第四章教育行政体制.ppt

7月上旬的一天 某市一中专学校收到经过省 市两级教育委员会批转的 由国家教委发布的关于加强学校春季卫生保健 预防多发病 传染病流行的通知 国家教委的发文时间为3月24日 省 市教委在其批文中都指出 学校春季卫生保健十分重要 国家教委的通知是及时的 望各学校认真学习和领会通知精神 采取各种有效措施贯彻通知要求 国家教委通知的主要内容目前已进入春季 气候转暖 正是各种多发病 传染病容易流行的季节 为了保护学生身体健康 增强学生体质 培养德 智 体全面发展的社会主义建设者和接班人 各级教育行政部门和各大 中 小学校都应当十分重视学校春季卫生保健 预防多发病 传染病在学校发生 一旦发现疫情 应当采取有效措施加以防治 以免广泛流行 传染 造成严重后果 思考题 学校春季卫生保健是否需要由国家最高教育行政部门发布通知 给予指导 你认为通知迟到的根源何在 你有什么改进建议 一位从小生活在中国大陆 20世纪80年代初自费跑到美国留学 然后留在美国工作的美籍华人前几年写了一本书 书里谈到了他对美国教育的感受 其中有这么一段话 美国联邦政府虽然也有一个教育部 但是美国联邦教育部并没有权力过问美国任何一间私立学校的结构组织 教育路线 教学方法 美国联邦教育部也没有权力干涉美国任何一州一县一市一学区公立学校的事务 实际上 美国联邦政府的教育部只是一个官僚机构 没有实用功能 美国学生在国际学术比赛中连年名落孙山 美国联邦教育部不承担责任 美国人也不会埋怨美国联邦教育部 美国学生某方面有些长进 美国联邦教育部也没有理由据为己功 美国人也不认为那是美国联邦教育部的功劳 反映出不同的管理教育事业的制度体系 各级教育机构的设置 权限分配等方面的问题 在考察某国教育管理现象时 我们需要获得一个宏观的图景 也就是了解该国的教育事业是以什么样的制度体系统整在一起的 该国的教育机构是什么样的组织存在形式 其中各级的责权是如何分配的 第四章教育行政体制 主要内容 一 教育行政体制及其类型 一 教育行政体制的概念 二 教育行政体制的类型 三 我国的教育行政体制二 我国的教育行政体制改革 一 我国教育行政体制的演变 二 我国教育行政体制的改革1 基础教育行政体制改革2 高等教育行政体制改革3 职业教育行政体制改革4 民办教育行政体制改革 第一节教育行政体制及其类型 一 教育行政体制的含义 何谓 体制 体制 一词原是生物学上的一个概念 指生物器官的配置形式 后引申为国家机关 企事业单位的组织制度 从组织学的角度而言 体制主要指机构的设置 隶属关系和权限划分等内容 何谓 教育行政体制 教育行政体制是指一个国家的教育行政组织系统 换言之 也就是国家对教育的领导管理的组织结构形式和工作制度的总称 教育行政体制的构成 1 教育行政组织机构的设置 2 各级教育行政机构的隶属关系 3 各级教育行政机构相互间的职权划分 教育组织系统相当庞大 涉及宏观和微观层面 有关各级政府管理教育事业的部分 一般被称为教育行政体制 有关学校内部管理的部分 通常称为学校管理体制 教育管理体制所要解决的核心的问题是 中央政府与地方政府 教育管理部门与学校围绕教育事权方面的权限划分 二 教育行政体制的类型 一 中央集权制和地方分权制 二 从属制和独立制 三 专家统治制和非专家统治制 一 中央集权制与地方分权制 中央集权制 国家权力集中于中央政府 地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治 中央和地方的关系 明显表现为一种垂直的 领导与被领导的隶属关系 e g 法国 前苏联 中国 罗马尼亚 朝鲜 中央集权制的优点 有利于统一国家的教育方针 政策 有利于制定统一的教育发展规划 有利于中央调节各地教育的不平衡发展 加强对落后地区教育事业的扶持和帮助 有利于促进教育标准的统一 各地可据之评估和检查教育事业的发展状况 中央集权制的缺点 容易形成不顾地方特点和条件 强求一致的局面 对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响 不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感 中央集中管理 地方缺少自主权 客观上使得地方教育行政管理工作趋于保守 僵化 缺少灵活性 降低了教育管理的效率 法国 典型的中央集权教育管理 法中央教育部统领全国的教育目标 课程设置 课程标准 考试设置 教育预算 人事等各方面的教育大权 通过大学区 省 市 镇 村这样一条垂直行政路径统一指挥全国教育系统的运作 安排有严格的教育督导制度 以保证教育政令的贯彻 公立私立学校都在教育部的监管下 凡是全部或部分接受政府经费补助的私立学校 人事聘用必须经过教育部认可 未收到教育部补助的 也需要接受教育部视导和监督 地方分权制 含义 国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌 以地方自主管理为主的制度 在这样一种制度下 中央和地方有各自的职责范围 维持着一种相对独立而非领导与被领导的隶属关系 所以这也是一种平行的管理体制 e g 美国 绝对分权 德国 有限分权 加拿大 地方分权制的优点 教育行政权力分散 有利于地方因地制宜发展教育 使教育适应于地方的经济和社会发展的需要 地方政府和教育行政机关执掌有关教育权力 有利于充分发挥其教育的积极性和主动性 地方自主管理教育事业 有利于地方及时处理和决断有关教育问题 提高教育管理的效率 地方分权制的缺点 教育行政权力分散 不易统一政令 统一标准 统筹规划及统筹兼顾 各地条件不同 对教育事业的认识不同 容易造成教育的不平衡发展 各地自主行政 中央调控能力有限 不利于组织地方之间的教育协作 二 从属制和独立制 分类的主要依据是一般行政对教育是直接指挥监督还是间接干预 我国属于前者 设置于各级地方政府内的教育厅 局 等教育行政机构均归本级地方政府统辖 美国实行学区管辖 学区设教育委员会 独立于地方政府的一般行政之外 学区独立征收教育税 财政独立 政府仅给予一般的指导建议 从属制 含义 从属制主要指各级教育行政管理机构是政府的一个职能部门 接受政府首长的领导 而不能成为脱离政府的独立组织 从属制的优点 有利于政府统筹规划 协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系 教育管理部门在政府的领导下行使管理职权 有利于加强教育行政管理的权威性 从属制的缺点 在政府财政困难时期容易在工作安排中出现重经济 轻教育的情况 由于政府首长任期的限制 容易导致在教育管理工作中热衷于追求短期效果 而忽视教育的特殊性 不按教育规律办事 对教育事业的发展带来损害 独立制 含义 指地方教育管理机关不属于地方政府的一个职能部门 不接受地方政府首长的领导 脱离一般行政而独立存在 独立制的优点 有利于避免外行领导内行 实现按教育规律办教育 有利于避免同级一般行政对教育的不必要的干扰 提高教育管理的效率 独立制的缺点 教育管理独立于一般行政管理之外 不利于发挥政府办教育的积极性 不利于教育事业与社会其他事业的协调发展 三 专家统治和非专家统治 专家统治 非专家统治 专家统治 专家统治 分类的依据 教育管理决策权是否由教育专家掌握 专家统治制一般要求教育行政首长具备一定的学历 且是从事过教育工作的专家 专家统治的优点 优点 有利于教育行政首长专业化 有利于对教育事业进行科学管理 按教育规律办教育 专家统治的缺点 容易将注意力局限于教育内部的各种关系 忽视教育与社会其他方面的联系 导致教育行政决策的片面性 出现就教育分析教育的情况 非专家统治 非专家统治 教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度 这种制度一般应用于教育决策或政策制定机关 非专家统治的优点 有利于密切教育与社会之间的关系 促进全社会关心教育事业的发展 有利于加强学校与家长和社会各方面的联系 创造良好的社会育人环境 非专家统治的缺点 容易出现不顾教育的特点和规律 乱决策 瞎指挥的问题 从而影响教育决策和教育政策的科学性 小结 中央集权 地方分权以及中央地方合作制三种不同类型的体制是现代教育行政体制的主要存在形式 中央集权 教育事业的管理权由中央政府高度集中 中央教育部统一领导并监督全国的教育事业 中央教育部和地方教育行政机构之间有明确的命令与服从的关系 中央到地方构成了一个自上而下的垂直教育行政组织体系 法国 典型的中央集权教育管理 法中央教育部统领全国的教育目标 课程设置 课程标准 考试设置 教育预算 人事等各方面的教育大权 通过大学区 省 市 镇 村这样一条垂直行政路径统一指挥全国教育系统的运作 安排有严格的教育督导制度 以保证教育政令的贯彻 公立私立学校都在教育部的监管下 凡是全部或部分接受政府经费补助的私立学校 人事聘用必须经过教育部认可 未收到教育部补助的 也需要接受教育部视导和监督 地方分权制下 中央教育部和地方教育行政机构之间不存在上下级的隶属关系 教育事业管理权由各地方政府掌握 各地自行教育立法和教育决策 美国中央地方合作制是介于集权制和分权制之间的体制 特点是中央和地方依据有关法规分享教育事业管理的权力并分担教育经费投入等义务 日本 从行政的基本职能来看 中央集权制的基本职能是 管理 与 监督 地方分权制度的基本职能是 服务 中央与地方合作制的基本职能是统领和统管倾向的指导行政 三 我国现行教育行政体制 我国现行的教育行政体制是根据1963年中国共产党制定的 统一领导 分级管理 的原则设立的 即中央政府一级设立国家教育部 地方的省 市 县 乡四级 省设教育厅 市 县设教育局 乡设教育科 室 组 等专门性的教育行政组织 地方各级教育行政组织均受中央统一领导 我国现行的中央统一领导下的分级管理的教育行政体制 是以中央集权为基本 中央行政与地方行政相结合的体制 我国现行的教育管理体制 其基本形式属中央统一领导下的分级管理制度 也就是说 是一种以中央集权为基本 中央管理与地方管理适当结合的制度 就隶属关系而言 中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级的关系 同时作为教育行政管理机构的国家教育部 地方教育厅 教育局等 隶属于同级政府部门的领导 体现了一种从属制 第二节我国教育的行政体制改革 一 我国教育行政体制的演变 第一阶段 解放初期实行军事接管制度 第二阶段 1952 1957年集中统一的教育行政体制 第三阶段 1958 1962年实行以地方分权为主的教育行政体制 第四阶段 1963年 文革前 实行统一领导 分级管理教育行政权力相对集中于中央的教育行政体制 第五阶段 文革 期间 中小学校由工宣队 贫宣队管理 后来又 革命委员会 管理 第六阶段 文革 结束 1984年 基本恢复到1963年 文革 前的统一领导 分级管理的教育行政体制 第七阶段 1985年至今 实行基础教育由地方负责 分级管理的原则 在统一的教育方针政策指导下 扩大了高等教育办学自主权 二 我国的教育行政体制改革 一 基础教育行政体制改革 二 高等教育行政体制改革 三 职业教育行政体制改革 四 民办教育行政体制改革 一 基础教育行政体制改革 第一次变革 人民教育人民办 调动地方积极性1985年 中共中央关于教育体制改革的决定 提出 实行基础教育由地方负责 分级管理的原则 是发展我国教育事业 改革我国教育体制的基础一环 把发展基础教育的责任交给地方 基础教育管理权限属于地方 为了保证地方发展教育事业 除了国家拨款外 地方机动财力中应当有适当比例用于教育 乡财政收入应主要用于教育 基础教育管理体制第二次变革 实行义务教育政府办 2000年3月 农村税费改革的序幕在安徽揭开 2001年国务院召开全国基础教育工作会议 对农村义务教育管理体制进行了重大改革 明确了农村义务教育 实行在国务院领导下 由地方政府负责 分级管理 以县为主 的管理体制 并要求中央和各级政府要加大财政转移支付力度 实行免费义务教育 建立义务教育经费保障新机制 2005年12月24日 国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知 提出 按照 明确各级责任 中央地方共担 加大财政投入 提高保障水平 分步组织实施 的基本原则 逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围 建立中央和地方分项目 按比例分担的农村义务教育经费保障机制 中央重点支持中西部地区 适当兼顾东部部分困难地区 2006年6月29日 全国人大常委会通过了新修订的 中华人民共和国义务教育法 该法规定 实施义务教育 不收学费 杂费 国家建立义务教育经费保障机制 保证义务教育制度实施 它标志着实施免费义务教育已经上升为国家意志 被誉为 中国教育发展史上的重要里程碑 这也标志着中国义务教育实现了由 人民教育人民办 到 义务教育政府办 的重大历史性转变 二 高等教育管理体制改革 改革的方案1 政事分开 明确高等教育行政职权范围和高等学校的自主权范围 政事分开就是要明确划分政务与校务 理顺政府和高等学校之间的关系 建立政府主管政务 学校自理校务 政府宏观控制 学校自主办学的新型政校关系 2 适度分权 中央与地方合理分掌高等教育行政权力适度分权 就是要理顺中央与地方之间的关系 合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力 3 适度制衡与监督 建立健全高等教育行政的咨询 决策 执行 评估和督导组织体系 高等教育行政体制改革内容 高等教育管理体制改革是中国高等教育改革的重点 也是难点 时任国务院副总理 直接主管教育工作的李岚清对此给予了高度重视和大力推动 1994年 1995年和1996年国务院办公厅分别召开了三次高教管理体制改革座谈会 在改革实践的基础上认真总结了以往的经验 明确了改革思路 1998年 高教管理体制改革经验交流会召开 提出了 共建 调整 合作 合并 的 八字方针 之后 在中央政府领导下 以1998年国务院机构调整为契机 教育部 财政部 国家计委等有关部委在各地的配合下 对国务院部门 单位 所属院校集中进行了三次大的调整 在一定程度上解决了部门办学的体制问题 三次调整 一是抓住1998年政府机构改革之机 国务院作出 关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定 首先对撤销的国务院9个部委所属的93所普通高校 72所成人高校以及许多中专和技校的管理体制进行了调整 其中的81所普通高校实行中央与地方共建 以地方管理为主 二是在1999年初 又对5个军工总公司所属的25所普通高校 34所成人高校以及几百所中专和技校的管理体制作了调整和改革 三是随后在总结经验的基础上 国务院又作出 关于进一步调整国务院部门 单位 所属学校管理体制和布局结构的决定 对国务院机构改革后的50个部委和单位所属高校的管理体制及布局结构进行了调整和改革 高校管理体制改革要解决的第二个问题 中央与地方的关系 两个的新政策 一是把高职学校的审批权下放给省级政府 以前所有高校都要由教育部审批 二是把相应专科层次的招生计划权下放到省 中央只管本科 教育部与国家发改委反复磋商 最后取得一致意见 这是从实际出发和思想解放的结果 也是中国高校管理体制改革的重大突破 这两个权力的下放 扩大了省级政府的统筹决策权 三 职业教育行政体制改革 2005年的 国务院关于大力发展职业教育的决定 提出 坚持 以服务为宗旨 以就业为导向 积极推动职业教育从计划培养向市场驱动转变 从政府直接管理向宏观引导转变 从传统的升学导向向就业导向转变 从计划培养向市场驱动转变 推动职业院校面向社会 面向市场办学 从政府直接管理向宏观引导转变 调动多方面力量发展职业教育 从传统的升学导向向就业导向转变 提高学生就业能力 创业能力和综合职业素养 四 民办教育行政体制改革 改革开放以来 中国民办教育从无到有 异军突起 1992年 中国的四川省出现了改革开放以来第一所正规的民办学校 进入21世纪 以 中华人民共和国民办教育促进法 的颁布为标志 中国发展民办教育和办学体制改革的有关政策进一步明确和法制化 在法律规范和政策指导下 中国的民办教育得到了持续发展 2006年全国共有各级各类民办学校 教育机构 9 32万所 不含民办培训机构2 35万所 各类学历教育在校学生达2313 02万人 在所有民办教育领域中 民办高等教育的发展是近年来高等教育办学体制改革的热点 民办高等教育从无到有 由弱趋强 已成为中国高等教育体系中的重要力量 促进公办学校办学体制改革的探索 随着中国民办教育的迅速发展 中国教育体制改革的不断深化 在办学体制中如何处理好民办学校与公办学校的关系 改革公办学校由政府单一包办的办学体制 逐渐成为改革与发展的重要问题 第三节学校管理体制 一 学校组织机构设置1 学校组织机构设置的原则2 学校行政机构和非行政机构的建设 二 学校管理体制改革校本管理校长负责制校长职级制 学校内部体制改革反映了四个方面的改变校长负责制 明确了校长的法人地位 强调校长在学校管理中的责权一致 学校工资包干制 改变因人设事 人浮于事的状况 精简冗员 增强了管理中的成本和效益意识 教职工聘任制度 打破了教职员工安于现状的状况 树立了机会均等 双向选择的聘任指导思想 建立岗位责任制 工作绩效考核制 校内结构工资制度 树立按绩付酬 按劳分配的制度 校本管理 分权化 下的校本管理 School basedmanagement 狭义校本管理是兴起于20世纪70 80年代美国的以校为本的管理体制 广义的是泛指西方国家以校为本的管理体制改革 美国之后的特许学校 以及英 澳 新西兰等的自我管理学校 Self managingschool 都是其中之列 早期的校本管理重点都在与校内决策权的再分配 对于政府放权的程度 放权后的问责机制的建设以及校内决策权再分配与学校教育质量的关系等都还未深入研究 校本管理不是 权力下放 自主决策 家长 社区参与管理 的简单相加 应该是以提高学生学习质量为核心的 围绕着政府与学校关系重新调整的 涉及到学校内部民主管理制度建立的一系列的制度安排和思维改变 三个特点 学校由外控式管理变成学校民主管理 教育行政当局在授权的时候也需要加强学校的问责 accountability 校本管理的结果是以学生学习结果的改进来衡量 我国校本改革的尝试 上海市虹口区以校为本自主发展的改革探索 上海市虹口区以校为本自主发展的改革探索 上海市虹口区以校为本自主发展的改革探索 是以 中小学依法治校 自主发展的理论与实践研究 项目的形式开展的 全区先后有30所中小学参加了这个项目 虹口区的 自主发展 改革的基本内容是 在政府确保经费投入和实现办学标准化的基础上 区教育局最大程度地调动学校办学的主动性和积极性 把学校的发展规划权交给学校 放权让学校在符合教育法规政策的前提下 自主选择 自主决策学校的发展思路 自我诊断 寻找学校 最近发展区 区教育局组织力量予以评审 并对力量薄弱的学校给予必要的帮助 通过几年的探索 取得了三个方面的成效 一是学校都自主制定了符合校情的发展规划 建立了自我评价机制 各校特别是一批薄弱学校的教育质量获得了改进与提高 二是各校在办学自主权扩大的情况下 逐渐形成了自己的风格与特色 三是在自主办学的实践中 校长的能力得到了提高 培养了一支既懂教育规律 善于管理 又知法守法的专家型校长队伍 校长负责制 1985年 体制改革的决定 首次提出 学校逐步实行校长负责制 有条件的学校要设立由校长主持的 人数不多的 有威信的校务委员会 作为审议机构 1993年2月 中国教育改革和发展纲要 进一步指出 中等及以下各类学校实行校长负责制 内容 校长全面负责党组织保证监督教职工民主管理 建立健全教职工代表大会制度 参阅教材p104 128 对于校长负责制的反思成功 中等及中等以下的各类学习实行校长负责制总体上是成功的 理顺了学校里的党政关系 既保证了党的路线 方针 政策在学校的贯彻落实 又使校长及其他行政领导的作用得以充分发挥 同时调动了教职工的参与 提高了学校的办学效益和水平 存在的问题 英雄校长观 校长权力滥用 校长工作量过大 刘校长的领导学校仍旧处于外控式的管理模式之下 学校和政府的关系被戏称为 婆媳关系 学校民主管理机制远未健全学校 两个负责 的严重失衡 对上级主管部门和对学校教育当事人负责 改进由外控式学校走向自主管理学校校长的角色定位由 英雄 转变为 领导者的领导 各自范围的的领导 学校民主管理机制的依法健全学校整体文化的转变 从对校长个人英雄管理行为转变到在校内整体领导能力和学习能力的建设 形成cultureoflearning 学校 家长 社区伙伴关系的完整构建 校长职级制 20世纪90年代初 上海开始试行校长职级制 基本思路是依据国家人事部的有关人事制度实行 脱钩 分类 放权 搞活 按政事分开的原则 建立符合中小学管理特点和校长成长规律的职级制度 我国以往校长管理制度的弊端 长期以来 我国实行的是校长职位与行政级别挂钩的校长管理制度 如初级中学的校长一般定为科级 完全中学校长一般定为副处级 省市重点中学的校长一般定为正处级 等等 随着我国教育管理体制改革的深入发展 原有的校长职位与行政级别挂钩的制度已越来越不适应新时期校长队伍管理的特点和实际 其弊端主要表现在四个方面 一是强化了校长的官本位意识 却淡化了校长专业领导者的角色意识 二是区县教育局业务科室与基层学校在行政级别上出现倒挂现象 业务科长难以领导副处级以上的校长 三是校长按行政级别分等 使校长只能单向流动 即只能往上提 不能向下调 不利于加强薄弱学校特别是薄弱初中的领导班子建设 四是无论校长工作出色与否 既定的行政级别不变动 缺乏激励校长积极进取的竞争机制 校长职位与行政级别脱钩 重新规定一套校长职级系列 规定个级等的比例限额 制定校长职级工资系列制定校长的任职条件制定评审各级校长的指标体系规定考评各个等级校长的工作程序 1999年6月 中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定 提出实行校长职级制 进一步完善校长选拔和任用制度 鼓励优秀校长到薄弱学校任职 2001年 国务院关于基础教育改革与发展的决定 进一步要求校长选拔制度 积极推行校长职级制 分析此学校在管理上存在的问题 案例二李校长今年35岁 当过班主任 年级组长 还做过三年的教导主任 半年前在一次调整领导班子时 他被