财政支持农村养老保险发展的政策评价与优化_以河北省为例.docx

养老保障与养老服务建设系列研究本课题组编者按 “老有所养”是人类最基本的需求之一，是现代社会最基本的责任。第六次全国人口普查数据显示，我国 60 岁以上人口已占总人口的 13. 26% ，并且仍将以每年3. 2% 的速度增加。随着城镇化发展和人口老龄化的加速，我国养老 保 障、养 老 服 务 问题受到学术界的广泛关注，学者们探讨从不同的视角对社会养老保障、养老服务进 行了研究，为我国社会保障的发展提供了有益的借鉴。但是，目前我国社会养老保障和养老服务依然存在着诸多的问题，既制约着我国社会养老保障事业的发展，也影响 着城乡间、地区间养老服务的均等化。因此，对我国养老保障和养老服务的研究依旧 是紧迫而重大的。河北大学课题组从公共管理视角对养老保障与养老服务建设进行了研究。在养 老保障方面，主要涉及农村养老保险制度可持续发展、农村养老保险制度绩效评价、被征地农民养老保险，并探讨了养老保险市场化趋势下的“以房养老”和养老金融等 问题; 在养老服务方面，主要研究了农村养老服务体系建设中存在的问题和对策、城 镇社区养老服务质量与提升对策以及农村社区养老服务体系的完善等问题。该项课 题的研究得到了河北大学中西部综合实力提升工程、河北省社科联政治建设与管理 创新专业委员会、保定市社会发展研究院的支持。财政支持农村养老保险发展的 政策评价与优化 以 河 北 省 为 例*孙健夫 鲍莎摘 要: 政府财政责任分担和资金投入是确保新型农村养老保险制度顺利实施和快速发展的可靠保障，同时也是农村养老保险持续发展的重要基础。因此，科学评价财* 基金项目: 河北省社会科学基金项目财政支出绩效评价体系设计及绩效信息应用研究( HB12YJ096) 成果之一。42014 年第 52 期( 总第 2612 期)5政支持效果，继续完善财政支持政策不仅是必要的也是必须的。文章以河北省为例， 对财政支持农村养老保险制度的现状进行了考察，客观总结了财政支持方面存在的 诸多不利于农村养老保险可持续发展的问题，并结合养老保险城乡统筹的现实背景 和河北省的实际情况，提出优化财政支持的政策建议，以期通过对财政支持农村养老 保险各项机制的优化，促进农村养老保险制度的的可持续发展。关键词: 农村社会养老保险; 财政支持; 可持续发展; 政策优化中图分类号: F323. 89文献标识码: A 文章编号: 2095 3151( 2014) 52 0004 07近年来，伴随着国家财政对农村地区投入的增加，农 河北省财政用于农村养老保险的金额从 2009 年 村养老保险制度随之逐渐发展和完善。尤其是新型农村 12 210 万元增加到 2013 年 72 000 万元，5 年间增长了 养老保险制度的建立与发展明确和强化了各级政府的财 5. 8 倍，并且远远高于同期河北省财政总支出增长率。 政支持责任。2013 年 7 月，河北省新农保与城镇居民养 ( 2) 财政支持增长幅度不断提高。随着新农保政策 老保险合并实施，统称为城乡居民养老保险，标志着城乡 的不断推进、参保人群和覆盖面不断扩大，新农保的年平 统筹的养老保险制度迈出了重要一步。2014 年 2 月底， 均财政支出增长率达到 45. 23% ，远高于同期 CPI 平均增 人力资源和社会保障部提出预计在 2015 年实现农村养 长率 3% 和河北省农民人均纯收入 16. 16% 的增长水平。 老保险与城镇职工养老保险的制度衔接。在实现制度衔 ( 3) 财政支持农村养老逐步按照城乡统一的思路迈 接的过程中，保障能力薄弱的农村养老保险无疑是制度 进。2012 年 7 月 1 日起，河北省新型农村养老保险和城 能否顺利衔接的关键点。因此，进一步完善和优化政府 镇居民社会养老保险合并实施，统称为“河北省城乡居民 对农村养老保险制度可持续发展的财政支持政策具有重 社会养老保险”，合并实施后城乡居民的参保缴费标准分 要的现实意义。 为 100 1000 元十个档次，同时政府财政补贴和待遇领一、财政支持农村养老保险制度发展的 取政策完全一致。虽然按照我国农村经济发展状况和农现状及评价 村居民生活水平来看，农村养老保险水平还不足以完全1. 河北省财政支持农村养老保险制度的情况。 满足农村居民养老的需要，但是政府财政支持农村养老( 1) 财政支持总量逐年增长。近年来随着经济的发 的政策逐步按照城乡统一方向迈进的政策思路却清晰展和国家对农村问题的重视程度不断提高，农村养老保 可见。险制度取得了阶段性成果。自新农保实施至今，政府财 2. 河北省财政支持农村养老保险制度发展的政策政支持也紧随政策形势不断发生新的增长和变化。 评价。从中央财政支持农村养老保险制度的发展情况来 ( 1) 政府承担起更多的农村养老保险的支出责任。看，2009 年新农保试点实施以来，中央财政向河北省共 明确政府的支持责任是新型农村社会养老保险的重大进拨付补贴款项 1 820 310 万元，占河北省社会保障总支出 步，相较此前老农保“国家政策扶持”的责任来说，新农 的比重为 2. 23% ，其支持数额高于河北省地方财政对该 保“政府补贴责任”的提出与落实使政府在构建农村养 项目的支持数额。 老体系的过程中承担了更多的保障责任。表 1河北省财政支持新农保发展情况 万元数据来源: 河北统计年鉴 2011、河北省财政厅。年份河北省财政 总支出河北省社会 保障总支出河北省财政 新农保支出中央财政对河北省 新农保补贴新农保支出占河北省财政 总支出比重( % )20082009201020112012201322 617 29227 841 44239 050 68648 996 43952 557 79060 726 1788 051 5968 882 98211 872 85711 885 68018 396 06022 217 65812 21023 55054 27074 28072 00061 710150 930390 870591 720625 0800. 0430. 0600. 1100. 1410. 1182014 年第 52 期( 总第 2612 期)6表 22008 2013 年河北省社会保障总支出与新农保财政支出情况 万元数据来源: 国家统计局网站、河北省财政厅。( 2) 河北省农村养老保险地方财政负担较重。新型 财政支出占全国财政总支出的比重却不足 20% ，也就是 农村养老保险财政负担由中央政府和地方政府按照政策 说，地方财政在收入较少的情况下承担了较重的支出责 的相应安排负担，政府财政的补贴既有在参保人员缴费 任。同时，2012 年中央财政向各地方政府转移支付金额 环节的“补入口”责任，也有在给予参保农民养老待遇时 45 383 亿元，占地方财政总支出的 42. 4% ，可见地方财政 的“补出口”责任。在支出方面还是主要依靠中央财政转移支付，特别是在 由表 3 可以清晰地看出中央财政基本只负责基础养 河北省这样人口基数大、人均财政支出低于全国平均水老金的补助部分，而地方政府既要承担“补入口”又要承平的省份，地方财政负担就更加沉重。 担相应的“补出口”责任，这种“入口”和“出口”相结合的二、财政支持农村养老保险制度发展中 补贴方式，虽然赋予了地方政府根据地方实际发展情况 存在的问题调节农村养老保险水平的空间。但是，在地方财政收入 1. 财政支持对居民缴费激励效应不明显。新农保 有限的情况下，又无疑加重了地方政府负担。 制度实施几年来，虽然国家财政支持在一定程度上提高 另外，根据表 4 的数据不难看出中央和地方近年来 了居民参保率，使参保人有一定的收益预期，但缴费补贴 在财政收入和支出方面呈现出明显差异。中央财政收入 数额因各地区经济发展水平不同有所差别。一方面大部 占全国财政总收入的比重基本上在 50% 左右，但是中央 分地区始终以政策规定的下限每人每年 30 元作为补贴表 3中央和地方新农保财政补贴规定表 42009 2012 年中央和地方财政收支情况对比 亿元数据来源: 国家统计局网站。年份全国财政 收入总额财政收入全国财政 支出总额财政支出数额比重( % )数额比重( % )中央地方中央地方中央地方中央地方200920102011201268 51883 101103 874117 21035 91542 48851 32756 13332 60240 61352 54761 07752. 451. 149. 447. 947. 648. 950. 652. 176 30089 874109 248125 71215 25515 98916 51418 76561 04473 84492 733106 94720. 017. 815. 114. 980. 082. 284. 985. 1补贴环节补助对象中央财政地方财政缴费 环 节( “补 入口”责任)参 保 人 个 人 账户普通缴费群体不补补贴( 每人每年不少于 30 元缴费补贴)选择较高档次缴费群体不补补贴( 缴费补贴 + 鼓励资金)缴费困难群体不补补贴( 缴费补贴 + 最低标准代缴)给付 环 节( “补 出口”责任)基础养老金补助不补提高 和 加 发 部 分养老金不补补助 100%年份社会保障 支出社会保障支出 增长率( % )新农保 支出新农保支出 增长率( % )同期 CPI 增长率( % )农村人均纯收入 增长率( % )2008200920102011201220138 051 5968 882 98211 872 85711 885 68018 396 06022 217 65810. 3233. 650. 1054. 7720. 7712 21023 55054 27074 28072 00092. 8754. 2636. 87 3. 06 0. 73. 15. 72. 63. 87. 415. 719. 513. 514. 72014 年第 52 期( 总第 2612 期)7标准，并没有实现多缴多得的政策目标; 另一方面经济条 其次，资金支出结构不尽合理。一方面，由于长期以 件较好的地区缴费补贴与贫困地区补贴数额相差巨大， 来受到城乡二元经济结构的影响，财政在城乡居民养老 横向考虑有悖新农保的公平原则。 保险支出结构上存在明显不合理之处; 另一方面在不同 按照新农保目前的缴费档次来看，选择最低缴费档 的保障项目上政府财政投入存在明显的结构不合理之次 100 元，每年补助 30 元，补贴率为 30% 。随着缴费档 处，特别是最近几年城镇职工养老保险待遇始终保持着 次的阶梯式上升，如果始终按照同一补贴标准进行缴费 平均每年 10% 的增长速度，而同样作为保障老年人基本 补贴，在居民选择最高缴费档次 1000 元时，获得的补贴 生活的农村养老保险待遇始终没有太大变化，由中央财 率只有 3% ，这将在很大程度上挫伤参保居民的缴费积 政负担的基础养老金自 2009 年新农保试点以来没有进 极性，会变相促使参保人员选择较低的档次缴费，从而出 行过调整。现“逆向选择”的情况。 再次，资金到位机制尚待完善。新农保制度实施以2. 基础养老金替代率较低并且未能体现与经济发 来，个别地区在落实政府财政补贴方面仍存在低效、欠账展同步的原则。根据保险精算理论对农村养老保险替代 等不良现象。随着制度的逐渐完善和发展，补贴资金到 率进行计算，得出农村参保居民在选择不同的缴费档次 位机制也应逐步完善，确保参保居民能够及时、足额领取 时，养老金替代率仅为 14. 11% 30. 84% ，其中个人账户 养老金待遇。替代率仅为 0. 25% 16. 98% ，远低于同期城镇职工养老 最后，缺乏完善的资金监管机制。目前在基金的监 保险替代率。因此，在鼓励居民提高缴费档次和提高基 管方面，由于有关基金监管的法律法规制度不健全，导致金收益率的同时，稳定并增加政府补贴成为提高新农保 监管无法细化，对于出现违法违规管理、使用基金的行为 替代率最有效的方式; 另外，新农保养老金能够在多大程 缺乏行之有效的处理依据; 另外，由于目前农村养老保险度上保障参保人的基本生活，还主要取决于当地经济发 统筹层次较低，主要由县一级行政管理机构监管，而基层 展水平，特别是物价水平，很多居民选择低档缴费甚至不 政府又因缺乏专业人才、掌握信息能力以及投资运营能 参保主要源于对养老待遇购买力不能平衡物价水平的担 力不足而使得基金的监管效率低下; 在监管内容方面上 忧。所以应当尽快建立基础养老金的物价联动机制，使 应当涉及从资金的筹集到资金的给付各个环节，包括基农村居民养老金的购买力能够不被物价上涨抵消，真正 金的预算、决算监管，从宏观上把握政策的发展发向及发发挥其保障作用和功能。 展趋势。3. 财政支持的预算体系不健全。自 2009 年新农保 三、财政支持农村养老保险制度政策的试点以来，国家财政对新农保的财政支出始终具有政策 优化措施性和不稳定性的特点，财政支持的预算体系是不规范、不 1. 提高财政补贴标准，合理平衡中央、地方财政压 健全的。新农保开展试点工作的当年，中央财政拨款 9. 5 力。农村养老保险制度可持续发展的关键是政府财政资亿元支持制度的开展，2010 年中央财政拨付 53 亿元， 金对制度的支持能否满足养老待遇刚性发展的需要。农2011 年中央财政又安排了 123 亿元的新农保专项补贴资 村养老保险制度未来发展面对的挑战是多方面的，一是金，可见政府对新农保的支持是根据制度开展情况安排 中国老龄化进程不断加快，如何缓解农村养老压力将成 专项资金，具有很大的波动性。目前新农保所需财政资 为政府面临的主要民生问题; 二是社会保险制度具有福 金在公共预算中列支，特别是自城乡居民养老保险合并 利经济学理论提出的“福利刚性”特点，即待遇水平要根 实施后，用于城镇和农村养老保险的财政资金并未单独 据经济社会发展情况相应提升，因而迫于刚性发展的制 安排预算、决算，因此，农村社会养老保险具体的资金收 度要求，提高财政补贴标准成为制约制度可持续发展的 支情况和资金结余情况没有被全面、详细的反映出来，也 重要因素。不便于相关部门进行管理和监督。 根据目前中央财政和地方财政的支出情况，我们假4. 农村养老保险资金筹集机制存在不利于可持续 定未来基础养老金随经济发展水平上调，选定全国农村发展的因素。首先，资金筹集渠道狭窄。社会保险制度 60 周岁以上人口数本文按照农村 60 岁以上( 含 60 岁) 具有社会共济的性质，应当由更多的社会主体分担社会 人口数占全国 60 岁以上( 含 60 岁) 人口总数的 60% 、人 保险的筹资责任。目前制度的资金筹集渠道主要依靠各 均增长率的约值在 4. 3% / 年的比例进行演算、农村居 级政府的缴费和基础养老金补贴，村集体补助基本处于 民人均纯收入、中央、地方财政收入以及财政补贴占财政 空缺状态; 其他的社会主体在筹资方面也因相关制度缺 收入的比重等指标，根据城镇企业职工养老保险由企业失等因素的影响，未能在促进制度发展方面发挥积极 按照上一年度职工平均工资 20% 缴纳的政策规定，我们 作用。 假设当城乡养老保险制度统一后，由中央财政按照上一2014 年第 52 期( 总第 2612 期)8年度农村居民人均纯收入的 20% 全额给付基础养老金 险可持续发展的思路具有现实可行性。 的标准，对中央和河北省支持农村养老保险可持续发展 ( 2) 在对农村养老保险缴费补贴方面，由于个人缴 的财政能力进行测算，得出以下结论:费和省内各地区经济发展状况不同，我们采用新农保制( 1) 当由中央财政给付的基础养老金数额增加到上 度建立初期政策规定的最低缴费补贴标准( 每人每年 30 年度农村居民人均纯收入 20% 的时候，其占中央财政收 元) 测算 2015 年以前的财政补贴数额。假设 2015 年覆 入的比重也并不高，与其他福利国家社会保障支出占财 盖城乡的养老保险体系建立后，缴费补贴提高至平均每 政收支比重较大的情况对比，我国的补贴水平仍然相对 人每年 50 元，由于分层次估算多缴多得的激励机制补贴 较低。通过表 5 我们可以看出采取基础养老金随农村居 存在数据获取上的难度，我们暂不考虑不同缴费档次补 民人均纯收入浮动的方法，虽然会加重财政支出负担，但 贴的差异; 根据相关数据和其他研究项目的测算结果得 届时农民获得基础养老金补贴将更具有购买力，而中央 出农村老年人抚养比估算出至 2020 年河北省 16 59 岁 财政负担按照经济发展平均每年 8% 的增速计算仍在可 参保人数，进而测算出地方财政补贴数额及其占河北省 承受范围之内。因而，提高基础养老金确保农村养老保 财政总收入的比重，如表 6 所示。表 5中央财政补贴基础养老金数额及占比情况测算数据来源: 根据国家统计局网站数据测算。表 6河北省地方财政缴费补贴数额及占比情况测算注: 老年人口抚养比是指某一范围人口中老年人口与适龄劳动者人数之比，主要体现劳动人口与其所抚养的老年人口的比例关 系，本文中为便于测算农村养老保险参保人数情况，我们将老年人口抚养比简化为 60 周岁以上领取养老保险待遇人数与 16 59 岁参 保人数之比。数据来源: 国家统计局相关数据测算。年份河北省 16 59 岁 参保人数( 万人)老年人口抚养比( % )地方财政缴费补贴 数额( 万元)河北省财政收入( 亿元)地方财政补贴占财政 收入比重( % )20102011201220132014201520162017201820192020840. 312317. 103334. 573196. 593046. 532918. 092832. 227936. 362656. 862678. 152685. 1921. 3522. 0623. 2624. 3925. 7527. 0528. 0429. 2029. 9129. 8529. 9556 32569 531100 03795 89791 395145 904141 616136 803132 809133 907134 2591331. 851737. 772084. 282251. 022431. 102625. 482835. 513062. 413307. 403571. 993857. 740. 420. 400. 480. 420. 370. 550. 500. 440. 400. 370. 34年份60 岁以上农村人口 估值( 万人)农村居民人均收入( 元)中央财政基础养老 补贴数额( 亿元)中央财政收入( 亿元)补贴数额占财政 收入比重( % )2010201120122013201420152016201720182019202010 65911 09911 63412 14612 66813 21313 78114 37414 99215 63616 30959587119. 78081. 4910210 28511 62213 13314 84016 32418 44620 844703. 49732. 53767. 84801. 64836. 093071. 233619. 724266. 204894. 595768. 436798. 90401 513473 104519 470568 845614 353663 501716 581773 907835 820902 686974 9010. 180. 150. 150. 140. 130. 460. 510. 550. 590. 640. 702014 年第 52 期( 总第 2612 期)9通过测算可以看出在缴费补贴标准适当提高的情况 得，应当根据参保人选择的参保缴费档次确定激励补贴 下，地方政府对农村养老保险参保人的缴费补贴财政压 标准和实施细则，当参保居民选择 100 元最低缴费档次 力在可承受范围，但通过对比河北省地方财政补贴占财 进行缴费时，由地方财政提供 30 元的缴费补贴，而当参 政总收入的比重和中央财政补贴占国家财政收入的比 保人选择更高档次进行缴费时，补贴标准应当随之提高。 重，我们会发现在同样提高补贴标准的情况下，中央财政 根据多地经验，一般来说有两种补贴方式，一是地方财政 的支出压力较小，地方财政压力较大。目前河北省的缴 根据参保人缴费金额的一定比例进行补贴; 二是确定每 费补贴根据政策规定由省、市、县政府按照 111 的比 一缴费档次下参保人所能享受的补贴标准。如果按照第 例分担，随着制度的发展，县级财政将会因财政资源有限 一种情况实行，选择最低缴费档次和选择最高缴费档次 性的限制产生较大的支付压力，因此，以城乡统筹为最终 的参保人获得的缴费补贴将会出现很大的差距，会在未 目标的农村养老保险谋求可持续发展仍然要依靠中央财 来领取待遇时出现较为严重的贫富不公的情况，因而建 政加大对各级地方政府的转移支付力度，并根据制度发 议采用后一种方式。根据相关学者的测算，在每提高一 展需要适时调整支出结构，发挥中央财政在构建覆盖城 个缴费档次时，每一级政府负担的缴费补贴按照缴费增 乡的养老保险制度上的主导责任; 对于财政收入较少的 加额的 5% 给付，并规定上限，就能最大程度达到政策均 贫困县，由省级政府加大补贴力度，分担补贴责任，同时， 衡，这样既能起到对居民的激励作用，又能实现地方政府 通过制定激励机制将集体经济对农村养老保险的支持责 推进制度发展的目的，同时缴费补贴数额的增加也会切 任落实到实处，只有财政支持主体多方配合、明细责任， 实提高参保人领取待遇。在长缴多得方面，河北省部分 才能实现农村养老保险制度乃至城乡社会保障制度的持 县市实行缴费满 15 年的参保居民每增加一年缴费，在领 续发展。 取待遇时由县级财政多给付 2 元的基础养老金，但从长同时我们还应看到中央和地方财政完全有能力支 远考虑，这种补贴标准对保障农村居民基本生活的作用 持制度的可持续发展，因而财政支持的各项制度机制是 并不大。根据测算，多缴费一年在待遇领取时加发 6 10 否完善是制约农村养老保险制度 能否可持续发展的 元的基础养老金才能对中青年居民参保产生吸引力，真 关键。 正起到激励作用。2. 优化财政支持农村养老保险的补贴政策。 ( 3) 建立财政补贴正常调整机制。建立随 CPI 联动( 1) 建立差异化的农村养老补贴制度。中央财政对 的财政补贴机制也是确保农村养老保险持续发展的题中各地区新农保的补助存在着明显的不均衡问题。东部地 之义。现阶段政府给付的基础养老金标准较低，每人每区地方财政不仅承担参保人的缴费补贴责任，还要负担 月 55 元的养老金补贴标准自新农保制度施行以来并未55 元基础养老金的 50% ; 中西部地区的基础养老金虽然 调整，购买力十分有限。要想使农村养老保险真正惠及 由中央财政全额负担，但限于地方财力，即便只负担最低 百姓，就要切实保障养老待遇的购买力水平。随着制度 标准的缴费补贴支出责任，也与发达的东部地区差异仍 的发展完善，必须要建立与物价联动的财政补贴正常调 然巨大。单就河北省而言，虽然河北省在地理位置上属 节机制，对养老金做出调整。调整的基本思路是: 本年度 于东部地区，但经济发展程度比较有限，加之农村人口集 基础养老金 = 上一年度基础养老金 ( 1 + 上一年度 CPI中，贫困县数量较多，地方财政负担压力较其他地区来看 增长率) ，根据这种模式建立起来的基础养老金补贴制度 比较沉重。 可以基本保障养老金的购买力，增加农村居民参保的在地区财政支持负担差异明显的情况下，平衡地区 信心。差异成为农村养老保险能够在全国范围内持续发展的关 3. 建立农村养老保险财政支持的预算机制。预算键，可以由中央财政在现有补贴基础上对各省市根据经 机制的建立要不分资金来源，将一切与农村养老保险相济发展情况和财政补贴负担情况实行差异化的补助制 关的资金全部纳入到预算管理中来，包括现行的财政对 度。在十分贫困的西部地区，可以由中央政府负担部分 农村养老保险的支出情况、居民个人缴费的社保基金以 或全部最低标准每人每年 30 元的缴费补贴，即由中央政 及社保基金运营收益和结余，与制度发展相关的集体经 府主导农村养老保险的支出责任，地方政府继续承担最 济补助、社会机构和团体的捐助等资金统一列入预算核 低缴费补贴标准之外的激励性质的补贴和为缴费困难群 算，以便统筹农村养老保险资金的收支情况，掌握资金流 体代缴最低标准养老保险费的支出责任，以此来平衡制向，进而提高资金的使用效率也便于资金的监管。 度的地区间差异，实现大区域的均衡。 同时，要贯彻预算的执行和监管。就农村养老保险( 2) 落实财政支持激励政策。激励机制优化包括多 预算的执行来看，首先主要在预算收入上确保社会保险 缴多得的激励机制和长缴多得的激励机制。对于多缴多 费用的及时、足额征缴，杜绝违规减征、截留、挤占社保基2014 年第 52 期( 总第 2612 期)参考文献金的安全性又保证其收益。其次，优化财政支持资金的分配机制。优化社会保险财政补贴资金分配机制，调整财政支出结构，将财政支10金的行为; 在资金的给付方面由财政部门按照预算及时 化资金的足额及时支付制度，第一，要由政府制定具有法 足额拨付资金; 预算执行过程中，社会保险的经办机构要 律效力的法律法规和制度，从制度上保障资金的到位与 定期对预算执行情况进行检查和上报，相关部门要做好 落实，第二，要将养老保险资金给付是否及时到位纳入政 预算执行的监督管理工作，使资金的筹集、发放、运营信 府绩效考核范围，作为政府总体绩效考核的重要指标。 息公开透明，强化社会监督。 第三，优化财政支持资金的监督管理机制，建立审计监管4. 优化农村养老保险财政支持资金机制。首先，要 机制，通过完善相关制度鼓励公众或社会其他机关单位 优化财政支持资金的筹集与运营机制。根据目前集体补 参与农村社会养老保险基金