（行政管理专业论文）和谐价值取向视角下的我国地方政府绩效评估分析——兼以“兰州试验”为例.pdf

硕士学住论文 斟a s t e 袋 st 珏 s s 摘要 提嵩政黠续效 是公焚管瑷始终追求鲍基本嚣栝之 瞧是 蔽2 0 墼纪8 年我 以来西方国家的行政改革实践中遇到的诸多问题猎 进行绩效评估的目的在于提高 政府效率和管理能力的同时 斑高公共服务的质爨 建立和发展公共责任机制 提 高公众的满意发 改善公众对政鹿公共部门的信任 多数星家一噱遗瓣经济秘效率 的强调其实并不是公共行败的核心价值 真正的核心价值应该是社会公平 建立民 主行政才楚公菸行酸组织嶷革瀚终稷韬标 联系我国现袄 筏们茇现政府绩效评话 要以和谐的行放文化为背景积氛围 蠢则 续效谬珐走囱裁察易忽略公平 甏只注 重效率 中国避入新世纪之后 现实艇活中产生了众多而又复杂的社会问题 诸如 瘸毅蠲鬏 公平海熬 社会傈簿问题 就娥问题等 与i 逝同时 程政府方面 地方 政府绩效评估的基本取向偏重予效率 恧对于民主傍傻如褥更多地俸瑗在致褒霉 为 政府过程和政府绩效中往往关注技少 长此以往 不利干中国小康牡会谶程中 耱谐衽会静建浚 梵其是在现阶段 海于政府韵两标价值吴有多样往 玻府绩效评 估价值标准一般必须以忠实公共利益为蘸撼 才熊实现绩效谨l 古的协调与和谐 主 要照更加注重公平 正义 和谐意味者承认不同 尊重不同 意味着更多是 兼顾 与诲谖 笔者试茺 对政府绩效评蔼躺谐徐值静蓬褫每强调 无疑对我函行政改革 与公共管理的理论和实践具有十分重要的意义 本文采用的研究方法主要分为两个方面 一是套论涯结稳主 采瘸毙实 歪分析 磊鬣旗分析豹方法 农论文主体静前半 部分 对我国髓肃省兰州市政府绩效评估实践分析上 主要采用实涯分析法 在论 文后半部分 即通过前面实证分析提出当前我国绩效评估应体现新的理念等 主要 采躅懿燕规范分撰方法 二怒在论据采髑上 采取文献研究与实证研究相继舍的宠法 在实诞分柝方嚣 主要是对我国典型省市政府绩效管理实践进行分析 在理论分析方面 主要以大量 毒笑公共行政 公共管理 警臻学 经济学靛孛终著述为主 本文除导论部分外 麸分为四个部分 第 部分政府绩效评估的理论概述 是介绍政府绩效评估及其价值评估标准的 蠡爨 势着重强提了本文熬重惑 侩馕浮售称猿豹含义 第二部分史要论述当前我国政府绩效评估中价值取向方丽的缺失 第三部分怒以兰闸市实践探索为例作一定分析 硕士学位卡苷文 a s e r s 王 l 嚣s s 笫西部分通过前文的分析与论述 提出我们要削建高绩效政府 必须注重绩效 评德馀篷与枚戆和 誊毒 会懿契会 1 构建和谐懿行政文化 2 漱民为本 重 塑政府与民众的和谐关系 3 将和谐社会的要求纳入政府绩效评估指标体系 4 协诵政府绩效评估的价值关系 等等 返也是本文的创新之处 关键词 政府绩效评估价值取向和谐价值 颉士学饿论文 耐a s t e r st 鞋e s l s a b s t r 翁e l t oi m p r o v et l l e g o v e r n m e n t sp e 怕n n 猢c ei s o n eo ft h eo b j e c t s0 ft h ep u b l i c 磊攒 攮s l 站畦 珏 f f o 越1 9 8 ss o 糙珏e h 鼬l e 搬se x i s t i 砖gd 搿i n g 氇eg o v e m m e n 圭 i i l n o v 瓶o ni n s t c mc o u n 龋e s m eo 蚴e c to ft h ep c r f o n n 粕c ee v a l u a t i o ni sn o to 蝴y i m p r o v i n gm eg o v e m m e n t se 蹦c i e n c y 锄dm ec 印d b i l 耐o fm a n a g i n gb ma l s o e 惑黼e 矗塔也e 紫越移裾露醚i cs e 删c e d e v e l 婶i n g 妞s y 触 m 鼹翔袋i er e 辨鼹s 论i l 酶 s a t i s 聊n gm ep u b l i c a n ds n g m e nt l l e c o n 蠡d e n c eo ft l l ep e o p l e a c t t a l l y m o s t c o u n t r i e sg i v i n gm o r ea t t e n t i o no nm ee c o n o m y 趾de m c i e n c yb l i n d l y 也a ti sn o tt l l ek e y v 越毽oo f 攮ep 的l i e 羽趣i 珏主s 拄蠢 秘也ek e yv 砖辑黻毽鞋 盘es o c 弦j 鞋s t e e a 聪氇e u n i m a t ed b j e c to f 也e 打a n s f o n n sc a r r i e do ni nt h ep b l i c 洳i n j s 妇t i o no r g 喇硎o n si s t ob u i l d 馈拉d e m o c 糟矗ca d i n i n i s t r 撕o n w bc a 堇l 1 h a tm eg o 删e n tp e 响h n a i l c e e v 蠢u 碰o n 瑚塔 b ec 蠹崖畦e d 暇也eb l 驴珏矗 圭o fk r 援 莲 硅s 戳蛐s 拄 醚诗赣虢垂t 嘲 嚣 e l s e 也ee v a l u a l i o n 稍l lg o 谢me 做c i e n c y 砌yn e 西e c t 吨j u s t i c e s i n c oc o 曲蟮i n t o 也e n e wc e n t 撒y t 酶r ch a v eb e e nl o t so fa n dp r o f o u n ds o c i a lp r o b l e m si i lc 址l l a s u c 沮a s e 搬簿o n 耍娥轭e s o e i 砖i 毽s 疆8 珏c e e l 攀l 强黻t 矗n ds oo 氛翻糖 珏 或至玎单 重t a 啦l 主st k 瞳 t h ev a l u e0 f d e m o c r a c y l o r ed i s p l a y i n gi nt l l eg o v e m m e n t sb e h a v i o ra i l dc o u r s e s n o ti n t h cp e f f b r m a n c e i f 矗g o e so n h 艟l lb eb a dt o 也ec o n s m c t i o no f 酝m l o 菇o u ss o c i e 够 e s 辨e i 斑l ya t 辨s e n t s 至n e e 谯ed t v 锻s i 每蜒 也e 嚣o v e 凇睡 sl a 璐娃v a l 疆e 也ep 怼m i s eo f t h cg o v e 撇n e n tp e 疵批a n c ee v a l u 撕o nm u s tb e 筋l l l f i i lt om ep u b l i ci n t e r e s t s s ot l l a t h eh a i m o n i o u se v 越u a 重i o nc 8 nb e c l m e 柏e m o s t 主i a p o r 钮n to fa l li st 0s 骶s so ne q u a 重酚 a n dj u s t i h a 燃o n y 堇n e 强sa 越l i 撼n gd i 疰色f e 矬c e sa 毽ds 融wr e 辨c t 协d 滠融s a 畦 m e a i l sm o r ec o n s i d e 枷o na n dc o o r m n a t i o n s o p a y i n gm o r ea t t e n t i o nt om ov a l u eo f 酗瑚o n y 钿r 至n go 搬g o v e 删p e 函n 赫矗n c ee v 锺u a t i o n 谢np 蕊毛h eh n p v e m e 嫩o f o u ri n n o v a 蛀 珏a 堪p u b l 主ca 出n 迹i s 嫩畦o n n ep r e s e n tp 印e fm a i n l yu s e sf o l l o 晰n gs e v e r a lk i n d so f r e s e a r c hs i d e f i r s t o n 毛 e x p o s i 畦o n 箍薹s 咖咖f e 薛 嫩s 像e s i s h s 遗g m e t h o d s o f a n a 王y z i n g o n r e a i d 延g n o s i sa n dr e g u l a r i 粤h 蛾ef o f m e fp a 娃o f 搬en l e s 逸也a ti sa n a l y z n go nf h ep 强c t i c e s o f 五棚砌d c i t y ic h o o s et h cr e a ld i a 秽l o s i sm e 出o d i n 廿l el d 鼢搿i n ic h o o t h e l 诬e r 矗圭l l r cr 蠡n go rf e g 畦甜 n e 蠡o d a b dt h e n o nt 沁毅g l l m e n ta d o 州 珏 lc h o o s e 也om 鼬融鲢r e s e a r c ha n df e 越 硕士学位论文 醚a s 羊基r s 下狂e s l s 击a g i l o s i sr e s e a h o n 蕈l l e 也e o r i c a la n a l y z i n g m o s t l yr e l yo ns o m ew o r k so np u b l i c a 撼i 蛙s 拄a 蔓i o n 列坟主c 擞鑫圭臻掣朔艇 糙鞠a g e m e 燃 e c o n 凇y 越避 o 拄 t h i st l l e s i sc o n s i s t so f f b u rp a r t 8 1 ob e g i nw i t j l 也i sp a p e rg i v e ss o m et 1 1 e o r i c a ls 瑚m n a r 沁s p r o d l l c i r 塔m ed e 丘n i t i o n o fg o v e m m e 越p e l 南嗽a n e ee 赋诖8 娃 珏摊畦如es t 毅堪a 心so fv 鑫k e 纛b f m a 鞋c e a 珏d p o i n t so u tm em a i np r o b l e m 8i nc h i n a f o l l o v i n g 谢m 觚s e r e f i e rt ot h ev a c a n c yo f v 葡h e 沁也e 锄饿瓣l o c a 重g o v e r m e n t 刚b 础丑n c e a 删o n t h e 血磁p a r to f t h ep a p e r t a k e 五日躞点 狂a s a ne x 8 m p l e 协髓硅l y z e 趣t h e l 鑫s t 辨姓 b a s e 硅 簌如e f 穗搬嚣押 p 撞f 蜒 b f i n g sf b 州a r dt h es u g g e s t i o n0 nh o w t 0p u s h9 0 v e r n i n e n tp 酬f b 釉a l l c ee v a l u a t i o ni n c 鞋n a 一r e b u i l d 如v a l u ep e 娟3 鞠豫n c ea c c o r d i n gt om ec o 璐蜘i c t i o no fh a 埘1 0 出o u s s o d e 锣 1 c o n s 缸l c t 妇n o l l i o u ss o e i a lc u l 缸珏墩 2 t a l e 也e 毪l a s s e s 醴p e o p k 鹳t h e r o o t r e b u i l dm er e l 砒i o n s l l i pb e t w e e ng o v e m m e m 粕dt h em a s s e s 3 b r i i l g 龇 辑q 撕托m 毪fo f 酗鞠 越o u s 嚣 i 戎yi n l o 穗e 零琊t as y s t e mo fg 吼埠r n m 黼t 掣曛b 勰a 班e e c v a l 咖i o n 4 c o o r d i n a t et h ef e l a l i o n s l l i po ft h eo r d 撼a f y 擞l dp 蕊c d 嚣掀t h e 酬u a t i o r ka n ds oo n 1 7 h e s ea i 它a l s ot h ei n n o v a t i o no f 协i s 荫i e s i s k e yw o r d s g o v e m m e n tp e 墒燃a l l e ee 谢u 姬 戳 u eo d e n 协主i o n u e0 f h a n n o n y 勰蕊 华巾赫范大学学健论文源剞性声暌和使震授权说龋 原创性声明 本a 帮鬟声鹤 掰燕交静学链论文 是零a 在导簿的指导下 独立进行研究工作所取 得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不舍任何其他个人或集体已经发表或撰 麓过的作品或成果 对零文的研究做出重要贾辙盼个人和集体 均已在文中以嘴雅方式标 明 奉声明豹法律结慕国奉a 承撼 敝憾魏协 嚣期 静多年善嗣l f 嚣 学位论文版权使用授权说明 本人完众了解华中邸范大学关于收集 保存 使用学位论文的规定 即 学校有权傈 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被蠢阅和借阅 本人授 投华中瘁蓬大学可以将零学位论文瓣全瓤或部分内褰壤入露关数摆蓐避褥检索 霹疑襄蘑 影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密论文在解密后 遵守此规定 论文作者签名 日期 加 年多月口日 导师签名 别孑爱九 日期 0 啪 年6 月f j 日 本大已经试囊阕读 e 矗l i s 离嫒学燕论文全文数攥瘁发表章程 强意将零a 豹学链 论文提交 c a l i s 高校学位论文垒文数据库 巾全文发布 并可按 鬻程 中规定享受相 哭权益 同意论文提交靥滞后 口半年 口一年 口二年发布 论文律街警袁织 日期 m 6 年z 月d 日 导师签名 毒q 年三龟 1 日期 知 占年6 月f f 日 矮士学位论吏 m a s t e r st i e s l s 一 选题意义 导论 提高政府绩效 怒公共管理始终i 巍求的基本目标之一 i 黩二十年来 随着英美 等发达国家凝公共管遴运动帮玻府霉海运动豹蓬勃兴起 持续近百年的传统行政模 式面临着极大的挑战 并成为腰方各尉行政改革的主翼目标 公共组织的管理模式 氢旗筮织续梅 警理方式等 韭毫产生j 露穴豹变纯 公共选择疆教薪管璞主义 思想作为一种思潮以全新的面貌开始液入到公菇管理领域 在这一过糨中 绩效管 理窝续效译绘终鸯一耱浮侩秘改进竣瘀续效静管理实掰王翼 逐激在公共管臻豹实 践中得到普遍应用 以至于许多人认为当今世界各国在政府治理方面派出现种 评 接国 匏趋势 扶翳藏懿馕凝番 续效管璞在公共管理领域瓣癍鼹遴存在饕诸多 困难 但是经过公共镣理专家以及公熬部门实践先驱者们的不断探索和努力 其应 用范豳匿趋广泛 各釉手段 工具和方法被逐步弓l 入帮舞发 拜始目憋宠善 实藏 的效聚也日臻最著 讴如戴维 奥斯本和彼得 普拉斯特里克在他们所著的 摒弃 官僚制 政府再造的纛项战略 中指如 尽管魄起其蚀途径聪富 绩效管理改进绩 效静谶程通常更为缓慢 它的实施也需要更牧豹时间 但是世界范围内的政府再造 者都发现 使用绩效镣理可以使政府的生产率获得显藩 持续的增长o 从实际效 采看 政府绩效管理的实施主器起蔓 两方面翡作用 一是检验和评价的功能 通过 绩效管理和绩效评估方法能够知道政府部门的管理缋效的现状如何 二是改罄和 疆高静功能 遥避绩效管理和绩效谱佰静方法可班对政府管理加班改进和掇高 从整个绩效管理的全过程来糟 绩效管理不仅仅是绩效铡量缄评估 还是指引我 稻羁这幕望嚣麓遮豹系统方法帮手段 楚持续改善公共致策帮公共顼旨静 释系 统方法 评价和改进遮两方面的功能怒相辅相成 互为因果的 只有猩对政府管理 现妖鞠管理络褰奏一个垒嚣瑟准确熬谬徐的豢磁主 裁镪才戆蒹寄锌瓣佳逮迸一多 加以改进和完替 l 霞我鞋寒 诲多警久获梵 巷 疫决定一翡 有了努瓣稍发缝梅 掰毒滔邋都哥 以迎刃而解 但是 从2 0 世纪8 0 年代以来西方国家的行政改革来看 从属予效率 c 竹岛m a r t i n m 8 q c e k o g 蛐 r o b e n s m 拍 翻 o l 婶激蹰d p 州融黼a e m e a 飙r m c n t i n g o v 亡m m e n t 也e s t 咖o f t h c a n l o n d o n j e s s i c a k i n 擘s l e yp l i b l l s h 粥圳 1 9 9 0 p 1 7 9 l 美l 簸维奥斯率 彼褥 普拉靳特璧兜 摒努官僚糕 政府再造驰五项战略 谭功浆 刘襄译 中垦 天爵走学出驻柱2 0 啦年袋 第1 4 8 簧 l 颅士学位论史 搬a s 下e r s 了h s l s 目标的制度磁处于一个解构过程 制度解构的一个尚朱引起人们足够重视的文化效 盛虢是锈菠黪耱教麴港解 敬瓣绫效译嵇要骧窝谤豹霉致文纯舞鸷景释氛藿 否则 绩效评估走向就容易忽略公平 而只注重效率 1 9 9 3 年 美国 政府绩效与 结果法案 明确了绩效谨估的概念与制度 它指出进行绩效评饿的目的磁提高政府 效率和管理麓力的丽辩 提高公藏服务的鬓蓬 建立和发展公装责任辊翻 提高公 众的满意度 改善公众对政府公熬部门的信任 强调经济和效率不是公熬行政的核 心徐镬 核 徐餐是蘸会公乎 建立民主簿黢是公共褥改组织炎苯戆终极露嚣 中 国进入新世纪之后 现实生活中产生了众多而又复杂的社会问题 诸如腐败问题 公平问题 社会保障问题 就业问题等 社会利益分化 产生了比过去任何时候更 多熬鬟盏主体 在害圭会狳屡缝稳上藏是不潮豹莘l 蓥嚣镩移社会除层 当蓊 群终穗 的突发事件增多 纠纷岛冲突涉及范围扩大 尖锐和对立的程度加剧 政府绩效评 估价值选择不能照搬西方国家的摸式 从中园行政改鞲与美国静政改革的实际进程 看巾国正在内行政权力运彳亍中注入 民主 甏素 美潮正在薅行政投力逡行中重薪 注入 效率 因素 值得注意的是 地方政府绩效评估的基本取向偏重予效率 而 鼹乎民主髫 毯翅侮更多涎体现在救瘀霉兔 敬密过程 政府续效孛往往关注较少 长此以往 不利于中国小康社会谶程中和谐社会的建设 要确保某个机构的目标 与典他相关机构的目标同步和协调 就必须在跨机构间的大型工作项目上进行不断 逮沟逶容魏调 在设鬟瓣标毒摹系瓣 稷擒之泻要共醚会 箬嚣发 甚至缝建籀应静跨 机构合作团队 尤其是在现阶段 妇予政府的嚣标价值具有多榉性 政府缋效评估价值标准一 觳必须戳忠熨公共乖j 蕊为前提 才能实现续效评信羽协调与和谐 主要怒更加注耋 公平 正义 和谐意味着承认不同 尊重不同 意味满更多是 兼顾 与协调 中 毯燕在走袁绣经济之路 鑫然会产熊不同熬捌蓥主棼 对照 弦黢文继要焦热宽容 给予其足够的尊重 必须将政府绩效评估者作是更好实现政府公共服务豹路径 简 不是追求 政绩 的手段 作者认为 对政府绩效评估和谐价德的正视岛强调 无 疑瑟我藿簿黢改革与公筵管理的壤论帮实蔽其毒卡努霪要弱意义 二 国内外研究现状 绩效 一词 它既非新词也非舶来晶 更与政府行为渊源已久 中国早在古 代 选官 用官制度就已经涉及到政绩了 只不过关注的是官员绩效考核 如 厝 张康之 寻捷公共行政的伦理视角 中国人民犬学m 版社2 0 0 2 年版 第1 6 撒 o 盘4 旭涛 t 政府绕效管理 制度 战略与方法 机械工业出版社2 0 0 3 年版 第1 2 6 页 2 矮士擎垃论文 m a s t e r st h e s s 汉书 简躐传 原其绩效 足享高官 1 日腐书 夏侯孜传 鲸其绩效 擢 处钧德 等等 现代意义上的 政府绩效 g o v e r n m e n tp e r f o r l l a n c e 源于 莺努 瓣政癃续效熬磅究楚 0 美 黢爨 大洋溯等发这嚣家与遮送豹硬究蒸轰 警谯1 9 4 3 年 美国泡方篱理协会已开始澍戆方政府绩效测量遴符研究 后来 h a t r y 针对公共部门产出结合政府预算进行了绩散测量研究 自1 9 9 0 年以来 许多 学者针对如何建立地方政府绩效测量系统及篡相关问题进行了一定研究 如 栅n o n s h a t r y 1 9 8 0 等分别对绩效测量方法成指标进行的研究 以及地方政府 绩效管瀵阏惩馥磅究 p o i 8 t e ra n ds t r e 秘 1 9 9 9 固 魏终 嚣辩城枣管理捺会 i n t e r n a t i o 艟le i t y c o 牲n t y 溉n 鑫g e 瑶e n ta s s o e i a t i o n i e 融 镣菲营裁组织 针对城市发展问题的研究也谯不断推动着地方政府绩效测量的理论岛安务研究 如 比较绩效测量联合体 c o m p a r a t i v ep e r f o r 眦n c em e a s u r e e n tc o n 8 0 r t i u m 曾汇 集了4 4 个地方政府收集和比较分析的数据 u r b a ni n s t i t u t ea n di c 燃 1 9 9 7 总体说来 美国政府绩效磺究魂容具体面深入 因广泛基于事实砖数据两颇其 谈黢力 势浚实透疆究方法淹差 磷寰窝实戥承擎稻霹毫弓二萁它菡家 经其骚究薹 于美国鬻情 如何将其磷究成果和实践经验应粥予不同政治体制环境中尚待研究 相比而富 国内对政府绩效研究起步较晚 主螫包括北京大学周志怨的公共组织绩 效管理研究 国家行政学院是江的领导测评 厦门大学卓越的厦门思明区政府绩效 管理实践研究 西安交逶大学是建南的地方政麝缋散评徐研究 赢通蟠范学院臧乃 康戆致黪续效译蕊磅究 濑漂大学彭嚣熹豹莰府续效译售臻究等巷 磺褒主要进震 为 第一 对国岁 政府绩效相关实践与理论研究成果的介绍 介绍了公共组织绩效 评估在麟方国家出现的历史背景 广泛应用情况 分析了其绩效评估藏要包含的经 济评估 效率评估 效益评估三方面内容 将国外政府绩效评估的功能概括为 比 较 计划辅魏 监控支持 强童窝教育 设孽l 竣澹资源等五个方嚣 o 吴建礴 绩教管理 嚣安交避大学讲义2 0 0 3 年第8 期 oh a 时 孙es t a 札s o f p 洲蚍曲姆m 粼埘e i r 砌呲i n 龇p 曲l i c s e 咖r p l i b u ca d m i n i s 拄龇i o n r e v i e w v 0 1 3 8 1 9 7 8 oa n 帅o n s d w i dn o b 船r v i i l g t h e1 州 q u i e so f p e r f o 嘣a n c em 脚6 u 嘣i 瑚ti nl d c a lo e r n m 郫l t h ec 龉c l b 喇j e s a n dl c i 汕 s 既v i s p 曲l i ca 由n i n i s t r a t i o nr c v j c v 0 i 59 1 9 9 5 op o i s l c r h a s 蛐主y o f p 曲 n 黼c e m 婚s u 砖m ts y s i e m s 讯s 螗i e t r 神s p o n a l i d e p a m n 哪拄 p u b l i c w o r k s m 螂 p o l 磅 l 辨7 邸2 3 3 4 l l b i 瓣 羊 薹 鞠d 窃嘲 o r ys 艟l b 社群赫耀舶 e m 裁鞠姹m 镰t 融 d 黼k i 蹬g 翻隈e 融e 畦 a s s c s 穗窑壤e s t 置耙醴越 鲰瞄c e p 泌 觚蕊豳粕 黼轴 j 硝 转 1 9 辨 ou r b 雅i n 时轴 把丑玎di c m a c 伽啦a r 舭i v cp e r f o 硼舳 m 始鳓r 懒 i l t f y1 9 9 5d 搬r 印o n w a s h i n g c o n d c u r b 鞠i n 时址u l e 加di c m 九1 9 9 7 o 吴建角e 地方政府绩效评价与最健管理实践研究 国家自然科学基金项目申请书 2 0 0 2 年 吴建南 基于最佳管理实践的地方政府绩效考评研究 困黎杜台科学基金项目申请书 2 0 0 2 年a 硕士学侄论文 m a s t e r st h e s i s 第二 对政府绩效相关实践的价值 功能与意义的认识 在吸取国外研究成果 及分析中国政府管理特点的基础上 指出政府绩效评价的基本价值取向是增长与公 平 民主与秩序 服务与顾客至上 公共责任与效率 透明与质量等 绩效评价能 重新界定政府职能 正确处理政治职能与治理职能之间的关系 是政府部门内部管 理的改革与完善措施 是准确评价政府 监督政府 提高政府绩效的有效工具 也 是改善政府部门与社会公众关系 赢得公众支持与信任 改善政府形象 提高政府 政治合法性的重要措施 第三 对政府绩效的认识及指标体系的设计 认为政府绩效是评判政府治理水 平与运作效率的重要依据 总体上将政府绩效主要分为经济绩效 政治绩效 社会 绩效 认为政府绩效评价指标在总体上应包括广义绩效指标和政府部门本身的评 价指标两部分 研究指出目前习惯采用的发展速度和财政收入指标已远不能满足 政府业绩评价的需要 应采用与国家经济发展目标相一致 具有可操作性的合理 的评价指标体系 应从资源的占用与使用情况 提供服务的数量与质量以及管理 目标的实现程度等三方面进行考核 政府部门本身的评价指标则包括规模 工作效 率与效益 第四 对政府绩效相关实践模式与体系的构建和实施方案的探讨 指出政府绩 效评价体系设计应整合理性模式与社会互动模式 从主题 维度及指标三方面来构 建 现实评价系统应包括绩效目标系统 比较系统 测定系统和反馈系统 主要由 信息资料收集 绩效目标确定 评估项目划分等环节构成 按照构建实施评估组织 确定评价对象与主体 划分评估开展阶段 确立评估计分标准 促进评估结果运用 等步骤逐步进行 通过对地方政府绩效评价实践的介绍与分析 归纳出当前我国政 府绩效评价模式包括目标责任模式 社会服务承诺制模式 效能监察模式以及效能 建设模式 指出政府绩效评价有利于提高工作绩效 规范运作及调动公众参与积极 性 然而却也存在评价目的不清 信度与效度忧患以及评价悖论等问题 中国的政府绩效问题研究因国情差异决定了与西方国家具有明显的区别 西方 发达国家如美国对于政府行为的约束来自于其社会传统和国家法律 凭借着新公共 管理运动的推动力 学术研究者要求以企业的方式考察政府行为和结果 以绩效为 核心对整个政府系统进行了全面研究 当新公共管理运动的思想传播到当今的中国 社会时 中国学术界以往的跟踪介绍与国家领导人的关注导向紧密合 预示了政府 绩效研究 热潮 的很快到来 僵中国政府绩效研究是从个别 点 开始的 目前 正经历着从概念层面转向设计或操作层面的研究过程 很多研究既是直接借鉴国外 研究方法和成果 也更偏重于营造国内研究氛围和社会舆论环境 相对而言 由于 4 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 时间关系 中国的而研究不够深入 研究状况参差不齐 普遍认同的研究范式与体 系尚未见形成 随着科学的发展观与正确的政绩观逐渐成为中国社会发展的热点 政绩 或 政府绩效 已被赋予了更深刻的涵义 备受国人关注 但从中国社会实际情况考 虑 要实现对国外研究的全面理解 借鉴和继承乃至全面创新仍需时日 无论是从 理论上 还是实践上 中国关于政府绩效的研究有几个关键问题都不容回避 亟待 深入探讨 关于政府绩效评估的价值取向分析又较晚出现 早期的政府绩效观忽视了公共 行政所应负的广泛社会责任 其结果是在经济获得前所未有发展的同时 还普遍存 在着失业 贫穷 疾病等等 于是 以塔尔科特 柏森斯 卡斯特 罗森茨韦克 高斯 里格斯等为代表的一批学者 采用系统分析方法 从整个公共行政活动及其 与环境相互作用的关系的角度 提出了公共行政适应环境的生态观念 谋求公共行 政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的 具体的一致性 以保证公共行 政的高效能 高效率 他们认为政府绩效不仅意味着较高的行政效率 也必须有助 于促进公共行政与其环境之间的和谐关系 这种政府绩效观体现了这样一种对发展 的认识 即发展表现为社会各要素的和谐关系和共同发展 在此基础上 2 0 世纪6 0 年代后期 以弗雷德里克森 h g f r i d e r l e k s o n 为 代表的 新公共行政学 发展了社会公平理论 认为政府绩效的核心价值应集中于 社会公平 主张将 效率至上 转为 公平至上 并强调公共行政变革的终极目 标是建立民主行政之模型 新公共行政学的政府绩效观体现了一种新的发展观念 强调发展不仅指或主要不是指经济的增长 而更是一场社会结构的变革 法国经济 学家佩鲁在 新发展观 一书中提出的第三代发展观 强调发展是付出代价并扬弃 代价以寻求再生之路的过程 是以人为中心的综合发展过程 这样 对政府绩效的 考察 就不仅仅限于经济增长和社会发展各要素的考量 更要考察人类自身的发展 考察人类的生存环境 生活质量 发展潜力 考察人的能力发展 权利实现 人际 和谐以及人与自然的和谐发展等等 总之 人的发展 是考量政府绩效的重要变 量 也可概括为对和谐价值标准的强调 三 研究方法与本文架构 本文采用的研究方法主要分为两个方面 一是在论证结构上 采用先实证分析 后规范分析的方法 拟在论文主体的前 半部分 对我国甘肃省兰州市政府绩效评估实践分析上 主要采用实证分析法 在 淼煞 论文后半部分 即通过前面嶷证分析提出当前我阐绩效评估应体现新的理念等 主 要采用的蹩援范分板方法 二怒在论据采瑗主 浆取文鼓醑变与实涯磷褒 案镶臻突程缝合麴方法 在实 证分析方两 主要是对我国熊整省市致府绩效管毽实践进行比较分辑 在理论分析 方面 主旗以大量有关公共杼政 公共管理 管理学 经济学的中外藩述为主 本文熬分四个部分 第一部分政府绩效评估的理论概述 是介绍政府绩效评估 及其价俊评估标准的内涵 并黄重强调了本文的熬点 价值评估橼猴的含义及我 国现酚蔽遮方致府续效评髅审遮方嚣静缺失 露二酃分主要分提了我蘸建方豉麝续 效浮镪巾豹傍篷疆失 第三帮分是墩兰髑啻实跤探索为铡作一定分辑 最后一部分 部分是翮示 以构建和谐的敢府绩效评估价值体系为主导思想 提出了本人看法 政府绩效评估研究在我圈尚且是个新课题 对其中价值评估标准的研究更是一 种探索岛尝试 所以在本文研究过程中还借鉴了暇方婵要的理论及安践作参考 也 是对该谍戆硒究的有益於充 四 本文的剑薪观点 本文的创新之处在于对政府绩效评估中价值取向内涵的界定及分析 选取甘肃 省兰州市绩效评估的实践为例 提出当前我国簧创建高绩效政府 必须注重绩效评 佬傍毽旃擒建和谐社会的奖会 1 梅建和谐戆褥政文纯 2 以涎为零 重鳖 致痔岛涎众懿鞠谐关系 3 褥巍谐柱会豹要求纳入玫痔续效谱德撩糕傣系 4 协调政府绩效评估豹价值中一般与特殊的关系 6 撷士学位论文 m a s 彳墓r s 羊h e s l s 政府绩效谭健的理论概述 一 政府绩效评估的意义与功能 政府绩效评估是指运用科学的评价工具 对政府部门的行政行为 公放产出及 其效益进行客观 公正的测试 分析和比较 建立政府绩效评馈体系的核心 就是 把篱理主义酌理念和瑗代公共缀务精季孛融入掰政府日常王 笮中去 把对酸腐的内都 控制和外部救督结合起来 提高政府运作效率 增强政府与市场的协调能力 政府 续效评售结暴是对特定瓣闻段内政魔王终戆棱箕与译刿 是政臻铡定下一泠段工传 计划的依据和准绳 现代政府绩效评估起源于西方 2 0 世纪7 0 年代朱8 0 年代初 西方国家e l 予政府 援摸不鼗扩张 雾 致莲力邃来越大 致褒续效瓣题霾麓弓l 莛又销瓣关注 梵建 嚣 方阐家都不约而同地作出了积极努力 从而掀起了政府改革的浪潮 这场政府改革 试圈将市场桃制g i 入政府管理领域 采用企她管理的蠼论 方法和技术 以求节省 嚣藏成本 掇高政府管理承平和公莛驻务痕爨 在我国 随着经济体制改革的不断深化和政府管瑕体制改举的深入 政府绩效 闲逛瞧受到了广泛豹关注 一些璁方致腐翻帮门已经开始尝试政府绩效谬镳的实践 活动 例如 1 9 9 4 年6 粥 烟台市政府针对市民对城市服务质量麓问题的强烈反映 率先在建委试行 社会服务承诺制 1 9 9 5 年2 月 河北省委在全国率先扁动了干 部舞绫考核露l 凄 之嚣 一些嚣激管理维绞豹续效译徐秘逸方簸腐豹专瑗续效译徐 广泛地开展越来 这些活动的开展对改善政府绩效 提高地方政府管理水平起到了 很大的推动作用 笔者认为 对当代巾国两言 致府绩效评价的校本意义在予通过绩效评估所形 成的导向功熊来推动和弓l 导政府职能向改革的目标模式方向转变 具体体现为以下 几个方垂 1 促进政府管理联念的变蕈 树立科学发展观 现行的政府体系基本上是按科层制原则建立起来的 一方颟 这种结构形式很 蜜耱券疫致瓣及萁工 謦久受豹富撩嚣气 双嚣形残黢府与社会鹣疆阂 港塞了致辩 与公众间的倍息沟通渠道 政府不知道公众的真正需求 另一方面 建立在这种 结梅基础上的政府权力滚程主要怒皇上丽下熬 下级政褒主要只对其上级受责 禚 并不需要知游公众豹需求 这就怒地方致府及箕工佟入员的职能容易发擞错链韵原 7 硕士擎短论爻 m a s t e r st h 8 s i s 2 2 2 一 2 2 2 2 2 2 型 懋 拳 苎 因所在 从而形成了政府管理中的唯上倾向 恩然 这与科学发展观所要求的人的 能力鲍发展 权剥实现 人际和谐以及人与自然的和谐发展等目标熬蜚遭面骢的 萁磊袋魏是欢摩失去了莲骥弱价蓬译羯据准 迷失了方囊 致冀专霹戳投仗是是了自 上级交掇一个统计数据瑟强遍农民毁掉已接邋收获的庄稼丽改释捂定的经济作物 为了发展地方经济而庇护造假企业 袒护吞噬工人性命的小煤窖 掠夺性地开采自 然资源 无视生态环境的繇化等等 科学的政府绩效评价邋过弓l 入乡 部评价机雠 吸收外部评价主体 可以有效地 自竣黪袋达公众静意愿 势逡使其接受辩学嚣警壤理念 籍剐是磐续效译徐熬缍暴 与稳照魏激殛蠢阔责辘镄绻食起来戳后 可潋形皴强大兹舞部导淘籀压力 强翻毪 地扭转政府对其行政结果所作的错误价值衡量 纠正政府的违法彳予为 引导政府回 归科学巧理性 2 煎新界定政府职能 推动政府职能转变 霹藏 我莺鲍社会主义寐场经济体铡已基本形成荠在不断深纯 与照相对痤静 致痨获艇转交藤严重漳器 繁臻豹孬致事爨纛黟 垄颧经戆瓷滚帮笈秘震 公牙豹 地方像护主义 对企业经营自主权的公然侵犯笛现象还广泛存在 邋种政府职能上 的错位 缺位 越位正日藏成为正常市场经济秩序的破坏力量 并崴接影响到了地 方经济社会的协调发展 产生这一现象的原因熙多方面的 如利益的驱动 观念的 陈旧等 但根本原因还在予攘动政府主动界定弗转变其职能的动力桃制豹阙如 敬簿续效谔俊对致痰驳貔器定与转交熬捶动豫霜主要表瑗在 繁一 茬会公众 金照及慕他评价主体对特邀致府职能静评判所形成的强大压力可以促使政府对其 职能以及职能行使的方式进行反思 例如 我豳的收容审查制度 城市暂住制度就 是在社会的激烈声讨中被废此的 同样 各地纷纷实行的一站式服势 政务公开等 也是在社会的强烈要求中产嫩的 第二 绩效详价在很大程度上为政府衡量特定职 麓懿会璎瞧与必要经提供 令较为瀵骣静标羰秘尺度 这秀政府妻溯赛定其职戆提 了一个方离 第三 在簪 入辩学发震蕊豹理念瑟 绩效译贽中豹舒敦效益测定枫 制可以霪为科学全面 系统合理 更能全面反腆政府的系统效益 引导政府舍小就 大 趋利邂害 3 降低行政成本 提高行政效能 竣黪的任俺章亍为郝必然襻随着程应行政资滚 经费 设备 入摄等 的支警 两辩 致密鹃缝大多数公共行为罄是班特定褪会薹俸翡参与 蛰耪弱稳应垂然资滚 的消耗为前提的 这些都构成了政府的行政成本 而这些成本最终凝由纳税人来承 担 从缀济学的角度来看 特定成本的投入只有在获得超过其本身价值的产出时才 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 是有意义的 在传统行政体制中 人们关注的焦点往往错误地集中在成本投入的过 程中 即政府或政府工作人员做了什么 正在做什么 而忽视了对产出的考察 或 者相反 仅满足于计算行政产出 即我们得到了什么 而忽略了对成本的追究 这 种片面的政绩观所造成的直接后果之一就是 在多数情况下 纳税人所获得的公共 产品和半公共产品都是以超过产品价值的负担为代价的 在一些特定情况下 我们 甚至付出了很多 却一无所获 政府绩效评价的一项任务就是成本控制 即对政府 投入和产出的比较和计量 绩效评价 特别是在评价结果与相应的激励和问责机制 挂钩之后 可以有效地制止政府行为中的亏损现象和浪费现象 促使政府在行政管 理的各个环节进行审慎的抉择和衡量 合理地配置和使用行政资源 从而达到降低 行政成本 提高行政效能的目的 4 改进政府业务流程 提高公共服务质量 我国现行政府业务流程绝大多数都是在长期的行政过程中通过经验积累方式 而逐步形成的 很少经过科学的论证和测评 大多具有以下缺点 1 流程中存 在大量多余的 重复的环节和无价值的延迟环节 如重复的审查 不合理的拖延等 2 长期形成的流程是单向性的 因而在结构上主要着眼于政府工作的便利 而 较少考虑服务对象的要求 3 同一机关的不同机构之间以及业务相关的不同部 门之间的业务流程无法有效地衔接 从而造成部门间工作的脱节 甚至成了冲突的 源泉 4 有不少的业务流程缺乏明确的功能 或者从其输入与输出的对比上来 看 根本不产生任何的增值 甚至是负效值 这类业务流程的普遍存在容易引起服 务对象对政府的不满 降低了行政效率 客观地说 我国很多地方政府并非没有意识到这些问题 很多地方政府还花大 力气积极采取了相应的改进措施 但由于缺乏科学的理论指导和测评工具 所采取 的措施的实际效果并不理想 甚至成为形式主义 官僚主义的表现形式 或成了政 府高额成本的重要影响因素 根据西方国家的经验 政府绩效评价正是解决这一问 题的最有效的工具 通过绩效评价 一方面可以建立起一套科学的业务流程测评与 优化机制 有利于政府及时找出问题 对症下药 另一方面 政府部门也可以藉此 了解服务对象对政府业务流程的具体要求 设计出更科学 更合理 更人性化的政 务流程 进而达到改进政府业务流程 提高公共服务质量的目的 5 改善政府形象 增进政府与公众的亲和力 政府绩效评价活动 特别是由外部评价主体进行的绩效评价活动 实际就是政 府向社会展示其工作情况并由评价主体判定其效果的过程 首先 通过这种评价活 动 政府的行政过程和工作内容从 暗箱 中转到了 阳光 下 体现了政府愿意 9 蔟士学往论文 m a s t e r l s 丁h e s l s 和敢于接受公众监督的勇气 商助于增进公众对政府工作的了解 其次 通过评价 政府工作中取得的成绩容器褥到公众的认可 邀黼赢得公众对政府蚋支持和信任 第三 程谬侩中静使暴露了竣舞工馋孛熬不是嚣炎误 氇寒必一定强塞黢褒懿声誊 穗反 敢府向公众说明所穗旗豹困难和翊题 畿心接受公众的孰评 并积极采取捂 施进行潋正或补救 正好反映了政府求真务实的i 蘸度 可以缓解公众的不满情绪 有利于巍服公众对政府的猜疑和偏见 第四 由公众对政府工作的绩散进行评价 可以满足和实现公众参与国家政治生活的愿望 体现公众在社会和政治生活中的主 体遗位 遽瞧楚社会主义菠主政治豹基本要袋 因馥 公齐 透嗳 客观豹绩效 译徐滔韵可戳促进公众与敢瓣闯豹互动 骠迸政府与公众酌亲秘程发 存臻于改善 政府形豫 此外 政府绩效评价在培养公众政治参与徽识 推动社会主义民主化进程 强化政府的责任意识和服务意识 促进政府管理创新等方面都可以发挥重要的导 向作用 政府装效评敲巾的徐值取向及衡量标准 1 敝府绩效评估中的价值取向的构成 政府续效评估就是根据锗理的效率 能力 服务质量 公共责任和社会公众满 意程度簿方覆兹翔鼗 对敢瓣公共部门警理过獠巾投入产窭 中瓣残暴襄最终成果 瘊反浚豹续簸进露谔定帮潮分等级 政府绩效的价值取向怒政府作为一个社会彳亍为组织对其行为终极目的的基本 价值判断 价值确认和利益选择 政府绩效价值取向是政府绩效评估的基础 它决 定了评估绩效的标准 因此 只有寻求政府绩效评估合理的价值取向 才能建立科 学我绩效谬估标准 对公共服务供给活动的评价 正如罗兰 彭诺克所说 评价 豹注意力斑集孛在箨些能够瀵髭苓哭莛莺家鑫蹇豹黉求 瑟是久类爨爱豹嚣求 满 足人类翻身豹需求 政策才对入类具有价魏 敢镀才能证髓其存程纳合理性 国 政府绩效豹基本价值取向主鼹是增长 公平 良鼙 稳定 自由 进步 其中 增 长和公平的是经济绩效 民擞和稳定的是政治绩效 自由和进步是社会绩效 首先 增长是指经济增长 以人均国内生产总值 p 的提蹴采界定经济增 长 经济罐长是竣治薅系存凌秽发震戆秘震蓑撬 无论发达国家逐怒发震孛霾家 郡把经济增长作惫一个蓄鬻瓣标 公平主要涉及分配 集孛于减少鳃j c 雪贫翻帮减少 罗兰 鼯诺克 政治发展 政治体系和政治产品 世界政治 1 9 9 6 年第1 8 期 l o 硕士学位论文 搬a s t r s 羊瓣 s s 不平等 这是艇个社会雁义的基础 在评价政府的经济绩效时 既要看增长还要看 公乎 蹭长妊须青稳对貔公平来终寨 只霄将二者关系楚理褥缀好豹致瘸 矛胃髭 是商绩效的政府 其次 民生是指个人权利与囊虫得到体现积保护 是政治体系在政治上的首选 价镳标准 稳定是捂政治体系酌稳定状况 燕要关注政治秩序帮社会稳定 民主与 稳定这对变墩作为政府的政治绩效 首先关注民主价假 这是对个人权利和自由的 关浚 是根本熬 餐聚囊麴运终必壤在稳定瓣基硝上开震 否慰 晁圭饕失去鑫身 运作的维护机构 当然 稳定绝对不能成为抑制民主的借口 荫则 就会形成对个 人权利和自由的侵犯 交磊 自由是久瓣囊然器熬攀淫程菠帮在孝主会串掰享畜戆锫释蠡枣投鞠 逶步 是指一个国家的全面发展 社会的进步 人们因利益荚系组成各种政治翻体 形成 国家 筹通过国家政权实现自己的各耱自由权利 政府是使本潮人民