第二章行政权力.ppt

第二章行政权力第一节行政权力概述 一 行政权力的含义 行政权力是国家政权的重要组织部分 即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务 执行国家意志 履行国家行政职能的一种强制力量 概念理解 第一 行政权力是国家政权的重要组成部分 是统治阶级赖以实现其政治统治 管理国家与社会公共事务的重要工具 第二 行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员 他们依照宪法 法律和各种行政法规履行国家行政职能 实施各种行政行为 3 第三 行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团 囊括领土范围内的整个社会 第四 设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志 履行国家行政职能 管理国家和社会公共事务 第五 行政权力是一种合法的强制力量 是国家强制力的重要组成部分 它通常以行政法规 政策 计划 决议 命令等为表现形式 通过政府指挥系统来实现 二 行政权力的特点 1 公共性 作为一种国家权力 行政权力本来就属于公共权力 公共性自然是其主要特征 它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动 其目的在于提供公共物品 维护公共利益 2 手段性 行政权力本身不是目的 而是实现目的的手段 行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身 而是来自于行政权力之外 从法理上讲 行政权力属于派生性的权力 是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的 它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志 5 3 自主性 行政权力的自主性首先是其相对独立的特性 这主要表现在两个方面 即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性 4 一元性 行政权力的一元性表现在三个方面 其一 在一个国家内 拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个 其二 在一个国家的行政系统内部 只能存在一个权力中心 首长负责制是一般行政管理机关的领导原则 其三 行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性 亦即行政权力运行的单向性 6 5 时效性 行政权力主要是要有效地执行国家意志 以迅速实现公共利益 所以 时间就成为行政权力结构中重要的坐标 效率也才成为行政权力所追求的直接目的 注重时效是行政权力明显的特征之一 6 膨胀性 行政权力还有一个很重要的特性 即自我膨胀特性 这种特性表现为两种情况 一种是行政权力的自然增长 由行政权力的结构功能正向发展所决定 属正常状态 另一种是行政权力的恶性膨胀 就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样 属异常现象 7 三 关于行政权力的各种学说1 早期分权学说人们对于行政权力的认识最早发端于分权学说 亚里士多德开了分权学说的先河 他在 政治学 一书中将国家权力分为三种机能 议事 执行和审判 古罗马的波利比阿又提出了元老院 执政官和平民议会之间相互制约的思想 早期分权学说所描述的执行权属于行政权力的重要组成部分 2 三权分立学说近代意义上的分权学说实际上是从洛克开始的 他认为 国家有三种权力 即立法权 行政权和对外权 实际上对外权是行政权的一部分 孟德斯鸠完善了三权分立学说 他把国家权力分为三种 立法权 行政权和司法权 立法权代表国家的意志 行政权主要执行国家意志 司法权则主要保护民众利益 8 3 政治与行政二分法一般认为 近代德国学者布隆赤里较早提出了将政治行政分开的思想 威尔逊对此做了进一步的继承和发展 古德诺则全面阐述了政治与行政二分法的理论 他认为 国家只有政治与行政两种权力 其中 政治是国家意志的表现 行政是国家意志的执行 二分法把行政权力作为一个独立的领域来看待 促成了行政科学的诞生 4 五权宪法学说这是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上 综合中国的政治传统所创立的一种学说 五权宪法将国家的权力分为立法权 司法权 行政权 监督权和考试权 这是孙中山在总结西方历史并看到了三权分立的弊端后 为克服行政权力的膨胀而提出的设想 而考试权和监督权实际上是从行政权里分离出来的两大权力 9 5 议行合一说这是马克思主义的观点 认为行政权力和立法权力是统一的 法国巴黎公社首创了议行合一的先例 随着社会主义理论与实践的发展 其形式也日趋多样 民主集中制成为权力运行的基本原则 后世的社会主义国家虽然分别设立了行使立法权的代表机关 行使行政权的执行机关和行使司法权的司法机关 但执行机关由代表机关产生 对代表机关负责 向代表机关报告工作 并接受代表机关的制约与监督 这从原则上讲仍属于议行合一 可见 议行合一 并不是两者不分 而是在现代社会权力的所有者和执行者分离的条件下 解决二者之间的关系 保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论 10 6 组织权力学说它是组织理论产生以后的一种学说 它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面 从一般组织的共同意义出发 这种学说把行政权力看成是组织中的权力 组织权力学说所着意研究的是行政权力作为一般组织权力的功能和特点 其重要代表人物包括 贝利 西蒙等 在组织权力学说中 一个明显的特点是表现在对决策问题的重视 他们认为 行政权力不简单表现为纯粹的执行 决策同样是其重要的基本功能 第一 宪法 法律和法规是行政权力的主要来源 第二 惯例裁决是自由裁量权的重要形式 第三 授权也是行政权力的重要来源 授权主要包括 法律授权 和 人为授权 第四 法理是推量裁决的基本依据 四 行政权力的来源 教材27页 五 行政国家 20世纪行政权力发展的独特现象 20世纪的行政权力已不再仅仅是担负 守夜警察 的角色 它从 政治侍女 的地位一跃上升到执政治牛耳之位 在行政制度充分发展的国家 行政事务 政府职能 官员制度都相当发达 以自由裁量权 委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张 使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面 对于这种情况 英美法学家形象地将其概括为 行政国家 美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述 13 20世纪开始出现的行政国家的特点表现在以下几方面 第一 国家行政权力机构的数量大大增多 其所管理的内容异常庞杂 职能在日趋专门化的同时也更加复杂 第二 行政人员的队伍日益庞大 行政事业经费大量增加 公共管理的成本越来越高 第三 各种专门的行政委员会纷纷成立 与此相关 委任立法现象大量出现 这种趋势导致了行政权力的准立法化 另外 行政权力内部的纠纷调停制度也不断健全和完善 这又带来了行政权力的准司法化 14 第四 行政立法数量增加 自由裁量权的范围不断扩大 第五 行政权力不仅自主性增强 而且地位日益提高 常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况 第六 行政权力的服务功能渐趋重要 公共福利措施明显增多 福利主义政策波及全球 第七 行政权力不断发生越轨现象 侵犯立法权力和司法权力 侵犯公民权利 甚至直接干预经济和社会事务 15 行政国家是历史发展的产物 既有积极的一面 同时又有消极的一面 首先 行政国家的出现 是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果 其次 应该看到 与行政国家现象相伴而生的行政越权现象 是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的 最后 必须强调指出 行政权力在由 守夜警察 的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中 其本质特征并没有发生根本改变 16 六 21世纪的行政权力展望 一 趋向之一 权力结构的扁平化 行政权力扁平化的主要表现是 上下级之间 人与人之间的权力距离日渐缩短 权力中心逐渐下移 尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题 尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率 最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值 行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态 其影响力更多来自知识 信息 人格和社会资本 17 二 趋向之二 权力分配的均等化 权力均等化是组织理论中的一个概念 在行政管理中它意味着更广泛的权力分配 就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值 坚持以人为本 贯彻机会均等的原则 扩大公众在从事公共服务 管理自己工作和生活等方面的参与权 让权力有更多的人执掌 适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重 形成决策民主化 沟通网络化 管理分权化的权力模式 18 三 趋向之三 权力行使的共享化行政权力共享化首先是一种包容意识 即对社会多样性的兼容 行政权力共享化更是一种伙伴关系 即政府 民营部门和民间社会的有机结合 行政权力共享化还体现为参与施政 即公民对于公共管理活动的直接参与 行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式 其效果是在分享过程中实现增权 加强治理能力 在丰富的内涵当中 行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系 19 四 趋向之四 权力运行的透明化权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果 行政权力透明化本质上是一种制度设计 它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化 行政权力透明化至少有三个基本方面 一个方面是作为权力主体的政府信息公开化 即政府有责任和义务公开信息 并以低成本传播信息 另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利 这里包括寻找 接收与传播信息的权利 再一方面是权力载体的电子化 电子技术 信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时 其所带来的电子政府 电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件 20 五 趋向之五 权力约束的法治化约束行政权力的根本出路在于法治化 现代法治首先意味着政府守法 并意味着政府尊重公民权利和自由 更意味着法律面前人人平等 这就要求限制行政权力 用宪政制度和法治原则对行政权力的发生 配置 行使 监督等方面进行全方位的制约 联合国 新千年第一个十年国际发展战略草案 在把良治作为理想目标时 又对良治内涵进行了勾勒 指出 良治包括法治 国家制度有效性 公共事务管理的透明度和问责制 尊重人权以及所有公民在影响其生活的决策方面之参与 21 六 趋向之六 权力价值的合意化 以人为本的行政权力就是合情化 合理化 合法化有机统一的行政权力 简言之就是合意化的行政权力 具体而言 行政权力的合意化表现在三个主要方面 1 合意化意味着行政权力合法性的进一步增强 摒弃单一的工具理性 做到价值理性和工具理性并重 以公共理性为基础 2 合意化意味着行政权力共识机制的形成 认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识 而非由行政主体单方面判定 3 合意化意味着行政权力回应性的增强 行政主体主动 积极 程序化 制度化地对行政客体的要求做出反应 最大限度满足公民需求 第二节行政权力的分配 一 行政权力分配的方式与途径1 行政权力的分配方式 1 结构性分配 这是根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直分割 这种划分所形成的结果是行政组织的结构性权力 2 功能性分配 这是根据行政权力所承担的任务及其作用客体的状况而对其进行的横向水平分割 这种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力 2 行政权力分配的途径 1 逐级授权 较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限 使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力 2 权力下放 行政权力一旦下放后 上级行政主体只做一般原则上的指导与检查 不过多干涉下级行政权力的具体行使 3 权力 外放 解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系 24 二 行政权力的再分配一种是外源型行政权力的再分配 也就是随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配 由于社会政治经济状况发生了重大变化 社会利益结构的重新组合引起经济体制的变革 或引起政治体制的变革 或者两者同时发生变革 在这种情况下 行政权力由于受到来自行政系统外部的巨大压力 需要进行变革性调整 这是行政体制的全面改革 25 另一种情况是内源型再分配 也就是在既定的政治 经济体制之内 由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化 行政权力需要做小幅度调整 在计划 组织 人事和服务的产出等方面发生相应的变化 这种情况叫行政改组 主要表现为机构的改变 撤消 合并甚至扩大等 且属于行政组织内部经常发生的保持平衡的行为 26 与行政权力再分配的两种情况相适应 作为其外在表现形式的行政改革表现为两种情况 一是作为外源型行政权力再分配表现形式的突破性改革 即新旧体制的交替 二是作为内源型行政权力再分配表现形式的经常性改革 即行政体系内通常所进行的小幅度的个别调整 27 三 行政权力分配的原则1 程序必须合法 合法性是行政权力的重要特征 也是其运行的根本保证 2 职权必须分明 在行政权力分配过程中 每一个层次 每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定 3 权责必须一致 比职权更本质的东西是职责 也就是与职权相应的责任和义务 28 4 权利必须明确 行政权力分配必须考虑每一个行政主体在克尽职责后应得的利益和应该享受的权利 5 内容必须全面 在行政权力分配过程中 各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权 权力主体在人权 财权和物权各方面应该齐备 缺一不可 29 第三节行政权力与行政体制一 行政体制的内涵与形式 教材31页 1 行政体制的内涵行政体制是行政权力物化的结果 是各种行政组织 行政制度和行政关系的集合体 具体说来 包括以下三个方面的涵义 30 一是行政权力决定了行政体制的状况 行政体制是行政权力的外部表现形式 二是行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分 尤其是在中央和地方政府之间的配置和划分 三是行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况 特别是政治体制的状况 31 2 行政体制的形式一是集权制行政体制 这种集权制又可称为 逐级集权制 有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥系统 法国 西班牙 二是分权制行政体制 地方分权制行政体制也叫 分层集权制 或 分级集权制 美国是典型的联邦分权制国家 英国和意大利是典型的单一分权制国家 三是均权制行政体制 在这种体制下 中央和地方行政权力趋于协调 各尽所能 相辅相成 一方面有发达的地方自治制度 使民主政治的经济得以稳固 另一方面 国家权力的统一 又使民主政治的功能得以发挥 两者相互促进 相得意彰 所以 均权制融集权制和分权制于一体 取其长而去其短 32 二 行政权力的集中与分散1 集权制行政体制的利弊分析集权制的行政权力体制的常用模式是 塔式层级制 或 官僚制 体制 在这种权力结构中 权力线 或 指挥命令系统 是行政管理的 中枢 它将各层级行政首长和行政单位联成一体 形成一个层次分明 等级节制的集权制行政管理系统 特点 权力线 或 指挥系统 运行的基本规则历来是 下属服从首长 下级服从上级 局部服从集体 地方服从中央的逐级集权制 33 优点 从执行或实现统治者意志角度来看 这种塔式层级制集权结构是最有效的组织形式 1 在这种首长制的集权体制下 能够做到命令统一 步调一致 2 指挥灵便 行动迅速 3 事权集中 责任分明 层级节制 统筹兼顾 4 能够保证上级决策和领导意志得到最为有效的贯彻执行 34 缺点 1 中央集权制度 容易使行政权力过分集中于中央政府 上级政府及其行政首长 不能因地制宜地发挥地方政府或下级政府的积极性和创造性 2 同时 由于严密的等级节制和程序化 规范化管理 不能灵活地处理复杂多变的行政事务 容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力 导致行政体制的僵化和活力的丧失 3 容易造成行政首长的独断专权 造成一个没有限制和制约的权威系统 35 2 分权制行政体制的利弊分析分权制的优点是便于发挥下级的积极性和主动性 克服权力过分集中的现象 便于下级因地制宜地处理问题 应变能力增强 但分权制也会产生一些问题 一是如果权力过度分散 则会破坏政令统一 导致指挥失灵 控制不利 监督困难 防碍行政效率的提高 二是均权制还会造成各地区经济 政治和社会发展的不平衡 不利于国家的统一和社会的发展 三是由于诸多地方政府各行其是 容易造成地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突 增加内耗 降低效率 也不利于国家总体管理水平和效率的提高 甚至会威胁到国家的统一 安全和主权完整 36 3 集权与分权的模糊选择由于集权和分权体制都有各自的弊端 所以 人们在寻求一种能把两者结合起来的方法 取长补短 实际上目前条件下 任何一个国家 在行政体制上追求绝对的集权制和分权制都是徒劳的 事实表明 分权制与集权制的有机结合或完美统一 是行政管理体制发展的理想价值取向 37 三 我国行政体制的改革和发展1 我国行政体制的弊端及其成因我国建国后建立了民主集中制基础上的中央集权制 这种高度的中央集权制 严重损害了地方的积极性 阻碍了我国各项事业的发展 为此 政府曾进行了数次改革 但几度改革 行政机构几分几合 结果常常是 一收即死 一放即乱 总是在 收放增减 中徘徊 其主要成因及表现 主要有以下几方面 38 第一 从政治上看 由于我国长期以来实行执政党的一元化领导 过多地干涉本来属于行政机关的事务性工作 结果 很大一部分行政权力集中于党委部门 本来的行政集权制变成了事实上的党委集权制 党政不分 第二 从经济上来看 建国后的30年 我们实行的是中央集权制的计划经济体制 政企不分 第三 从文化意识和社会方面来看 由于我国是一个有着悠久文化历史传统的国家 长期采用的中央集权体制使国民养成了被动接受统治的习惯 而国民对集权制的依赖又无形中扩大了集权制的效力 39 经济实体 社会团体和广大