作，集中人力、物力、财力的运动式行政执法方式往往容易得到认同；就地方保护主义而言，有些地方打着保护经济环境的幌子，执法不公、执法不严、充当违法者的保护伞的现象比较突出，而运动式行政执法确实对打击行政违法者、消除地方保护主义有一定裨益。 最后，制度性行政执法方式的缺乏为运动式行政执法的存在创造了条件。 不可否认，在某些情况下，运动式执法确实能够起到警示作用，在一定程度上满足社会需要，但社会更需要的是一种常态下的管理程序和监督制度，需要一套严格和科学的管理和监督机制的有效运作。当这些制度性执法因素缺失时，执法机关必然会诉诸于收效快的运动式执法。 综上所述，运动式行政执法具有集中整治、收效快的优势，从而可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面发挥预期行政处罚的规模效用，获取短期的收益，符合社会大众的需求，具有一定的现实合理性。 二、运动式行政执法的缺陷分析 在总结运动式执法的合理性的同时，我们也不能不看到， 运动式行政执法作为一种特殊的制度安排，存在着诸多缺陷，其负面影响不可低估。 （一）运动式执法损害法律尊严，与法治精神背道而驰。 法治要求法律成为国民的普遍信仰，具有至上性、稳定性和确定性的特点，而运动式行政执法却与法治的要求和特点相悖。首先，运动式行政执法弥漫着人治的色彩，与法律至上性要求不符。“运动式行政执法自始是以法治精神的流失为代价的，它所弥漫的是一种宽猛相济式的人治原则，而不是一断于法的法治原则。这样一来，依法办事就成了反常，而违法、犯法却成为经常，弱化了法律的权威，破坏了法律的尊严和形象，从而使公民失去对法律的基本信任。”4其次，运动式行政执法的临时性、运动性和反复性特点与法治的稳定性和确定性要求背道而驰。运动式行政执法是一种事前疏于管理、事后矫枉过正的执法方式，它把执法异化为临时政策，用以代替长久生效的法律原则，使得法律变为可松、可紧、可宽、可严、可硬、可软的橡皮泥，使法律的稳定性和确定性荡然无存，与法治的要求相去甚远。 （二）运动式执法助长行政执法的随意性和形式主义，影响政府的信用和形象。运动式行政执法使执法者疲于应付运动，怠于平时执法，助长了选择性和随意性执法行为；而且，平时执法与运动时期执法的宽严标准过分悬殊，使执法人员对法律的权威缺少认同，并使其执法标准充满随意性。运动式行政执法还助长了执法形式主义，过分追求执法指标的完成，却不讲求实际打击效果。由行政执法的随意性和形式主义引出的另一个问题是政府的信用和形象问题。可以说，严格依法行政是建设政府信用和形象的前提，但是运动式执法却恰恰相反，执法部门平时不依法行政、疏于对市场的管理，一旦发生恶性事件，才集中整治。行政执法不注重于长效管理，而动辄采用运动式的方法，容易使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑，这种治标不治本的执法方式必将影响政府在人们心中的形象。 （三）运动式执法助长了违法者的投机心理，使违法行为屡禁不止。 处罚的真正的威慑力不在于处罚的严厉，而在于处罚的不可避免。由于运动式执法的周期性的特点疏远了违法与处罚之间的联系，而一旦处罚没有成为违法的必然结果，就会煽动起违法不受处罚的幻想，违法分子力图在运动式执法的空隙，利用执法上的漏洞从事各种违法活动。从这个意义上讲，运动式执法在某种程度上刺激了违法行为的发生。其依据在于：其一，行政执法运动开始以前，政府的大造声势使违法者提早毁灭或隐藏证据，暂时停止违法行为；其二，随着运动式行政执法次数的增加，对违法者的威慑作用逐渐递减，并使他们产生了某种既定的预期，即采取游击策略，游弋于执法运动空隙之间，伺机再犯；其三，运动式行政执法为违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，客观上纵容了非运动期的违法行为；其四，运动式行政执法多采取重打轻防、重处轻教的处罚方式，造成了重新违法率较高，不利于处罚目的的实现。 （四）运动式执法过分强调效率，忽视了执法的公正性。 运动式行政执法一味地求速度、求数量，过分追求效率往往意味着程序的简化或废弃，程序违法都被最大限度地“理解”和“宽容”（注：最能说明问题的是在历次运动式执法中，作为权力公正行使的一个起码的程序、并被认为是现代民主的一个重要标志的听证程序，无一例外被省略。），造成合法权益的损害。在运动式行政执法中，作为相对人权利保障最重要的程序制度被淹没在对违法行为的喊打声中。运动式行政执法采取拉网式大检查，不论有没有问题、合法不合法都被一律予以处罚，不同的违法行为受到相同的处罚，或者相同的违法行为受到不同的处罚，这不但破坏了法律面前人人平等和责罚相当的原则，而且容易伤及无辜，使合法生产者和经营者的权利得不到保障。 （五）运动式执法增加行政执法成本，降低整体效益。 按照法律经济学“所有的制度和规则（包括法律）在履行中都会给当事人或行为者带来收益或成本”（注：美罗伯特考特，托马斯尤伦.法和经济学M.张军等译，上海三联书店，1994.2.）的理论框架，从效益法律观的崭新视角剖析运动式行政执法的利弊得失，无疑有其重大现实意义。从成本角度分析，运动式行政执法存在三种成本：1、执行成本。运动式行政执法采用“头痛医头、脚痛医脚”的方式，事先缺乏全面性、科学性研究，盲目调动人力、物力、财力，必然造成行政资源的极大浪费，执行成本高昂。2、机会成本。运动式行政执法期间，一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其它行政执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这可能会产生其它违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价；而且，政策优于法律的做法，也会带来法律权威性流失的后果。可见，运动式行政执法必须付出巨大的机会成本。3、错误成本。执法机关在运动期间承受着巨大的上级压力和社会压力，存在着宁枉勿纵的思想，这就可能造成错案，损害合法相对人的利益，产生错误成本。从效益角度分析，运动式行政执法在短期内的确可以收到立竿见影的效果，使违法行为暂时得到遏制。但是，由于它具有临时性和反复性的特点，其打击违法的长期效益并不明显；再加上运动式行政执法存在着损害法律尊严、违背法治精神，助长行政执法随意性和形式主义、影响政府信用和形象，过分强调违法打击、弱化人权保障等缺陷，使其具有一定的负效益。由此可见，运动式行政执法是一种高成本、低效益的奢侈品，只能满足一时之需，不能成为长久之计。 三、完善行政执法方式的几点构想 运动式行政执法方式的出现，虽然有一定的合理性和必然性， 但同样也存在着许多难以弥补的缺陷。权衡利弊，笔者以为，运动式行政执法并不可取，行政执法可以从以下几方面加以完善： （一）在意识层面上，转变行政执法的思路。 鉴于我国已形成运动式行政执法的思维定式，要彻底摆脱其阴影，有必要在思想上形成“五个转变”：1、从权力本位向权利本位转变（注：西方发达国家倡导权利和权力的平等和平衡，但是目前中国的执法状况清楚地表现为国家权力明显优于个人权利，要维系二者的平衡，则必须进一步强化权利本位，而弱化权力本位。）；2、从大范围统一行动向小范围专项监管转变；3、从以临时性、运动性打击为主向以经常性打击为主转变；4、从依赖人海战术的粗放经营向依靠科技手段、建立长效机制和强化基础工作转变；5、从注重数量指标向注重质量指标转变。 （二）在制度层面上，进一步完善行政执法体制， 明确各执法部门的管辖范围和权限职能，避免管理真空和多头执法现象的产生。鉴于过去在打击行政违法行为活动中产生的“多头、多部门管理”、“谁都管、谁都不管”等种种弊端，组成一支隶属于当地政府主管行政长官领导的永久性的办事机构权威的联合执法队伍，加强行政执法检查，展开包括经常性检查、定期检查以及抽查等形式在内的全面检查，加大对行政违法行为的打击力度，以强调处罚的不可避免性、及时性和适度性，保持执法的规范性、统一性和稳定性。 （三）在操作层面上，建立信息搜寻和披露机制，尽快培育市民社会。 信息的不对称是造成行政违法行为频频发生的原因之一。通过政府提高法律法规、行业标准等的公开性和透明度，使广大群众获得关系自己