第五章行政立法.ppt

第五章行政立法 第一节行政立法的主体和体制一 行政立法的主体二 行政立法的现状三 行政立法体制第二节行政立法的原则和程序一 行政立法的原则二 行政立法的程序三 行政立法的效力 结束 问题缘起 行政立法问题概览管制与市场 是否有必要立法 合法性和正当性 如何进行立法 行政立法体制 立法权分配及权限关系行政立法程序专家与大众对行政立法的监督 案情 南京江宁区美亭化工厂长杨春庭于2003年3月接到通知 该化工厂要拆迁 但在补偿数量上存在严重分歧 原因在于双方所依据的法律根据不同 政府根据1996年发布的 江宁县城镇房屋拆迁管理办法 应补偿130万 而原告杨春庭根据现行的 南京市房屋拆迁管理办法 应得到补偿是400多万 经研究发现 1996年发布的 江宁县城镇房屋拆迁管理办法 被媒体称之为地方政府规章 是依据1996年3月 南京市房屋拆迁管理办法 制定的 然而该办法已于2000年3月废止 现行南京市的有关规章是根据2000年国务院的行政法规制定的 全国首例公民告政府行政立法不作为案 原告于2003年4月23日向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉 状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法 致使自己损失惨重 南京市中院依据有关规定将此案移交江宁区法院审理 2003年5月26日江宁区人民法院向原告发出受理通知书 并于2003年6月12日作出裁定 驳回起诉 理由是政府发布的1996年 江宁县城镇房屋差遣管理办法 是属于抽象行政行为 被行政诉讼法排除在司法审查之外 同时向江宁区政府提出司法建议 法理研习 一 江宁区政府的行为是何种性质 立法不作为 是指具有行政立法权的行政主体没有或者没有适时地制定行政法规或者行政规章 或者没有对不适合现实要求的行政法规或行政规章进行修改和废止 立法不作为的三个要素 1 立法者负有宪法法律法规或者最高国家权力机关授予的立法义务 2 立法者在主观上又不作为的故意 3 立法者的消极懈怠造成了特定的损害 2 本案被告区政府不具有立法权 不是行政立法主体 因此其行为不可以称为立法行为 本案中的行政不作为有特殊性 是依职权的行政行为不作为 与依申请的不作为一样会致使个人或公共利益受到严重的损害 二 法院驳回起诉是否正确 从抽象行政行为的角度上看 行政诉讼法 规定具体行政行为属于受案范围 从此意义上法院的裁定是正确的 我们认为有理由将抽象行政行为纳入受案范围 我国的法制现状来看 已经具备了将抽象行政行为纳入受案范围的条件 第一 行政复议法为诉讼审查抽象行政行为奠定了基础 第二 司法对行政监督的日益扩展 力度也有所加大 第三 目前的司法力量来看 法院有能力审查抽象行政行为 三 江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法 的效力如何 本案中的 暂行办法 作为一般规范性文件 其等级性特点突出 其所依据的原拆迁办法已经被新的拆迁办法所代替 那么其具体内容与新制定的拆迁办法势必有不当之处 应当根据新的规定加以修改 否则有权机关可予以撤销或者改变 四 在现行法律制度下化工厂实现权益保障有无有效的途径 抽象行政行为虽然不在 行政诉讼法 的受案范围内 但不表明它的合法性不接受法院的审查 人民法院在审查行政案件中 依据法律 法规 参照规章 对合法有效的规章与其他规范性文件才可以在裁判书中援引 本案可以针对有关补偿的裁决行为提起诉讼 法院在审理这一具体行政行为时 根据冲突规范选择适用的原则 如果认为依据的一般规范性文件违法 可以不予适用 而直接适用现行的拆迁办法 第一节行政立法的主体和体制 一 行政立法的主体1 行政立法的概念行政立法是指国家行政机关依据法律或国家立法机关的授权 按照法定程序制定和颁布行政法规和行政规章的抽象行政行为 行政立法这一概念主要包含以下三层具体含义第一 行政立法的主体是法定或由立法机关授权的行政机关 结束 第二 行政立法行为是行政机关在法定权限内的行为 包括两层意思 一是行政立法必须根据宪法 法律或有权机关的授权 它是接受权力机关的委托来制定普遍性行为规则的 法无明文规定或末经授权不得为之 二是行政机关只能在自己的职权范围内活动 行政立法同样不能超越自己的职权范围 作为行政行为的一种 越权无效原则同样适用于行政立法行为 第三 行政立法是行政机关按照立法程序所为的行为 所谓立法程序就是要经过公告 征求相关人意见 公布等过程 使利益相关人知晓并参与意见 结束 2 行政立法的主体行政立法的主体是国家行政机关 法律 法规授权的非国家行政机关 原则上不具有行政立法权 3 行政立法的方式和性质 1 行政立法的方式第一 依职权行政立法 或称 管辖立法 它是国家行政机关依据宪法 组织法赋予的权限 制定法规 规章 第二 依授权行政立法 或称 委任立法 它又可以分为一般授权立法和特别授权立法两种方式 一般授权立法是指国家行政机关依据宪法 组织法以外的法律法规的授权 制定法规 规章 特别授权立法是指国家权力机关或者上级行政机关将本应由自己行使的某一方面的立法权交由行政机关去行使 行政机关根据这种特别授权所进行的立法活动 结束 在我国 国家最高权力机关授权行政机关立法 如1984年全国人大常委会通过 关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例 草案 的决定 1985年全国人大常委会通过 关于授权国务院对有关经济体制和对外开放方面的问题制定暂行规定或条例的决定 中华人民共和国教育法 第八十三条 境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法 由国务院规定 为了防止国家行政机关滥用立法的权力 授权时 必须明确授权范围 适用时限和对象等 同时不得与宪法 法律相抵触 2 行政立法的名称行政立法的名称各国规定不一 总的名称多叫 政令 规章 法令 几乎没有叫 法规 的 我国叫 行政法规 规章 具体的名称有 条例 规则 细则 办法 规定 规程 等等 结束 3 行政立法的性质行政机关制定法律规范的行为既不同于行政机关所实施的其他行为 也不同于立法机关制定法律的行为 从性质上讲 行政立法具有双重属性 我们可以从以下三个方面来理解 第一 行政立法是行政机关的行为 第二 行政立法是立法行为 第三 行政立法是从属性立法 结束 1 三权分立国家的行政立法三权分立国家 传统上国家立法权只能由议会行使 特别是英美法系国家 英国历来将立法权集中于议会 美国是典型的三权分立国家 认为国家立法机关是人民授权的机关 被授予的权力不得转授他人 随着委托立法的出现 英美法系国家行政立法也即出现 大陆法系国家中 虽然有些国家在20世纪以前 就有政府可依自身职权制定一些细则 但其内容仅限于制定法律的实施细则 实际上是执行法律 而且政府制定细则的权限很小 二行政立法的现状 结束 自从20世纪以来 特别是二战之中及其以后三权分立国家委任立法产生并盛行起来 这是对三权分立政体的一个重大突破 1930年以后美国最高法院确认了委任立法权 而且其政府的独立管理机构都有规章制定权 英国授权立法更早 1932年后授权范围越来越广泛 国王 政府 政府各部 地方政府被议会授权制定规章 细则等立法权力 二战后 法国将国家立法权分别授予议会和中央政府两个机关行使 议会不再是唯一的立法权限 政府根据宪法第38条规定 还有权要求议会授予以法令的形式在一定期限内的一定立法权 结束 战后的日本 内阁以及所属的中央各部门和地方行政首长也都可以依职权或依法律授权制定不同的法律规范性文件 德国的情况大致相同 但有一条 即联邦政府享有立法提案权 并在每一届政府任期内可以申请一次 立法紧急状态 就是政府经参议院同意 可以使联邦议院一再否决的 除修改基本法以外的政府法律提案获得通过 结束 委任立法在20世纪产生并盛行起来 其主要原因是 社会 经济 科技等方面的空前发展 国际交往频繁 社会各种关系 国际关系复杂多亦 客观上要求政府加强管理和服务 政府职能的扩张 政府加强对经济 社会等方面的干预 需要大量的法规 规章来推行政府 同时政府工作也越来越专门化 科学化 技术性强 仅凭议会立法 立法时间长 议事程序复杂 无法适应形势的发展 正是在这种情况下行政立法得以盛行 结束 2 我国的行政立法 1 我国行政立法的发展历程我国不是三权分立国家 实行的是人民代表大会制 对行政立法的认识是缓慢的 行政立法制度的推行时间是不长的 过去我国实行的基本上是一种高度集中统一的中央集权的立法体制 A 1954年宪法规定 全国人民代表大会是行使国家立法的唯一机关 全国人大常委会只有权制定法令 不能制定法律 国务院只能根据宪法 法律和法令 规定行政措施 发布决议和命令 没有立法权 B 1975 1978年两部宪法仍保留了1954年宪法规定的立法体制 只是在1978年宪法的第25条第3项中增加了全国人大常委会有解释宪法的权力 国家行政机关仍没有行政立法权 结束 C 1982年宪法 对我国立法体制作了重大突破性规定 集中表现为规定了行政立法权 地方人大的立法权也有发展 宪法规定 国务院有权根据宪法和法律制定行政法规 国务院各部委在本部门权限内可以发布规章 各省 自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府 有权依据法律和行政法规 制定规章 我国行政机关不仅有了依职权立法的权力 而且自1982年以后全国人大常委会先后3次特别授权行政机关立法 不少法律中都有授权行政机关制定实施条例 规章的规定 这样 我国行政立法体系初步形成 结束 2 我国行政立法体制建立的五个原因第一 时代的要求 中华人民共和国成立于20世纪中叶世界科学技术 经济 社会等各方面空前发展的时期 我国政府的职能比西方国家又宽又多 没有行政立法权 就无法适应时代发展的要求 给政府的管理工作带来很多困难 第二 我国国家权力机关开会时间短 法案多 议事程序复杂 立法周期长 不能适应政府工作高效要求 立法只能原则些 第三 我国处于社会主义初级阶段 以及改革中会碰到许多新问题 需要及时解决 因此仅靠国家权力机关的立法是远远不够的 结束 第四 我国是个大国 各地情况差别很大 要求因地时制宜 制定适合本地实际情况的法规规则 第五 处于当代国际形势 既要加强同世界各国的交流与合作 又要在动荡 复杂的国际局势下处理某些应急事宜 需要授予政府行政立法的权力 结束 1 行政立法体制行政立法体制主要指拥有立法权的机关及它们的立法权限分配 也就是说 哪些国家机关拥有立法权 它们各自拥有哪些立法权限 立法体制应由宪法和组织法作出规定 2 我国行政立法体制的发展三个阶段 三行政立法体制 结束 第一阶段 从建国到1954年宪法的颁布 这一阶段的立法体制的特点是在中央统一领导下的多级立法体制 根据 共同纲领 中华人民共和国中央人民政府组织法 大行政区人民政府委员会组织通则 省人民政府组织通则 市人民政府组织通则 和 县人民政府组织通则 的有关规定 中央人民政府 当时的最高国家权力机关 制定法律 颁布法令 大行政区人民政府委员会拟定与地方政务有关的暂行法令条例 报告政务院批准或备案 省人民政府拟定与省政务有关的暂行法令条例 报请政务院批准或备案 市人民政府拟定与市政有关的暂行法令条例 报上级人民政府批准 县人民政府拟定与县政有关的单行法规 报省人民政府批准或备案 县以下的区 乡人民政府无立法权 当时的地方立法有批准 备案制度 也就是地方立法的事前监督 事后监督制度 结束 第二阶段 从1954年宪法颁布到1982年 这一阶段的特点是受苏联的影响 建立中央高度集权的立法体制 1954 1975 1978年三部宪法都规定了这样的立法体制 没有赋予行政机关立法权 1979年修改的 地方组织法 只赋予了省级人大及常会地方性法规定权 在这一阶段的1958至1978年间 严重的是我国的立法处于停滞 被破坏的状态 结束 第三阶段 从1982年宪法颁布至今 这一阶段的特点是形成了 双轨 多级 的立法体制 双轨 是国家权力机关的立法和国家行政机关的立法 多级 即全国人大及其常委会 省级人大及其常委会 省会所在地和自治区首府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会的立法 国务院及其各组成部门 省人民政府 省会所在地和自治区首府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府的立法 3 行政立法权限的划分行政立法权限的划分是指国家权力机关或立法机关与国家行政机关间立法权限划分和有行政立法权的国家行政机关之间立法权限的划分 1 国家权力机关或立法机关同国家行政机关间立法权限划分 从立法实践看 全国人大及常委会的立法范围基本上限于关于公民的基本权利义务和国家 社会的基本制度 国务院的立法范围 总的可以这样说 凡带有根本性 原则性的国家 社会 行政管理方面制度和关系公民基本权利义务的事项应由全国人大及其常委会立法 其他行政管理事项属于国务院的立法范围 结束 全国人大及常委会的立法范围 宪法规定必须由法律加以规定的事项 如服兵役等 关于政治 经济 文化 科技 军事等基本制度的事项 如国家安全 专利 经济合同 军事设施等 关于国家机关的组织 权限等事项 如 国务院组织法 地方组织法 等 关于公民的基本权利义务和关系其他公民切身利益的事项 如义务教育 个人所行税 通信自由等 关于社会安宁和公共秩序等方面事项 如社会治安管理等 关于外交 司法等方面事项 如外交豁免权 律师制度等 关于重要资源开发 利用 保护方面的事项 如土地 森林 矿产资源的主要管理制度等 历史上由全国人大或常委会立法的一些事项 如消防等 立法实践中的这种划分 可为具体 明确全国人大及其常委会的立法范围提供经验 当然是还需研究的问题 结束 国务院的立法范围 依据宪法第89条规定的国务院的18项职权中 第3至第12项 第15至第17项 国务院可依这些职权立法 即 关于国务院各部门的任务和职责 关于全国性行政工作 关于中央和地方省级国家行政机关职权的具体划分 关于国民经济社会发展计划和国家预算的编制和执行 全国经济工作和城乡建设的管理 全国教育 科学 文化 卫生 体育 计划生育工作管理 全国民政 公安 国家安全 司法行政 监察工作的管理 国防建设事业的管理 民族事务的管理 少数民族的平等权利和民族自治地方权利的保障 结束 华侨正当权益的保护和归侨 侨眷合法权益的保护 行政区域的划分 审定行政机构的编制 依法对行政人员的任免 培训 考核和奖惩 省 自治区 直辖市部分地区的戒严 对个事务的管理 同外国缔结条约和协定 依据第18项的职权 还可依全国人大及其常委会的授权立法 结束 2 地方国家权力机关与地方政府立法权限划分分别负责地方性法规立法和地方性规章立法地方国家权力机关立法范围根据宪法第99条和地方组织法规定 在和宪法 法律 行政法规不相抵触的前提下 地方国家权力机关就下列事项立法 本行政区域内的政治 经济 文化 教育 卫生 民政工作等重大事项 监督本级人民政府 人民检查院的工作的重要问题 除此 行使保证宪法 法律 行政法规在本行政区域的遵守和执行这项职权时 可以制定地方性法规 根据法律的明文授权和全国人大及其常委会的特别授权 制定地方性法规 结束 根据宪法法第107条和地方组织法第51条规定 有权制定规章的地方人民政府在法律规定的职权范围办 依据法律和行政法规制定规章 具体是对下列行政管理事项立法 对本行政区域内的经济 教育 科学 文化 体育 城乡建设 财政 民政 公安 民族事务 司法行政 监察 计划生育等行政工作和行政工作人员的任免 培训 考核 奖惩等工作 执行本级人民代表大会及其常委会决议及上级行政机关的决定 命令 领导所属各工作部门和下级人民政府的工作 执行经济和社会发展计划和预算 保护各种合法的所有制的财产 维护社会秩序 保障公民的各项合法权益 保障经济组织应有的自主权 保护少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯 帮助实行区域自治 帮助各少数民族发展经济 文化的建设事业 保障男女平等的各项权利 除此 可依据法律 行政法规的明文授权 制定规章 地方政府地方性规章的立法范围 结束 从上述可以看出 权力机关或立法机关同行政机关立法的主要区别在于 前者是就重大事项立法 而行政机关主要是就行政管理工作进行立法 但就重大事项而言 如何界定 目前尚无成熟 完整的意见 尚需进一步研究 关于民族自治地方的人大与人民政府的立法权限的划分 除了按宪法和地方组织法的一般规定外 还需按照 民族区域自治法 的规定 进行划分 结束 3 关于国家行政机关之间立法权限的划分 国家行政机关之间立法权限的划分是明确的 划分的依据为 第一 在宪法 法律规定的本身职权范围内立法 第二 根据法律的明文授权立法 第三 根据权力机关或立法机关的特别授权立法 本节结束 结束 一 行政立法的原则不同的国家有不同的立法原则 但有一个基本原则是共同的 这就是行政立法不得与宪法 法律相抵触 各国都把这一原则写入宪法 我国的行政立法除了这一原则外 根据宪法 法律及 行政法规制定程序条例 和国务院立法规划等规定和长期的做法 还有下列6大行政立法原则 第二节 行政立法的原则和程序 结束 1 依法而立原则依法包括 依据宪法 法律赋予的职权 依据法律授权和最高国家机关授权的事项范围 依据宪法 法律的程序和形式 行政立法发展到今天 由于它不仅限于中央政府立法 而是行政机关的多层次立法 因而依法的含义已成为依广义之法 即下级行政机关还可以依中央政府立法和地方议会的立法进行立法活动 在我国 国务院的组成部门可以依据国务院的行政法规 决定 命令制定规章 有权的地方人民政府可以依据行政法规制定规章 结束 行政机关如何依法立法的问题 仍然存在两种不同的理解 一 依法就是依据法律条文的字义 二 是依法就是依据法律的立法宗旨和精神原则 你认同以上哪一种观点 在我国的行政立法中 还存在法律与执政党的方针 政策的关系这样一个重大问题 宪法明文规定了中国共产党的领导地位 行政立法就应该接受党的领导 党的领导在行政立法方面主要表现为行政立法必须贯彻实施执政党的方针 政策 我国行政立法贯彻党的方针政策 除有宪法的依据外 在法律上也是有依据的 如 民法通则 第6条规定 民事活动必须遵守法律 法律没有规定的 应遵守国家政策 国家政策也就是执政党的政策 结束 2 法制统一与因地制宜原则宪法第三条第四款规定 中央和地方的国家机构职权的划分 遵循在中央的统一领导下 充分发挥地方的主动性 积极性的原则 3 维护法制尊严的原则首先行政立法要维护宪法和法律的权威和尊严 同时要维护自己的权威和尊严 因为 行政立法是法制的重要组成部分 维护法制的尊严离不开完备的切实可行的立法 执法监督机制 包括事前 事中 事后的监督 结束 4 法制稳定与因时制宜原则法制必须具有稳定性 宪法 法律的稳定性更强一些 行政立法相对于国家权力机关的立法其稳定性要弱一些 但也不是说行政立法可以朝令夕改 行政立法的适时性要强一些 这要求 行政立法的内容有时不必求全 可先对部分事项作出规定 行政立法的步骤要先急后缓 先重后轻 行政立法的程序要简便 有些立法可先采取暂行性 试行性规定 5 民主科学原则行政立法要贯彻民主原则 在内容上 要充分 具体 切实保护和体现人民的合法权益 在程序上 在立法过程中要充分听取人民和群众组织的意见 并且立法中所规定的程序要便民 便于人民享受合法权利和履行义务 便于人民监督立法的执行 在表述上 用词要准确 简明 通俗 便于人民明白和把握立法内容 结束 行政立法的科学性要求 在内容上 符合客观规律 在制定程序上 要运用先进的科学成果和手段 进行预测和论证 吸收具有相关科学知识丰富的专家和具有丰富实践经验的人员参与行政立法 6 抓重心兼顾其他原则宪法在序言中规定 今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设 这是在相当长时期内全国工作的重心所在 因此行政立法就要以经济建设为重心 在建立社会主义市场经济体制方面加大行政立法力度 加强经济方面的立法 立法抓重心 但决不能不顾其他 必须兼顾其他方面的立法 如教育 科技方面的立法 社会保障方面的立法 行政管理本身方面的立法等 只有兼顾其他 才能更好地抓住重心 结束 二 行政立法的程序 行政立法的程序是指行政立法行为的步骤 次序 方式 包括行政法规 规章制定 修改 废止的程序 在我国 已颁行了 行政法规制定程序条例 2002 这一具有行政法规效力的法律性文件 国务院部分组成部门和一些拥有规章制定权的地方人民政府根据这一条例制定了规章制定程序 下面我们主要按 行政法规制定程序条例 的规定介绍我国行政立法程序 结束 1 编制立法规划和计划编制立法规划以五年计划 编制立法计划以一年计划 国务院的立法规划和计划包括编制行政法规和法律草案的立法规划和计划 地方人民政府的立法规划和计划包括编制规章和地方性法规的草案的立法规划和计划 国务院的立法规划和计划 是根据建设具有中国特色社会主义建设事业的需要和国民经济同社会发展五年计划的各项基本任务 先由国务院各工作部门的立法建议 然后由国务院法制办通盘研究 征询意见 组织论证 综合协调 拟定草案 上报国务院审定 获国务院批准后 由法制局负责组织实施并监督执行 立法规划和计划是指导性规定 在执行过程中 国务院法制局可根据形势和任务发展变化的需要 及时适当地调整 结束 有行政立法权的地方人民政府的立法规划和计划由它们的法制机构根据国务院的立法规划和计划 结合本行政区域国民经济和社会发展五年计划的任务 在政府各工作部门分别提出立法建议的基础上 通盘研究 征求意见 综合协调 拟订立法规划和年度计划 报同级人民政府审批 批准后 由法制机构组织实施并监督执行 地方人民政府的立法规划的计划要上报国务院备案 其立法规划和计划也是指导性规定 在实施过程中 法制机构可以适时 适当地调整 政府立法规划和计划行政立法的五年和一年的整体而言的 是制定单项立法的基础和前提条件 结束 2 单项立法程序 1 起草 A 确定起草单位 多数立法由国务院主管部门分别起草 重大的 内容与几个主管部门的业务有密切联系的立法 则由国务院制定或主要主管部门负责 组织有关部门参加的起草小组起草 起草过程中还应注意以下几个问题 协商 起草中 对于涉及其他主管部门业务或与其的密切联系的条款 应与其进行协商 以取得一致意见 不能取得一致意见的 应在报送立法草案时加以说明 由国务院法制协调 或由国务院决定 衔接与协调 在起草中要注意与有关的法律 法规相衔接 协调 如果对同一事项 要作出与其他行政法规不一致规定时 在报送草案时要加以说明 由国务院决定 咨询论证 这是一道末经法定而在立法实践常采用的一程序 起草过程中应向有关专家咨询论证 结束 B 征求意见 这也是立法实践中的一项制度 在起草中应向有关和个人 特别是向有丰富经验的人员和有利害关系的组织和个人 征求意见 事关全体公民或大多当选公民切身利益的立法 还应在报纸上公布草案 征求意见 C 起草与清理相结合 起草时 须对现行内容相同或基本相同的法规进行清理 如果现行的法规将被起草的法规取代 必须要在草案中说明从何时起废止它 D 对照政策 这是在立法实践中长期形成的一项重要做法 起草中出现法规内容与现行政策相抵触或不一致时 应按照政策和法规的关系的正确理论或有关明确规定予以解决 E 借鉴国外立法 现在 我国正在建立和完善社会主义市场经济体制 更要重视借鉴西方国家的立法 对于西方国家在市场经济方面被实践证明是行之有效的法律 法规 并且被国际公认为规则 惯例的要大胆借鉴 F 斟酌文字 草案表述要结构严谨 条理清楚 用词准确 文字简明 立法机关在必要时 可请语言专家 法律专家协助斟酌文字 结束 2 审查 通过 审查 主管部门拟定行政法规草案后 须送国务院法制办审查 报送法律草案须由起草部门首长签署 并附上其说明和有关材料 法规需要制定实施细则和办法的 同时要附送细则或办法草案 国务院法制局审查后 写出审查报告 提出是否报送国务院讨论的建议 通过 行政法规草案 国务院法制局认为应报送国务院讨论 通过后 由总理签署 3 发布 行政法规经国务院通过 总理签署后 即进入发布程序 行政法规由总理签署 以国务院令 政府令 的形式 由 国务院公报 和新华社发稿 人民日报 全文刊载 不另行文 国务院令的内容包括发布机关 序号 行政法规名称 通过批准日期 发布日期 施行日期 签署总理姓名等项 发布行政法规不能使用公布令 结束 以上是制定行政法规的程序 制定规章的程序 基本上相同 并适用本行政机关制定的程序规定 制定规章应注意的是 第一 立法名称不得使用 条例 第二 以部委令或地方人民政府令发布 第三 凡涉及公民 法人 其他社会组织权利义务的规章 必须发布于众 只涉及行政系统内部的规章 不必发布于众 以正式行文内发 第四 必须向国务院备案 结束 三 行政立法的效力 行政立法的效力是指行政法规 规章的法律效力 包括地域效力 对人的效力 对事的效力等 1 规章的法律效力等级在我国的法律体系中 法律规范的效力等级是 宪法 基本法律 一般法律 行政法规 地方性