（金融学专业论文）我国政策性银行转型模式研究.pdf

我嚣跛策性银行转簦模式磷究内容攮要 内容摘要 政策性银行是指那些多由政府创立、参股或保证，不以盈利为嚣的，专门为 贯彻、配合政府社会经济政策和意图，在特定的业务领域内直接或间接的从事政 策性融资活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理工具的金 融机构。我国在1 9 9 4 年先后成立了直属国务院领导的三家政策性银行。这三家政 策性银行成立1 3 年来，基本形成了政策性金融管理的体制框架，初步确立了政镱 性银行在金融体制中不可或缺的地位，在配合国家产业政策的实施，筹集和引导 社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业的建设，支持农副产晶收购， 支持机电产品和成套设备的出口，促进中国池瑟商品结构的升级换代等方面发挥 着越来越重要的作用，有力地支持了国民经济发展。 嗣外政策性银行成立的历史较长，积累了较为丰富的经验，德国复兴信贷银 行、豳本政策投资银行和韩瀑产业银行是毽外有影响的成功转型的政策性银行， 研究它们成功的经验教训，对我国政策性银行的成功转型有重要的借鉴意义。 当前，随着我国市场经济的逐步完善，国家的发展战略在不断地进行调整， 政策性银行的经营环境发生了新的变化。与1 9 9 4 年政策性银行成立之初相比，当 前我国的宏观经济环境、产业结构、市场需求和微观基础都发生了很大变化，同 时政策性银行也受蓟内部自身矛盾的制约，使褥我国政策性银行在运行过程中出 现不少闯遂，潜伏着较大的经营风险。这些问题和风险的存在，不仅威胁到它今 后的生存和发展，而且可能使国家组建政策性银行的初衷落空，甚至可能使圈家 背上沉重的债务包袱。所以政策性银行必须开始转型和改革，谋求自身的生存和 可持续发展，以使自己适应市场经济的发展，在国家的经济建设中继续发挥独有 的作用。圈前，政策性银行实现职能调整和机构转型的条件豳益成熟，加快政策 性银行的发展和转型己成为金融改革的一项重要内容。 关键词：政策性银行，政策性银行转型，模式 作者：赵春玲 指导教师；薛誉华 t h e s 耋戡d yo n 也em o d e o f p o l i c yb a n b i no u r c o h n t r y a b s 专r a c t n 搪p o l i c yb a 缺n l e 越s 髓娥_ t 量妁s e 囊糟e s 麟，l i 妣d p a 撖c i p 懿遗遮b y 热a 糟s 灌 昏黼艄n t 俄db y 龇掣 v 黝姐tm o r e ，d 0n o tr e 黝哪m m c i l l gp 1 o 纽sa s 喇e 鸭ko r d 娃l o c a | 畔a 啦，c o o p 搬瞧e 喇mg o v e 黝觳e 耐ss o c 潍锄。戚ep o l i 锣嚣砖粼潍辨e c 继坟 o r 戗l ei n d 洳e c to n ei se n g a g e d 嫩也e 翁姻崦锻i v i 够o f p o l i c y 遮hs p 眩e i 鑫cb 潞i l 糙s s 蠡e l 也s 黻v e 躺誉撑e 渤e 薹彬se c o 燃疆l yo fd e v e l 印堍，弘静撒。饴s o e i 舔舯g 鹦髂，镒噬巧o 狂 t h ef i 舶嫩i a l 溉s t i 姒t i 傩o f 也e 蝴- 嘲酌蕊e 凇g e m e 嫩毫0 0 1 璩。黼c 戡峨也r e e p o l i e yb a n bw 隧c _ hw 移羚d 洳誊c l l y 樾避黻kc o 燃芏o lo f 洳d 印蠢r 妇嫩懈 e s 汹l i s h e d 速l9 9 4 强瀚p o l i e y 妇妇o f 蕊融碱馥w e 糟e s 劬l i s h e d 畦妇e e ny e a r s 8 9 0 ，h a v e 勤瑚dt k 夥s 专e 懋羝邋ea fp o l i e 弘r e l a t e d 翱撼封_ c e 撒a 斑毽e 蜀能腻b 勰i c 蠢堍 h 粼e 瓯a b 呈i s 量斌龇黼i 踟a b 薹ep o s i t i o n 遍雠瓿越n gs y s t e mo fb 诎o fp o l i c y 删聪l y ；c 弘燧耋l 礤谢睡撬ei 醒l 锚删。挂o f 也en 撕伽【a 王i i 】心u s t r i 越p o l i e y ，i s k i 赫g 两s 醚则g l l i 如镑粥s o c 赫细嘁s u p p 嘶m en a t i o n 甜i 幽黼咖c 咖，c o n s 仃u c t i o n o f 主ci n 如鼬嗲戳砖p i l l 甜i n 矗矧晦；s l l p p c 哦氇ea 西c u l t u r 赫b ) ，】，r o d l l c 谯t op i m c h a s e ； s w p o r 耄彘叩矗so fc i e c 主| 僦cp | 船击彬t sa 芏l dc o m p l e t es e t s ，p r o m o t e 也e 璩警p e c 坞 s h c h 硒u p 莎勰i n go ft h ee ) 【p o r tc o m m o d i t i e ss t n l c t u r eo fo u rc o u l l n 弘e t c t op l a ya n m o f e 醐dm o r e 洫l p o m h l tr o l e ，量l 蜀l v es u 张) 0 m dm ed c v e l o p 辙e n to fl l a ：t i o n a le c o l l o m y 胡隆c t i v e l y 髓ek s t o 猡o f 锻舱f o r e i 萨p o i i c yb 雏l ( si sl o n g 嚣程黝跳r s ，粕d 如鼬d 蠢嫩 e x p e f i e n c e s h a v e b c e na c c l l l l 搬l a t e d ，k r e d i t 强s t a l tf ww b i d 娌a u 蠡l u ( 髓w ) ，j a p 撼 d e v e l 唧i m e 嫩b a n k ( d b 黟粕dk o ad e v e l 唧e 嫩b 鑫斌( 如b ) a 托硼谨燃i a 薹雒d 吼l c c e s s f m l y 地嫩s f o 嫩e df o r e i g l lp 0 1 i c yb 绷l k s 1 o 咖d yt h e i rg 鹏e e s s 氛l 叩琏敝s 诚l l 堍h e l 曲l 幻咖s 细嫩钕麴l 姆b 引b 讯沁e o 啷 n o w a d a y s ，、) l ，i 也龇黟a d 激l l yp 刊1 【i 珏go f 龇燃捌泓e 黼蕊es y s t e mo fo 戳 c o 落瘪舅ks 妻a _ 绝d e v e l 唧峨e 继燃g e 徽摭i sb e e 矬a 礴潞绝dc o 毅e s p o 搽i 玲g l y 畦l e 煳i n g e 蕊黼s 纨挝eo f 儇 ep o l i c yb a n k sh a v eb e c 魏桡勰g 甜c o m p 撕n gw i t hm ee 砌yp 嘶o d 慧 w 量攒l 呶：p o l 主c y 瓿睦虹w 毛黯e 鼬l i 姥以遮l9 9 4 ，黼- 删e sc 溉嘲s 妇黼， i l 埔u s 域俎s 蚋k t l l 端，燃a 威e t 豫菇黼鞠主戤避辍i e 釉e 辍嫩c 勤糊撼g 娃。纛盎然漆b 骥溅h 鑫藏g e d a1 0 t m e a 吣赫l e ，t h ep o l i c yb 柚ba mr e 姗c t i 甜b yt 1 1 e i 姗：r i o rc o n s i 赡臻l c yo f 触撼s e l v c s ，m a 娃y 烈曲l 嘲st o 船舯l i c y 讪o f o u rc o 硼雄h a wb e 强a p 弦a r 磁， 翔地w 燃灌髂妇ek 随l i 醚赫l 眠弧e 畔s 伽l o f 慷s e 群o b l e m s 砌v 翩加r e s i s 谯瓣韵e 越l l g 壤e i rs 魁“i v 采8 鼓d 文黼l o 辫蕊撼也e 蠡：l 垃愆，基稳d 封：臻：b s 也e 谯鳓g 艇o f b u i l d i n gp o l i c yb 觚k sg o n eb yt l l eb o a r d ，蝴dm a k c so 嗽e o u n t 搿c 皴哕娃l eh c a 、嗲d e 坟 戡赢霸糟愆f o f e ，t h e p o l i c y b 铷妇删b c g i n t o c 黻疆。薹l t h e 姗f o 触越m 穗躺喇鸭 缀瀛g ol 糖氇嚣洲嘲a 矗de o l 滋m l 醵d e v e l o 薹釉e n to f 伽e 弛s e l v e s ，i no r d e rt ob e s e 鼬的i n e dw i m 翅ed e v c l o 脚娃娃跹。也e 擞獭e 氍i 薹玲弱畦e ，越避镛嚣y 鼗谯e 磷哦i e u l 皴 a c t i o n 逾n a t i 州e c 伽o l l l i cb u i l 曲培。触d 妁w 饿ec 砌i t i 蝴o f 诫出懿弦l i 够b 斑b a c 撤黼得内燃嫩。髓a 国l l s tl l 豁b 娥激i n e r e a s 汛g l ym a t 嘲删穗黝l 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我豳处予经济转型时期，由计划经济体制向现代市场经济体制过渡，市场机 能不够健全，市场机制本身无法合理配置资源，只有借助政府力量，将政府调节 与市场调节相结合，解决由予市场机制不发达造成的资源不能有效配置的问题， 以提高资源配置效率。政府引导经济发展的重要手段之一就是建立政策性金融体 系。俗话说“他山之石，可以攻玉 ，研究国外其他国家政策性银行比较成功的 国家的经验教训，对实现我国政策性银行的转型与健康发展有重要的借鉴意义。 本文研究的外国政策性银行主要对象是德日韩，主要原因有二：一是因为他 们的政策性银行比较成功。第二次世界大战后，几乎所有的发展中国家都建立了 政策性银行，但过去几十年的历史表明，绝大多数国家的政策性银行除了在吸弓l 外资上略有成就外，在有效动员和分配国内资源上几乎没有作为，只有再次实现 经济腾飞的德国、日本和后起国韩国、新加坡等少数几个冒家政策性银行真正起 到了促进产业结构升级和实现经济现代化的作用。德日韩的政策性银行为竹么会 成功? 研究它们的经验教训对还处于摸索阶段的中国政策性银行的发展完善有重 要借鉴意义。第二个原因是因为德豳韩和中国都属于“蜃起国家 。二战后，与相 对发达的美国和英国相比，德国、日本及韩国几乎是“一穷二白”，发展经济，赶 超英美，是他们最重要的任务和冒标。中晷在锗失二战后世界经济发展的黄金二 十年之后，终于觉醒，开始市场化改革，开始为实现经济的现代化丽拚搏。研究 我圜政策性银行转垂模式研究零l 言 成功实现经济起飞的后起国家的经验，对想实现经济起飞的中国更有借鉴意义， 他们之间其有较强的可比性。 随着我国经济体制改革的不断深入，目前整个宏观经济环境和产业结构与当 初设立政策性银行时已有很大不同，基础设施、基础产业、支柱产业及进出露贸 易等领域市场机制日益完善，商业性资金开始大量进入这些领域，政策性银行是 逐步收缩业务，浚出市场；还是适应新的形势，走囱转型，实现长远可持续的健 康发展，已经成力金融领域发展中的一个现实闯题，引起我国金融界的广泛关注 和讨论。 二、文献综述 综观国内外金融学研究，相对金融研究的其他领域，关于政策金融理论以及 各国政策银行的比较研究在理论层面是比较浅显的，基本没有进行相关的实证研 究。关于政策金融的理论研究成果主要可以归纳为以下几点： 1 关于政策性银行存在的必要性 早在1 9 9 8 年，中国银行就曾囱有关部门提交报告，指责国家开发银行利用政 策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。唑0 0 1 年，国家开发银行 还专门就各种对其从事商业银李亍业务瓣不利说法与新闻媒体做过沟通，面临作为 政策性银行的定位之困。 近年来，学术界也出现了一些对三家政策性银行存在必 要性的争论。针对政策性金融业务和商业性业务交叉的阿题，国内政策性银行的 酋倡者白钦先表示，市场是一个动态过程，政策性金融和商业性金融的活动领域 也是一个相对不断变动与调整的过程。囝吴晓灵对相关问题归纳总结出“两个凡 是，即“凡是商业银行愿意放款的项嚣，政策性银行要退出；凡商业银行不愿做， 但能收回本金的项目政策性银行必须去做。堆整体看来，学界多数入认为在中 国经济转型发展的新时期，政策性银行的存在和发展仍然是必要的。 从宏观经济环境看，政策性银行选择走向转型是势在必行的。王松奇认力， 中国是经济转型国家，让市场机制最充分地发挥作用是总体改革的既定目标。但 在转型过程中，一方甄仍存在行政干预过多、市场机制受到压抑的事例；另一方 面，投资、生产、贸易等方面也存在市场失灵的问题。同时，金融配套服务跟不 嚣赣格。聚焦欢繁睦镊纷转璧：三犬锻衿捻跑开发镳金融，孛黉证券撤，2 5 1 2 国1 圆王擎。定位，驶策性银弦头上的紧箍咒中华工裔时撮，2 0 。6 国1 1 6 ( 7 ) 国海稔央行力促黢策性银行转型财富时报，2 5 1 2 1 5 癣鞯瑞芸吴晓癸为农发行转羹支捂2 l 擞纪经济报道，2 0 0 3 1 m 1 5 ( 1 3 ) 2 我鬻致策性锻行转墅模式磷究引言 上经济改革步伐，对“三农经济、县域经济以及对中小企业的金融支持领域， 商业性金融杌构普遍不愿会入。o 此外，从财政发展状况看，政策性银行转型已具备条件。张涛认为，经过多 年的努力，我国国家财力虽大幅增强，2 0 泓年财政支爨对g d p 的占比已达到 2 0 8 ，较1 9 9 4 年上升8 4 个百分点，僵从财政长期发展状况看，一方面政府角 色需要转换和改善；另一方面，稳健的财政政策全面实施，都不可能推动今后一 段时期财政支出大幅增长，特别是财政对产业经济的直接资金投入会受到相当大 的限制。如果再考虑到各种隐含债务，国家财政也将控制对政策性金融项醺的直 接的、大规模的资金供应。财政减弱政策性金融服务功能的同时，要求政策性银 行必须更紧密地与市场结合，成为按市场规范操作的、可持续运作并满足市场需 求的新型金融机构。o 2 。关于政策性银行经营环境的变化 张涛认为，从金融市场发展状况看，我国国民经济的金融化程度大幅提高。 2 0 0 4 年末，m 2 与g d p 之比已达1 8 5 3 ，远高予世界主要经济体同期水平。考虑 到圜内居民较强的储蓄倾向，预计今屠相当一段时期内，凇与p 之比仍将继 续在高位运行。因此，市场本身有能力提供充分的流动性，成为政策性银行开展 开发性金融服务的长期和稳定的资金来源。政策性银行市场化经营的条件正日益 成熟。不仅如此，政策性银行的转型有助予我国金融结构的改善，包括解决我国 金融市场长期信用枧构缺位等闯题。从产业和行业结构变纯状况看，我凿产业结 构的快速调整也是推动政策性银行转型进程的重要因素。过去需要政策性金融大 力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业，政策性金融的作用已经大为减 弱。 。 刘永刚认为，董o 年篱蓍，我国机械装备产晶出舔占全部出翟的魄侧只有3 1 瓤， 褥到2 润5 年，机械装备产品出口额占全部蹬蠲额的比例达到5 5 6 。出酾竞争能 力加强，要求政策性金融支持的基础已不复存在。中长期商业性资金将更倾向于 进入基础产业、基础设施和机电产品领域。因此，政策性银行，特别是国家开发 银行和进出西银行，都具有重新调整业务范围、实现转型的大好条件。固 3 关予政策性银行转型筒标的确立 $ 李跫玲三家政策经镶舒改擎今年窟动溺小矧亲鸯指箨鬻繇金融掇，2 0 泛- 2 7 ( 3 ) 岱张涛政策性银行要向综合性开发金融机构转型金融时报，2 0 0 5 0 8 0 8 。 鸯张涛。政策性银行要向综合健开发金融机构转澄金融时撤。2 0 0 5 0 8 0 8 毋剃永刚。政策性银行转型方商已定：综会性辫发龛融瓿梭中鬓经济周囊，2 瓣6 ，5 ) 3 我嚣敬燕性镶行转鍪模式研究 芍l 畜 秦池江认为，政策性银行还是要强调其政策性，不能把它完全商业化，因为 商业化对国家的社会稳定、宏观经济的发展和社会安全十分不利。“政策性银行要 慎言转型，最好的方法是政策性银行和金融性开发银行应该共存，而且把政策性 银行放在重要位置。即使转型的话，也需要很长一段时间。他还认为，政策性银 行謦发挥过重大作用，比如，在一些基 l i | ；设施的项磊上，由于资金数额大、回报 周期长，要徽到完全商业化不太可能，丽政策性银行在这些项目上起到了搬好的 作用。国夏斌认为，“开发性金融机构在业务领域上应该有进有退。在弥补了市场 缺失之后，业已带动了其他商业银行、民资等进入这一领域，这时就要遽，开发 性金融机构不能利嗣国家信用和补贴来和商业银行竞争。 圆这是基本原则，因为 开发性金融毕竟有着政策和资金方面独有的优势，同时开发性金融的本来职能就 是弥补市场的不足。但是，在实际操作中要想严格区分两类机构的业务领域存在 很大困难。 张涛认为，总体来看，市场建设和制度建设中存在的许多期限较长、能促进 短缺行业长期发展的项目利用商业方式可以成活，不爵需要政策性金融支持。这 些基础物资和社会瓶颈领域的项圈是我嚣开发性金融业务的重点，主要存在于： 基础物质瓶颈及配套领域包括能源、运输、材料、农林、水利、军工、高科技领 域；社会瓶颈领域包括就业、教育、医疗、中小企业、西部开发、东北等老工业 基地振兴、县域经济等方方面面。国 4 关于政策性银行的长远发展 早在2 0 年，吴晓灵就农业发展银行的发展方向做了题为以有效农盐金融 政策促进农业优质快速发展的报告。此次发言可视为人民银行对政策性银行的 未来发展做出的明确表态，并关系到我阑三大政策性银行的发展方向。吴晓灵认 为，政策性银孳亍欲求长远发展，势必打通五道“关节：首先，有关部门瘦尽快出 食专门为政策性金融制定的财政预算和立法。一方面，中央财政和省级财政应列 戡一部分预算用于补偿性财政支出，向有政策性支出的机构提供贴息和呆账损失 的弥补；另一方面，政策性银行是特殊的法人主体，商业银行法不适用于它，必 须抓紧制定政策银行法，在法律上体现不以盈利为目的、不与商业银行竞争的宗 警。其次，政策性银行巍该在商业银行业务薄弱或遗漏的领域开展业务，使农村 。海伦央行力促政策性镁行转型财富时报，2 0 0 5 1 2 1 5 露石朝格巧走政策与商监“平衡木”中国证券报，2 0 0 5 1 2 - 0 1 蕾张涛致策性锻行要翔综会蠖舞发金融瓿槐转型金黻对擐，2 5 鹊罐8 。 4 我盈政策性镊行转螫赛式研究孳l 言 金融的整体功能更加完善。再次，在建立财政补偿机制后，政策性金融机构须做 到可持续发展。政策性金融机构的主要业务应壶政府委托，财政部门给予相应的 补贴。同时，政策性银行要在考虑财政补贴的基础上，按照商业银行运行模式， 自己从市场筹措资金。第四，对政策性金融机构预算的管理和考核必须更加严格， 改革外部监管，健全内控体系。第五，在创造外部条件的同时，农监发展银行也 必不可少地需要加紧改造。国 5 关于政策性银行转型后与商业银行职能范畴的界定 夏斌认为，开发性金融机构不能剥用国家信用和补贴来和商业银行竞争，这 是政策性银行转型的基本原剡。他同时认为，在实际操作中要想严格区分两类机 构的监务领域是比较难的。因为菜一特定领域宙资金短缺到充分供给需要一个过 程，金融业务自身也具有一定的延续性，从放出贷款到收回贷款需要一个过程。 另外，一些带有政府税收优惠、贴息的金融业务在金融系统一视同仁、招标实施， 这同样会带来竞争阕题。圆毯曙松认力，在“商业性 与“政策性的划分上，无 论是商业银行还是政策性银行都希望有一个权威的界定，这样才能各负箕责，各 安其位，所以应该通过立法加以明确，使规划不蹴闯题。但在实际操作中，要将 两类机构的业务领域截然分开，始终做到泾渭分明是比较难的。同时由予经济的 不断发展和结构的提舞，往往会阶段性地出现市场制度建设和融资体制建设滞蔗 的现象。此时也不断需要体现冒家战略意图的政策性金融介入，引导市场体制的 完善，弓| 导商监性金融的介入，因此，还应当允许政策性金融与商业性金融存在 适度的交叉与竞争。移 三、研究方法 本文首先对政策性银行产生的主要理论进行了理论和定性的阐述与分析，是 以阑内外在褶关领域的研究成采为基础的，结合本人在理论学习和实践中的心得 体会，在理论上进行了进一步深入的挖掘和深化。这个理论分析是全篇分析和研 究的依托和框架，对德豳韩等国家成功转型的经验和对我国的翻家政策性银行转 型模式的现实选择以及发展战略的研究等都是以这个理论分析为依据，按照内在 的理论线索梳理的。 。韩瑞芸吴晓灵为农发行转型支招2 l 世纪经济报道，2 0 0 3 - l o _ 1 5 ( 1 3 ) 。 誊石朝格巧走政策与商业“平衡木”中国证券撒，2 0 0 5 1 2 。0 1 咎王妮娜。转型要避三遴坎中黧证券掇，2 5 1 2 固l 。 5 我器改策性锻行转墅模式耩究弓l 富 其次，采用经验归纳与逻辑演绎相结合的方法，在理论分析的框架下，对德 冒韩三莺的实践活动进行提炼和归纳，抽象出了一些理论总结。并以此为参照， 探讨我国的政策性银行转型和健康发展问题。 本文主要是对实践活动进行理论总结，再运用到实践串，遵循具体一一理论 具体的逻辑思路。在国别比较分桥中，本文的研究主要是剔除国别在国情、 制度、经济发展阶段等方面的差异，从实践活动和历史变迁中找如具有一般意义 的共性，进行理论抽象和提升，再运用到我国特殊的体制和国情中。 四、框架结构 本论文主要分为蹬个部分：第一部分，政策性银行存在和发展的理论基础； 第二部分，我国政策性银行转型的必要性；第三部分，国外政策性银行转型的模 式与启示；第四部分，我国政策性银行转型的战略安排。 五、本文的创新与不足 本文的磷究结论对现阶段促进我国政策银行的转型与健康发展傲一些理性思 考和探讨，其本身具有一定的理论和现实意义。主要的成果是：第一，对作为成 功典范的德圜、日本和韩国政策性银行的发展历程、运作模式以及经验教训等进 行了充分两深入的分析研究；第二，对我国政策性银行的现状和闯题进行了深刻 刹析，提出了适合蠛阶段我黧政策性银行转型相发展的两种可行性模式。 可能的创新点在于：第一，本文在系统研究德日韩美政策性银行成功转型时， 吸收其它的理论学者的成果，归纳总结出当前国际政策性银行转型的四种模式。 这对不同困家的政策性银行转型有一定的借鉴和参考意义。第二，在对圜外政策 性银行转型模式研究的基础上，本文提澎我国政策性银行转型的两种模式，即母 予公司经营模式和分账经营模式，尤其是分账模式是一种低成本的模式，在我国 未来转型时值得优先考虑。 对我翟政策性银行的转型与发展改革进行研究，要求站在较为宏观和全面的 角度进行分析，同时需要大量的资料积累，对我来说是一个挑战。在整个研究过 程中，一直有个感觉就是量化工具用得少，分析显得很薄弱，这个也是我的不足 之处。希望以后的研究者能加强这个方面的工作。另外，由于本论文写作时间短， 加上自己才疏学浅，研究不够深入，也难免有错误疏漏之处，请各位老师和同学 批评指正。 6 我国政镱性银行转型模式研究 第一章政策性银行存在和发展的理论基础 第一章政策性银行存在和发展的理论基础 政策性银行产生的理论基础是实现社会资源的合理配置。在市场经济条件下， 资源配置的有效性带来一定的社会不合理性，需要政府宏双调控的幸 充，政策性 银行就是政府宏观调控以实现社会资源合理配置的工具。 第一节资源配置理论 政策性金融机构的存在是有其很大的内在合理性的。我们知道，资源配置是 经济学的永恒主题，资源配置是由经济主体来进行的，资源配置的合理与否，直 接关系到资源的合理剩用，进丽对经济、社会产生巨大影响。社会资源配置要实 现两个目标：一是经济有效性，即资源配置要取褥经济收益，就是以较少的投入 获得较大的产出。二是社会合理性，即资源配置要有利于协调各种利益关系，维 护社会公平和机会均等。二者是矛盾的统一体，矛盾在于实现经济有效性往往与 社会合理性不相一致，即实现经济有效性配置往往可能导致社会公平和机会均等 遭到破坏，使各种利益关系发生逆变，僵二者又是统一的，很难设想，实现社会 合理性配置能抛开资源有效性。因此，为了达到经济活动和资源配置既能满足经 济的有效性，又能尽量实现社会的合理性，就要在整个金融活动中予以区分和协 调，达到以不同性质的投入运用资金进行操作的因的。事实证明，单一的商业性 金融( 银行) 不熊满足这一特征，这就促成整体金融分离，政策性金融机构和商 业性金融机构共存的格局。因而，协调二者之闻的关系，实现社会资源配置既满 足经济有效性，又具有社会合理性，就成为任何经济发展过程中十分关注并着意 解决的问题。 任何国家里都存在两个层次的经济主体，即微观层次的经济主体企业或 厂商和宏观层次的经济主体政府。微观经济主体在地位上是平等的，他们依 据市场原则进行等价交换，公平竞争，自主决策，自由选择，以实现是身利润最 大化为如发点来配置资源。这种资源配置方式的取向是高额盈利，结果形成资源 配置经济有效性。如在市场自发调节下，资金资源从低盈利项目向高盈利项目流 动，从农业向商业流动，从贫困地区向富裕地区流动；应该说这些流动有助于 。卿淑群主编政策性银行学，西南财大出版社，1 9 9 9 ( 8 ) 7 我器玻策缝锻彳亍转鍪模式辑究第一章致策僚镶符存程和发展酌理论基勰 稀缺资源的有效利用，从效益、效果上来看，具有相当程度的合理性。 若从社会合理性角度来考察这种现象，爨l j 存在雳显的不足。它破坏了机会均 等，忽视了流出项目或地区的资金需求，制造不公平，扶强弃弱，呈现出“马泰 效应 导致社会结构失德或危机，反过来，也无助予流入项目或地区的发展，不 具有社会合理性。政府依据非商业性原哭l j ，主要运用经济手段( 也怠括一些行政 手段) 对社会资源进行配置，达到和实现符合社会合理性目标。在市场经济条件 下，微观经济主体资源配置是第一位的，宏观经济主体资源配置是第二位的，即 其只在于弥补和纠正前者的不足和偏差，也就是说，翦者资源配置若具有经济有 效性，又同时体现潞较大的社会合理性，那么，宏观经济主体瓷源配置的作用已 得到实现，其作用力量剃相应缩减，而应为微观主体资源配置提供广阔的空间和 领域。但是，如果前者资源配置的经济有效性伴随着严重的社会不合理性，则政 府作为宏观主体在资源配置上就疲发挥较大的作用，就应通过系列约束性或导 向性措施纠正和弥补前者的偏差或不足。 上述过程体现在金融领域，则是商业银行作为经营货币资金的金融企业是以 蠡剃最大化为尽标配置资金资源，实现经济有效性；丽政策性金融机构是作为政 府资源配置手段或王具之一，是以贯彻政府政策意图，面非以盈利为目标，进而 实现社会合理性。 在健全完善的市场经济中，市场信号较为正确、灵敏，市场机制较为顺畅而 有效，商业镌金融枫构据就配霉资金资源则可能在具有经济有效性的阉时，体现 逝更大程度的社会合理性，客鼹上对于政策性金融枫构的“需求会下降。在这 种情形下，政策性金融机构就只少量存在、作用有限。而在市场经济不健全、不 完善情形下市场信号往往不正确，不灵敏，常具有误导性，据此作出的资源配 置常常可能在社会会理性方面存在较大的偏差和不足，相应地就需要以实现社会 合理性配置为霉标的政策性金融机构较大规模的存在，并发挥重要作用。 第二节市场失灵理论 以马歇尔为代表的新古典学派鼓吹亚当斯密的“看不见的乎 的说教，信 奉市场机制具有自我调节的神奇功能。它们认为市场机制是唯一能完善地、合理 地将有限的社会资源实现有效配置的辊制。在他们看来，市场经济条件下，各经 济主体依据市场原则进行等价交换，公平竞争，自主决策，自由选择，以实现自 8 我国政策性银行转型模式研究第一章政策性银行存在和发展的理论基础 身利润最大化为出发点来配置资源，实现经济均衡，达到“帕累托最优。因此， 古典经济学派就认为实现社会资源有效配置的手段是市场机制的自我调节，而不 需要任何形式的外来干预。僵1 9 2 9 一1 9 3 3 年爆发的世界经济危机，导致了大批企 业倒闭和信用链条的断裂，由此又引发了严重的信用危机和众多的银行破产，使 整个资本主义陷入瘫痪。这次危机无情地粉碎了古典经济学派提倡的只需通过市 场自发调节，就能实现社会资源有效配置的理论。 因此，这种有效配置资源的市场机制发生作用的前提是“完全竞争的市场一， 可是，这种近乎完美的市场在现实中几乎是不存在的，总是存在了许多不近入意 的弱点，人们将这些弱点概括为“市场失效。根据不同的特点，可以将市场失效 划分为结构性市场失效、功能性市场失效和制度性市场失效三类。 结构性市场失效是指市场机制无法将所有商| l i l 和服务按需要有效地提供出 来，以致使商品和服务的供求在结构上出现缺陷。主要表现是：( 1 ) 公共物品的 供应。由于公告物品的菲排他性和非竞争性，私人是不愿意供应的，必需由政府 供应。并且根据物品的公共程度，或者由政府和私人分别供应，或者在政府的监 督下由私人供应。( 2 ) 垄断和自然垄断。这两种情况的存在，必然造成资源配置 的低效率，而且垄断企业由于缺少外部及内部压力，不仅在资源配置方面会出现 低效率，而且在企业内部也缺少降低成本的动机。正是由于政府采取了反垄断政 策措施，才抑制了垄断对资源配置的消极作用。( 3 ) 信息不充分、不对称。信息 是一种重要的资源，生产者和消费者只有在得到商品价格等必要的信息时，才能 够形成统一的价格。键现实生活中，市场提供的信息往往是不充分的，不对称的， 有的甚至是不真实的，这就会影响到生产者和消费者的决策，造成资源的低效率 配置。 功能性市场失效是指由于市场不完善、市场本身不具备某些功能或者在功能 上存在某些缺陷，致使市场供求无法实现均衡。主要表现是：( 1 ) 夕卜部负效应。 消费者或生产者的消费或生产过程，或者其提供的商品和服务，对外部产生了不 利的影响。典型的例子是工厂的污水污染了河流，造成水质恶化，影响生态环境。 ( 2 ) 国民经济失衡。由于市场经济条件下，三个基本心理规律的作用，市场机制 自身往往无法使国民经济在总体上实现平衡。国民经济失衡不仅仅是表现为总量 上的不平衡，而且还表现为结构上的不平衡，包括产业发展不平衡、地区发展不 平衡、国际收支不平衡等等。( 3 ) 经济周期波动。市场对经济活动的调节主要是 9 我鼹政策性银褥转型模式研究第一章政策性锻行存在帮发展酶理论基础 通过市场价格，蔼市场价格往往只是反映短期的供求，当人们根据价格作出经济 的决策时，会出现集中的积累效应，引起经济的过热或萧条。如果依靠市场机制 自己来解决问题，就只能通过经济危机来强行使市场供求的矛盾得到恢复。 制度性市场失效是指即使在市场体系完善、市场运行能够使资源得到合理配 置的情况下，市场制度实行的结果仍不能符合社会的需要。( 1 ) 收入分配不公。 在市场经济运行中，存在着富者愈富、穷者愈穷两极分化的现象，而市场制度本 身无法解决收入分配不公平、不会理的问题。( 2 ) 有害物品，如赌媾、卷烟、烈 性酒等。市场把包括这些物品在内的所有物品的生产和供求都加以调节，而不论 有害与否，因此，就需要政府来进行管理。 第三节经济起飞理论 发展经济学的经济起飞理论是政府干预金融、建立政策性金融体系的另一个 理论基础。在现代社会，一个比较落后的圜家要实现经济现代化首先要进行工业 化，为经济发展奠定现代工业基础。发展经济学理论表明，在工业化发展的起始 阶段，社会的投资率应提高到经常性的明显地超过入口增民的水平。根据罗斯托 的经济起飞理论，如果假定资本与产量之比为3 5 ：l ，投资率应达到g d p 的1 0 ， 才有可能超过入口增民，从而保证稳定的产出增民，实现经济的起飞和发展。 按照发展经济学的理论，实现工业化，除了要有较高的投资率外，还要合理 安排产业发展的先后次序以及确保地区的均衡发展。在产业发展的次序上，基础 设施和基础产业一直是发展中国家经济发展的“瓶颈部门，是应该优先发展于 其他产业的。但基础设施、基础产业和关系国计民生行业的投资都具有投资金额 大、回收周期长、经济效益低于社会效益的特点，对国民经济的正外部性较大， 具有公共产品性质，民间资金大都不愿或很难进入这一领域。 发展中国家存在明显的发达地区与不发达地区的二元结构，市场机制促使大 量的人才、资金和资源从落后地区流商发达地区，不仅恶化了二元结构的差距， 而且会造成一定的社会问题等。贡纳尔缪尔达尔对此提出了著名的“地理上的 二元经济结构理论，强调不应消极等待发达地区产生“扩散效应来消除这种 差别，为了防止累计性因果循环造成的“回波效应 导致的贫富差距无限制扩大， 应由政府采取一定的特殊措旄来促进不发达地区的优先发展。 处于经济起飞阶段的国家中，市场发育不足，市场机制不够健全，市场机制 l o 我国政策性银好转型模式研究 第一章政策毪银行存在和发展的理论基础 自身无法合理配置金融资源，因资本积累不足形成的“增民极限是欠发达国家 经济发展的主要障碍；此外，在资金稀缺的环境下，资金必定是追求离回报和短 期化的。因此，仅依靠市场调节是难以达到较高投资率，实现落后地区的重点开 。发和瓶颈行业的优先发展，只有借助政府力量，将政府调节与市场调节相结合， 解决由于市场机制不发达造成的资源不能有效配置的问题，以提高资源配置效率。 两政府引导经济发展的重要手段之一就是建立政策金融体系。发展经济学认 为，发展中国家储蓄率低，投资资金不足，只有采用有选择的信用供给办法，在 政府的管制下，对一些特定产业和地区提供优惠资金，具体做法就是设立政策性 金融机构，遽过这类金融机构提供长期、低利率的优惠贷款。 第四节政府干预理论 政府对经济的干预有财政、金融、税收、价格等多种手段；政策性银行具有 财政金融双重职能，是财政翟标和金融手段的结合体，因此，它是政府干预经济 的最好方式，是作用较大、效果较好的一种方式。利用政策性银行干预经济，有 利于实现资源配置的有效性和合理性；金融是经济的核心，资金是国家经济运行 的血液，是重要的社会经济资源。金融资源的配置状况决定着社会资源配置的状 况。市场是资源配置的基础，也是金融资源配置的基础。在金融领域中，商业银 行作为经营货币资金的金融企业，在自主选择和自由竞争的前提下，以实现自身 利润最大化为目标配置资源，实现金融资源配置的经济有效性，从而也就实现了 社会资源配置的经济有效性。但是，在金融领域中，市场机制同样存在着作用的 边界和失效现象，存在着不足或缺陷。商业银行以利润最大化配置资源，实现资 源配置的经济有效性的同时，又导致金融资源从低盈利产业、行业和地区流向高 盈利产业、行业和地区：这又带来一些如社会结构，产业结构，产品结构失衡， 地区发展不平街等问题。所以，这种资源配置只能实现资源配置的经济有效性， 丽不能实现资源配置的社会合理性。为了弥补商业银行和市场机制在资源配置中 的不足或缺陷，政府希望有一个能充分体现自己意图的金融机构，建立起由政府 掌握的政策性金融体系，使政策性银行充当政府投资的代理入或工具，以贯彻政 府意图为出发点，依据非商业原则，不以盈利为是的，对社会资源进行逆向配置 和有效干预，实现资源配置的社会合理性。 我溷政繁性银行转型模式磷究 第一章致策性锓褥存在和发鼹的理论基磁 以上说髓，社会资源主要是由两类机构，以两种方式进行配置：一是以盈利 为主要目的的商业性金融机构运用市场方式配置资源，我们称为商业金融配置方 式；二是不以盈利为目的，以促进社会共同发展为目标的政策性金融机构，以非 市场方式配置资源，称为政策性金融配置方式。在市场经济条件下，商业金融配 置方式是第一位的，政策性金融配置方式是第二位的，政策性金融对资源的配置 只在弥补和纠正商业性金融对资源配置的不足和偏差。如果商鲎性金融对资源的 配置具有经济有效性，又同时体现出较大的社会合理性，那么，政策性金融对资 源的配置作用应相应缩减，为商业性金融配置资源提供广阔的空间和领域；但是， 如果商业性金融方式配置资源具有经济有效性的同时伴随着严重的社会不合理 性，剐代表政府干预经济的政策牲银行，在资源配置上要发挥较大的作用，就应 逶过一系列约束性或导同性措麓纠正或弥替商业性金融配置资源的偏差或不足。 1 2 我晷玫繁性银行转型摸焱研究第童睾我国政策性银符转墼的必要髋 第二章我国政策性银行转型的必要性 从政策性银行的理论发展可以看出，政策性银行在一国的金融体系中有着举 足轻重的地位，起着不可替代的重要作用。尤其是对于我国这样一个区域经济、 产业经济发展都很不平餐的大国，更需要政策性银行对落盾地区和弱质产业的强 大支持，这是保持经济社会协调、稳定和均衡发展的重要前提。因此，在我国一 定要结合国民经济发展的不同时期，有针对性地开展政策性业务，更好地完善政 策性银行的职能，有效解决其在发展中存在的问题，积极探索符合我图国情的政 策性银行发展的途径。 第一节我国政策性银行发展现状 1 9 9 3 年1 1 月，党的十四届三中全会作出了关于建立社会圭义市场经济体制 若干问题的决定明确提出建立政策性银行，实彳亍政策性业务与商业性业务分离。 组建国家开发银行和进出口信贷银行，改组中国农业银行，承担严格界定的政策 性业务，国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通 过财政投融资 裙金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种 形式进行。1 9 9 4 年，中国三家政策性银行应运而生。 我国建立政策性银行的目的，一方面是实现政策性金融和商业性金融分离， 以国有专业银行身兼二任的问题；另一方面是割断政策性贷款与基础货币的直接 联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。因此，将政策性业务从专业银 行分离出去，建立政策性银行成势我国金融体制改革的必然要求。目前，我国的 政策性银行有国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。 一、国家开发银行 经国务院批准，国家开发银行予1 9 舛年3 胃正式成立。其主要任务是：按照国 家法律、法规和方针、政策，筹集和引导境内外资金，向国家基础设施、基础产 业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放贷 款，从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节，优化投资结构，提高投 资效益，促进国民经济持续、快速、健康地发展。 我国政策性银舒转型模式研究第二章我国政策挂银纷转型鳇必要挂 图家开发银行经营和办理下列业务：国 1 支持国家基础设施、基础产业和支柱产业建设。 2 区域协调发展和产业结构调整。 3 加快推进国际合作业务，交流发展经验。 4 以支持县域经济发展为切入点，推动社会主义新农村建设。 5 。加强对中小企业及教育、医疗等社会瓶颈领域的支持，承担社会责任。 6 。加强与各类金融机构合作，促进中小金融机构的改革与发展。 国家开发银行按照国际惯例，以囡际一流银行的标准，促进内部改革，在组 织结构设计、公司治理、风险管理、信用管理、资产负债管理和信息技术等主要 领域，基本实现了业绩国际达标的目标。在业务大幅增长的同时，资产质量不断 改善。开发银行总资产由2 0 0 2 年底的l o ，4 0 0 亿元增长到2 3 ，1 4 0 亿元，信贷资产 总额也由8 ，9 6 0 亿元增加到2 0 ，1 8 0 亿元，按五级资产分类的不良贷款率也由2 0 0 2 年的2 5 4 降到0 7 5 ，资本充足率略有下降。 ( 一) 近年来的业务经营状况 表2 1 ：近年来的业务经营状况单位：1 0 亿元人民币或百分比 2 0 0 62 0 0 52 0 0 4 2 0