（会计学专业论文）我国绩效预算改革研究.pdf

内容摘要 绩效预算是目前世界上发达国家普遍实行的一种预算模式 许多发展中国家 也在积极地进行绩效预算改革 随着我国地方政府绩效预算改革的不断尝试 国 家也把绩效预算改革提到了正式议程 因此 绩效预算改革成为我国预算体制改 革的必然选择和新的目标 在这一大的背景下 本文首先从我国预算历史发展变 迁的角度 指出我国实行绩效预算改革的必然性及其现实意义 然后对绩效预算 的基本理论 以及国外绩效预算改革实践进行分析和介绍 对我国当前绩效预算 改革的现状及存在的问题进行了剖析 并据此为我国绩效预算改革提出了初步设 想 具体来看 第一章 绩效预算是我国预算体制改革的必然取向一 本章首 先论述了中国预算体制的改革与发展 然后从我国预算制度目前存在的问题 如 财政支出压力 财政支出的低效益等方面 说明实施绩效预算改革的必要性和现 实意义 第二章 绩效预算的理论分析一 本章主要对绩效预算的概念 基本 原则 运作流程等基本问题进行探讨 力求对绩效预算有一个全面的了解和正确 的认识 其中 概念问题最为重要 本文认为绩效预算是一种将投入与成效相联 系的预算编制系统 是追求效率的一种预算管理方式 第三章 绩效预算改革 的国外经验借鉴 本章主要总结了国外绩效预算改革的经验 如法律保障 管 理者的自主权 部门负责人的责任感 绩效评价体系 绩效报告制度 以及权责 发生制基础等 旨在对我国的绩效预算改革能有所借鉴 第四章 我国绩效预 算改革存在的问题与难点一 本章首先将我国绩效预算改革历程大致划分为三个 阶段 在此基础上 指出了我国绩效预算改革中存在的各种问题 以及我国绩效 预算改革面临的各种挑战 最后分析了我国绩效预算改革中存在问题和难点形成 的原因 第五章 实施绩效预算改革的基本思路和政策建议 本章提出了我 国绩效预算改革应分三步走的总体战略 并据此提出了一些具体的政策建议和改 革的配套性措施 关键词 绩效预算 绩效评价 传统预算 a bs t r a c t p e r f o r m a n c eb u d g e ti sap r e v a l e n tb u d g e tm o d e li nd e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dal o t o fd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa r ep o s i t i v e l yp u s h i n gt h er e f o r mo fp e r f o r m a n c eb u d g e t w i t ho u rl o c a lg o v e r n m e n t s u n c e a s i n ga a e m p t so nt h er e f o r mo ft h i sb u d g e tm o d e l 0 1 1 1 n a t i o n a lg o v e r n m e n th a sp u tf o r w a r dw i t haf o r m a la g e n d ao fp e r f o r m a n c eb u d g e t r e f o r m a sar e s u l t p e r f o r m a n c eb u d g e tb e c o m e sa ni n e v i t a b l eg o a lo fo u gc o u n t r y s b u d g e tr e f o r m u n d e rt h i sb a c k g r o u n d t h ew r i t e rf i r s tp o i n t so u tt h ec e r t a i na n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e a n dt h e n a n a l y z e sa n di n t r o d u c e st h ef u n d a m e n t a lt h e o r ya n d f o r e i g nc o u n t r i e s e x p e r i e n c eo fp e r f o r m a n c eb u d g e t a f t e rs e r i o u sc h e c k i n gt h es t a t u s a n di s s u e so fo u rr e f o r mo fp e r f o r m a n c eb u d g e t t h ew r i t e rg i v e ss o m ep r i m a r y s u g g e s t i o n s c o n c r e t e l ys p e a k i n g t h i sa r t i c l ei n c l u d e sf i v ec h a p t e r s c h a p t e ro n ei s t h ei n e v i t a b l eo r i e n to fo u rc o u n t r y sb u d g e tr e f o r mi sp e r f o r m a n c eb u d g e t i nt h i s c h a p t e r t h ew r i t e rd e m o n s t r a t e st h ei n e v i t a b l e n e s sa n ds i g n i f i c a n c eo fp e r f o r m a n c e b u d g e tr e f o r mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fc h i n e s eb u d g e t p r e s s u r ea n dl o we f f i c i e n c yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e c h a p t e rt w oi s t h e o r e t i c a la n a l y s i s o fp e r f o r m a n c eb u d g e t i nt h i s c h a p t e r t h e w r i t e rr e v i e w sa n dd i s c u s s e st h e f u n d a m e n t a lt h e o r yo fp e r f o r m a n c eb u d g e t s u c ha sd e f i n i t i o n b a s i cp r i n c i p a la n d o p e r a t i o n a lp r o c e d u r e i nt h ew r i t e r so p i n i o n p e r f o r m a n c eb u d g e ti s ab u d g e t a r y p r e p a r a t i o ns y s t e m i nw h i c h t h ei n p u t o fb u d g e t a r yr e s o u r c ed e p e n d so n g o v e r n m e n t se f f e c t c h a p t e rt h r e ei s f o r e i g ne x p e r i e n c e so nt h er e f o r mo f p e r f o r m a n c eb u d g e t i nt h i sc h a p t e r t h ew r i t e rs u m m a r i z e st h ef o r e i g ne x p e r i e n c e s o fp e r f o r m a n c eb u d g e t s u c ha sl e g a lg u a r a n t e e m a n a g e r s s e l f d e t e r m i n a t i o n t h e s e n s eo fr e s p o n s i b i l i t yo fd e p a r t m e n t s c h a r g e s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m p e r f o r m a n c er e p o r ti n s t i t u t i o n a n da c c r u a lb a s i s i no r d e rt ob el e a r n e db yo u rc o u n t r y c h a p t e rf o u ri s i s s u e sa n dd i f f i c u l t i e so fo u rp e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r m i nt h i s c h a p t e r t h ew r i t e rf i r s td i v i d et h eh i s t o r yo fo u rp e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r mi n t ot h r e e s t a g e s a n dt h e np o i n t so u ta l lk i n d so fp r o b l e m sa n dc h a l l e n g e st h a tb ef a c e db yo u r p e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r m a tl a s t t h ew r i t e rc o n c l u d e st h er e a s o n so ft h e s e p r o b l e m sa n dc h a l l e n g e s c h a p t e rf i v ei s b a s i co p i n i o n sa n dp o l i c ya d v i c eo i l p u s h i n gp e r f o r m a n c eb u d g e tr e f o r m i nt h i sc h a p t e r t h ew r i t e rp u tf o r w a r dw i t h t h r e e s t a g et a c t i c a c c o r d i n gt ot h i st a c t i c t h ew r i t e rg i v e ss o m ec o n c r e t ep o l i c y a d v i c ea n dc o n c o m i t a n tm e a s u r e s k e rw o r d s p e r f o r m a n c eb u d g e t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t r a d i t i o n a lb u d g e t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文 是本人在导师指导下独立完成的研究成 果 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果 均在 文中以明确方式标明 本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留 使用学位论文的规定 厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密 的学位论文在解密后适用本规定 本学位论文属于 1 保密 在年解密后适用本授权书 2 不保密 请在以上相应括号内打 日期 砷年 月 日 吼尹钿 第一章绩效预算是我国预算制度改革的必然取向 第一章绩效预算是我国预算制度改革的必然取向 绩效预算是目前世界发达国家普遍实行的一种先进的预算制度 也是发展中 国家预算改革的目标 我国于2 0 0 3 年提出了预算编制要遵循绩效性原则 这一 原则的提出 标志着绩效预算已成为我国预算体制改革的必然取向 一 中国财政预算体制的改革与发展 按照国际财政理论界的划分 我国财政预算体制的发展进程可划分为 前预 算时代 预算时代一和 改革时代一三个阶段 在这三个发展阶段中 中国财 政预算体制具有不同的内容和特点 一 中国 前预算时代一预算的发展及特点 我国从1 9 4 9 年建国至1 9 7 8 年经济体制改革 计划经济一直占据统治地位 在这一时期 财政资源配置是由中央计划决定的 作为国家的预算 它只是计划 的一种反映 真正的 核心预算机构 是计划委员会 从预算方法上看 这一时 期的预算主要是一种投入性预算 从1 9 7 8 年开始 以市场为导向的经济体制改 革逐渐打破了计划体制在财政资源配置上的主导地位 从1 9 7 8 年到1 9 9 9 年这一 段时期 国家预算中传统的以计划为导向的财政资金配置体制逐渐衰落 原来由 计划委员会集中的资金分配权逐步瓦解 但是 这一时期财政改革侧重于财政收 入方面 并未能建立一个有效的预算体制 来填补计划体制衰落后留下的预算管 理真空 在预算执行中 继续沿用计划体制时期所形成的分散型财政管理体制 其主要特征是 1 现金余额分散 即没有一个单一账户 各个部门在商业银行 都开设账户 现金余额分散在这些账户当中 2 分散付款 即各部门直接通过 自己在商业银行的账户向商品和服务的供给者支付款项 3 财政交易监管和会 计控制分散 我国传统的政府会计 也即预算会计 包括相互割裂的三套体系 一是行政单位会计 二是事业单位会计 三是代表政府整体的总预算会计 它们 分别对不同类别的财政交易和事项进行会计处理 在这种模式下 财政资金一旦 我国绩效预算改革研究 通过拨款的形式离开财政部门 财政部门就无法掌握发生在行政和事业单位内部 的财政交易的信息 不能对发生在支出周期各个阶段的财政交易进行会计记录和 集中监管 由于控制的弱化 预算中存在着腐败 违规 效率低 浪费大等行为 虽然我国的宪法和预算法都明确规定了人民代表大会具有监督和审批政府预算 的权力 但由于没有在预算体制方面进行改革 人大的预算监督职能难以有效发 挥 可见 这一时期的预算体制 既缺乏政府内部的行政控制 又缺乏外部的政 治控制 总体上看 具备了凯顿所说的 前预算时代一的特征 二 中国口预算时代一预算的发展及特点 从1 9 9 9 年开始 我国的预算改革开始谋求建立 控制取向 的预算管理体 制 这一改革主要包括部门预算编制制度 国库集中收付制度以及政府采购制度 等 这种 控制取向 的预算管理体制 一方面 在政府内部建立行政控制 即 将财政部门转变成真正意义上的 核心预算机构一 由它集中资源配置的权力 并对每个支出部门的支出行为施加 外部控制 另一方面 由人大对政府施加 外部的政治控制 这主要是通过部门预算改革 使人大在审议政府预算报告时能 获得比原来更加详细的预算信息 从而能够对政府预算进行政治控制 促使政府 预算履行公共责任 然而 部门预算改革的重点是加强行政控制 而不是人大的 政治控制 预算的民主化仍未真正进入中国预算改革的日程表 虽然控制取向的 预算模式很难同时兼顾支出的绩效 而且可能会制约各个部门的自主性和灵活 性 但是 对于中国来说 这一 控制取向一阶段是不可逾越的 它为实现绩效 预算打下了坚实的基础 首先 建立控制取向的预算管理体制有助于累积预算信息和培养预算分析能 力 无论实行何种预算模式 都必须拥有基本的预算信息 都需要预算机构和各 个部门具备一定的预算分析能力 长期以来 由于各个部门的收支行为被置于财 政部门的控制之外 财政部门并不必为预算审查而收集和分析各个部门提供公共 服务的过程 成本 技术等方面的信息 各个部门也没有压力和动机去收集和分 析这些信息 从而造成预算信息非常分散和匮乏 财政部门和各支出部门难以培 养和提高必需的预算分析能力 例如 财政部门不很清楚各支出部门究竟拥有多 少资产 迄今为止 几乎没有哪一级政府能够提供一份真正意义上的完整的政府 2 第一章绩效预算是我国预算制度改革的必然取向 财务报告 当前 随着部门预算改革的推进 财政部门和各支出部门在预算信息 的收集和分析方面都取得了一定的进步 但整体来看 仍然比较落后 在这种情 形下 实行控制取向的预算管理模式就显得非常必要 其次 实行控制取向的预算管理模式将有助于对财经纪律的遵守 以及在预 算领域落实法治原则 无论如何改革预算管理模式 都必须首先落实财经纪律和 预算领域的法治原则 否则任何模式都难以成功 通过长期实施预算控制 支出 机构所面临的制度环境就会发生变化 管理者就会逐渐将这些外部预算约束内化 为一种职业习惯 从而能够弱化机会主义行为动机 这正是中国预算改革所急需 的 因为 在预算体制的过渡时期 由于缺乏内部的行政控制和外部的政治控制 财经纪律的弱化已使预算领域充满了各种非正式制度而不是法治原则 通过建立 控制取向 的部门预算 国库集中收付 以及政府采购等财政预算管理制度 在预算领域重新落实法治原则和建立财经纪律约束机制 能有效改进资源配置效 率和支出控制 杜绝浪费与腐败行为 我国部门预算改革的重点是行政控制而不是政治控制 而政治控制对于落实 预算的公共责任来说至关重要 加强部门预算的政治控制 主要是加强人大的预 算监督和推进预算的民主化 从财政国家的类型来看 改革开放以前 我国的经 济结构是以国有经济为主导 国家财政完全来自国有收入 我国属于 自产国家气 由于国家财政收入主要来自于国有财产形成的收益 国家在制定收入政策时 可 以不用征求国家之外的任何部门和个人的意见 政府预算也可以不必公开 由于 广泛的国家所有权 国家赖以生存的经济资源很少被其他社会团体和政治竞争者 所控制 而几乎所有的个人和社会团体赖以生存的经济资源都由国家控制 国家 并不依赖于任何群体 而所有的个人和群体都必须依赖于国家 因此 在 自产 国家一 无论是国家还是人民都容易产生 国家养人民一的 财政幻觉一 这种财 政幻觉使得国家与人民之间极易形成依赖和等级的关系 我国1 9 7 8 年改革开放以来实行的经济体制改革 不仅改变了国家的经济结 构 而且也改变了国家的 收入生产模式一 主要的财政收入不再全部来源于国 有经济 民营经济和公民个人收入也日渐成为国家财政收入的重要来源 中国逐 渐从 自产国家一过渡到 税收国家 在税收国家 国家的财政收入主要来自 私人部门所缴纳的税收 并越来越依赖于私人部门 因此 纳税人意识将逐渐形 我国绩效预算改革研究 成 人民也将意识到 是他们在 供养 国家 而不再是国家 供养 他们 随 之 国家与社会之间的关系将逐渐从自产国家的依赖与等级关系转变为市场交换 关系 国家在征税之后 应将纳税人的纳税用于纳税人所需的公共服务领域 所 以 财政国家的转型 意味着应重新构建国家与社会的关系 不过 这对中国从自产国家向税收国家过渡的政府预算构成了巨大的挑战 挑战之一就是 从公民的角度出发 实行预算民主 在筹集财政收入时 国家不 应该单方面决定税收政策 而是让纳税人在税收政策的形成过程有足够的发言 权 在中国现有的制度框架下 在财政收入方面实现预算民主的最佳途径是由人 大审查 批准政府的税收 收费与债务政策等 同时 要约束国家在收入汲取方 面的权力 特别是征税的权力 在财政支出政策的形成过程中推行预算民主 就 是确保税收能被用于纳税人所需的公共服务 真正做到 取之于民 用之于民一 2 0 世纪8 0 年代以来 随着我国逐步向税收国家转变 国家已意识到 它的收入 政策是在将 众人之财 的一部分转变为国家财政收入 必须将财政收入用于 众 人之事 所以 在支出领域实现预算民主 首先要公开政府的预算 其次是国 家在维持基本政治框架不变的前提下 让人民代表在预算支出安排中享有发言 权 并真正落实人大对预算的批复权力 挑战之二是 从国家的角度看建立 事前承诺机制 推行预算民主虽然会 对国家的预算权力形成一些限制 但它也会给国家带来财政效益和政治收益 如 预算民主将有助于赢得纳税人的合作 从而能增加税收收入 因为预算民主会使 纳税人 准自愿服从 一旦纳税人自愿服从国家的税收政策 他们的纳税行为 将是积极的 国家将能实现收入最大化 但是 这并不是一种完全的自愿服从 因为被发现的逃税行为将会受到惩罚 对于实现 准自愿服从 来说 政治制度 是最重要的 国家必须在制度上 设计和实施一种使这种国家承诺可信的事前承 诺机制 事前承诺是 一种确保个人会在将来实施以前同意了的决策的机制一 它包括使行动者服从于各种规则的选择 以及对各种使行动者可能偏离事前承诺 采取行动的惩罚 如果没有这种事前承诺机制 在支出过程中 政府决策者具有 将税金用于个人目的而非事先规定目的的动机 正如詹姆斯 布坎南和杰佛瑞 布 伦南 2 0 0 3 所说的那样 如果对收入的用途没有约束 收入就变得等同于政 府决策者的私人收入一 现代公共预算体制就是这样一种事前承诺机制 在这种 4 第一章绩效预算是我国预算制度改革的必然取向 预算体制下 预算批准权由代议制机构掌握 在政府预算编制完成之后 必须提 交代议制机构审查 预算被批复以后 必须严格根据批准的支出方向和数额执行 因此 我国从自产国家向税收国家过渡的政府预算要战胜新的挑战 必须进行预 算改革 推进预算民主 将政府的收支行为置于广大人民监督之下 这种预算制 度将从外部对政府预算进行政治控制 促使政府预算履行公共责任 马骏 2 0 0 5 三 中国预算改革的新目标 焙效预算 部门预算改革虽然加强了内部控制和外部控制 但这种预算体制重视投入而 不重视效果 将造成财政支出效益低下 损失和浪费现象严重 相比较而言 绩 效预算以结果为导向 能够有力提高财政支出效益 使预算管理的中心从 投入一 转向 结果一 有助于改变支出机构的支出动机 鼓励管理者的创新与节约 我 国要改变财政支出效益低下的情形 必须在部门预算改革的基础上 进一步实施 绩效预算 这是中国预算改革历程中新的目标选择 我国部门预算改革已历时五年 取得了一定的成绩 但是 部门预算旨在解 决财政分散 失控问题 而无法提高财政支出的效益 各级政府在编制预算和分 配资金时仍然很少考虑绩效 更少考虑资金使用后的效果 这是我国目前部门预 算存在的最大缺陷 也是落后于西方发达国家财政预算的关键所在 因此 应该 在改革中逐步引入结果导向的绩效预算 但是 有不少人并不赞成我国目前就实 行绩效预算改革 而认为它应该是一个远期 1 0 年以后 目标 他们的理由是 中国仍处在建立现代公共预算体制的早期 政治控制仍未纳入预算改革的日程 在行政控制方面仍然有许多问题亟待解决 预算执行中的各种机会主义仍然大量 存在 严格的 外部控制 体制也还没有建立起来 所以 在现阶段 我国仍应该 以建立 控制取向一的部门预算 国库集中收付 政府采购等财政预算管理制度 为主要目标 同时 逐步将政治控制引入政府预算过程 笔者认为 这种说法是 不甚妥当的 应该按照客观规律办事 但不能自缚手脚 在搞好部门预算的同时 也可以逐步引入绩效预算的做法 解决财政支出的低效益问题 另外 从预算制度改革的国际趋势来看 不仅发达国家早已实行了这种预算 制度 而且发展中国家也纷纷开展绩效预算改革 虽然各国对这一预算模式的称 呼不尽相同 改革的具体做法也各有特色 但改革的重心却是一致的 即从财政 我国绩效预算改革研究 支出过程的管理 转到对财政资源使用效果的关注 绩效预算的实施为这些国家 带来了新的生机 在改革较早的新西兰和澳大利亚 成效尤为明显 新西兰在 2 0 世纪8 0 年代经济增长进入低谷 公共部门不断亏损 政府支出却不断增长 到1 9 8 9 年底 政府净债务已达到g d p 的5 0 左右 财政状况恶化 在各方的压 力之下 新西兰政府开始实施绩效预算 从而成功地消除了巨大的财政赤字 并 从1 9 9 4 年以后 连续多年保持盈余状况 在澳大利亚 1 9 9 5 1 9 9 6 财政年度联 邦政府赤字高达2 0 0 亿澳元 国债占g d p 的2 0 1 9 9 6 年 政府换届之后 开 始进行绩效预算改革 到1 9 9 8 年就迅速实现了财政略有结余 因此 建立绩效 预算已经成为世界潮流 我国政府应积极地顺应这一改革潮流 主动 积极地向 发达国家学习 借鉴他国经验 结合本国的实际 把绩效预算改革作为预算改革 的一个新的目标 二 中国绩效预算改革的必要性 从我国的预算执行情况看 绩效预算不仅是我国预算改革的取向和目标 而 且是不断完善和深化财政预算管理的需要 一 绩效预算是完善我国部门预算管理的重要举措 笼统地看 我国自2 0 0 0 年开始推行的部门预算改革 仍存在一些不足之处 主要表现为 1 部门在编制年度预算时 为了能争取到经费 在本位利益的 驱动下 强调本部门工作的重要性 甚至夸大其词 而不顾实际的财政能力 很 少考虑到整个政府的可用财力情况以及经费的使用效益 2 由于地方政府财 政供养能力十分有限 为提高财政资金使用效率 必须对已申报的项目进行合理 选择与排序 但是 目前不同项目之间缺乏可比性 容易导致项目选择与安排的 随意性 在实际项目排序过程中 真正考虑效率的项目不多 批条子 拍脑袋 定项目的现象仍然比较普遍 3 预算支出中的追踪问效不到位 由于我国长 期实行收入按类别 支出按功能汇总和编制的预算 在绩效评价方面的实践较少 对预算资金的绩效评价工作基本没有到位 而实施绩效预算改革 既可打破常规 性分配框架 又可按绩效评价来确定支出预算 根据工作绩效来执行预算 因此 推行绩效预算改革是完善部门预算管理的重要举措 6 第一章绩效预算是我国预算制度改革的必然取向 二 绩效预算是强化我国预算约束力的有效手段 目前 我国许多部门年度预算的约束力严重弱化 缺少权威性和严肃性 随 意支出现象比较严重 究其原因就是不重视预算执行过程中的效益 而绩效预算 的核心 是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系 在绩效预算制度 下 一个单位的预算是根据其所要完成的任务而制定的 并通过一系列客观指标 来衡量 并不是由各单位自己说了算 因此 绩效预算能有力增强国家对各政府 部门预算的约束力 这样一来 既能理顺预算分配关系 又可以规范预算单位的 各项活动 使预算从编制到执行 都有一种较强的机制来约束和维持 从而减少 人为因素的影响 三 绩效预算是充分调动各部门工作积极性的需要 常规预算是按经验标准进行资源分配的 随着社会事业的不断发展 各部门 业务量也随之变化 为完成工作任务 只好通过不断地调整预算来解决经费的供 需矛盾 而资金使用效果的好坏与其单位考评没有直接联系 这在很大程度上挫 伤了部门工作的积极性 绩效预算可以通过将部门经费与工作绩效挂起钩来 鼓 励各部门节省不合理的开支 调动各部门保质保量完成任务的积极性 与此同时 现行的预算编制过程 实质上是各部门在预算经费指标上的博弈过程 绩效预算 可以把预算的执行权还给各部门 在确定各部门的业绩指标和预算指标后 部门 可以在保证完成业绩指标的前提下 自行选择实现业绩指标的办法 从而能极大 地调动各部门的积极性 使它们能有效地配置资源 四 绩效预算是改善我国预算支出不合理的有力措施 我国目前的财政预算不仅存在着粗疏 不完整等缺陷 而且还存在支出不合 理等严重问题 第一个问题是预算支出膨胀 其突出表现在 一是法定支出项目 多 如农业法等法律规定该部门的财政投入应达到财政收入的某一比例 其他一 些法规也相应规定了一些部门的财政支出应达到的增长规模 而且此类法定支出 还有无限增多和扩大的趋势 最终可能超出财政支出的承受能力 使财政不堪重 负 二是各部门热衷于搞建设 上项目 惟恐自己的项目标准低 投资少 不能 引起领导的重视 于是无限扩大项目的规格和造价 以尽可能获得最大规模的财 7 我国绩效预算改革研究 政拨款 从而增加了财政的负担 三是机构膨胀 冗员充塞 影响了政府机构的 办事效率 造成了大量资源的浪费 第二个问题是预算支出的低效率 目前 我 国还不太重视财政资金的使用效益 重支出 轻管理 对财政资金的使用效益无 考核制度 财政资金使用效益低下尤为突出 由于预算支出标准不合理 财政投 资领域中存在大量的低效 浪费和腐败现象 因此 长期以来 我国政府的一些 重要公共支出领域资金不足 其中包括医疗卫生 教育 扶贫 基础设施和环境 保护等 例如 我国教育的公共支出从1 9 8 5 年占国内生产总值的3 1 下降到 1 9 9 4 年的2 4 另外 由于财政支出缺乏事前的监督 资金在使用过程中被截 留 挤占 挪用等现象时有发生 而绩效预算作为一种以追求效益为目的的公共 支出预算模式 它要求阐述和明确请求拨款所要达到的目标 为实现这些目标而 计划所需的成本 以及用量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中所取得的成 绩和完成工作的情况 这也就强化了部门使用预算资金的责任 大大提高了资金 的使用效益 有效避免了资金的流失以及资金使用的盲目性 抑止了财政支出的 无限制膨胀 降低了公共产品及服务的成本 要改变我国预算支出不合理的现状 提高财政支出效率 只有推行绩效预算改革 五 绩效预算是我国政府管理理念的一次革命 实践证明 我国目前的财政预算体制与国际上发达国家的绩效预算存在很大 区别 绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础之上 强调结果导向 或者 说强调责任和效率 绩效预算增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系 有助于提高财政支出的有效性 绩效预算强调公众对政府提供公共服务的质量和 成本的关注 有助于促进政府决策程序的规范化和民主化 绩效目标的确立 绩 效的考评和绩效的公开 有助于强化政府部门的责任 绩效预算赋予了部门最大 的预算执行权 有助于政府部门按照成本效益原则优化资源配置 提高财政资金 的使用绩效 所以 实施绩效预算 能有效地改进我国政府的管理模式 这不仅 是财政管理体制上的一场变革 而且更是财政管理理念上的一次革命 我国实行绩效预算的意义 实施绩效预算改革 不仅可以消除目前我国预算体制上的弊端 而且对完善 8 第一章绩效预算是我国预算制度改革的必然取向 我国的财政管理也具有一定的积极意义 一 有利于政府部门财政支出结构的优化 绩效预算要求 在财政资金紧张的情况下 为完成当年的业绩指标 政府总 应按轻重缓急 统筹安排 想方设法减少那些可办可不办的支出 或效率不高却 数额较大的支出 这必然促进财政支出结构的优化 以及提高资金的使用效率 绩效预算明确了政府职能部门的任务 职能 使部门的日常工作始终围绕部门的 职能和目标进行 部门职能明确了部门该做什么 为什么做和为谁做 只有任务 明确 才能有计划 有目的地实现部门自身的价值 并为社会公众创造价值 绩 效预算还从体制上增强了对公共部门的约束和控制 以结果为导向 对结果负责 使公共部门真正负起责任来 加强了公众对政府的监督力度 在一定程度上制止 了重复投资等问题 二 有利于提高政府运行的透明度和责任归属 绩效预算将资源投入和政府行为的产出 效果联系起来 大大提高了政府运 作的透明度 不仅政府内部的管理者能够清楚了解其工作的优劣 而且普通的社 会公众也能根据政府绩效报告对政府的绩效进行评价和监督 绩效预算还把责任 关系明晰化 赋予了项目管理者更大的权限 但同时要求管理者为项目的执行结 果负责 而在传统预算模式下 人们只能看到政府公务人员的工资 购买办公用 品的开支等细节 无法了解到政府到底干了什么 干的结果如何 在绩效预算模 式下 人们可以清楚了解某个服务项目总共投入了多少 产生的绩效如何 这个 项目由哪个部门负责等等 因此 绩效预算不仅可以提高预算的透明度 而且还 能落实责任的归属 三 有利于促进政府预算的内外部参与者的沟通 绩效预算明确规定了项目的目的 目标 并确立绩效标准 让政府机构及其 雇员更好地理解对他们工作绩效的期望 它能够帮助政府管理者更有效地与高级 行政官员 立法机构成员以及社会公众等的沟通 社会公众总会不断要求政府 花 更少的钱 办更多的事一 当前预算改革中一项重要内容 就是建立预算陈述制 度 改善政府和社会公众之间的沟通渠道 与传统预算相比 绩效预算对每一政 9 我国绩效预算改革研究 府项目 绩效标准和预算信息都进行披露 让普通公众易于获得这些信息 因而 有助于政府管理者将有关预算和主要政府活动的信息发布给社会公众 并赢得他 们对政府工作的理解和支持 这样一来 既加强了政府内部决策者和执行者之间 的沟通 也加强了政府与普通民众之间的沟通 使政府预算不断得到完善 四 有利于财政信息更好地为预算决策服务 随着经济全球化的进程不断加快 信息在国家经济和社会决策中的作用变得 极为重要 因而 信息经济理论作为 i 新型的学科 也越来越受到政府的重视 绩效预算本身并不会实现决策过程的合理化变革 但它所含有的财政信息却对财 政决策非常重要 除此之外 还能增加预算审议的理性 绩效信息可以在下列资 源分配中扮演积极角色 一是绩效信息为资源再分配提供依据 二是讨论的焦点 从支出项目 转变为政府机构 政府项目的目标和绩效 三是对新增项目的选择 及对现有项目拨款调整的决策 四是为立法机构的预算决策过程提供有用的参考 信息 由此可见 绩效预算所含有的财政信息对预算决策十分重要 l o 第二章绩效预算的理论分析 第二章绩效预算的理论分析 绩效预算是西方发达国家普遍实行的预算模式 然而 对于我国来说 还处 在学习 引进和借鉴的阶段 我国要进行绩效预算改革 必须从理论层面上对绩 效预算全面了解 认识和分析 一 绩效预算的概念 目前 从国际和国内来看 对绩效预算还没有一个统一的定义 即使在西方 国家 虽然绩效预算的推行已有较长的时间 但对 究竟什么才是绩效预算 仍 然存在很大的争议 笼统地看 有的学者将绩效预算定义为 任何一种表达特定 政府机构用所得到的拨款做了哪些事情或希望做哪些事 等信息的预算刀 有的 定义为 明确地将每一项资源的增加与产出以及其他成效的增长相联系的预算 还有的学者将绩效预算定义为 要求对政府机构的使命 目的和目标战略进行规 划 是一个采用可量化数据 提供项目结果有意义的信息的过程一 具体来看 世界银行专家沙利文认为 绩效预算是一种以目标为导向 以项 目成本为衡量 以业绩评估为核心的一种预算体制 就是把资源分配的增加与绩 效的提高紧密结合的预算系统 在1 9 5 0 年 美国总统办公室将绩效预算定义为 它阐述请求拨款是为了达到什么目标 为实现这些目标而拟订的计划需要花多 少钱 以及用哪些量化的数据衡量在实现每项计划的过程中取得的成绩和完成工 作的情况 一圆美国全国绩效评估委员会将新绩效预算的定义为 使命驱动 结 果定位一 瑞典的决策部门认为 绩效管理并不是单纯的一些措施或方法 而是 一个非常广义的概念 绩效管理的目的就是要实现成效和效率 成效是指应该做 的事 效率是指要合理 高效地做事 澳大利亚把绩效预算分成五个部分 一是 政府要办的事 二是配置预算资源 三是以结果为中心制定绩效目标 四是评价 目标实现状况的标准 五是评价绩效的指标体系 可以说 澳大利亚是把绩效预 算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式 参见财政部预算司 中央部门预算支出绩效考评管理 载 预算管理会计管理 2 0 0 5 年第9 期 参见上海财经大学公共政策研究中心 2 0 0 3 中国财政发展报告 上海 上海财政大学出版社 2 0 0 3 年 1 1 我国绩效预算改革研究 在中国 对绩效预算的定义更是 仁者见仁 智者见智 有的学者认为 绩效预算是一种产出预算 它将公共资金的产出 即将政府活动的绩效转化为指 标 并以各项效果指标为编制基础的预算 还的学者认为 绩效预算可以解释为 指按照成本 效益原则 决定支出项目的必要性及其投入规模的预算形式 也 就是说 有关部门预先制定事业计划和工程计划 然后再依据政府职能和施政计 划选定执行方案 确定方案所需的支出费用而编制的预算 由于众说不一 一些 人认为 可直接引用西方国家的定义 而另外一些人则认为 应该从我国的实际 情况出发 给出能适应改革方向要求的定义 显然 如果这一问题搞不清楚 对 绩效预算的改革和实施将产生不利的影响 笔者认为 我国的学者在讨论什么是绩效预算概念时 似乎没有区别开一些 基本概念之间的差别 把绩效预算 支出评价 预算绩效三个概念混为一谈 必 须看到 这三个概念是完全不同的 具体来说 绩效预算是一个大系统 支出评 价和预算绩效是这个大系统中的子系统 如果不加以区分 无疑将扭曲绩效预算 的本质特征 从现有国内外的争论来看 人们在认识上的不统一 原因之一就在 于理解角度的偏差 当人们从预算编制方法角度对绩效预算下定义时 似乎难以 说清绩效预算与基数法 零基预算之间的确切差别 因而难以给出令人信服的定 义 而当人们从预算执行结果角度去定义绩效预算时 又往往难以理清投入与产 出之间的联系 那么 究竟什么是绩效预算 怎样定义才相对合理呢 要解决这个问题必须 首先把握好定义的角度 确定角度 应从理想模式与可能模式之间的关系去分析 进一步说 我们在给绩效预算下定义时 既要从预期目标出发 又要充分考虑已 有实践给人们的启示 既要把握公共财政条件下预算制度的基本特征 又要认清 绩效预算的特殊要求 应该说 首先 绩效预算是一种新式预算理念 它要求人 们在编制预算时以绩效为依据 也就是把拨款和所做事情的结果联系起来 这种 理念并没有量的显示 然而必须看到 相对于以往单纯分配资金的预算来说 确 实是一种突破 从本质上把行政目标与预算资源的配置有机地联系起来了 其次 绩效预算又以绩效为核心 就是从资金使用的角度去分别规划政府各个机构在单 一预算年度内可能取得的绩效 再次 绩效预算体现的是以民为本的执政观念 即预算资源的使用必须产生某种社会效益 而这种效益应是社会公众所需要的 1 2 第二章绩效预算的理论分析 并非政府所认为应该取得的效益 显然 绩效预算是一种预算模式 隐含着预算 理念和预算过程的重要变化 而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采 取的具体手段 根据绩效预算的本质和特征 吸取国内外各种观点的合理成分 笔者认为 绩效预算是一种将投入与成效相联系的预算编制系统 是追求效率的一种预算管 理方式 它将公共资金的产出 即政府活动的绩效指标化 并以此作为编制公共 预算的主要依据 根据绩效预算系统在预算的过程中如何使用绩效信息的不同 绩效预算可分 为四类 1 报告型绩效预算 也即 绩效信息包含在预算文件中 但并不作 为分配预算资源的考虑因素 例如美国的大多数地方政府就采用这种类型的绩效 预算 2 知晓型绩效预算 它是指在确定预算的过程中考虑到项目的绩效信 息 但在实际决策中 这些信息仅作为次要考虑因素 例如美国俄勒冈州政府的 绩效预算 3 决策型绩效预算 它是指在资源分配中 绩效信息与其它因素 一并发挥着重要作用 例如新西兰政府以产出为基础的预算编制 4 理论型 绩效预算 它是指资源的分配直接与绩效相联系 虽然绩效预算有不同的类型 但都由三个主要因素构成 即 绩 预算 效一 三个要素 绩 是指申请拨款所要达到的业绩指标 它是可量化和考核的 预 算一是指业绩的预算 它表明公共劳务的成本 具有明确量化的标准 不能量化 的支出 通过政府公开招标 政府采购或社会实践中所产生的标准财务支出来衡 量 效 是指业绩的考核 包括质和量两个标准 具备了这三个要素就可称为 绩效预算 绩效预算之所以有不同的类型 是因为各个国家的具体环境不同 而 呈现出不同的特征 绩效预算的基本原则 绩效预算的理念与方法主要体现了以下原则 一 民主性原则 绩效预算能够反映公民作为公共产品购买者的意愿 并 实现公共支出与合理税收负担的均衡 为预算的民主决策和监督提供制度保障 二 规范性原则 绩效预算过程必须遵循严格的法定程序 我国绩效预算改革研究 三 完整性原则 以提高公共部门业绩 提高公共产品供给水平和公民满 意度为最终目标 四 公开性原则 公开性原则是民主化预算管理的延伸 它包括预算过程 的公开性和预算内容的公开性 使财政预算变成 阳光财政一 三 绩效预算的特征 目前世界上已有5 0 多个国家在不同程度上实施了绩效预算 这种预算管理 模式概括起来看 有两个主要特征 l 绩效预算是一种产出导向型的预算 绩效本身是结果导向型的 它与现 行预算管理模式 投入 产出 结果 的过程相反 其过程为 结果 产出 投入 它根本的意义在于 以结果为导向 这种结果是指政府的投入最终产生了何种社 会效益 与结果导向相关的是产出 产出是指政府资金所形成的有物质载体的和 没有物质载体的客观实在 例如 政府的投资形成一条路 形成一个学校 这就 是它的产出 是有形的 政府在收入分配上的一些调节所产生的结果 也是一种 产出 如低保资金的发放所形成的产出 就是无形的 没有具体的物质载体 这 里的结果跟产出不是一个概念 比如说 结果是一条路或一个学校所带来的社会 效益 修一条路可能带来了很多效益 比如 为人们提供了交通便利 对经济的 发展起到了促进作用 建立学校和举办学校 可以促进国民素质的提高等 绩效 预算就是要根据政府所追求的社会效益来投入资金 2 绩效预算以绩效为依据编制和评价预算 从西方国家的实践来看 绩效 预算由三部分组成 一是政府绩效的评价体系 二是财政支出的绩效评价体系 三是预算自身的组织管理体系 在这三者之间 绩效是第一位的 由此出发来编 制和评价预算 四 绩效预算的运作流程 以绩效评估为基础的绩效预算运作 是绩效预算研究的一个重要内容 由于 绩效预算将绩效评估与预算分配和支出相结合 因此它不是单一的行为过程 而 是由许多环节共同组成的行为系统 图2 1 给出了该体制的大体操作过程 1 4 第二章绩效预算的理论分析 圜 图2 1 绩效预算的运作流程 制定达成目 标的计划 步骤并建立 测量标准 对所有项目所需 资金额进行估计 核算 以优先性 将其排列 上报上级政府批 准 配给资金 资料来源 姜嫒嫒s 论公共部门绩效评估为基础的预算体制 h t t p 2 0 2 1 1 6 6 5 1 9 3 j i n p i n 2 0 0 5 x i n g z h e n g l u n w e n 0 3 d o c 从图2 1 中可以看出 以绩效评估为基础的绩效预算体制谋求对部门支出取 得成效的更为客观的评价 更有约束力地管理公共部门 以及更高效率地配置资 源 在这一过程中 最关键的是以下几个环节 一 明确任务 目标 制定支出项目 美国在1 9 9 3 年 政府绩效与结果法案 中 将绩效评估制度在联邦政府层 面上制度化 该法案要求联邦机