（行政管理专业论文）竞争与合作：构建我国政府与非营利组织和谐关系.pdf

摘要 改革开放以来 随着我国非营利组织自身的不断发展壮大 非营利组织在整 个社会治理领域已经凸显多方面的优势 成为社会公共事务管理的主体之一 那 么 同样作为公共管理领域主体的政府和非营利组织之间应当确立什么样的关系 才能更有利于各自的发展以及公共管理效能的提高 就成为社会公共领域的关注 点 近些年来 中国政府全方位的改革为非营利组织提供了很大的发展空间 与 过去相比 我国政府与非营利组织之间的关系也有了很大改善 但是在新的形势 下 仍然面临很多新问题 因此 为了促进我国非营利组织的长足发展 为更好 地促进社会治理 探索如何构建政府与非营利组织之间的和谐关系就显得尤为紧 迫 本文在对非营利组织的相关内容进行概述的基础上 对当前我国政府与非营 利组织之间的现状进行分析 提出我国政府与非营利组织之间关系的定位 竞 争与合作 在借鉴西方政府与非营利组织关系构建的经验的基础上 对我国和谐 的政府与非营利组织之间关系的构建展开探讨 提出了构建我国政府与非营利组 织之间和谐关系的五条路径 关键词 竞争 合作 关系 政府 非营利组织 ab s t r a c t s in c et h ec o u n t r yi n i t i a t e di t sr e f o r ma n do p e n i n g u pp o l i c y a st h e n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s n p o s i no u rc o u n t r yd e v e l o p e dr a p i d l y t h e y h a v et a k e no nt h em o s ta d v a n t a g e sint h ea r e ao fs o cie t yr e f o r m i n g a n d t ob eo n eo ft h em a i np a r t so ft h ep u b l i cg o v e r n i n ga r e a s t h e n b e c a u s e b o t ht h eg o v e r n m e n ta n dt h en p o sa r em a i np a r t si nt h ep u b li cm a n a g e m e n t a r e a s itist ob ec o n c e r n e di nt h ep u b li ca r e at h a tw h a tk i n do fr e a s o n a b l e in t e r a c t i o n o u g h t t ob ee s t a b l i s h e db e t w e e nt h e ms o a st o d e v e l o p t h e m s e lv e sa n di m p r o v ep u b li cm a n a g e m e n te f f i c i e n c y i nt h er e c e n ty e a r s c hin e s en p o sh a v ee a r n e dh u g ed e v e l o p m e n ts p a c eb e c a u s eo fg o v e r n m e n t r c f o r m n g t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dn p o sh a sm a d e g r e a t e ri m p r o v e m e n t st h a nb e f o r e b u tm a n yn e wp r o b l e m sn e e dt ob es o l r e d int h en e wc a s e s o i no r d e rt op r o m o t et h ec o n t i n u e dd e v e l o p m e n to ft h e n o sa n dt oa c c e l e r a t et h es o c i e t yg o v e r n a n c e i ti su r g e n tt os e a r c ht h e w a yt oc o n s t i t u t et h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n d t h en p o s t h i sp a p e rw il ls u m m a r i z et h ei n t e r r e l a t e dc o n t e n to ft h en p o sa t f i r s t a n da n a l y z et h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i p b e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dt h en p o s t h e n t h ep a p e rw il 1p u tf o r w a r dt h e l o c a t i o n o ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dt h en p o s c o m p e t ea n dc o o p e r a t e a tl a s t t h ep a p e rw i l ld i s c u s sh o wt oc o n s t i t u t e t h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dt h en p o sw i t ht h e r e f e r e n c eo fc o r r e s p o n d i n ge x p e r i e n c ei nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s a n dw i ll s u g g e s tf i v ew a y so fc o n s t i t u t i n gt h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u r g o v e r n m e n ta n dt h en p o s k e yw o r d s c o m p e t e c o o p e r a t e r e l a t i o n s h i p g o v e r n m e n t n o n p r o f i t o r g a niz a tio n s n p o s 学位论文独创性声明 本人郑重声明 1 坚持以鼻求实 创新乃的科学精神从事研究工作 2 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 本论文中除引文外 所有实验 数据和有关材料均是真实的 4 本论文中除引文和致谢的内容外 不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果 5 其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意 作者签名 凰盔里量 日 期 地g 芷巧 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密的学位论文在 解密后适用本规定 作者签名 图盔竖量 日期 l 进止乒 导言 一 选题意义 2 0 世纪6 0 年以来 随着市场失灵和政府失灵现象的日益突出 西方国家的 研究者们逐渐把研究视角转向非营利组织 n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s n p o s 将其作为市场和政府之外的第三种资源配置主体 希望非营利组织能够有效地弥 补市场和政府在资源配置方面的不足 在此背景下 西方国家的非营利组织从实 践和理论两方面都得到了飞跃发展 而我国由于长期计划经济模式下强国家的主 导趋势和刚性体制特征 中国的非营利组织向来要受到严格的管制 更多的扮演 着政府助理或政府延伸机构的角色 而不仅仅是政府的合作伙伴或是民间的维权 力量 这是国家以社会控制为主要治理目标的一个安全策略 而这一点显然已影 响非营利组织的发育 策略建构以及它们同政府之间的关系模式建立 非营利组织的存在是相对立于政府组织的 这种相对立并不意味着非营利组 织与政府组织是一对狭路相逢的冤家对头 两者之间尽管存在竞争 但也并非不 存在合作 事实上 离开了政府的必要支持 非营利组织也很难将其对公共事务 的治理进行 非营利组织可以在教育 环保 医疗 健康等诸多公共事务领域展开与政府 组织的全面合作 一方面 非营利组织应该加强自身的制度建设 提高自身的技 术水平 提升其治理公共事务的能力 另一方面 政府也需要变化自己的角色 政府将不再是公共事务的唯一治理者 政府应担负起仲裁职责 从宏观层面规约 公共事务领域中的多元治理格局 使政府 私人企业和非营利组织能够在法律与 制度框架内本着互利合作 诚实守信的态度展开竞争与合作 近些年来 随着国内外非营利组织的不断发展 壮大 人们越来越关注非营 利组织在整个社会生活中所起的作用 而政府与非营利组织之间的关系如何决定 着非营利组织的发展 鉴于此 笔者认为 本文对我国政府与非营利组织关系的 探讨是与当前我国市场经济体制以及社会发展现状紧密联系的 有着较强的现实 意义 二 国内外关于该课题的研究现状及趋势 在非营利组织与政府的关系模式中 非营利组织与政府的合作关系一般来说 是一种常态和主要形式 当然 其他类型的关系也各有自己存在的空间 这种类 型的关系 并不一定是截然分开的 它们往往相互交叉 相互渗透 在一定条件 下还会相互转化 西方学者非常注重非营利组织与政府之间的合作 而避免对抗或不合作所带 来的消极后果 美国萨拉蒙教授根据政府对非营利组织的支持力度要远大于私人 的支持这个事实 从而提出要对非营利组织与政府之间必然存在对抗关系或零和 博弈的种种理论观点进行质疑 西方发达国家 尤其是美国的情况也证明了这点 相对其他国家来说 这些国家的政府给予非营利组织比较多的支持而比较少的干 预它们的行动 需要指出的是 这种良好的协作关系和国家与社会二分对立的模 式并不矛盾 因为只有国家与社会之间有了明确的界限 通过制度来限制政府权 力防止它越过界限而侵犯社会利益 这种和谐的关系才能得以建立与维持 在我国谈论非营利组织与政府的关系无疑是一个敏感的话题 因为这往往会 涉及到我国民间组织 社团与政府关系的一些敏感政治现实 目前 我国学者对 这个问题所做的专门研究并不多 大多数学者的论述往往是连带性地谈到这个问 题 并且其关注点大多是放在非营利组织与政府的合作上 康晓光在 转型时期 的中国社团 中提出 这两者的关系实质上是种国家与社会的关系 并出现了 多 元主义论 中国特色论 法团主义论 张小军在 双重部门与影子国家 一书中则提出民间组织或所谓的非营利组织具有了第一和第二部门的双重特征 香港学者陈锦棠在 中国非政府组织发展与损利社会化政策 一文中指出第三部 门与政府的关系体现在三个不同时期的三种不同的关系 他们更多的是通过运用 市场失败 与 政府失败 这两种理论 强调市场与政府由于本身存在的缺陷 而导致运作的无效率 从而提出用一个独立于政府与市场的非营利组织作为一种 补充的手段来与政府合作解决社会问题 然而非营利组织决不是单纯为了解决效率问题而出现的 作为公民社会的一 个重要力量 防止 削弱或补救政府与市场对公众利益的侵犯是非营利组织的天 然使命 一些学者因而认识到非营利组织与政府还存在一种竞争关系 在西方国 家 这种竞争关系无疑与其国家与社会二分对立关系模式是一致的 体现了限制 2 政府权力 保障个人自由的西方政治文化传统 在一定程度上它也是 小政府 大社会 的政治制度的直接产物 美国著名学者安东尼 唐斯 a n t h o n yd o w n s 就认为 政府可以设置一些职责重叠的不同机构进行相互竞争 从而使它们在相 互的竞争中不断地暴露对方的真实行政成本 使政府财政部门可以根据各机构的 真实行政成本进行财政配置 缩减不必要的财政支出 减少财政压力 文森特 奥 斯特罗姆的 多中心 理论则对我们改变目前非营利组织与政府关系弊端 在原 有的合作关系中增进竞争元素 提供了一个从社会 政治以至具体公共服务经济 制度安排的理论依据 在这样一种理论指导下 结合我国当前政府与非营利组织 关系的现状看 将竞争机制引入到政府与非营利组织的关系中就显得十分必要 目自订国内对这种竞争关系的研究还不深入 笔者将在此文中作进一步的探讨 三 文章的框架结构 本论文的研究内容包括以下五个部分 一是导言 二是非营利组织的定义 特征及相关理论分析 三是我国政府与非营利组织关系的现状分析 四是我国政 府与非营利组织和谐关系的定位分析 竞争与合作的关系 最后一个部分提出 构建我国政府与非营利组织和谐关系的路径选择 四 拟采取的研究方法 1 综合分析法 本文是一个涉及两个社会实体的综合性课题 必须从多个 不同的角度加以综合分析 不仅仅要对政府和非营利组织的职能进行分析 更要 对这两者之间的关系加以综合性阐述 2 比较分析法 通过比较西方国家跟我国政府与非营利组织之间的关系 找出我国政府与非营利组织之间关系中的不和谐因素 通过对政府与非营利组织 之间的不同关系进行比较 找出如何构建我国政府与非营利组织之间的和谐关 系 3 理论与实践相结合的方法 以行政管理学政府职能理论作为分析的理论 支撑 以期在分析问题时有一定的理论深度 通过对现实生活中非营利组织的发 展收到政府的束缚这一现象的分析 提出构建政府与非营利组织之间和谐关系的 路径 五 论文的创新之处 在我国谈论非营利组织与政府的关系无疑是一个敏感的话题 因为这往往会 涉及到我国民间组织 社团与政府关系的一些敏感政治现实 目前 我国学者对 这个问题所做的专门研究并不多 大多数学者的论述往往是连带性地谈到这个问 题 并且其关注点大多是放在非营利组织与政府的合作上 本文中 笔者尝试性 地提出了我国政府与非营利组织之间存在一种竞争的关系 这实际上是对传统意 义上政府对非营利组织管束过多 压制过剩所提出的挑战 相信这样的观点会有 助于我国非营利组织的发展 从而更好地实现政府与非营利组织两者的职能 本文从非营利组织的特点和功能入手 通过对我国政府与非营利组织的关系 的现状分析 找出我国政府与非营利组织关系的正确 合理的定位 并提出构建 我国政府与非营利组织和谐关系的路径选择 4 第一章非营利组织研究的基本范畴与基本理论 当今社会可分为三大领域 政治活动领域 经济活动领域和社会活动领域 相应地 社会组织也被大致分为政府组织 营利组织和非营利组织 其中 政府 组织主要提供垄断性公共物品 营利组织提供私人物品 而非营利组织提供非垄 断性公共物品 改革开放以来 伴随着政府机构的不断改革 我国的非营利组织 发展迅速 尤其是近些年来更是得到了整个社会的认可 成为我国社会公共治理 领域的主体之一 一 非营利组织的定义 非营利组织n p o n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n 一词源于美国的国家税收法 因其涉及的范围广泛 包括的组织 团体种类繁多 还有人称之为 非政府组织 也就是n g o n o n g o v e r n m e n to r g a n iz a ti o n 也有人称之为 第三部门 t h e 1 h r ds e c t o r 从逻辑上讲 可以将这种既是非营利又是非政府的组织看作一 种具有逻辑一致性的现代社会产物 它是在社会经济发展到一定程度后发展起来 的 当前 国际社会关于非营利组织的概念界定有多种不同的方式 可谓仁者见 仁 智者见智 具有代表性的主要有以下几种 1 从法律角度上界定 大多数国家都从法律上规定了非营利组织的概念 例如 美国从法律法规上对非营利组织的概念界定的相当明晰 认为能够享受免 税资格的组织便是非营利组织 2 从资金来源上界定 联合国国民收入统计系统将经济活动划分为金融机 构 非金融企业 政府 非营利组织和家庭五大类 非营利组织的收入主要不是 来自以市场价格出售的商品和服务 而是来自其成员缴纳的会费和社会支持者的 捐赠 如果一个组织有一半以上的收入依靠以市场价格的销售取得 该组织就是 营利组织 而如果一个组织的资金主要来源于政府的资助 那么该组织就属于政 府组织 3 从共同特征上界定 沃夫认为具有服务大众的宗旨 不以营利为目的的 组织结构 有 个不致令任何个人私己营利的管理制度 本身具有合法免税地位 具有可提供捐赠人减免税的合法地位这五个特征的组织是非营利组织 4 从结构 运作上界定 美国约翰 霍布金斯大学非营利组织比较研 究中心认为 凡是具有组织性 民间性 非营利性 自治性 志愿性这五个特征 的组织就可视为非营利组织 从国际上对非营利组织的界定可以看出 定义的角度不同 非营利组织的概 念也不尽相同 而由于强调的侧重点与角度的不同 国际上对非营利组织也有不 同的称谓 如 非政府组织 第三部门 志愿组织 独立部门 公民社 会 免税组织 民间组织 等等 在我国 非营利组织的产生和发展相比西方国家较晚 在官方的层面上 1 9 9 8 年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局 民间组织 一词从此作为 非营利组织 的中国官方用语开始被正式使用 从严格的意义说 完全符合西方标准的非营利组织在中国是几乎不存在的 但在现实中 又确实存 在一些从行为和运作机制上既不同于政府又不同于企业的社会组织 因而中国学 者更多地倾向于从推动和促进非营利组织发展的角度出发 不将定义限制得过于 严格 比如康晓光认为 只要依法注册的正式组织 从事非营利性活动 满足志 愿性和公益性要求 且具有不同程度的独立性和自治性 即可称为 中国的第三 部门 清华大学公共管理学院的王名博士认为 非营利组织是指介于政府与企 业之间 之外 不以营利为目的 主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的社 会组织 清华大学n g o 研究所邓国胜博士指出 非营利组织是指那些有服务大众 的宗旨 不以营利为目的 组织所得不为任何人牟取私利 组织白身具有合法免 税资格和提供捐助人减免税的合法地位的组织 2 综合各方面的概念 以及结合我国实际情况 我国非营利组织应当是指不以 营利为目的 介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的 具有志愿 性和自治性的正式组织 二 非营利组织的特征 虽然对非营利组织的概念从不同的角度各有不同的界定 但大体上我们可以 霸 出非营利组织具有以下几个共同的特点 1 康晓光 转型时期的中国社团 j 中国青年科技 1 9 9 9 3 2 邓陶胜 非营利组织评估 第一版 m 北京 社会科学文献出版社 2 0 0 1 4 6 1 正规性 所谓正规性是指非营利组织必须具有正式注册的合法身份 这样才能以法人 身份开展活动 在现实生活中 存在一些没有在政府部门登记注册的不以营利为 f 习的的组织 它们同样在社会上展开活动 甚至具有一定的影响力 但不能算是 非营利组织 因为不具有合法性 尤其是在我国实行的双重管理体制下的非营利 组织注册登记条例下 一些本应在民政部门登记注册的组织苦于找不到相关的政 府部门挂靠 而不得不在工商部门注册 这类组织严格意义上来说也不能称为非 营利组织 2 非营利性 非营利性是指非营利组织不应以营利为目的 不应具有牟利宗旨或动机 不 能通过营利为目的的经营活动来获得收入以维持自身的存续和发展 但这并非说 非营利组织不可以开展某些经营活动 而是经营活动不是其主要业务 经营的目 的是为了辅助其所从事的共同利益的活动或从事某项公益事业 非营利组织的经 营活动也并非不能获利 只是其经营所取得的收益不能作为利润分配给出资者和 管理经营者 而是要投入到体现和反映组织宗旨的社会公益活动中去 服务于组 织的基本使命 以提供更好的公共服务 3 非政府性 非政府性也称民间性 是指非营利组织不属于政府部门 也不代表政府或国 家立场 其活动不受政府的直接制约 也不由政府人员控制 具有独立的法人资 格和责任能力 在体制上是独立于政府的民间组织 但这并不是说非营利组织不 接受政府的资助 也不意味着政府人员不能参加非营利组织的管理机构和活动 只是非营利组织不受政府的直接管理 可以自我控制 具有自我管理 自我发展 自我完善的相当的自主空间 同时 非营利组织也要受政府颁布的法律法规约束 这样可以促使其自身行为趋于合理合法化 有利于实现其协助政府 服务社会的 职能 4 公益性 公益性是由非营利组织的性质决定的 非营利组织是为某些公益或互益目的 为社会公众或某些特定群体提供服务 其存在基础在于满足社会多样化的需求 以公共利益为目标取向 以共同价值观为思想基础 通过有组织的活动参与公共 7 事务管理 提供公共产品和服务 5 志愿性 志愿性是指参加非营利组织的成员是自愿而非强制的 这也是非营利组织存 在 发展的基础 其组织成员往往具有强烈的使命感和奉献精神 通常以志愿服 务的形式接受社会的检验 三 非营利组织的相关理论分析 2 0 世纪7 0 年代以来 由于非营利组织的存在与发展对当今社会的发展具有 举足轻重的作用 人们对非营利组织及其与政府的关系的研究急剧增加 相关理 论有以下几种 一 政府 市场失灵理论 政府 市场失灵理论是运用经济学原理来阐释非营利组织 该理论由美国经 济学家伯顿 韦斯布罗德 b u r t o na w e i s b r o d 于1 9 7 4 年最早提出的 其核心 内容是用需求 供给这个传统经济学的分析范式分析当时西方国家所面临的 政府危机 政府 市场失灵理论认为 任何个人都有对于物品的需求 包括公共 物品和私人物品 而政府和市场在提供公共物品方面存在局限性 导致了对非 营利部门的功能需求 政府 市场和非营利部门都是满足个人对于公共物品需求 的手段 这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性 1 政府和非营利部门在 提供公共物品上是互补关系 这也是非营利组织产生和存在的根本原因 政府 市场失灵理论论证了政府和市场在提供公共物品时存在局限性 从而证明政府 市场和非营利组织是满足个人对于公共物品需求而存在相互替代性的工具 三者 之间在提供公共物品方面是相互补充的 也正是由于这三者之间的互补关系 给 政府与非营利组织之间建立良性互动关系奠定了理论基础 同时也推动了广大学 者对构建和谐的政府与非营利组织之间关系的研究 二 合约失灵理论 合约失灵理论是美国法律经济学家亨利 汉斯曼 h e n r yb h a n s m a n n 在 1 9 8 0 年发表的 非营利企业的作用 一文中最早提出的 2 所谓 合约失灵 是 指由于信息不对称 导致仅仅依靠生产者和消费者之间的契约难以防止生产者坑 田凯 两方非首利组织理论述评 j 1 中国行政管理 2 0 0 3 6 2 h a n s m a n n h e n r y 1 1 1 er o l eo f n o n p r o f i te n t e r p r i s e m i y a l el a wj o u r n a l 1 9 8 0 8 3 5 9 0 1 8 害消费者的机会主义行为出现的现象 合约失灵的情况下 必然存在生产者和消 费者间的信息不对称 这就要求两者寻求一种新的非市场供给主体 这个主体就 是非营利组织 于是非营利组织便应运而生了 汉斯曼认为 非营利组织受 非 分配约束 因而它们在提供公共物品和服务时信息是相对对称的 生产者的欺 诈行为就会少得多 所谓 非分配约束 是指非营利组织不能把获得的净收入 n e te a r n i n g s 分配给对该组织实施控制的个人 包括组织成员 管理人员 理事等 非分配约束 是非营利组织区别于营利性组织的最重要的特征 在市 场t 可能出现 合约失灵 情况时 非营利组织的存在是对生产者的机会主义行 为的另一种有力的约束 非营利组织是消费者无法通过通常的合约方式来监督生 产者 即 合约失灵 时的一种制度反应 汉斯曼的契约失灵理论为非营利组织 的产生提供了坚实的理论依据 三 志愿失灵理论 志愿失灵理论是由美国公共政策学者 非营利组织研究专家萨拉蒙提出的 又叫第三方管理理论 优势互补理论 他认为非营利部门也有固有的缺陷 如慈 善供给不足 慈善的狭隘性 家长式作风和业余性 政府可以弥补这些不足 另 一方面 非营利组织又可以用其在社会需求方面的很好的弹性来弥补政府固有的 高层化和制度刚性 政府和非营利组织之间是相互依赖和互补的关系 政府负责 资金动员 非营利部门负责提供服务 达到一加一大于二的效果 在政府失灵和 合约失灵理论中 志愿部门往往被视为辅助性衍生物 是由于政府的局限而产生 的提供的公共物品的替代性制度 萨拉蒙认为 这些观点忽略了非营利部门本身 的缺陷 志愿部门作为人类服务的提供者也是存在固有的缺陷的 会产生 志愿 失灵 而政府可以认为是 志愿失灵 之后的衍生性制度 萨拉蒙提出了志愿 失灵理论来说明非营利部门的缺陷 进而论证了政府支持志愿的必要性 四 政府 非营利组织关系的类型学 政府 非营利组织关系的类型学是吉德伦 b e n j a m i ng i d r o n 克莱默 k r a m e r 和萨拉蒙 s a l a m o n 等人在1 9 9 2 年提出的理论 在吉德伦等人看来 政 府与非营利部门的关系远比政治上的论争要复杂 因此他们希望提出一种基本模 式 来更好的描述福利国家中政府与非营利部门之间的关系 他们认为 所有的 福利服务中有两个关键要素 一是服务的资金筹集和授权 f i n a n c i n ga n d 9 a u t h o r i z i n go fs e r v i c e s 二是服务的实际配送 a c t u a ld e li v e r y 这两类 活动可以由不同的制度来实施 他们以这两种要素为核心变量 提出了政府与非 背利部门关系的四种基本模式 1 政府支配模式 g o v e r n m e n td o m i n a n tm o d e l 即政府在资金筹措和服务配送中占支配地位 2 第三部门支配模式 t hjr d s e c t o r d o m i n a n tm o d e l 即志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支 配作用 3 双重模式 d u a lm o d e l 即存在两个规模较大 但相对自治的关于 服务的资金筹措组织和服务配送组织 4 合作模式 c o l l a b o r a t i v em o d e l 即 由政府和第三部门共同开展公共服务 这些理论的侧重点虽然不同 但都认为世晃上没有一个国家的非营利组织是 完全独立于政府存在的 它们都在某种程度上依赖于政府 政府提供资助 非营 利组织提供服务 政府和非营利组织具有各自不同的组织特点和运行方式 以及 各自的局限性 并由此推论 正是由于二者在资金来源 运行方式 组织成本等 力 面的优劣互补才能使得政府与非营利组织之间建立起一种和谐的关系 四 政府与非营利组织和谐关系的意义 一 提高公共物品供给的效率和质量 政府作为社会的主体本应该是基础设施的建设者 公共产品和公共服务的提 供者 良好社会经济环境的维护者 但是在现实中 由于政府机构的官僚主义积 习和职能所限 使得政府在提供公共物品时存在一些缺陷 与政府相比 非营利 组织具有与公众关系密切 灵活高效的优势 并且随着时代的发展 非营利组织 能够根据社会中人们的不同需求提供更加个性化的服务 能够在较小范围内开展 服务 能够在服务的提供者之间展开竞争 善于动员民众对公益事业的政治支持 其提供公共物品的成本相对于政府的成本较低 政府则能够通过立法和公共决策 获得足够的资源开展社会福利事业 用民主的政治程序来决定资金的使用和服务 的种类 通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风等等 这在一 定程度上也能弥补非营利组织的缺陷 政府和非营利组织之间存在的互补性使得 它们之间能建立起一种和谐的关系 由政府负责资金动员 非营利组织负责提供 服务 这样双方都能发挥出自己的比较优势 扬长避短 达到一加一大于二的效 果 从而提高公共物品供给的效率和质量 更好地促进社会公共事务的管理 1 0 二 促进我国政府职能转变 改革开放以来 我国分别在1 9 8 2 年 1 9 8 8 年 1 9 9 3 年 1 9 9 8 年和2 0 0 3 年 进行了五次大的政府机构改革 在这几次的机构改革中 政府通过各种途径精简 机构 转变职能 力图塑造一个精简的 小政府 从而提高政府效能 我国政府改革的重要内容之一就是将大量执行性公共事务转移出政府 交由 社会组织来承担 还权于社会 以便降低管理成本 提高行政效能 更好地满足 社会需求 在政府改革过程中 政府通过职能转变让渡出部分公共事务的管理权 而非营利组织本身所具有的非营利性 组织性 自愿性等特点 使其成为政府分 离出去职能理想的承担者 非营利组织所具有的非营利性 准 公共性使得它在某种程度上能够履行与 政府类似的公共职能 它所提供的公共服务和产品对政府而言是有益的补充和替 代 非营利组织的功能与政府的职能在某种状态下能达到共通 在政府改革的当 前 精简机构 转变职能 卸下政府沉重的包袱已是势在必行 对政府来说 促 进非营利组织的发展 充分发挥非营利组织的作用 向非营利组织转移一部分微 观的社会管理和服务职能 是转变政府职能的非常明智而且富有成效的举措 从 这一角度来看 非营利组织的发展对政府的改革意义重大 两者之间存在一种正 相关关系 因此 在政府与非营利组织之间形成一种和谐的关系将极大的推动我 国政府的机构改革与职能转变 三 促进非营利组织的健康发展 近些年来 随着社会结构的不断变化 非营利组织作为一支新兴的社会力量 得以发展 壮大 在数量和种类大大增加的同时 其组织独立性与合法性也得到 明显增强 在社会事务中承担着越来越多的功能和职责 在人们在日常生活中显 得越发重要 在非营利组织发展 壮大的背后 政府的积极扶持与规范化管理是不能忽略 的 政府处于社会的主导地位 掌握着非营利组织发展所需的重要资源 对非营 利组织的发展起着至关重要的作用 政府既可以支持和扶持非营利组织的发展 又可以限制甚至扼杀其发展 它的选择很大程度上取决于政府与非营利组织之间 相互关系的状态 因此 政府与非营利组织之间的和谐关系 既有利于保持非营 利组织的相对独立性 又有利于政府作出支持非营利组织发展的决定 并根据国 民经济发展战略和非营利组织发展的现状 制定促进非营利组织发展的方针政 策 引导非营利组织的发展 使其与市场经济的发展相适应 加强对非营利组织 薄弱环节的建设 提高其在结构 规模和布局上的合理性 四 推进社会主义民主政治建设 由非营利组织本身所具有的特性可以看出 非营利组织在自身不断发展壮大 的同时也成为政府与公众之间沟通的中介与桥梁 非营利组织可以向公众宣传政 府的路线方针政策 实现政府的基层社会控制 又可以及时把民众对政府的要求 愿望 建议 批评集中起来 转达给政府 或者代表民众就利益损害问题与政府 进行交涉和沟通 有利于政府决策的科学化与民主化 非营利组织在这一利益表 达和利益协调过程中 推动了政府与民众的合作 影响和监督政府的公共决策 使政府更具透明化与回应性 政府赢得了民众的更多支持 增加了公民的政治认 同感 因此 构建政府与非营利组织的和谐关系能更好地发挥非营利组织的桥梁 和纽带作用 使得非营利组织通过启发 教育 引导公众参与发展活动 增强民 众对自己基本权利的意识 促进社会主义民主政治社会基础的形成 五 促进和谐社会的构建 党的十六大把 社会更加和谐 作为全面建设小康社会的目标 十六届四中 全会首次提出了构建和谐社会的命题 可以说 构建社会主义和谐社会己经成为 我国当前的一个时代主题 引起国人的广泛关注和认同 而协调各种社会利益关 系 预防 减少各种社会矛盾是构建和谐社会必须加以考虑的重要一环 当前我 国政府在一些社会事务中仍然处于主导地位 但是政府的作用并非万能 我国传 统的 强政府 弱社会 的模式不利于政府与社会利益的双向沟通和及时疏导 因此 这就要求在发挥好各种体制内资源的基础上 顺应时代发展的要求 充分 调动好非营利组织这种体制外力量 发挥各自的独特功能 消除矛盾 维护社会 稳定 推进社会和谐 我国建设社会主义和谐社会需要国家 社会和民众的共同 努力 政府与非营利组织之间的和谐关系 既有利于政府的社会调控功能和整合 功能的发挥 又有利于非营利组织的纽带作用和 润滑 作用的发挥 因此 推 进政府与非营利组织之间的和谐关系 能充分发挥政府和非营利组织的功能 将 社会矛盾的解决纳入理性有序的轨道 从而更好地促进我国和谐社会的构建 1 2 第二章我国政府与非营利组织关系的现状 近些年来 随着社会的不断发展 我国进行了政府机构改革 重塑了政府职 能 这在一定程度上为非营利组织的发展提供了空间 非营利组织得到了突破性 的发展 而政府与非营利组织之间的关系问题却显得不尽完美 二者除了在发挥 自身特性方面有着一些合作外 没能厘清相互之间的正确关系 仍然存在着一些 不足 表现在以下三个方面 一 非营利组织自身的特性和运行机制不够健全 改革开放以来 我国非营利组织尽管得以蓬勃发展 在数量上有了大幅度的 提高 但由于体制方面的因素以及自身发育的不完全 大多数非营利组织还显得 素质不高 能力不足 这种能力的欠缺主要表现在以下几个方面 l 治理结构不合理 我国的非营利组织普遍缺乏合理的治理结构 组织内部的决策机构 执行机 构和监督机构的权责关系不清晰 未形成相互分权与制衡的关系 这就导致难以 有效预防组织内部和个人腐败行为的发生 不能有效调动员工的积极性 不能随 着环境的变化适时进行自我调节 组织的公共关系等社会资本不足 缺乏可持续 发展的能力 2 资金不足 目前世界各国的非营利组织普遍面临着资金短缺的困境 世界各国约2 0 0 0 力 非营利组织 其中只有5 有充足的资金来源 这一问题在我国尤为严重 根 据清华大学非政府组织研究所2 0 0 0 年组织的一次问卷调查显示 我国4 1 4 的 非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题 1 几乎9 0 以上的非营利组织 每年支出额在5 0 万元以下 只有不到2 的非营利组织每年支出规模在1 0 0 万以 上 经费的严重不足使得相当一部分非营利组织无法开展正常的活动 而另一些 非营利组织为了维持生存发展 开展各种与其宗旨不相符的甚至是非法的经营活 动 严重损害了其非营利性 3 人才缺乏 卜名 贸两津 中国n g o 的发展分析 j 管理世界 2 0 0 2 8 1 3 根据清华大学非政府组织研究所1 9 9 9 年首次在全国范围内进行的问卷调查 显示 我国非营利组织的人力资源极为不足 大多数非营利组织的人员规模都很 小 专兼职工作人员较少 志愿者更少 志愿性的缺失使非营利组织难以有效利 用志愿者资源 难以吸引或留住专业人才 4 服务质量不高 一般认为 非营利组织以使命为先 以信念为动力 既有公众捐赠 又有志 愿者的参与 再加上非营利组织没有等级森严的官僚体制 因此 非营利组织提 供社会产品或服务的成本更低 质量更高 然而 这些观点在中国并没有得到实 证的支持 从调查结果看 中国非营利部门的普遍现象是 效率并不高 服务质 量也不见得比其他部门好 这一现象与我国非营利组织在某一行政区域内有一定 的垄断性 缺乏竞争机制不无关系 5 公信力不强 我国许多非营利组织的运作是不公开 不规范的 根据清华大学非政府组织 研究所于2 0 0 0 年组织的一次问卷调查显示 在我国 1 0 5 的非营利组织没有年 度财务报告制度 一半以上的非营利组织通过内部审计或不通过审计作定期的财 务报告 只有1 4 7 的非营利组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度 财务报告 财务信息不公开 社会成员就无从了解资金的捐赠和使用情况 必 然会对非营利组织的信任度产生质疑 有的非营利组织实质上成了政府或某些大 企业的附属物 只反映政府和少数人的意愿 而不是面向人民大众服务 缺乏责 任和诚信成为一些非营利组织的 常态 有的组织打着非营利的旗号从事营利 性活动 有的贪污腐化 私分钱财 更有甚者从事欺骗性中介 封建迷信等违法 乱纪活动 这些现象都不同程度地影响了它们在公众心目中的形象 更损害了非 营利组织的社会公信力 我国非营利组织的能力不足 限制了其自身的发展 难以对政府和社会作出 应有的贡献 制约了其对社会公共事务管理的有效参与 增加了构建政府与非营 利组织和谐关系的难度 王名 贾两津 中国n g o 的发展分析 j 管理世界 2 0 0 2 8 1 4 二 政府对非营利组织的控制力过重 学界普遍认为中国非营利组织组织的一个重要的特点就是其 官民二重性 政府选择相对于社会选择占明显优势 1 迄今为止基本上属于以政府选择为主导 的模式 政府在社会生活中占据着主导地位 这种主导性表现在以下几个方面 1 双重管理体制 我国 社会团体登记管理条例 的规定 一方面非营利组织要按照 社会团 体臀记管理条例 的有关规定到相关民政部门进行注册登记 另一方面又规定任 何民l 日j 组织的登记都必须挂靠在某一党政权力机关作为它的主管部门 该主管部 门必须对民间组织负政治领导责任 由于民间组织必须接受自己的业务主管部门 的管理 致使一些非营利组织由于找不到自己的 婆家 而不得不以企业的形式 在工商部门进行注册 如北京的环保组织 地球村 从而不能享受政策和税收 方面的优惠 这就严重约束了此类非营利组织的发展 这种双重管理体制在某些 学者看来并非是真正意义上的管理 而是不适当的 控制 2 行政化 到目前为止 我国绝大多数有重要社会影响的民间组织都是由政府自己创立 的 尽管它们最后从组织上逐渐脱离了其创办者 但两者之间依然有着极为紧密 的联系 创办者照例通常是这些民间组织的主管部门 不少非营利组织存在着功 能与成员行政化的现象 使得这些非政府组织打上了政府或官方组织的烙印 以 中华慈善总会为例 其主要领导人共7 人 其中名誉会长6 人 他们是赵朴初 黄华 倪志福 丁光训 何鲁丽 王光英 都是政界或社会名流 均担任过有关 部门的要职 其会长崔乃夫则是民政部原部长 3 资金控制 按照我国法律规定 非营利组织的经费原则上由自己筹集 但事实上至今还 有一些重要非营利组织的活动经费由政府财政拨款 在经济上完全依赖于政府 相对于国外的非营利组织 我国的非营利组织的 志愿不足 问题显得更加突出 对政府的资金依赖性更强 国内的许多非营利组织 如各种类型的自然科学及人 文社科基金会 各类学术社团等 都依赖于政府的资助或财政拨款 有些脱胎于 政府部门的非营利组织由于跟政府之间还存在着较为紧密的联系 可利用这种 康晓光 转型时期的中国社团 h t t p 硎 n p o o r g c n 1 5 体制内的资源 采取政府的行政命令方式贯彻自己的意图 应该说中国目前的非营利组织是在政府主导的体制下运行的 其自主程度要 低于西方的非营利组织 而对政府机关的依赖程度要高于西方 这种对政府机关 的依赖实质上是一种体制依赖 是新生组织对原有制度环境的依赖 三 非营利组织与政府之间存在不对等合作关系 长期计划经济模式下 强国家的主导趋势和刚性体制特征使得中国的非营利 组织向来要受到严格的管制 更多的扮演着政府助理或政府延伸机构的角色 而 不仅仅是政府的合作伙伴或是民间的维权力量 现实中直接表现为非营利组织与 政府之间存在不对等合作关系 双重管理体制 造就了中国非营利组织的 官民二重性 在这种体制下 非营利组织往往被政府直接控制 成为政府的附庸 它不可能具备完整意义上的 独立性和自治性 因此它决不是纯粹的民间组织 这种官民色彩兼备的特征 使 政府对非营利部门可以进行完全的监察和控制 另一方面 非营利部门又可以利 用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源 利用政府部门的符号资源和自上 而下的权力体系 可以使非营利组织在活动推行和计划安排上更具效率和合法 性 在中国 政府领导的公民社会以及政府领导的非营利组织 主要是为了帮助 政府实现治理的 同时还为了同化社会人口中潜在的政治活跃因素 实质上是政 府创造的 它的活动决不能直接损害政府的利益 违背政府的意志 否则政府可 以直接终止它的活动或者干脆取缔它 中国政府决定着非营利组织发展的可能性 和程度 因此在中国 非营利组织的活动往往被准确无误地概括为 民间行为 官方背景 相应地 非营利组织的活动领域也只能是社会和政府共同认可的 交 叉地带 从这点来看 中国的非营利组织主要是运作性的组织 而不是倡议性 的团体 中国的非营利组织是最有可能为政府所同化的 因此 在中国 政府和非营利组织之间的关系决非像西方社会那么简单 在 西方 政府作为财政上的主要支持者起的只是管理和监督的作用 非营利组织无 须在活动内容上受到过多的政府干预 而基层的民众参与也是自发地由下而上的 社会运动 而中国非营利组织 官民二重性 的性质使其在政治上必须满足政府 1 6 社会控制的要求和原则 由此可见 我国现阶段的非营利组织依附于政府 实际 上足政府行政职能部门的延伸 政府和非营利组织的关系有很大程度是定位在 隶属 而不是 合作 的关系上 或者可称为不对等的合作关系 1 7 第三章竞争与合作 我国政府与非营利组织和谐关系的定位 从我国非营利组织的发展以及政府与非营利组织之间的关系来看 尽管我国 政府已经逐步认识到非营利组织在国家治理中的价值 并正在采取一系列的措施 来提高非营利组织的地位 以更好地发挥它们的作用 尽管我国政府与非营利组 织之间也在一些领域开展了部分合作 但是 处于转型时期的我国政府与非营利 组织的发展中还存在一些问题 非营利组织与政府的关系更像是一种从属性的合 作关系 是一种行政配合或附属关系 从公共治理的角度看 我们应该将政府与 非营利组织的关系定位为竞争与合作 在合作中开展竞争 在竞争中实现合作 一 竞争 一 竞争 的缘由 西方国家公共部门之间存在的竞争对我国非营利组织与政府关系的改革有 着一定的启示意义 在一些西方学者看来 公共部门问的竞争是存在的 主要在 以下两个方面 一是政府部门内部之间的竞争 应该说每个政府部门都有自己的私利 它们 在权力 资源以及名声上都存在着激烈的争夺 尤其是财政资源上