（档案学专业论文）公共档案馆政府信息公开的实现机制研究.pdf

公共档案馆政府信息公开的实现机, 铝1 r o f 究中文提要 公共档案t 官政府信息公开的实现机制研究 r t l 千广- 1 ：日面 r t l 又丁是斐 中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称条例) 的颁布，标志着我国 正式进入“阳光政府”、“透明政府”的新时代。公共档案馆作为社会性服务机构，应担 负起它的重要使命。公共档案馆应本着“为人民服务”的宗旨，创建“一站式 政府 信息服务平台，亲民、便民、利民，为我国政府信息公开工作贡献力量。 本文讨论公共档案馆实现政府信息公开的理论依据，着重研究构建公共档案馆实 现政府信息公开的保障机制、监督机制和协调机制，从理论上和实现机制上探讨公共 档案馆实现政府信息公开的合理性和可行性，在保障国家和集体利益的前提下充分尊 重公民知情权，发挥公共档案馆的公共服务职能，为公民、法人和其它组织提供政府 信息查阅服务，响应条例的号召，做好条例规定的各项工作，打造阳光档案 馆和亲民档案馆。 关键词：公共档案馆政府信息公开 保障 监督协调 作者：季秀云 指导教师：张建华 周毅 s t u d yo nr e a l i z i n gm e c h a n i s m so f p u b l i ca r c h i v e s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a t i o n a b s t r a c t s t u d yo nr e a l i z i n gm e c h a n i s m so f p u b l i ca r c h i v e s ? g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a t i o n a b s t r a c t t h ep u b l i s h i n go f ( f o l l o w i n gc a l l e d f o rs h o r t ) m a r k sc h i n ai se n t e r i n g n e wt i m e so f “s u n s h i n eg o v e r n m e n t a n d “t r a n s p a r e n tg o v e r n m e n t a ss o c i a ls e r v i c e i n s t i t u t i o n s ，p u b l i ca r c h i v e ss h a l lt a k et h e i rr e s p o n s i b i l i t y p u b l i ca r c h i v e ss h a l lb eb a s e do n p u r p o s eo f s e r v i n gt h ep e o p l e a n db u i l d “o n e - s t o p i n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r ma n dt o b ec l o s e dt ot h ep e o p l e ；m a k ep e o p l ec o n v e n i e n ta n db e n e f i tt h e m p u b l i ca r c h i v e ss h a l l d e v o t et ot h ew o r ko fg o v e m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a t i o n t h i sp a p e rd i s c u s s e st h et h e o r yb a s i so fd i s c l o s i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni np u b l i c a r c h i v e sa n dl a yh e a v ys t r e s so nb u i l d i n gm e c h a n i s m so fg u a r a n t e e ，s u p e r v i s i o na n d c o o r d i n a t i o no fd i s c l o s i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni np u b l i ca r c h i v e s ，w h i c hd i s c u s s e s r a t i o n a l i t ya n df e a s i b i l i t yf o ra r c h i v e st op u b l i c i z eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni nt h e o r ya n di n r e a l i z i n gm e c h a n i s m r e s p e c tc i t i z e n s r i g h tt ok n o wf u l l yo nt h ep r e m i s eo fg u a r a n t e e i n g n a t i o n a la n dc o l l e c t i v eb e n e f i t s p u b l i ca r c h i v e ss h a l lr e s p o n dt o ，d o e v e r y t h i n gs e tb y w e l la n dc r e a t es u n s h i n ea r c h i v e sa n dg e n i a la r c h i v e s k e y w o r d s ：p u b l i ca r c h i v e s ；p u b l i c a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ； g u a r a n t e e ；s u p e r v i s i o n ；c o o r d i n a t i o n l l w r i t t e n b y ：j ix i u y u n s u p e r v i s e db y ：z h a n gj i a n h u a z h o u y i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：垄垄圣e t研究生签名：量：圣! 二 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：塑 别雅孙一延：哗到 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究引言 引言 中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称条例) 己于2 0 0 7 年1 月1 7 日国务院第1 6 5 次常务会议通过，并在2 0 0 7 年4 月5 日通过中华人民共和国共和国 国务院第4 9 2 号令予以公布，自2 0 0 8 年5 月1 日起施行。财政部和发改委还发出了 新的通知，规定行政机关政府信息公开可以收取检索费、复制费和邮寄费，对条例 第二十七条关于这三项费用的规定作了补充。 条例的实施，标志着我国正在迈向“阳光政府”、“透明政府 时代。条例 第十六条规定“国家档案馆、公共图书馆应当设置政府信息查阅场所，配备相应的设 施、设备，为公民、法人或者其它组织获取政府信息提供便利。”公共档案馆作为公 共事业机构，应当抓住这个机会，扮演好公共服务角色，创建“一站式”信息服务平 台，为公民、法人和其它组织检索和利用政府信息提供便利。 第一节选题背景及创新点 笔者选择公共档案馆政府信息公开作为毕业论文的课题，是经过深思熟虑的。今 天，中国很多城市都在建设“信息化城市”，而公共档案馆作为保管历史文件、文化 宣传和爱国主义教育基地，在“信息化城市建设中必定要有所作为，摆脱过去僵 化思想的束缚，投身信息化建设。 从实践角度来看，在国际上，许多国家都已经实现了政府信息公开，有一些国家 将公开场所设在档案馆和公共图书馆。 例如美国“托管图书馆”，虽然称为“图书馆”，其作用相当于中国的“图书馆” 和“档案馆”。所谓“托管图书馆”，是由政府指定的，或者通过法律认定的，或者由 合同规定的政府文献托管机构( 主要是图书馆和档案机构) ，这些机构可以自动从相 应政府部门获得政府出版物，提供给所有公民或特定群体。 在澳大利亚，随着网络的普及和电子政务的出现，图书馆在政府信息公开中扮演 了重要角色。澳大利亚政府积极与图书馆建立链接，公民可以在图书馆网站上点击链 接，查找政府信息和相关咨询服务。 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究引言 我国图书馆政府信息公开实践已有三种模式：黑龙江模式、苏州模式和嘉兴模式。 ( 1 ) 黑龙江模式 黑龙江省图书馆采用主动出击的方式，通过共享工程建设信息服务网。省图书馆 建设政府信息公开平台之后，覆盖全省的乡村，村村都有一个服务点。农民群众只要 通过共享工程就能获取政府信息。 ( 2 ) 苏州模式 苏州图书馆采用拓展服务的方式，主动与市政府办公室市信息办沟通，达成从 2 0 0 8 年5 月1 日开始政府向图书馆主动提供数字化的信息，图书馆进行著录和标引。 苏州图书馆还提出了在图书馆提供与政府信息公开相关的参考咨询及代理服务，便利 市民查找与民生问题相关的政府信息。 ( 3 ) 嘉兴模式 嘉兴图书馆直接参与了政府信息公开工作。嘉兴市图书馆副馆长就是信息办的成 员，信息公开领导小组的常设班子由政府办公室副主任牵头，把这项任务落实到督察 处。图书馆则需要关注三个方面的问题：第一，政府信息能否及时完整送到图书馆； 第二，如何做好服务；第三，在资源加工方面如何发挥图书馆的专业优势。 公共档案馆政府信息公开在我国尚未形成气候，问题的根本原因在于条例并 未建立相应的实现机制来保障公共档案馆顺利开展这项工作。 相关理论方面，国际国内都有所探讨。目前已有许多国家在政府信息公开方面有 专门立法，或者在相关法律法规中提及有关政府信息公开的规定。国际上目前主要是 公共图书馆开展政府信息公开工作。公共图书馆凭借其强大的技术力量和广阔的覆盖 面达到为公民服务的目的，其理论体系相对比较完善。国内关于公共档案馆和公共图 书馆开展政府信息公的开理论探讨尚在进行中，理论体系正在构建。目前主要观点是 公共档案馆要变被动为主动，在政府信息公开工作中扮演好相应的角色。国际国内对 于公共档案馆如何参与政府信息公开，尚未有系统探讨。 本文创新点是在研究目前国内公共档案馆提供档案信息查阅服务理论和实践的 基础上，借鉴公共图书馆开展政府信息公开的实践，结合公共档案馆在政府信息公开 工作中的角色定位，系统探讨公共档案馆政府信息公开的实现机制。 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究 引言 第二节文章框架及研究的意义 1 2 1 文章框架结构 对公共档案馆政府信息公开的理论与实现机制的研究，本文将沿着理论依据 实现机制研究结论的顺序展开。实现机制按照保障机制监督机制协调机 制的顺序展开。本文的重点是对实现机制的研究与构架。 理论依据探讨的是公共档案馆开展政府信息公开工作的理论支持。公共档案馆的 公共性、保障公民知情权的客观要求以及公共档案馆职能拓展的内在需要是公共档案 馆政府信息公开的理论依据。 实现机制探讨的是公共档案馆开展政府信息公开的方法体系，包括保障机制、监 督机制和协调机制。通过对公共档案馆、主管机构、监督主体、社会公民特点的把握， 探索出一系列策略与方法体系，保证公共档案馆顺利、有效地实施条例的各项规 定，确保政府信息公开的实现。 文章框架结构如下图表示： 1 2 2 理论与实践意义 在理论上，公共档案馆开展政府信息公开工作，一方面对档案学理论提出新的挑 战，另一方面也丰富了档案学理论本身。 公共档案馆政府信息公开理论依据与实现机制的探讨，可以突破国内外对公共档 案馆职能研究的局限，突破公共图书馆政府信息公开理论研究思想的束缚，开拓公共 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究引言 档案馆政府信息公开的理论研究新思路。 公共档案馆为更好地开展政府信息公开工作，拓展公共档案馆信息服务职能，需 要对馆藏结构进行调整，以适应政府信息公开工作的需要。 在实践上，公共档案馆政府信息公开理论依据与实现机制的探讨，可以为公共档 案馆开展政府信息公开工作提供方法指导，解决公共档案馆在开展政府信息公开工作 中遇到的实际问题，促进公共档案馆进一步投身到政府信息公开工作中。条例只 规定了公共档案馆设立政府信息查阅场所，并没有列出公共档案馆实施这项工作应该 遵循的方法，更没有为公共档案馆实施这项工作提供方法体系上的保障。本文通过对 公共档案馆政府信息公开实现机制的研究与构建解决这一问题，为公共档案馆开展政 府信息公开提供方法体系保障。 公共档案馆政府信息公开实现机制的探讨，可以促进公共档案馆实现社会价值。 公共档案馆为政府信息利用者提供信息服务，改变公共档案馆在公民心目中的形象， 打造“亲民档案馆”。公共档案馆可以借开展政府信息公开的机会，充分发挥其公共 服务职能，为公民提供信息服务，拉近公民与公共档案馆的距离，使公共档案馆与公 民的关系更加亲近。 对于公共档案馆政府信息公开理论依据和实现机制的探讨，研究成果不仅适用于 公共档案馆，还可应用于公共图书馆、企业和各种非政府组织，实现全社会信息化， 加快信息公开进程，打造信息化城市，共建和谐的信息社会。 4 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究 第一章公共档案馆政府信息公开的理论依据 第一章公共档案馆政府信息公开的理论依据 公共档案馆政府信息公开，国际上尚未形成系统的理论体系。已经实现政府信息 公开的一些国家，往往探讨公共图书馆开展政府信息公开的相关理论与实现方法。国 内关于公共档案馆开展政府信息公开的理论，目前只有零散的职能定位和角色定位的 研究与探讨，并未从公共档案馆的公共性、保障公民知情权的客观要求和公共档案馆 职能拓展的内在需要等方面进行全面的阐述。本文将就这三方面的理论依据进行阐 述，探讨公共档案馆政府信息公开的理论依据。 第一节公共档案馆的公共性 公共档案馆，顾名思义，它是公共服务机构，是政府信息资源中心之一。公共档 案馆作为公共服务机构，应当发挥公共服务职能，为公民、法人和其它组织提供信息 服务。公共档案馆实现政府信息公开，是公共档案馆的一项基本职能，也是它的责任 和义务。 公共档案作为信息资源中心，应充分运用计算机技术和网络通信技术，在尽可能 广泛的范围内，实现政府信息资源共享。公共档案馆集中了丰富的政府信息，通过计 算机网络和其它方式查询，提供网上服务，便可发挥公共档案馆的政府信息中心的功 能，达到政府信息资源共享的目的。 公共档案馆作为事业单位分，是面向公民的公共服务机构。公共档案馆在做好本 职工作的同时，完全可以发挥信息资源优势，利用档案馆已有基本设施，开展政府信 息公开工作。知识经济时代既是知识广泛传播和利用的时代，也是知识采集专业化和 知识运用专业化的时代。公共档案馆有责任和义务为政府分担信息公开工作的任务。 公共档案馆具备信息采集、鉴定、分类、编目、检索和提供利用的专业知识与技术， 公共档案馆工作人员具备专业的知识和工作技能。公共档案馆作为信息资源集中地， 完全有条件实现政府信息公开。 公共档案馆收集的政府信息，在允许的条件下，可以被所有公民、法人和其它组 织检索和查阅。公共档案馆可以把收集的政府信息按照来源、门类进行整理和分类， 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究 第一章公共档案馆政府信息公开的理论依据 使这些信息有序而方便利用。公共档案馆可以按照政府信息不同保密要求进行信息分 割，对不同的用户提供有用信息。公共档案馆实现政府信息公开，是公共档案馆自身 职责决定的；公共档案馆工作人员所具备的专业知识和技能，为公共档案馆开展政府 信息公开工作提供可能性。 第二节保障公民知情权的客观要求 在民主社会里，知情权是公民的一项基本权利，是民主政治不可或缺的内容。“所 谓公民知情权，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与 普通公民权利和利益密切相关的重大事件，拥有了解和知悉的权利。知情权不仅局限 于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的政策方针，还应包括政府掌握的一切关 系到公民权利和利益、公民想了解或者应当让公民了解的其它信息。”保障公民知情 权和政府信息公开是一个问题的两个方面。 公共档案馆作为公共事业机构，有责任保障公民知情权。公民知情权的实现是所 有政府机构的共同责任。公共档案馆应当发挥其公共性，借政府信息公开的契机，发 挥知识专业优势，开展政府信息公开工作，保障公民知情权的实现。 公共档案馆作为政府信息资源中心之一，是公民与政府之间信息沟通的纽带。公 共档案馆为政府保管工作信息，而公民从公共档案馆查阅所需的信息，这本身就是一 种信息沟通方式。政府将工作信息交由公共档案馆保管，并规定了密级与保管期限， 这反映了政府处置这些信息的态度；公民从公共档案馆查找信息过程中，难免会因为 政府已有的规定和利用要求发生冲突而不能查阅想要的信息。此时，公共档案馆可以 通过数据收集与统计，将公民利用需求做成数据表，向政府相关部门反映。政府部门 在了解公民需求之后，在保证整体利益的同时，尽量满足公民的利用需求，最终达到 政府信息提供和公民需求相吻合的目的。公共档案馆公开政府信息，是实现公民知情 权的一条途径。公共档案馆应当发挥这条途径的重要作用，开展政府信息公开工作， 便于公民实现知情权。 公共档案馆政府信息公开，是保障公民知情权的具体措施。保障公民知情权一个 方面的工作就是实现政府信息公开。目前，我国尚未形成专门针对公民知情权的立法， 。张学亮：我国公民知情权探析，中共长春市委党校学报2 0 0 5 年第3 期，7 8 - 9 0 页。 6 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第一章公共档案馆政府信息公开的理论依据 但知情权却零散见于许多法律法规的条款之中，保障公民知情权已经被广泛接受并且 用法律法规条款的形式予以规定。 公共档案馆对政府信息鉴定的专业性，是保障公民知情权的有利条件。我国公民 知情权得不到有效保障的一个重要原因是政府把本该公开的信息纳入保密范围。公共 档案馆在档案鉴定方面的专业知识可运用于对政府信息的鉴定，在对政府信息进行鉴 定后，正确妥善地处理这些信息，在保障国家、集体安全与公民隐私的前提下，将应 当公开的信息向社会公开以确保公民知情权的实现。 第三节公共档案馆职能拓展的内在需要 公共档案馆作为公共事业单位，为公民提供公共服务是一项基本职能。公共档案 馆为达到“亲民”的目的，更好地为公民服务，必须通过职能拓展来吸引公民。政府 信息公开是公共档案馆实现其公共服务职能的良好机会，是“亲民”目标实现的契机。 公共档案馆应当将政府信息公开工作作为一项职能，为公民查阅政府信息提供便利。 公共档案馆职能拓展思想包括馆藏对象的拓展、信息指引服务、现行文件公开审 查、开展现行文件和政府信息的深加工、发展成政府信息开发利用中心、发展成政府 信息管理的区域性电子文件中心等。 1 、馆藏对象的拓展 公共档案馆为了开展政府信息公开工作，其收藏对象必然要从传统的非现行文件 逐步扩展到包括处于不同运动阶段的文件与政府信息。文件生命周期理论强调处于不 同运动阶段的文件要对应于不同收藏地点，但从文件价值表现及其实现途径看，具有 广泛社会价值的文件在进入公共档案馆后，将会进一步拓宽其价值实现路径。文件与 政府信息的利用者越广泛，其价值实现就越充分。公共档案馆应当发展成文件与政府 信息的社会价值得以广泛实现的场所。从优势上看，由于公共档案馆在人员素质、业 务基础、多载体政府信息公开设备的配备、对有关公开与保密政策的把握和与政府机 关业务关系的天然联系上都具有集中提供政府信息的可能性和独到优势。 2 、信息指引服务 公共档案馆政府信息公开执行机构可以为政府信息的申请者提供指导，即信息指 引服务。信息指引服务是指公共档案馆为了帮助公民跨越政府机关多层组织障碍，针 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第一章公共档案馆政府信息公开的理论依据 对公民的利用特点和需求，协助公民完成信息公开申请，从而提高公民搜寻、判断和 获取政府信息能力的过程。 公共档案馆不仅要收集文件和政府工作信息，还要为广大利用者提供信息指引服 务。公共档案馆对文件和政府信息的整理方式、著录语言、检索词、办理查阅手续等 均具有一定的专业性，并非所有利用者都能理解和正确使用，公共档案馆应当为申请 者提供信息指引服务。信息指引服务包括协助公民明确信息需求的种类与数量、协助 公民明确信息申请的提交机关、协助公民填写信息申请表、指导申请人在获得信息权 受到侵犯时启动有关救济程序。 3 、现行文件的公开审查 公共档案馆可以担当现行文件的公开审查和针对性搜集政府信息的职责。公共档 案馆政府信息公开执行机构可以提供代审查服务，协助有关政府机关审查政府信息， 对文件中的例外信息分割后进行公开，对保密期限到期的信息进行降密与解密等。公 共档案馆长期从事文件与档案的管理工作，对我国现行政策与法规，特别是政府信息 公开制度、保密制度等均比较熟悉。因此，由其协助有关政府机关完成上述审查职责， 不仅可以推动政府信息公开的深入，而且也可以进一步实现公共档案馆对文件运动过 程的前端控制，提高文件管理的整体水平。公共档案馆还应该在社会信息需求调研的 基础上，搜集有关社会热点、焦点与难点问题的文件材料，进行科学系统的管理，丰 富馆藏并优化其结构，提高公共档案馆的服务能力。 4 、开展现行文件和政府信息的深加工 公共档案馆可以协助有关机关编制办事指南与信息登记簿，开展现行文件和政府 信息的深加工服务。在政府信息与现行文件公开过程中，各政府机关编制并定期更新 办事指南与信息登记簿是一项经常性的事务。信息登记簿记录的是该机关所拥有的每 条政府信息名称、索引、主题、内容简述以及登录日期等。由于我国各级政府机关长 期采取粗放式管理方式，大部分政府信息资源处于管理无序的状态。整理并编制信息 登记簿需要大量的人力、物力与时间，而公共档案馆在这些工作上具有经验上与人力 资源上的优势。另外，由公共档案馆结合社会热点与焦点问题，组织跨机关政府信息 与现行文件汇编，也可看作是服务的深化。 5 、发展成政府信息开发利用中心 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第一章公共档案馆政府信息公开的理论依据 公共档案馆不仅是档案史料的保管、展示与利用中心，还应当是政府信息和其它 信息资源的开发利用中心。公共档案馆在完成其保存社会历史职能的前提下，也应该 成为政府信息集散中心。作为政府信息集散中心，它不仅要被动提供文件的查证利用， 而且应当主动提供包括政府信息在内的信息资源开发服务。为进一步强化其公益性与 服务性，公共档案馆应成为通过信息资源开发利用与服务使社会全体成员受益的公益 性组织，拓展政府信息开发利用职能，服务于我国信息资源公益性开发利用工作。 6 、发展成政府信息管理的区域性电子文件中心 公共档案馆可以集中保管区域政府信息。随着网络的普及和电子政务的出现，政 府信息中相当一部分是电子文件。电子文件具有区别于传统文件的特点，对保管方法 提出了独特要求。公共档案馆可以为区域政府分担电子文件保管工作，实现对电子文 件的文档一体化管理，建立规范统一的电子文件存储与服务中心，对电子文件加以归 类，建立搜索引擎，有助于对这些政府信息进行挖掘，提供公开与利用服务。在建立 搜索引擎的条件下，公民通过政府网站对政府信息的访问利用因信息索引和目录帮助 而强化，公民可以直接从一个集中访问入口查询和利用政府信息。对于非文件类政府 信息，电子文件中心可以使用嗅探器等手段在网络上自动捕捉到一些对公民有参考价 值的政府信息，这对公民利用范围的拓展提供了极大帮助。 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 公共档案馆公开政府信息，在探讨理论依据外，更重要的是探讨它的实现机制。 实现机制是保障公共档案馆顺利开展政府信息公开工作的根本方法体系，它包含了保 障机制、监督机制和协调机制。这三个方面相互联系，密切相关，共同保障公共档案 馆顺利完成政府信息公开的重要任务。 第一节公共档案馆政府信息公开的管理保障 公共档案馆开展政府信息公开工作，首先要在管理上加以保障，确保公共档案馆 j i l 员n 开展政府信息公开工作。管理保障包括资源保障和组织保障。在资源保障方面， 要做好政府信息资源、物资资源和人力资源保障工作；在组织保障上，要做到首长负 责制和目标责任制。 2 1 1 资源保障 公共档案馆要做好政府信息资源、物资资源和人力资源三个方面的工作，以保证 条例的顺利实施，确保政府信息公开工作在公共档案馆的顺利开展。 l 、政府信息资源保障 政府息资源主要包括主动公开的信息和依申请被动公开的信息。 条例规定了行政机关应当主动公开的各种信息，公共档案馆应当对照条例 的规定，要求相关行政机关提供信息资源。行政机关及时提供主动公开的政府信息主 要涉及公民、法人或者其它组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反 映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其它依照法律、法规和国家有关 规定应当主动公开的。具体来说包括以下信息： ( 1 ) 县级以上各级人民政府及其职能部门重点公开的政府信息 行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划 及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费 的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、 依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情 1 0 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方 面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环 境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。 ( 2 ) 设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息 城乡建设和管理的重大事项；社会公益事业建设情况；征收或者征用土地、房屋 拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款 物的管理、使用和分配情况。 ( 3 ) 乡( 镇) 人民政府应当依照条例第九条的规定，在其职责范围内确定 主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息 贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；财政收支、各类专项资金的管理和使用 情况；乡( 镇) 土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；征收或者征用土地、房 屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；乡( 镇) 的债权债务、筹资筹劳情况； 抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；乡镇集体企业及其它乡镇经济 实体承包、租赁、拍卖等情况；执行计划生育政策的情况。 条例规定，公民、法人或者其它组织还可以根据自身生产、生活、科研等特 殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相 关政府信息。以这种公开方式公开的政府信息称为被动公开的政府信息。 根据公民、法人和其它组织申请，被动公开的政府信息可能涉及国家秘密、商业 秘密和个人隐私，公共档案馆应当根据所申请的政府信息的密级和保密期限等属性， 向相应政府机关转交申请，协助相关行政机关完成政府信息的分割等特殊处理，再向 申请人提供，并向申请人解释信息不能完整公开的缘由。 公共档案馆接收各行政机关义务主体主动提供的信息，要根据条例的规定， 对照以上公开性质的规定，对信息进行鉴定，判断信息的属性，确保信息的可公开性。 依申请公开的政府信息，如果涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，除经权利人同意 可以公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的以外，一律不得公 开。公共档案馆应认真学习相关法律法规知识，准确鉴定每一条政府信息，正确处理 各种政府信息，既保障公民知情权又保证国家和集体利益不被破坏。 为兼顾信息资源所涉及的各方主体的利益，避免在公开政府信息过程中对政府信 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 息处置错误，便于公共档案馆开展政府信息公开工作，需要对政府信息设置公开属性。 公共档案馆鉴定人员可以制定政府信息公开属性类别，公开属性包括：全民公开、特 定对象公开、信息分割公开和不公开，对每一条政府信息的公开属性进行标注。首先， 鉴定信息来源途径是否可靠，手续是否符合规范。其次，鉴定每一条信息属于以上哪 种大类，属于政府主动公开范围的，则标注“全民公开”；不属于主动公开范围的， 审查信息的密级和保密期限等相关属性，预测信息公开将带来的影响，规定其可公开 对象，标注“特定对象公开”；不属于主动公开范围，但部分信息可以向申请者公开， 经过信息分割以后可提供申请者查阅利用，标注“信息分割公开 ；对于国家秘密、 商业秘密和个人隐私，倘若其公开将危及国家安全和社会稳定的，一律不得公开，标 注“不公开”。公共档案馆根据各条信息的公开属性，对政府信息作相应的处理，做 好政府信息公开工作。 2 、物资资源保障 进行任何活动，都不能缺少物资保障，公共档案馆政府信息公开也是如此。物资 保障包括基础设施建设和资金准备。 基础设施是政府信息查阅场所的必备设施。离开基础设施，政府信息公开活动就 成了空中楼阁，没有实现的基础。基础设施包括公共档案馆提供公民查阅政府信息的 场所；存放政府信息资源的软硬件设备；服务台、咨询台；扫描、打印、复印和传真 设备；网络设施；监控设备。这些基础设施方便查阅者检索和利用政府信息，也便于 公共档案馆工作人员为利用者提供有关政府信息公开工作的必要服务与帮助。 必要的资金准备作为执行政府信息公开工作的经济基础，是至关重要的。资金准 备是保证公共档案馆持续开展政府信息公开工作的经济保障。公共档案馆对资金的预 算要充分、使用要合理。在资金准备上，必须以充分保证公共档案馆公开政府信息活 动正常开展为根本，同时又要坚持尽力节约的原则，严格预测各项开支，科学编制各 项预算，同时将预算上报有关权力部门批准，以获得充分的经济支持。只有物资和经 费准备充足，才能为公共档案馆政府信息公开的有效执行创造有利保障。在资金的准 备上也不是越多越好，所谓过犹不及，太多反而容易造成资源浪费并诱发腐败，因此 公共档案馆还应该遵循适度适量原则，合理使用资金。 3 、人力资源保障 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 人是各项活动的主体，也是活动开展的控制者，公共档案馆政府信息公开离不开 人力资源保障。只有胜任的人员才能保障条例顺利实施，公共档案馆才能有效执 行条例各项规定，做好政府信息公开工作。对人力资源的要求包括人员数量和人 员素质两个方面的内容，要求人员数量充足，素质达标。 ( 1 ) 数量充足 选人用人是政府信息公开准备工作的一项重要内容，因为人是组织中最积极、最 活跃的因素，是组织行为的主体，条例执行的必要条件之一是要有充足的人员保 证。这并不表明人越多越好，最重要的是在人员利用上讲究效率。人力资源的利用， 是对公共档案馆各个科室现有人员的充分利用，选出能够胜任政府信息公开的人员， 根据个体知识、年龄、个性的不同进行优化组合，使他们互相配合、互相补充，通过 优势互补来提高整体工作效能。在充分利用公共档案馆现有人力资源的情况下，如果 与实现政府信息公开的目标还有差距，也可以引入市场机制和公众参与，将市场主体 的一些公司或一些非盈利团体、志愿者等纳入条例执行主体范畴，扩充条例 执行的人力资源储备，为日后政府信息公开工作的顺利实施作好人员保障。 ( 2 ) 素质达标 人力资源准备不仅要有数量上的保证，还要有质量上的保证。条例执行的效 果在很大程度上取决于公共档案馆政府信息公开执行人员的知识、能力、职业素养以 及道德品质等。只有对条例的目标有一致的认同、对政府信息公开有精准的理解 和把握、对不同行为可能产生的后果有准确的预测，在条例执行过程中有坚决克 服困难与障碍的勇气和意志，才能使政府信息公开工作更好地进行下去，使政府信息 公开的目标得以顺利实现。条例执行过程中出现的信息传达失真、条例内容理 解错误和政府信息公开不当等现象的主要原因在于条例执行人员素质不符合要求。 合格的执行者首先必须具备坚定的条例目标的认同感、执行条例的使命 感以及相应合理的知识储备和能力结构。 知识储备主要包括两类：一类是一般性的信息公开知识；另一类是在档案管理、 政府信息公开方面的专业知识。政府信息公开工作在公共档案馆实施，其执行人员不 仅要有专业的档案知识，熟悉档案馆业务，还需要具备政府行政知识、社会工作经验 以及耐心和爱民的态度。这直接关系到对条例的正确理解和对条例主要精神的深 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 刻领会，而且关系到公共档案馆在公民心目当中的形象以及政府信息公开工作的开 展。 考虑到在公共档案馆执行政府信息公开工作的复杂性，还需要对相关工作人员进 行必要的培训，以增进政府信息公开执行人员对条例的理解度，为政府信息公开 的有效执行打下坚实基础。公共档案馆可以通过组织执行人员系统认真地学习与政府 信息公开相关的文件和法律、法规来加深对条例的理解，并进一步了解条例 制定的背景、所要解决的实际问题以及问题的深层次原因等相关知识，更好地把握政 府信息公开工作要求。对于某些涉及经济、科技等专业领域方面的问题，还可以聘请 相关领域的专家进行授课讲解，帮助政府信息公开执行人员尽快掌握相关知识，更好 地理解和领会条例的核心思想。公共档案馆还可以对政府信息公开执行人员进行 能力、心理方面的培训和辅导，以提高其相关能力和心理素质，有助于他们顺利解决 条例执行过程中可能出现的问题、矛盾和冲突。 执行者的能力素质包括对知识的综合运用能力、处事应变能力、人际交往能力、 社会活动能力、思考创新能力以及语言文字的理解和表达能力。优秀的能力素质有利 于政府信息公开执行人员在条例实施过程中恰当地把握条例的要领，既坚持 原则又不生搬硬套，能够根据实际情况进行创新性的实施；同时在面对执行压力和阻 力时能够化解冲突调和矛盾，为条例的顺利实施创造条件。 所有执行人员都要具备较高的政治素养和道德素质。政治素质历来为我党所重 视，公共档案馆政府信息公开的执行人员必需坚持鲜明的政治立场，坚决拥护党的领 导，热爱祖国。具体而言要坚持四项基本原则、坚持党的基本路线；坚持人民利益高 于一切，全心全意为人民服务；还要具备高度的事业心、责任心和无私奉献精神。工 作人员还应该做到遵纪守法、明理守信，严于律己、宽以待人，恪尽职守、秉公办事， 服从上级、尊重下级，自觉维护公共档案馆和政府的权威以及人民的利益。 此外，良好的身体素质和心理素质也是执行人员所必需具备的。只有身体健康才 能胜任工作；身体状况良好、精力充沛，才能适应各种环境，保证在各种条件下正常 完成任务。良好的心理素质也是身体良好的一个方面，它直接影响着执行人员的行为 效果。情绪稳定、意志坚强、出色的应变能力和心里承受能力有利于执行者在条例 执行暂时遇到困难时，能直面难题，并采取有效措施化解阻力，推动条例在公共 】4 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 档案馆的顺利实施。开阔的心胸、坚韧的毅力以及无比的耐心都有助于执行人员在条 例执行过程中个人能力的有效发挥。 2 1 2 组织保障 公共档案馆政府信息公开，物资保障必不可少，组织保障也是不可或缺的。只有 具备了组织保障，公共档案馆的各项活动才拥有了前进的方向，从而达到预定目标。 公共档案馆政府信息公开的组织保障可以保证公共档案馆有效执行条例的各项规 定，达到为社会、公民和各种组织服务的目的。 为保证政府信息公开工作的有效开展，公共档案馆需要确立有效的执行机构。我 国设置执行机构有以下三种情况：一是授权原先设置的有关组织机构承担新政策执行 任务。二是调整原有的组织机构，整合组织资源，形成新的隶属关系，负责贯彻落实 新政策。三是设置全新的专职执行机构，配备相应工作人员来执行相关政策。当原先 设置的机构无法有效完成新政策的执行任务时，只能设立新的机构。公共档案馆原有 科室各自有其相对独立的工作内容、工作思路和工作方式，政府信息公开这个新的工 作，要求相关人员有新的工作内容、工作思路和工作方式，所以公共档案馆需要确立 新的执行机构来实现政府信息公开任务。公共档案馆可以设置政府信息公开专门的科 室或者阅览场所作为政府信息公开的专职执行机构，该执行机构从属于公共档案馆， 在公共档案馆的统筹安排下，执行政府信息公开任务。 为确保公共档案馆有效行使政府信息公开，公共档案馆需要采用有效的组织管理 方法。组织管理方法包括首长负责制和岗位责任制。 1 、首长负责制 “首长负责制是指行政首长全面领导本机关的工作，对机关事务有最后决定权， 行政机关所属各机构及其工作人员的工作要对行政首长负责，行政首长对本机关工作 负全部责任的体制。我国的行政首长负责制主要包括首长的职权、向谁负责以及负何 责任三部分内容。”虽然首长负责制是行政机关的管理方法，但是公共档案馆政府信 息公开工作与行政机关密切相关，所以这个方式在公共档案馆具有可行性。在公共档 案馆内部，权力分配是纵向的自上而下层层授予，相应的责任是自下而上级级负责。 馆长向科室主任授权，科室主任向科室其他成员授权；科室其他成员向科室主任负责， o 张骏生：公共政策的有效执行，清华大学出版社2 0 0 6 年版第8 8 页 1 5 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 科室主任向馆长负责。馆长、科室主任的责任包括工作指导责任和领导责任等。在政 府信息公开执行过程中，馆长、科室主任不仅要忠于职守，严于律己，努力工作，提 高效率，而且要严于监控，善于管理，对下属工作负有连带责任。公共档案馆政府信 息公开的执行人员必须履行职务，不能失职；工作人员必须遵循规定的权限，不能越 权；工作人员行为必须合法，馆长、科室主任不得滥用权力；必须合理使用自由裁量 权，避免裁量失当，以致对政府信息处置不当，从而给国家、集体和个人带来不必要 的损失。 2 、岗位责任制 所谓岗位责任制就是通过定的规章制度，具体规定每个岗位人员的职责权限、 作业标准、工作量以及工作要求的责任制度。它要求明确各种岗位的工作内容、数量 和质量、应承担的责任等，以保证各项业务活动能有秩序地进行。 公共档案馆应当根据政府信息公开的具体要求，结合岗位职z f j 匕l - , 和人员素质，制定 政府信息公开岗位责任要求，描述相关工作职位的职责内容，规定该职位工作人员的 权利和责任，明确工作内容和规范等要求。为了使政府信息公开工作不受相关人员缺 席的影响，公共档案馆要确定每个职位的替代人员，当该职位工作人员因故缺席时， 相关职责有人代为执行。 制定岗位责任制要遵循因事设岗、职责相称；权责一致、责任分明；任务清楚、 要求明确；责任到人、便于考核的原则。岗位责任制强调岗位、个人、责任的统一， 它涉及每一位员工，公共档案馆在制定岗位责任制时，要动员全体员工参与。公共档 案馆贯彻岗位责任制，必须坚持严格的考核和监督制度。对公共档案馆政府信息公开 执行人员的考核必须与其工作业绩、个人评价、年度总结等结合起来，重点对其工作 进行考核。要求相关人员在年度或者季度总结会上述职，接受评议，以确保公共档案 馆政府信息公开相关人员尽职尽责。 公共档案馆实行岗位责任制，是将政府信息公开的责任落实到具体部门和个人身 上，以便于政府信息公开的有效执行，让馆长、科室主任和科室其他成员清晰地了解 自己的工作内容、要达到的目标、工作的方法等具体内容。实行岗位责任制有利于对 公共档案馆馆长、科室主任和科室其他成员进行责任追究，监控其行为，有利于各个 科室和科室其他成员明确责任、相互配合，有利于条例的有效执行，从而实现政 1 6 公共档案馆政府信息公开的实现机制研究第二章公共档案馆政府信息公开的保障机制 府信息公开的目标。公共档案馆根据政府信息公开任务设置工作职位，确定权责范围， 做到因事设岗，因岗择人，选择熟悉政府信息公开相关条例制度、保密制度、政府信 息鉴定流程的人员从事公共档案馆政府信息公开工作。 第二节公共档案馆政府信息公开的法律保障 目前关于公共档案馆开展政府信息公开的专门立法尚未形成，政府信息公开立法 的任务还相当繁重，特别是在政府信息资源管理、信息利用和服务的规范化、隐私权 的保护等方面，仍存在许多立法上的空白点。条例中提及国家档案馆、公共图书 馆设置政府信息查阅场所，方便公民查阅政府信息，这可以看作是法律法规关于公共 档案馆政府信息公开相关规定的起步。随着政府信息公开工作在公共档案馆开展，出 现权利与义务相冲突的情况越来越明显，而寻求调解的方法没有健全的法律依据，这 必将呼吁关于公共档案馆开展政府信息公开工作的专门法的出台。公共档案馆政府信 息公开的法律保障首先要求法律制度的保障，在实现法律制度保障的条件下，要求执 法保障。 2 2 1 法律制度保障 关于公共档案馆开展政府信息公开工作的法律依据，目前可以从档案法、保 守国家秘密法、行政法、政府信息公开条例等相关法律法规中寻找到相关 条款。公共档案馆开展政府信息公开工作，可以进行法制建设，建立一整套方法体系 来调解公共档案馆政府信息公开工作中权利与义务的冲突。 完善公共档案馆政府信息公开立法的首要任务就是对政府信息公开法律体系作 出系统的分析，明确它所包含的各项法律制度，由此形成政府信息公开法律体系的基 本框架，以便有计划、有步骤地逐步建立和完善公共档案馆政府信息公开法律体系。 建立我国公共档案馆政府信息公