（宪法学与行政法学专业论文）论政府绩效评估法律制度在上海的构建.pdf

论政府绩效评估法律制度在上海的构建 法学硕士论文摘要 专业 宪法学与行政法学 研究方向 行政法学 作者姓名 黄萍 指导老师 杨寅教授 政府绩效评估制度作为一种新的评估制度为解决政府部门管理的一系列问 题提出了新的思路 它对于推进政府职能转变 促进管理机制更新和提升政府服 务质量有实质性的应用价值 因而得到了学界和地方政府的关注 但这种关注主 要集中于公共行政学界 法学界尤其是行政法学界对绩效评估制度的研究甚少 然而 为进一步规范政府绩效评估制度 国内以法学的视角来研究这一问题又是 十分必要的 有鉴于此 下面将主要论述关于如何在上海构建绩效评估法律制度 的问题 首先 明确政府绩效评估的内涵 在介绍了关于政府绩效评估内涵的多种 观点后 经过综合分析 界定了政府绩效评估的内涵 简单地说 政府绩效评估 是指在政府试图实现某种目标的过程中 依据可量化的指标对工作过程 结果 效率等各方面进行评估 以改善工作绩效的一套体系 其次 叙述政府绩效评估在国外的发展 绩效评估制度最初应用于工商业企 业 其后才被引入政府部门 随着时代的发展 西方国家的政府绩效评估制度不 断发展 美国于1 9 9 3 年颁布了 政府绩效与结果法 正式以法律的形式确立了 政府绩效评估制度 为借鉴国外绩效评估立法的经验 对 政府绩效与结果法 进行了深入研究 分析了其立法背景 目的 内容 程序 不足及意义等 再次 分析上海现有政府考评制度的不足 这里的不足之处主要体现在三个 方面 虽然评估主体有所扩大 但评估主体的多元化有待提升 虽然考评过程开 始公开 但考评的公开性有待加强 考评标准逐步细化和全面 但是考评标准的 量化 体系化有待规范 这种不足表明改革现有政府评估制度 建立绩效评估制 度是十分必要的 这是讨论建立政府绩效评估法律制度的基础 接着 提出在上海构建政府绩效评估法律制度的建议 在讨论建立绩效评 估法律制度之前 分析得出在上海建立政府绩效评估具备必要性和可行性 因此 在上海构建政府绩效评估法律制度具备了必要性和价值 其后 分析了在上海建 立政府绩效评估法律制度的关键 政府绩效评估立法 在这一部分中 详细提 出了对绩效评估立法的建议 包括明确立法宗旨 确立原则 确定领导机关及职 责 规范内容与程序 将绩效评估与财政预算相关联 明确评估主体 将绩效评 估结果与机关或公务员的奖惩挂钩 提供救济途径等八个方面 为了使绩效评估 立法更具全面性和可行性 这一部分还阐明了绩效评估立法中必须注意的问题 一是要以行政程序为绩效评估立法的重点 二是要协调好公平与效率两种价值 三是要将政府绩效评估与政府信息资源管理相结合 最后 表明在上海建立绩效评估法律制度是一个浩大的工程 也是一个不断 发展 规范 调整的过程 本文仅是对其作了一次初步探讨 无法完全说明建立 政府绩效评估法律制度中的所有问题 写作本文的目的是为了引起更多人对这个 问题的关注与思考 关键词 政府绩效 法律制度 政府绩效与结果法 2 e s t a b l i s h m e n to ft h el e g a ls y s t e mo f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni ns h a n g h a i a b s t r a c t m a j o r c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w s p e c i f i c a t i o n a d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r h u a n gp i n g t u t o r p r o f e s s o r y a n gy i n t h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mp r o v i d e san e wm e t h o dt or e s o l v eas e r i e s o fp r o b l e mi ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i th a sr e a l i s l i ci m p o r t a n c et oc h a n g eg o v e r n m e n t s f u n c t i o n r e f o r mm a n a g e m e n ts y s t e ma n di m p r o v eg o v e r n m e n ts e r v i c e s oi tg a i n saf o c u s f r o ml o c a lg o v e r n m e n ta n da c a d e m y t h er e s e a r c ho ng o v e r n m e n te v a l u a t i o ns y s t e mw a s m a i n l yi nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nc a t e g o d e sa n dw a sr a r e l yi nj u d s p r u d e n t i a lc i m l ee s p e c i a l l y i na d m i n i s t r a t i v el a wc i r c l e b u lt h er e s e a r c ho nt h i sp r o b l e mf r o mt h ev i e wo fa d m i n i s t r a t i v el a w i sv e r yi m p o r t a n tt or e g u l a t et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m h o wt oe s t a b l i s h t h el e g a ls y s t e mo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw i l lb ed i s c u s s e da sf o l l o w e d a b o v ea l lt h et h e s i sg i v e sad e f i n i t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h r o u g h c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i st h ea u t h o ra n s w e r sw h e ti sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na f t e ri n t r o d u c i n go f m a n yv i e w s i ns i m p l ew o r d s g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni s as y s t e mt h a tu s e s m e a s u r a b l ei n d i c a t o r st oe v a l u a t eg o v e r n m e n t sp r o c e e d i n g o u t c o m e a n de f f i c i e n c yi no r d e r t oi m p r o v ei t sp e r f o r m a n c ei na c h i e v i n gs o m e g o a l s t h e nt h et h e s i sd e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw a si n i t i a l l yu s e di ni n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a le n t e r p r i s e s a n dt h e ni n g o v e r n m e n td e p a r t m e n t c o m p a n yw i t ht h ed e v e l o p m e n to fp r o d u c t i v i t y t h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a dm a d eb i gp r o g r e s s i n1 9 9 3t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n d r e s u l t sa c tw a se n a c ti nu n i t e ds t a t e s t ol e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c eo fu n i t e ds t a t e s t h e 1 t h e s i sm a k e sad e e pr e s e a r c ho nt h eg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t t h i sp a r t a n a l y z e st h el e g i s l a t i o nh i s t o r y p u r p o s e s c o n t e n t s p r o c e d u r e so ft h ea c t a n dp o i n to u tj 协 s h o r t a g e sa n ds i g n i f i c a n c e t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h es h o d a g e so fc u r r e n te v a l u a t i o ns y s t e mi ns h a n g h a ig o v e r n m e n t t h es h o r t a g e sr e p r e s e n ti nt h r e ea s p e c t s t h ef i r s to n ei st h el a c k o fm u l t i e s t i m a t o r t h e s e c o n da s p e c ti st h a tt h ee v a l u a t i o ns y s t e ml a c ko p e n n e s s t h et h i r di st h a tt h ee v a l u a t i o n i n d i c a t o r sa r en e i t h e rm e a s u r a b l en o rn o r m a t i v e a l lt h e s es h o r i a g e sp r o v et h a tt ob u i l d g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c es y s t e mi sn e c e s s a r y i nt h ef o r t hp a r tt h ea u t h o rm a k e ss o m es u g g e s t i o n so fb u i l d i n gt h el e g a ls y s t e mo f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni ns h a n g h a i b e f o r ed i s c u s s i n gt h i sp r o b l e m t h et h e s i s a n a l y z e st h en e c e s s a r ya n df e a s i b i l i t yo fb u i l d i n gg o v e m m e n tp e r f o r m a n c es y s t e mi ns h a n g h a i w h i c hi st h ef o u n d a t i o no ft h ed i s c u s s i o no fe s t a b l i s h m e n tt h el e g a ls y s t e mo fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ei ns h a n g h a i a sf o l l o w st h i sp a r td e s c r i b e st h a t t h ek e yo fb u i l d i n gt h el e g a l s y s t e mo fg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni ns h a n g h a ii st om a k eo fl a wo fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h e nd e s c r i b e se i g h ts u g g e s t i o n s o ft h e l e g i s l a t i o n i n c l u d i n g l e g i s l a t i o np u r p o s e s p n n c i p l e s l e a da g e n c ya n di t sf u n c t i o n c o n t e n t sp r o c e d u r e s r e w a r d s a n dp u n i s h m e n t a n dr e d r e s s i nt h ee n do ft h i sp a r t t h e r ea r es o m ep r o b l e m sm u s tb eg i v e n a t t e n t i o nt oo ft h el e g i s l a t i o n o n ei st h el e g i s l a t i o nm u s t p u tt h ee m p h a s i so na d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e a n o t h e ri st h el e g i s l a t i o nm u s td e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i po fj u s t i c ea n de f f i c i e n c y t h eo t h e ri st h el e g i s l a t i o nm u s tr e l a t e dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw i t hg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nr e s o u r c em a n a g e m e n t f i n a l l y t h ef i f t h p a r ti n d i c a t e st h a te s t a b l i s h m e n tt h el e g a ls y s t e mo fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sah u g et a r g e t t h i st h e s i sc a no n l ym a k eav e r ys i m p l er e s e a r c ho n t h a tp r o b l e m t oa t t r a c tm o r ep e o p l e sa t t e n t i o na n dt h o u g h ti st h em a i np u r p o s eo fm yw h l l e n 2 论政府绩效评估法律制度在上海的构建 刖再 案例一 福建省在全省开展政府及其部门绩效评估工作 逐步建立注重绩效 鼓励创 新 奖优罚劣 奋发向上 协调发展的评估和激励机制 根据下发的 关于开展 政府及其部门绩效评估工作的意见 福建将把绩效评估结果作为评价政府 部 门及其领导人工作实绩的重要依据 与干部使用 评先评优 物质奖励挂钩 奖优 罚劣 1 案例二 徐汇区政府对漕河泾街道等单位的考核 改交了以往写总结的惯例 而是对 年度的各项目标任务从行政成本和行政效能上评估绩效 据悉 徐汇区将从目标 任务 公共资源使用 公共政府建设 实际成果情况4 个方面对漕河泾街道 田 林街道 区劳动局 区审计局4 个单位的年度工作进行绩效评估试点 评估以工 作 痕迹 说话 这对习惯以领导 印象 为重的政府部门考核来说是一个很大 的转变 2 案例三 兰州大学中国地方政府绩效评价中心协助甘肃省政府起草了 甘肃省非公有 制企业评议政府部门活动实施意见 组织专家学者进行论证 对市 州工作人 员进行专业培训 同时选择6 个市 州进行模拟测评 甘肃省非公有制企业评 议政府工作报告 作为此次测评的结果 将不作修饰向社会公布 3 近期有关政府考评制度改革的新闻不断见诸媒体 政府绩效评估制度作为一 种新的评估制度得到了学界和地方政府的关注 但这种关注主要集中于公共行政 学界 国内法学界尤其是行政法学界对绩效评估制度的研究甚少 本文采取实证 2 参见蔡小伟 福建开展政府及部门绩效评估 人民日报 2 0 0 4 年7 月2 6 日 2 参见袁玮 袁昭宇 考核 以 工作痕迹 说话 新民晚报 2 0 0 4 年1 1 月9 日 3 参见狄多华 甘肃省委托第三方独立评价政府绩效 中国青年报 2 0 0 5 年1 月2 1 日 调查的方法 从探究政府绩效评估制度的发展入手 在考察我国现有制度不足的 基础上 着重从行政法的角度讨论在上海建立政府绩效评估法律制度 分析该项 法律制度的立法宗旨 原则 主要内容和程序以及应当注意的问题 以求为进一 步规范政府绩效评估制度提供有益建议 一 政府绩效评估的内涵 政府绩效评估的内涵是讨论政府绩效评估的基础 但由于政府绩效评估的复 杂性 国内外对此尚无公认的界定 不同的学者 组织从不同的角度出发 对政 府绩效评估的内涵有着不同的理解 从政府绩效评估的导向出发 1 9 9 3 年美国 国家绩效评论 n a t i o n a lp e r f o r m a n c e r e v i e w 把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责 而不仅仅是对过程负责 其 目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性 以便他们对结果负责 从政府绩效评估的过程理解 政府绩效评估被认为是 根据管理的效率 能 力 服务质量 公共责任和社会公众满意程度等方面的判断 对政府公共部门管 理过程中的投入 产出 中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等 级 4 从政府绩效评估的内容来看 有学者认为绩效评估可以分为不同的层次 微 观层面 绩效评估是对个人工作业绩 贡献的认定 在中观层面 是对政府分支 的各部门 包括事业单位 非赢利组织如何履行其职能的评估 如政策实施的效 果 提供公共服务的数量 质量的评估等 从宏观层面来说 是对整个公共部门 或狭义上所指的政府绩效 政府为满足社会和公众的需求所履行的职能的测评 体现为政治的民主与稳定 经济的健康 稳定与快速发展 人们生活水平和生产 质量的持续提高 社会公正与平等 国家安全和社会秩序的改变 精神文明的提 高等方面的评估 5 从政府绩效评估与其他评估制度的区别来分析 政府绩效评估就是 运用科 学的方法 标准和程序对政府机关的业绩成就和实际工作做出尽可能客观地评 4 参见蔡立辉 政府绩效评估的理念与方法分析 中国人民大学学报 2 0 0 2 年第5 期 5 参见陈振明 公共管理学 一种不同于传统行政学的研究途径 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年版 第2 7 5 页 2 价 相对于工业时代的科学管理所提倡的理性效率等刚性原则 信息时代更倾向 于公共管理思维 即广泛运用政治法律经济等手段 发展一种有机的整体的生态 的管理方式 6 从政府绩效评估的主要功能来界定 政府绩效评估是 对产出与后果提供早 期的预警 改善资源的分配 改善生产与政府过程的效率和效益 改善政府责任 等方面的评估 7 结合以上观点 从绩效评估的整体运作来分析 笔者认为政府绩效评估一般 是指在政府试图实现某种目标的过程中 依据可量化的指标对工作过程 结果 效率等各方面进行评估 以改善工作绩效的一套体系 绩效评估活动主要通过对 政府公共管理的花费 运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级 但绩效评估不仅限于此 它还包括对政府绩效目标的设定及绩效结果的运用等 是一个完整的体系 建立绩效评估体系的目的在于 使政府以较少的支出获得较 高的效率 抛弃自满的情绪 抛弃权力是政府应得的观念 建立进取和权力是被 授予的观念 要改变现状 重塑政府 恢复它的活力 8 政府的绩效评估以绩效结果为本 谋求政府部门之间的合作 政府部门与公 众之间的广泛沟通与交流 它以服务质量和社会公众的需求为第一评价标准 蕴 涵了公共责任和 顾客至上 的观点 9 具体说来 绩效评估包括两个方面的含 义 一方面它是政府部门管理的一种方法 它通过对政府绩效的评估以便提高政 府的工作效率和质量 是有效管理政府的一种手段 另一方面它又是改善政府与 公众间交流的一种方法 它通过使公众参与到评估的过程中 拓宽公众与政府交 流的渠道 以提高政府与公众的沟通能力 二 国外绩效评估的发展及其法治化 一 发展概况 6 参见王慰 论我国政府绩效评估的实践途径 重庆工商大学学报 2 0 0 3 年第8 期 7 参见 美 阿里 哈拉契米 政府业绩与质量测评一问题与经验 中山大学出版社2 0 0 3 年版 第8 页 8 参见 美 n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w f r o mr e dt or e s u l t c r e a t i n gag o v e r n m e n tt h a tw o r k sm o r e a n dc o s tl e s s h t t p l l w w w a d i s p o l y e d u l c d l n p r l n p i n t r o h t m 9 参见蔡立辉 政府绩效评估的理念与方法分析 中国人民大学学报 2 0 0 2 年第5 期 在工商企业管理中 绩效管理制度可以追溯到二十世纪初期泰勒 f r e d e r i c k w t a y l o r 科学管理 s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t 中的时间研究 动作研究与差异工资 制 法约尔 h e n nf a y d 工业管理与一般管理 g e n e r a la n di n d u s t r i a lm a n a g e m e n t 以更宏观的研究把绩效管理推广到各种人类组织 成为适用于包括经济 行政 军事和宗教等组织的一种管理理论与方法 尽管如此 真正将绩效评估用于政 府部门始于二十世纪六十年代的美国 十世纪七 八十年代 在 新公共管 理理论 的影响下 尼克松政府和撒切尔政府的政府改革体现出对组织绩效的极 大迷恋 欧洲国家纷纷效仿 在政府管理改革中普遍运用绩效评估手段 以至出 现 评估国 之说法 1 9 7 9 年撒切尔政府开展的 雷纳评审 r a y n e r s c m t i n y 被认为是绩效评估发展史上的一个重要事件 它是 以解决问题为导向 的调 查 重点是经济和效率 其目的在于通过提高效率来降低政府公共部门的运营成 本 但随着信息化时代的到来和公众对政府服务要求的提高 政府被要求更有 效率和更有效果地完成工作 绩效评估必须向更高的层次发展 二十世纪九十年 代梅杰政府的 公民宪章运动 t h ec i t i z e n sc h a r t e r 以及 竞争求服务质量运 动 c o m p e t i n gf o rq u a l i t y 1 5 将重点进一步放到公共服务的质量方面 并引入公 共服务的外部评价主体 从而使得绩效管理更加战略化和系统化 1 9 9 3 年美国 国会通过了 政府政府绩效与结果法 g o v e r n m e n tp e r f o i t r a n c ea n dr e s u l t sa c t 简 称g p r a 将政府的绩效评估纳入法制轨道 从而更为有效地推动了政府绩效评 估体系的建成与完善 此外 澳大利亚 新西兰等国也都颁布法律对绩效评估作 出了规定 参见蔡立辉 西方国家政府绩效评估的理念及其启示 清华大学学报 2 0 0 3 年第i 期 此时美国主要推行 计划一方案一预算系统 t h ep r o g r a m p l a n n i n ga n db u d g e t i n g s y s t e m p p b s 该系统首先在国防部适用 参见美国国会s e n a t e r e p o r t n o 1 0 3 5 8 s e n a t e c o m m i t t e eo ng o v e r n m e n t a f f a i r s 1 0 3 r dc o n g r e s s 1 s ts e s s i o n 1 9 9 3 参见吴琼恩 行政学 三民书局2 0 0 2 年版 第1 0 l 1 0 2 页 参见周志忍 当代国外行政改革研究 国家行政学院出版社1 9 9 9 年版 第5 9 7 5 页 1 9 9 1 年梅杰政府以政府白皮书形式提出 公民宪章 公民宪章指的是用宪章的形式把政 府公共部门服务的内容 标准 责任等公之于众 接受公众的监督 实现提高服务水平和质 量的目的 参见刘旭涛 政府绩效管理制度 战略与方法 机械工业出版社2 0 0 3 年版 第1 1 5 页 梅杰于1 9 9 7 年1 1 月发表了名为 竞争求质量 白皮书 建议在公共服务中进一步引入市 场与竞争机制 参见刘旭涛 政府绩效管理伟4 度 战略与方法 机械工业出版社2 0 0 3 年 版 第1 1 5 页 参见刘旭涛 政府绩效管理制度 战略与方法 机械工业出版社2 0 0 3 年版 第7 页 4 对政府部门的绩效进行评估并将结果用于组织激励和控制 可以提高组织效 率 更重要的是 随着新的公共行政理念的发展 绩效的界定和测量工具的改进 其对于提高政府的治理能力 提高社会对政府的信任度都有着重要的意义 二 简析美国 政府绩效与结果法 美国是在政府领域推行绩效评估的代表性国家 其绩效评估的实施主要以 1 9 9 3 年通过的 政府绩效与结果法 为基础与动力 政府绩效与结果法 与以 往通过总统指令推动的改革相比 更能够为改革的顺利实篪提供稳固的基石 它 阐明了对政府实施绩效评估的目的 意义 规范了绩效评估的程序 保障了公众 参与绩效评估的权利 对于建立系统的政府绩效评估制度有着非常重要的作用 下面本文将对 政府绩效与结果法 作简单介绍与评论 以期从中获得有益启发 为在我国建立绩效评估法律制度提供借鉴 1 立法背景 政府绩效与结果法 的立法渊源可以追溯到其制定的3 0 年前 其雏形是十 九世纪六十年代开始应用的 计划一方案一预算系统 t h ep r o g r a m p l a n n i n ga n d b u d g e t i n gs y s t e m 简称p p b s 该系统主要应用于项目管理与预算领域 其最初适 用于国防部而后逐渐推广至其他政府机构 1 9 十九世纪七十年代尼克松政府推行 的 f i 标管理 m a n a g e m e n tb y o b j e c t i v e 简称m b o 和卡特政府推行的 零基预算 z e r o b a s e b u d g e t i n g 简称z b b 进一步继承和发展了p p b s 十九世纪八十年代 里根政府和布什政府推行的全面质量管理 t o t a lq u a l i t ym a n a g e m e n t 简称t q m 进 行了以生产力改善 质量管理 m b o 短期复苏为特征的创新 其后克林顿政府 出台了政府改革的纲领性文件 从重视过程到重视结果 创造一个花钱少 工作好的政府 成立了由副总统戈尔领导的 美国业绩评论委员会 n a t i o n a l p e r f o r m a n c er e v i e w 简称n p r 倡导以 顾客至上 和 结果导向 为指导理念 参见施能杰 政府的绩效管理改革 公共管理论文精选i 元照出版社1 9 9 9 年版 第1 1 5 页 参见刘旭涛 政府绩效管理制度 战略与方法 机械工业出版社2 0 0 3 年版 第1 3 2 页 参见 美 g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e a n d r e s u l t a c t o f l 9 9 3 的行政绩效改革 政府绩效与结果法 的内容最初来源于两个独立的提议 其中 个提议是 1 9 8 9 年美国管理与预算办公室 o f f i c eo fm a n a g e m e n ta n db u d g e t 简称o m b 起草 的名为 未来政府 g o v e r n m e n t o f t h e f u t u r e 的报告 该报告 正式提出了政府 绩效管理的建议并描述了其操作性方案 8 构成了美国政府绩效管理法的基本 形态 另一个提议来自参议员威廉姆 罗斯 w i l l i a mr o t h 1 9 9 0 年向国会提交的推 动政府绩效管理的立法议案 联邦项目绩效标准与目标法案 f e d e r a l p r o g r a mp e r f o r m a n c es t a n d a r d sa n dg o a l a c t o f1 9 9 0 该议案以加利福尼亚州桑尼维 尔市实施政府绩效管理1 0 年来成功的经验为个案 在国会引起了广泛的关注和 热烈的讨论 2 立法目的 1 系统的要求联邦机关对方案达到的结果负责 以提升美国人民对联邦政 府能力的信心 2 以一系列试点计划开始启动绩效改革 建立工作目标 测量工作绩效 向公众报告其进展 3 通过集中对结果 服务质量 顾客满意度等新焦点的关注 改善政府的 工作效益和公共责任 4 要求政府管理人员为达到方案目标而制定计划 提供有关方案结果和服 务质量方面的信息 以此来帮助他们改善服务的提供 5 通过提供更客观的有关达到法定目标的信息 以及有关联邦方案支出的 效率和效益的信息 来改善国会的决策 6 改善联邦政府内部管理 2 0 参见葛洪 略论美国1 9 9 3 政府绩效与结果法案 中国行政管理 2 0 0 4 年第5 期 政府绩效与结果法 制定前的民意测验表明 无论是国会还是行政机关在美国人民中的 信誉度都受到很大冲击 美国公众认为其所交纳的每一美元税款中至少有4 8 被浪费了 而 这一立法目的正是对公众不满的回应 参见 美 s e n a t e r e p o r t n o 1 0 3 5 8 s e n a t e c o m m i t t e e o l l g o v e r n m e n t a f f a i r s 1 0 3 r dc o n g r e s s 1 s ts e s s i o n 1 9 9 3 6 3 主要内容 1 战略计划 s t r a t e g i cp l a n s 各行政机关的负责人必须向预算管理办公室主任和国会提交关于项目的战 略计划 战略计划应涵盖至少五年时间内的任务 并且至少每三年更新和修改一 次 其内容包括 涵盖机关主要功能的任务陈述 整体目标和目的 包括与机关主要功能运作结果相关的日标和目的 详细说明将如何达到该项目标和目的 包括执行程序的详细说明 技能和 技术 和人力 资金 信息和其他为达成这些目标和目的所必需的资源 详细说明计划中的绩效目标是如何与战略计划的整体目标和目的联系的 确定哪些机关外部的 不受其控制的关键因素将会显著影响整体目标和目 的的实现 对在建立和修改整体目标中所运用的计划评估作详细说明 2 绩效计划 p e r f o r m a n c ep l a n s 政府政府绩效与结果法 要求每个机关必须向预算管理办公室提交一份涵 盖该机关在预算中列出的每个方案的年度绩效计划 该计划应当包括 建立绩效目标 以确定每一方案所要达到的绩效水平 用一种客观的 可量化的 可测量的形式来表述目标 简单描述计划的执行过程 技能 技术 人力 资金 信息和其它为达到 绩效目标所需要的资源 在每个方案中建立绩效指标 用来测量 评价相关的产出 服务水平和结 果 为比较实际的方案结果与确立的绩效目标提供基础 描述关于证明 证实可测量价值的方法 在与管理预算办公室主任磋商过程中 如果一个机关认定对一个特殊方案的 绩效目标无法用客观 可量化的 可测量的形式表述 管理预算室主任可以许可 选择另一种形式 但行政机关必须说明为何该方案活动的任何表述绩效形式是不 7 可行 不实际的 3 绩效报告 p r o g r a mp e r f o r m a n c er e p o r t s 每一行政机关负责人必须向总统和国会准备并提交一份关于前一财政年度 的绩效报告 该报告应当涵盖以下内容 达成该财政年度绩效目标的成功之处 评估相关的几个财政年度的绩效计划 说明哪些绩效目标没有达成或没有达到相应标准 分析该目标为何没有达 成 描述为达到建立的绩效目标而制定的计划和表格 如果绩效目标是不可行的 不实际的 说明其原因并建议采取何种行动 说明放弃某项目标的作用并评估其效益 报告所涵盖的财政年度里所有方案的绩效结果 用以衡量绩效的绩效指标 绩效报告是每一行政机关年度绩效情况的总结 它为公众了解行政机关的工 作情况提供了信息来源 也为国会决策提供了依据 4 管理的责任与弹性 m a n a g e r i a la c c o u n t a b i l i t ya n df l e x i b i l i t y 该法规定的绩效计划可以说明放弃行政管理程序要求和控制的建议 以达到 个体和组织的特定绩效目标 但这种弹性要受到如下限制 必须经过预算管理办公室主任批准 必须说明管理者运用弹性规定 自由选择将带来的预期作用 且必须量化 其带来的预期改善 该预期改善必须与现在的实际绩效相比较 且要与不作弹性 选择所能达到的绩效水平相比较 该弹性选择不得与法律规定或 行政程序法 a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c t 的规定相冲突 弹性选择不得包含可能直接影响行政机关以外的人或活动的要求 该规定是为提高政府绩效而给予管理者的选择权 使管理者可以根据情况的 变化采取灵活的措施 是 放松规制 的具体表现 5 绩效预算 p e r f o r m a n c eb u d g e l j n g 政府绩效与结果法 规定了两种途径来获得预算信息 首先 该法要求总 统在提交一份以各行政机关提交的绩效计划为基础的联邦整体绩效计划的同时 提交下一年度财政预算 每一份财政预算都应当包括预算要点和简单 辅助的信 息 其次 该法要求至少有5 个联邦项目中必须包含试点项目 而该试点项目必 须含有绩效预算 该绩效预算应当说明不同预算各自对应的绩效水平 此外 法 案还要求预算管理办公室针对这些试点项目提交一份报告 该报告必须评估年度 预算 包括绩效预算 的可行性和合理性 说明试点机关在准备绩效预算中所遇 到的困难并建议是否应完全批准试点项目的预算资金 4 步骤与程序 政府绩效与结果法 并没有系统地 严格地 详细地规定政府绩效评估的 步骤与程序 而是在该法的各个组成要素中部分地 灵活地说明了与其相关的步 骤与程序 但从该法的相关规定中 依然可以比较清晰地勾勒出政府绩效评估的 整体步骤与程序 即以预设目标 测量绩效 信息反馈为主线的一个评估周 期 每一主要程序又分为若干步骤 必须遵守一定的规则 以保证政府绩效的顺 利实行 为了更加清晰直观地表述美国政府绩效评估的过程 下面利用图1 来介 绍这一程序 2 3 谈到绩效预算问题时有必要介绍一下美国的 首席财政官法 c h i e f f i n a n c i a l o f f i c e r s a c t o f 1 9 9 0 c f o s a c t 1 9 9 0 年通过的 首席财政官法 更早对绩效预算给予了关注 尽管其立法 的主要目的是改进联邦政府的财务管理活动 却也是对项目结果更多关注的开始 该法在 2 3 个行政机关中设立了首席财政官一职 要求每一首席财政官必须改革和维持整机关审计 和财务管理体系 还要求行政机关的财务说明要反映流动资金 信托资金 各行政机关活动 的运行结果 在该法中抽象地提出了 联邦项目的系统的绩效测量 预算管理办公室在此 法令的基础上建立了绩效预算制度 在1 9 9 1 年9 月和1 9 9 2 年2 月 预算管理办公室发布了 关于行政机关年度财政说明的指导意见 指出监督和追加的财务管理信息部分应该说明项目 绩效信息和数据 并且描述了不同类型的可使用的绩效测量 参见 美 s e n a t er e p o r tn o 1 0 3 5 8 s e n a l ec o m m i t t e eo ng o v e r n m e n t a f f a i r s 1 0 3 r dc o n q r e s s 1 s ts e s s i o n 1 9 9 3 图表来源于施能杰 政府的绩效管理改革 公共管理论文精选i 元照出版社1 9 9 9 年版 第1 1 5 页 9 5 特点 1 以预算管理办公室为绩效评估的核心领导机构 推进绩效评估的实施 预算管理办公室决定行政机关是否适用 政府绩效与结果法 的要求 负责 监督检查 评价各行政机关的战略计划 年度绩效计划 绩效预算 批准管理者 弹性的选择适用 准备提交联邦政府的整体绩效计划和整体财政预算说明 绩效 评估管理制度的每一重要环节都有预算管理办公室的参与 其不仅监督各行政机 关绩效评估的实施 还指导绩效评估的发展方向 2 对绩效评估的内容和方法作概括性规定 避免机械死板 由于各行政机关的使命不同 目标不同和行政事务的复杂多变 政府绩效不 存在统一的测量方法 政府绩效与结果法 注意到了绩效评估的这种特殊性 没有规定具体的测量方法 只规定了绩效评估的整体框架 换句话说 该法案的 规定是要在绩效评估整体框架下 让各个机构开发出符合自身特点的方法 更好 地体现灵活性 3 贯穿了 顾客至上 和 结果导向 的理念 首先 政府绩效与结果法 的立法目的中提出要关注 结果 服务质量 顾客满意度 十分明确地体现出 顾客至上 和 结果导向 的理念 其次 法案的程序设计中体现出 顾客至上 和 结果导向 顾客至上 理念在程序 上的具体体现是 公众参与 机制的设置 例如在制定战略计划中强调必须征求 受计划潜在影响或与其有利害关系的实体的观点和建议 结果导向 理念最直 接的体现在 放弃管理程序要求 选择管理弹性 的规定中 6 实施过程中的难点 政府绩效与结果法 在实施过程中遇到不少难点 如果这些问题得不到解 决 将导致该法的立法目的和功能无法完全 有效地实现 根据总审计署 g e n e r a l a c c o u n t i n go f f i c e 的报告 主要有以下五方面的难点 1 行政机关建立的任务和目标不明确 造成这一困境的原因主要有 其 一 计划被分割或与其他计划交叉 任务或目标无法独立界定 其二 计划的目 标中存在互相冲突的要求 2 绩效不易测量 行政机关的投入与产出不同于企业 有时其观察与测 量都会显得异常困难 特别是当行政机关的某一产出难以界定时 这种测量就显 得无从入手 3 以结果为导向的 用于建立目标和评估进度的绩效信息的产生尚不能 达到法案规定的要求或标准 这是由于对绩效信息定义的不统一 从外部所得绩 效信息的不确定性以及绩效信息的有效性不高等因素造成的 4 建立关注结果的组织文化困难 高层领导并未完全承诺实施结果导向 的管理和管理者的培训缺位 管理者的弹性权力不足等因素阻碍了行政机关绩效 文化的建立 参见 美 t h eg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t s a c t 1 9 9 7g o v e m m e n t w i d ei m p l e m e n t a t i o nw i l lb e u n e v e n g g d 9 7 1 0 9 j u n e2 1 9 9 7 及 美 m a n a g i n gf o rr e s u l t s p r o s p e c tf o re f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no f t h e g o v e r n m e n t p e r f o r l l l a n c ea n d r e s u i t s a c t g a o t g g d 9 7 1 1 3 j u n e 2 1 9 9 7 5 绩效计划与财政程序的结合有一定困难 联邦预算项目的结构与绩效 活动的框架直接联系起来将给联邦绩效活动带来巨大的变化 但是这一变动将需 要不断的调整与磨合 此外 该法在实施过程中还受到政治因素的影响 2 5 法案中的各项规定在法 案颁布时反映的是总统和议会决策 但到了实施阶段却成为了政党政策 在过去 几年里 国会议员倾向于把该法案作为一种工具来攻击他们不支