（宪法学与行政法学专业论文）行政收费制度研究.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 行政收费是行政机关和法律 法规授权的特定组织依据职权向行政相对人提 供一定的公益性服务或授予国家资源和资金的使用权 为补偿其特别的行政支出 而向与特别支出存在特定关系的受益方 行政相对人 收取相应对价的一种具体 行政行为 行政收费是政府在征税之外参与国民收入分配的一种形式 是我国行 政征收体制的重要组成部分 是现代国家普遍存在的 正常的 重要的政府行为 在市场经济健全的国家 政府可支配的资源主要是税收收入 而我国还处于改革 转轨阶段 政府可支配的资源包括了大量的行政部门以各种名义向企业 其他经 营者或自然人收取的行政事业性收费 多年来 我国各级政府都采取了一系列的整顿乱收费的措施 可以说 一直 在治理 一直在整顿 但是 乱收费仍然屡禁不止 出现这种状况的根本原因在 于行政收费制度存在着严重的问题 比如 收费体系不顺 监管不力 收费项目 名目繁多 设定混乱 费用征收混乱 对收取的费用管理混乱等等 行政乱收费 已经引起社会各界的广泛关注 如何治理乱收费和规范行政收费行为已被政府提 上议事日程 行政收费法治化已是大势所趋 民心所向 研究行政收费 首先是从经济学领域开始的 然后行政法领域才予以关注 行政收费通常是作为行政征收的下位概念 与行政征税 简称税收 相并列 而被放 在具体行政行为里讨论的 提起行政收费 人们首先想到的是乱收费 因此 研 究和探讨行政收费具有很强的现实意义和很深的理论意义 从行政法角度看 它 是一种具体行政行为 具有行政行为的全部要件 同时也应有相应的救济途径 本文正是从行政法的角度关注行政收费 研究行政收费的法律特征 分析行 政收费的法律构成 除绪言和结束语外 本文主体共分三章对行政收费制度予以 专门研究 第一章 行政收费制度的基本理论 首先列举了几种有代表性的行政收费概 念 分析其局限性 提出本人对行政收费概念的界定 接着指出行政收费的特征 内容与分类 原则和目的 然后分别从经济学和法学角度分析行政收费的理论基 础 最后分析行政收费法律关系 探讨法律关系的要素 第二章 行政收费制度的现状及原因分析 首先简单介绍国外的行政收费制 度及其对我国行政收费制度的借鉴 接着介绍我国行政收费的历史 主要介绍我 国行政收费的现状及存在的主要问题 同时分析了现状存在的原因 第三章 完善我国行政收费制度的措施 本部分主要从事前 事中 事后及 理论探讨四个部分提出完善的措施 事前部分主要强调行政收费法治化及行政收 费立法必要性 事中主要规范行政收费程序 包括行政收费标准听证制度 行政 行政收费制度研究 ii 收费事项事前审批制度 行政收费公示制度 行政收费许可证制度 行政收费资 金收支两条线制度 事后部分强调行政收费的救济渠道 本文从理论上对行政收费制度改革的路径进行探究 行政收费有一定的现实 合理性 政府收费的直接受益性 灵活性 有特定的适用范围等特性也说明了它 具有存在的合理性和一定的存在空间 发挥着特定的作用 不是税收可以简单替 代的 但是 费改税是大势所趋 税收仍然是国家组织财政收入和宏观调控的重 要手段 是政府取得资金满足社会公共需要的最佳形式和主要形式 在政府收入 体系居于主导地位 随着研究的深入和探讨的拓展 费改税 不仅仅是将现存的 收费归并到收税之中 而是与政府收入行为及其机制相联系 与包括税收在内的 整个政府收入规模的公共财政相联系 建立规范的政府收入体系和公共财政体制 关键词 具体行政行为 行政收费制度 完善 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract abstract administrative charges are the executive authorities and the laws and regulations authorized in accordance with specific terms of organization relative to the chief to provide certain public services or granting of national resources and the right to use the funds for compensation for its administrative expenses in particular to the existence of the special expenditure specific relationship between the beneficiary the executive relative charge on the price of a specific administrative act administrative charges are outside the government to participate in the distribution of national income taxation as a form of collection of china s administrative system is an important component of the modern state is prevalent the normal it is important to the government s actions sound in a market economy country the government of the resources available are mainly tax revenue while china is still in the reform the transition stage the government of the resources available including a large number of administrative departments under various names to the enterprise operator or other natural collection of administrative fees over the years governments at all levels have taken a series of measures to rectify the arbitrary collection of charges it can be said has been in governance has been rectified but still repeated indiscriminate collection of fees emergence of the root causes of this situation lies in the system of administrative fees there is a serious problem for example tend to fare system lack of supervision fees and charges under various names set the confusion the cost of collection of chaos confusion charges such as management and so on administrative chaos has given rise to charges of widespread concern in the community how to control and regulate the indiscriminate collection of fees for acts of administrative fees by the government on the agenda administrative fees have been the rule of law is the general trend and common aspiration of the people study on administrative fees first of all from the beginning of economics and then only be concerned about the field of administrative law administrative fees are usually charged as a lower administrative concepts and administrative tax the tax with a tie and on the specific administrative act has been in discussion file administrative charges people think first of all fees and charges is arbitrary therefore research and explore the administrative fees have a strong practical and theoretical significance deep from the administrative point of view it is a specific administrative 行政收费制度研究 iv act with all the elements of administrative acts at the same time means there should be a corresponding relief this article is of concern from the perspective of administrative law administrative fees research the legal characteristics of administrative fees legal analysis of administrative fees constitute in addition to the introduction and conclusion the main body of this article is divided into three chapters on the administrative fees to be devoted to study of the system chapter i the chief of the basic theory of the charging system first representative listed several of the concept of administrative fees analysis of their limitations have to go their own concept of administrative fees then pointed out that the characteristics of administrative fees content and classification the purpose and principles and then from the economics and law point of view of administrative fees based on the theory of operation the final analysis of the legal relationship between the administrative fee to explore the elements of the legal relationship chapter ii administrative fees and the reasons for system analysis of the status quo first a brief introduction the system of administrative fees abroad and then to introduce the history of china s administrative fees administrative fees are introduced the current situation in our country and the main problems at the same time analyzing the reasons for the existence of the status quo chapter iii improving the system of administrative fees measures this section is mainly engaged in before the incident the post and put forward a four part theory of perfect measures advance some of the major emphasis on the rule of law in administrative fees and administrative charges of the need for legislation a matter of administrative charges in the main proceedings including administrative fees and charges of the hearing system of centralized administrative examination and approval system of fees administrative fees notice system the executive received permit system fees administrative fees and charges fund management system emphasis on administrative charges after the part of the relief channel theory to explore some of the major tax reform to explore the significance necessity and measures in this paper a theoretical charge of administrative reform of the system to explore the path administrative fees of the reality of a certain rationality direct benefit from government fees and charges flexibility the scope of application of specific properties also explained that it is the existence of rationality and the existence of a certain space plays a specific role rather than a simple alternative tax however the tax is a general trend tax is still the national fiscal income and an important means 中南民族大学硕士学位论文 v of macroeconomic control is to obtain government funding to meet the public needs the best form and the main form of government revenue in the system occupy the leading position with the study and explore in depth the development of tax reform will not only be integrated into the existing collection of fees and charges but its mechanism of government revenue associated with including the entire government including tax income scale is linked to public finance the establishment of a standardized system of government revenue and public finance system key words concrete administrative action the system of the administrative charge study 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担 作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文 被查阅和借阅 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文 本学位论文属于 1 保密 在 年解密后适用本授权书 2 不保密 请在以上相应方框内打 作者签名 日期 年 月 日 导师签名 日期 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 前 言 收费作为 无形商品 劳务价值的货币补偿 具备商品价格的一般属性 行政收费 简而言之 是国家为了调节分配与收入依法设立收费项目 标准 行 政主体根据法律 法规的规定 强制性地取得行政管理相对人财产所有权的一种 具体行政行为 行政机关和法律 法规授权的特定组织 行政主体 依职权向行 政相对人提供一定的公益性服务或授予国家资源和资金的使用权 行政主体为补 偿其特别的行政支出 而向与特别支出存在特定关系的受益方 行政相对人 收 取相应对价 行政收费是政府在征税之外参与国民收入分配的一种形式 是我国 行政征收体制的重要组成部分 是现代国家普遍存在的 重要的 正常的政府行 为 在市场经济健全的国家 政府可支配的主要资源是税收收入 而我国还处于 改革 转轨阶段 政府可支配的资源包括了大量的行政部门以各种名义向企业 其他经营者或自然人收取的行政事业性收费 本文就是要对我国行政收费进行制度层面的研究 首先 对行政收费的概念 进行梳理 分析行政收费的特征和功能 探讨该制度的理论基础 从而解决该制 度的存废之争 接着 从行政法入手 具体分析和构建行政收费权 即行政收费 权的设定和实施以及对其进行救济的途径 然后 对此制度进行横向比较 回顾 我国行政收费制度的历史演变 在此基础上重点分析当今社会行政收费存在的问 题及原因分析 最后 对症下药 就如何完善我国的行政收费制度提出切实可行 的对策和措施 为行政收费法治化贡献自己的力量 实践中行政收费泛滥成灾 必须加以法治化 现行有关行政收费的法律依据非 常广泛 但大多数是一些部门规范 地方性规章和政策 而根据 立法法 对立 法权限的配置规定 行政收费属于法律相对保留的事项 因此 要根除乱收费现 象 必须实行行政收费的法治化 弥补行政收费制度上的空白 统一规范行政收 费行为 行政收费法治化是治理乱收费 解决行政收费制度缺陷的根本途径 也 是依法治国 依法行政在行政收费领域的必然要求 从法律的角度来看 我国现 存的行政收费制度中的存在很多弊端 本文在分析我国行政收费现状的形成原因 的同时 从行政法治的角度探讨行政收费权的设定和实施 从而最终实现行政收 费法治化 行政收费制度研究 2 第一章 行政收费制度的基本理论 一 行政收费的概念 一 行政收费概念的重新界定 提起行政收费 人们首先想到的是乱收费 因此 研究和探讨行政收费具有 很强的现实意义和很深的理论意义 同时 古今中外都存在收费现象 而我国对 行政收费从理论上研究比较落后 没有明确弄清楚行政收费的概念 因此在社会 中 行政收费不断增加 收费主体增多 收费规模扩大 行政收费与事业性收费 混同 甚至将其统称为行政事业性收费 因此 需要从理论上对行政收费进行理 论上的界定 从行政法学理论角度思考 行政收费通常作为行政征收的下位概念 与行政征 税 简称税收 相并列 而被放在具体行政行为里讨论的 目前 行政法学者对行政 收费的概念主要有以下几种观点 1 第一种观点 行政收费是行政组织 为满足行政支出 向与支出存在特定关系 的相对人收取货币的行为 第二种观点 行政收费是行政机关凭借行政权所确立的地位 为行政相对人提 供的公益服务 或者授予国家资源及资金使用权而收取的代价 第三种观点 费用征收指行政主体为满足特别行政支出或者为弥补财政空缺 对使用人或者受益人科以一定金钱给付义务的行为 包括资源费用 建设资金费 用 排污费用 管理费和社会抚养费用 第四种观点 行政收费是指为了公共利益 行政主体依据法律对义务人收取固 定数额金钱的单方法律行为 第五种观点 行政收费是行政主体直接行使行政征收权力向具体的公民 法人 或者其他组织收取固定的费用的法律行为 第六种观点 行政收费是指行政机关或法律 法规授权的其他主体 由于向相 对方提供一定了公共性服务或者给予国家资源的使用权而向该特定受益方收取货 币的行政法律行为 考虑到行政收费的复杂性 因此很难用单纯的概括式或者列举式对其从理论 上概括 较为合适的方法是用概括和列举的方法来界定 即可用一个条款概括规定 行政收费的内涵 再从其外延用示例性列举的方式进行明确 因此 行政收费的概 念可以界定为 即行政机关或者法律法规授权的其他组织在行使法律法规规定的 1王勇 行政收费概念的重新确定 行政法学角度的思考 载 价格月刊 2007 年第 4 期 中南民族大学硕士学位论文 3 行政权力的时候 考虑到特定的目的 依照法定权限 标准和程序对特定的行政相 对人收取实物或金钱的一种具体行政行为 二 行政收费的特征 1 它是一种单方具体行政行为 它先是一种行政行为 同时 它是一种具体 的行政行为 而不是一种抽象的行政行为 这意味着相对人如果认为该行政收费行 为侵犯了他的合法权益 他既可以向相关的行政机关申请复议 同时也可以向人民 法院提起行政诉讼获得司法救济 它是一种单方的行政行为 而不是双方的行政行 为 这就表示作出该收费行为不需要与相对人协商 同时也不需要征得相对人的同 意 它是一种外部的行政行为 是指行政主体对行政系统以外的相对人作出 向外 发生法律效力的 2 它的作出需要有严格的法律依据 首先 有关行政收费的实施主体资格是 法定的 其次 有关行政收费主体的收费权限是法定的 再次 有关行政收费主体实 施行政收费行为的有关程序同时也是法定的 同时 应该明确这里指的 法 应 该严格界定为法律 行政法规 地方性法规和规章 而其他规范性法律文件都不应 该作为行政收费的法律依据 3 它的作出是基于一定的目的作出的 即是为了准公共物品的有效供给 同 时也可能是为了矫正负外部效应 还可能是为了支出的补偿 保护自然以及社会公 共资源免遭破坏或者为了提高使用效率 4 缴费义务人同时也是特定的 是指接受行政管理或服务的行政相对人特定 如果是普遍性的社会一般公众 应该采用税收而不是收费的方式 二 行政收费的原则和目的 一 行政收费的原则 要想规范行政收费 就必须明确行政收费的原则 因此 研究行政收费的原 则十分必要 行政收费原则对设立和实施行政收费都具有普遍指导意义 一般来 讲 行政收费应该遵循以下原则 1 合法收费原则 合法收费原则是行政合法原则在行政收费中的具体体现和 具体要求 是指设立和实施行政收费都必须依法进行 合法收费这一原则包含 必 须合法设立行政收费的主体 在没有法律 法规的规定或授权的情况下不得设立行 政收费项目和标准 行政收费的实施主体必须是法定的行政主体 因此 不具有法 定行政收费权的行政机关就不能实施特定的行政收费行为 行政收费的依据同时 也必须是法定的 行政收费的实施必须有法律 法规的明确规定 反之 没有法律 法规的明确规定就不得实施行政收费 行政收费的程序也必须合法 遵循法定行政 收费程序 行政收费制度研究 4 2 合理收费原则 合理收费原则是合法收费原则的重要补充 内容包括 设立 和实施行政收费的原因必须符合公共利益和行政目的 设立和实施行政收费必须 要有利于行政管理 同时要与行政管理相对人的承受能力相适应 真正做到取之有 度 最后 设立和实施行政收费必须要充分考虑相关因素 3 收费救济原则 它是指行政主体在对相对人实施行政收费的时候 保证行政 相对人能够获得救济途径 否则 就不能实施行政收费 收费救济原则是一项保证 行政收费合法及合理的事后补救措施 二 行政收费的目的 提起行政收费 人们首先想到的是乱收费 因此弄清行政收费的目的很有必 要 它关系到行政收费的存废问题 通过对行政收费的法理分析 我们可以知道 行政收费的设立与实施不应该以行政机关自身利益为目的 而应该以国家和社会 的公共利益为目的 相关法理本文将在后文予以论述 行政收费项目只能为公共 利益而设立 同时征收的资金也只能用于公共利益 行政机关不得因此而受益 这 是行政法治的基本要求 因此 行政收费的目的主要有以下三个方面 1 调节社会收入与分配以及弥补建设资金的不足 关于此目的 学者有不同 的看法 认为其与行政法治相违背 但是 由于我国的实际情况我们不得不承认 它是目的之一 改革开放以来 我国经济发展迅速 人民生活水平不断提高 但总体 来看 我国基础薄弱 能源 交通 通讯设施建设欠帐多 而国家财政一时又拿不 出充足的钱来搞基础设施建设 在这种情况下 依法设立和实施行政收费 就可以 获得基础建设急需的资金 2 实现社会负担公平 例如对开采 使用自然资源者征收资源费 及对使用 公共设施者征收使用费 既符合公平原则 又有利于社会成员间形成公平的负担 3 获取补偿性质的资金 以此来补偿自然资源的消耗 及维护和改善公共设 施 三 行政收费的内容与分类 一 行政收费的内容 有学者整理过 从我国现行法律 法规和规章的规定来看 行政收费的主要内 容有 1 各类建设基金 为了确保城乡基础建设和国家重点建设项目 解决国家建设 资金不足 而面向公民 法人或者其它组织征收的费用 例如水利电力建设基金 能源交通重点建设基金 市场调节基金 城市建设基金 港口建设费等 2 资源费 我国法律规定 城市的土地 矿藏 水流 山岭 草原 荒地 滩 涂等自然资源属国家所有 因此 公民 法人或者其他组织在开采 使用国有资 中南民族大学硕士学位论文 5 源时就必须向国家缴纳资源费 例如水资源费 矿产资源费 海洋渔业资源费 育林费 无线电频率使用费 土地使用费等 3 公共设施使用费 这是指为维护和改善公共设施而对利用或使用者征收的 费用 例如公路养路费 排水设施使用费 内河航道养护费 道路占用挖掘费等 等 4 行政许可费 这是指行政主体向相对方颁发各类许可证 执照的时候征收 的工本费或成本费 主要包括 涉及公民个人的资格 能力 权利的行政许可 收费 如婚姻登记费 职称评审费 涉及企业 事业组织 个体工商户的许可收 费 包括开业登记费 年度检验费 变更登记费 补换证照及领取执照副本费等 特种产品的生产经营许可收费 如医药 食品 烟草 爆破产品及工业产品的审 查费 质量检验费 公告费以及商标注册费 专利费等 涉及各类机动车辆 船 舶的许可收费 包括车船牌照费 年度检验费等 2 5 收费附加 这是指为了抑制因过高消费造成建设资金不足 因此面向特定的 消费者和行政管理相对人征收的费用 例如车辆购置附加费 用电附加费 教育 附加费等 6 管理费 这是指行政主体在实施行政管理和监督的时候征收的费用 如工商 管理费 卫生管理费 运输管理费 治安管理费以及政府主管部门对所属企业 事业单位征收的管理费等 7 计划外生育费用 8 排污费 二 行政收费的分类 按照行政收费的发生依据为标准 我国的行政收费可以分为四大类 1 由于使用权而引起的行政收费 资源收费 公共设施收费 建设基金可以 划入此类 此类收费上是公民 法人或者其他组织因有偿使用国有资源 设施的 体现 也是权利人的收益权能在行政法上的实现 行政主体借助国家的强制力量用 行政收费的形式实现国家财产的所有权 保证国有资源 资产合理 充分利用 2 由于行政许可而引起的行政收费 被许可人依照公平原则承担许可手续的 成本 减少政府财政支出 3 由于违反行政法的规定而引起的行政收费 计划外生育费 排污收费可划 入此类 征收计划外生育费 排污费带有惩罚性质 但它们不属行政处罚 而属于 行政收费的范围 在相对方拒绝缴纳时 才导致警告 罚款等行政处罚 4 由于行政法上特定的义务而引起的行政收费 附加性收费 管理费都可归 2王勇 行政收费概念的重新确定 行政法学角度的思考 载 价格月刊 2007 年第 4 期 行政收费制度研究 6 入此类 国家借助行政权力强制无偿地参与收入分配 取得收入的一种方式 3 四 行政收费的设定和实施 一 行政收费的设定 多年来 我国各级政府采取了一系列整顿乱收费的措施 一直在治理和整顿 但是 乱收费仍屡禁不止 我认为其根本原因在于收费制度存在严重的问题 对 此 已有诸多论述 例如 收费体系不顺 监管不力 收费项目繁多 设定混乱 费用征收乱 收取的费用管理乱等等 原因可以归结为两方面 即行政收费的设 定和行政收费的实施 在法治社会里 私人权利和公共权力遵循着两种不同的规则 对私人权利来讲 法不禁止即自由 对公共权力来讲 法不授权即禁止 真正的法治社会里 公共权力 直接来源于法律 法律授予的权力是正当的公共权力 在法律授予之外 公共权力 就没有存在和行使的正当理由 对行政权而言 必须遵循职权法定原则 任何行政 职权都必须有明确的法律依据 否则越权无效 受到法律追究 承担法律责任 行政 收费权作为一种处分公民财产权的权力 要想获得正当性和合法性 应当由法律设 定 1 行政收费设定的现状 1 行政收费设定的现状 目前 我国的行政收费设定混乱 行使收费设定权的主体众多 层级划分不 明 从全国人大 地方人大及常委会到国务院 地方各级政府再到国务院各部委 地方政府部门 都在设定行政收费 在规范性文件上 法律 行政法规 地方性 法规 部门规章 地方政府规章 以及规章以外的其他规范性文件都在设定行政 收费 而且 行政收费的设定主体集中在层级较低的上 大部分的收费项目不是 由法律和行政法规规定的 而是国务院的部门规章规定 在地方 收费项目更是 由政府或者政府部门用规章 或者规章以外的其他规范性文件来设定 2 行政收费设定权的规范 2 行政收费设定权的规范 1 明确行政收费设定权的权限 行政收费设定权的权限 指在哪种情况下 哪种事项下可以设定行政收费 由于行政收费是对相对人财产的一种剥夺 因此必须谨慎地对待行政收费的范围 行政收费的正当性就在于为满足特别支出而得的特别收入 因此 当有特别支出 才能有收费 这是确定行政收费范围的首要原则 其次 行政收费是以弥补行政 特别支出为目的的 对价性行政行为 那些只收费不服务 或者不为相对人提供 相对应的利益的收费行为 应当都是乱收费 行政收费范围的第二个原则是行政 相对人受益 3杨士林 穆春玲 论行政收费 载 山东法学 1997 年第 5 期 中南民族大学硕士学位论文 7 3 区分 创设 和 规定 行政收费设定权的划分 创设 是指在上位法没有有关行政收费的规定 规范性文件设置收费 创 设了新的权利 义务关系 而在以前或者上位法已有行政收费的规定的情况下 规范性文件只在规定的范围内细化规定 没有设置新的权利 义务关系 这是 规 定 行政收费是对相对人财产的剥夺 对非国有财产的征收 设定行政收费属于 立法法 规定的法律保留的事项 行政收费的创设权理应由全国人民代表大会 及其常务委员会行使 只有在法律没有设定某项行政收费 实际又需要的情况下 国务院才能依据全国人大及其常委会的授权创设行政收费 4 3 案例析法 3 案例析法 江阴政府法制网2006年11月13日发布某广告公司不服某市建设局行政收费 申请行政复议案 5 某广告公司于2000年1月3日在某市建设局办理户外广告交费 时 市建设局依据市物价局核准的行政事业性收费标准收取了 15 的户外管理 费 2000 年 2 月 20 日 某广告公司得知市物价局无权核准行政事业性收费标准 市建设局据此作出的收费行为违法 为此 某广告公司于 2000 年 3 月 1 日对市建 设局擅自收取户外广告管理费的行为依法提出行政复议申请 请求制止市建设局 的违法收费行为 返回违法收取的户外广告管理费 复议机关经审查认为 国务院 广告管理条例 及某市工商行政管理 某市 物价局的文件的规定申请人利用户外场地或者建筑物设置广告 应当缴纳户外广 告场地租用费用 其标准不超过设置该项户外广告经营额 广告费 的 15 被 申请人依据的 某省收费许可证 向申请人收取户外广告管理费 没有依据 某 省收费许可证 将规定可以收取的 户外广告场地租用费 列为 户外广告管理 费 项目 不符合法定权限和程序 涉及收取 户外广告管理费 的内容是违法 的 某市建设局收取 户外广告管理费 的行为也是违法的 为此 根据 行政 复议法 第 28 条第 1 款第 三 项的规定 作出确认被申请人收费行为违法的复 议决定 通过对本案的分析 可知存在的主要问题是违法收费 收费项目必须有法律法 规的明确规定 收取的费用必须符合法律法规规定的标准 行政机关不得自行设 立项目收取费用 某市建设局规定可以收取的户外广告场地租用费列为 户外广 告管理费 项目 没有法律依据 发证机关在批准建设局的收费许可证中 列入 了未经有权部门批准的 户外广告管理费 不符合法定权限和程序 收费许可证 中涉及收取户外广告管理费的行为是违法的 二 行政收费的实施 行政收费的实施主体是指依法享有行政收费权 以自己的名义行使收费权而 4党凌云 试论行政收费的设定 载 法制与社会 2007 年第 2 期 5 行政收费制度研究 8 向特定相对人收取费用 并能独立承担法律后果的国家机关或者法律法规授权的 组织 行政收费实施主体也就是行政收费行为的作出者 即指通常的狭义的行政收 费主体 行政收费的实施主体也是一个中心 它可以把享有行政收费权的部门 组织 个人统一起来 同时把不具有行政收费权能的各类组织排除在外 行政收费的相对 组织和个人也可以对不具有行政收费实施主体作出的收费行为坚决抵制 同时还 可以因此找到行政收费引起责任的归结对象 按照行政收费主体的来源不同 可以把行政收费主体分为职权类收费主体和 授权类收费主体 前者是指依据宪法或者行政组织法行使行政收费权的行政机关 后者则是指依据法律法规授权行使行政收费职权的非国家机关 同时 职权类收费 行政主体也可以根据法律法规将自己的行政收费权委托给法定条件的组织行使 受委托的组织虽不是行政收费主体 但可以行使实际的行政收费权 由此引起的法 律后果由委托行政主体承担 6 五 行政收费的理论分析 一 行政收费的经济学分析 研究行政收费 首先是从经济学领域开始的 经济学理论认为 现代经济学 将社会产品分为四类 即公共产品 私人产品 准公共产品和公共资源 其中私 人产品具有竞争性和排他性 公共产品具有非竞争性和非排他性 准公共产品和 公共资源介于前两者之间 7 根据以上经济学原理 对于行政收费 我们可以把行政收费存在的经济理由 均归结到公共资源的使用 即受益人使用政府提供的公共资源所支付的代价 公 共资源要么具有竞争性 要么具有排他性 而不是主观性很强的特定管理和特定 服务 因此 行政收费有其存在的客观经济理由 并不是政府的主观意愿 所以 行政收费改革不是彻底取消行政收费 而是要对其予以规范 加强管理 其次 政府不能出于主观意愿设立行政收费 必须有存在的客观经济理由 效率与公平和行政收费有着非常重要的关系 甚至可以说是决定性的关系 行政收费存在的经济理由是受益人使用政府提供的公共资源所支付的代价 这实 际上是效率和公平这两个原则在起作用 证照簿卡要收取工本费用 依据的就是 这两个原则 证照簿卡常常不是每个人都有 一旦不收取工本费 就得由公共财 政来支付 而公共财政是社会中每个纳税人的钱 而用全社会的钱来为少数人服 务 这是不公平的 例如护照 本来完全可以免费的 但是 不出国的人这样也 要负担出国人员的费用 那就是不公平的 还有 就是效率原则 如果一旦护照 6党凌云 试论行政收费的设定 载 法制与社会 2007 年第 2 期 7何伟 用经济学的观点研究行政收费 载 问题研究 中南民族大学硕士学位论文 9 不收费 大家都不当一回事 因为今天丢了明天还可再去补一个 再讲身份证 从道理上讲 每个人都会有 可以不收费 但是如果不收费 也存在和护照一样 的问题 就会造成公共资源的浪费 和降低公资源的使用效率 因此为了兼顾效 率与公平 在清理收费的时候 不要轻易清理工本费 不要轻易讲 无费区 可 以说不要发证 证是多余的 但是如果按法律法规发了证 工本费就必须收取 否则 不符合公平原则 同时也不符合效率原则 二 行政收费的法学分析 行政收费在法学领域研究起步较晚 目前对行政收费的内涵也没有统一的认 识 目前 法学界通说认为 行政收费是指行政主体或受行政主体委托的公务主 体 对在国家行政活动中特定受益人的特定受益 依法强制收取相应对价的一种具 体行政行为 8从行政法学理论角度来看 要想界定行政收费 应当首先明确一 个基本前提 行政收费在行政法上属于行政征收 是一种单方的具体行政行为 因 此 其构成要件必须符合行政行为成立的四大要件 主体要件 权力要件 内容要 件及形式要件 1 行政行为的主体要件 它是指作出行政行为必须以存在行政权能为前提条 件 因此 那些不具有行政权能的收费主体作出的收费行为应当排除在行政收费的 范围之外 需要指出的是 具备行政权能的组织与行政主体两者之间是不能划等号 的 因为具备行政权能的组织如果一旦不具备行政主体的其他资格要件 它就不是 行政主体 这时 它所作的行为可能是一个行政行为 当然只不过是一种违法行为 我们为了确定法律上的主体或责任的承担者 可以推定为其所属行政主体的行为 行政主体在理论上一般可以分为职权类行政主体和授权类行政主体两大类 在实 践中则主要对应为各种行政机关及法律法规授权的组织 另外 受行政机关委托的 组织 简称受委托组织 在得到行政主体法定委托的时候 其在被委托范围内是可 以行使一定的行政收费权 因此 看一个组织是否具备行政收费权不在于其是否是 行政机关 而是在于其是否具有行政收费权 2 行政行为的权力要件 它是指行政行为必须运用行政权力所作出的行为 任何组织或个人 虽然是具有行政收费权的行政机关 如果没有实际运用行政收费 权 其所作出的行为也称不上是行政收费行为 3 行政行为的内容要件 它是指行政行为必须能够产生或者具有一定的法律 效果 能够为相对人设定 变更 消灭某种法律上的权利义务关系 行政收费行为 的法律效果一般表现为对相对人课以一定的金钱给付义务 如果没有这种权利义 务关系的变化也就不构成行政收费 8转引自 王广 简祖洋 知识经济时代行政收费的法理基础 载 中南民族大学学报 人文社会科学版 2004 年第 8 期 行政收费制度研究 10 4 具有行政权能的组织 它是指必须将其旨在为相对人设定 变更 消灭权 利义务的 同时能够足以为外界所理解 行政收费亦是一样 如果内在意思没有向 外部表示 就会因为不具备形式要件而被认定为不成立 中南民族大学硕士学位论文 11 第二章 行政收费制度的现状及原因分析 一 国外的行政收费制度 一 大陆法系的行政收费制度 按照比较法的惯例 研究国外的法律制度一般分为大陆法系和英美法系两大 块 本文也试从大陆法系和英美法系来简单介绍国外的行政收费制度 大陆法系以德国为例 德国的国家收费主要是指国家机关依据法律在对缴费 人提供服务后所收取的费用 国家服务收费一般分为管理性收费以及利用公共设 施后的收费 例如 德国行政程序法 第八条第二款规定 受请求之官署 为 职务上协助行为之实行而从事其具有缴费义务之职务行为时 得收取第三人为此 应缴纳之费用 行政规费 使用规费与垫付费用 德国行政收费种类繁多 涉及 内容广 但是其占财政收入的比重并不大 例如 1960 年 其各项收费收入 38 亿马克 只占财政总收入的 1 5 1980 年各项收费收入 377 亿马克 只占财政 总收入的 5 5 1994 年各项收费收入 113 亿马克 只占财政总收入的 8 1 从 总体上看是一个逐步增长的趋势 9 在德国 行政收费同时也是用金钱给付的公共负担的一种方式 它包括行政 收费和使用费两种 由于义务人的原因或者利益而采取特定的职权行为 行政机 关因此而征收的报酬 称之为行政收费 例如 颁发许可证 驳回申请 颁发证书 进口许可 考试费 监控费 危险和损害调查费 罚款程序费用 强制执行费 学生重新注册费等 而使用费是指行政机关根据公法向公共设施的使用者征收的 报酬 例如 水 电 气使用费 交通设施 图书馆 博物馆 游泳馆 墓地埋葬 和看护费 废水处理费 道路清洁费 垃圾清理费 乡镇征收的道路使用费 航空安 全服务和设施费等 在德国 行政收费是由行政收费法调整的 该法规定 对于 因私人或者是私人的利益而作出的公职行为 就要收取规费 根据该国行政收费 法的规定 行政费用包括垫款和规费 垫款是指由于没有通过规费补偿的 有关 行政机关为了授予行政许可而支出的净支出 例如邮递费用 专家酬劳以及行政 机关工作人员的差旅费 相对应的是 行政规费也是由费用债务人承担的对参与 机关一般花费的补偿 行政