民办非企业单位事中事后监管问题研究.doc

民办非企业单位事中事后监管问题研究摘 要：中国民办非企业单位数量日益膨胀，愈发需要加强对其进行事中事后监管。现实中，政府有关部门已做了大量工作。然而，当前监管中存在的突出问题是，政府监管的越位与缺位并存。政府越位的原因主要有：传统的计划经济思想的影响；经济动机的驱动；许多举办者的目标错位。政府缺位的原因主要有：新自由主义思想影响；民办非企业单位服务接受者的弱势性；对民办非企业单位进行事中事后监管的复杂性、困难性。美国非营利组织发达，其监管经验对中国有较大启示。政府可采取以下对策：一是完善相关法律；二是建立以政府社会组织部门为主导、多部门分工协作的监管体系；三是明确确立监管的主要内容；四是借鉴淘宝网的做法，建立社会化网络监管平台；五是强化其他监管制度。关键词：民办非企业单位；监管；事中事后 一 导论（一）概念界定民办非企业单位事中事后监管，是指民办非企业单位登记成立之后，由政府等公共权威机构对其提供服务及相关方面进行监管，一般不涉及其成立之前的事宜。（二）相关研究背景2000年底，中国登记的民办非企业单位数为2.27万个，截至2013年底，已增至25.5万个。越来越多的人到民办非企业单位寻求服务需求的满足的同时，也出现了一些问题，例如，一些民办非企业单位打着非营利的幌子，不交税，背地里捞取大量利益；有些民办非企业单位的服务质量极其低劣，不仅没有较好地满足人民群众的需求，反而给人民群众造成了极大的财产、乃至生命损害。这些问题的出现，严重违背了政府大力发展民办非企业的初衷。因此，需要国家或政府对民办非企业单位进行事中事后监管，以保障人民群众生命财产安全。（三）研究目的和意义本课题研究的目的是，在相关理论基础上，通过深入研究各类民办非企业单位事中事后监管的现状，深刻剖析民办非企业单位事中事后监管中存在的突出问题，并揭示其背后的原因，以社会学、社会政策等学科的理念、理论和方法而提出加强对民办非单位的事中事后监管的对策建议。本研究的意义在于，利于人们把握当前民办非企业单位事中事后监管的整体状况，了解其中存在的突出问题与原因，为政府相关部门完善对民办非企业单位的事中事后监管提供政策参考，也可为同行专家参考使用。（四）国内外研究综述1、国外关于民办非企业单位事中事后监管的研究现状国外民办非企业单位一般划归“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”等范畴。严格来说，国外非营利组织研究始于1980年代。三十余年来，国外关于非营利组织的研究主要在如下方面：（1）从不同的维度对非营利组织产生及所承担的社会角色的解释，主要形成了四种理论：一是市场失灵理论；三是政府失灵理论；三是第三者政府理论；四是志愿主义理论。这些理论中，有些也在某些方面为监管非营利组织提供了理论依据。（2）对非营利阵营壮大、商业化趋势凸显及政府-企业-非营利部门边界模糊化的理论诠释，主要包括四种相互补充的解释范式：一是政治经济学范式；二是组织生态学范式；三是新制度主义范式；四是开放、多元福利范式。（3）非营利组织研究的热点：一是关于非营利组织定义的争论；二是关于非营利组织一般问题的研究；三是关于公共政策影响的研究；四是第三部门社会角色研究；五是非营利组织发展与转型研究；六是关于慈善与志愿研究；七是关于第三部门关系研究；八是关于组织与管理研究。2、国内关于民办非企业单位事中事后监管的研究现状国内关于民办非企业单位事中事后监管的研究，主要包括篇名含“非营利组织”（或“非政府组织”等）的研究和含“民办非企业”的研究。国内关于非营利组织的绝大部分研究论文发表于2000年以后。中国关于非营利组织的研究以中国非营利部门的成长为主线，主要集中在三方面：一是非营利组织的内涵与特征；二是中国非营利组织发展的必要性；三是中国非营利组织发展中存在的问题及治理。国内篇名含“民办非企业”的，以及其他相关研究，也主要是进入21世纪之后的事情，包括论著与论文。（1）论著国内专门围绕着“民办非企业”的相关研究论著并不多见，主要有：国家民间组织管理局编的民办非企业单位自律与诚信问题研究（中国商业出版社2007年）；景朝阳主编的民办非企业单位导论（中国社会出版社2011年）；金锦萍、刘培峰主编的转型社会中的民办非企业单位（社会科学文献出版社2012年）。国内从社会组织的视角、涉及民办非企业单位的论著则已有较多的成果，主要有：王颖等著的社会中间层改革与中国的社团组织（中国发展出版社1993年)，这是中国研究社会组织较早的一部专著。1998年王名创立了清华大学NGO研究中心，进行了许多实证研究，出版了多部著作。这些研究在中国具有开拓意义，许多结论一直以来为国内学者所参考使用。王绍光著的多元与统一第三部门国际比较研究(浙江人民出版社1999年)也是较早的一部关于非营利组织的非常重要的研究，该著对此后的研究具有重要的参考价值。周志忍等著的自律与他律：第三部门监督机制个案研究（浙江人民出版社1999年），其中论述了公共与监督机制的国际实践和我国公益机构监督的外部环境。夏庭松著的民间组织管理概论（中国社会出版社2001年），其中论述了民间组织监督管理，包括涵义与特点、内容与作用、分类与原则以及监督管理过程等。中国行政管理学会课题组主编的中国社会中介组织发展研究（中国经济出版社2006年），其中研究了国外社会中介组织管理法律法规体制的各种模式。邓国胜等著的民间组织评估体系:理论、方法与指标体系（北京大学出版社2007年）分析了我国民间组织发展的现状与特点，同时详细剖析了美国、英国等国家或地区民间组织评估的理论与实践，及其对我国的借鉴。他们还系统阐述了“APC”评估理论模型，为我国完善评估指标体系打下坚实的基础。与此同时，张玉周著的非营利组织绩效三维评价体系研究（经济科学出版社2009年）构建了非营利组织三维综合评估模式。该评价体系非常细致全面，具有较强的操作性。王建芹等著的从管制到规制：非政府组织法律规制研究（群言出版社2008年），其中论述了非政府组织的政府监管法律制度、民办非企业单位法律规制等内容。官有垣等主编的第三部门评估与责信（北京大学出版社2008年），其中论述了非营利组织财务信息的公开报告与美国非营利组织信息报告的实务以及美国非营利组织财务信息披露的特点等。中国现代国际关系研究院课题组编著的外国非政府组织概况（时事出版社2009年）对世界各国的非政府组织的发展、作用和管理等进行了比较系统深入的研究。 陆明远著的培育与规制：中国政府的社会组织管理模式研究（天津人民出版社2010年）分析我国现有社会组织管理的特点和存在的问题，然后，围绕国家社会关系变迁进行分析，对构建中国政府管理社会组织的具体模式提出了一系列建议。康晓光等著的依附式发展的第三部门（社会科学文献出版社2011年）对政府、企业、海外力量、本土文化等环境因子对中国第三部门发展的影响作了深入分析，并讨论了公益领域的问责问题。廖鸿等著的国外非营利组织管理创新与启示（中国言实出版社2011年）系统分析了政府与非营利组织合作关系的形成及其多元化的合作形式；探讨了这些创新对我国的启示；并对非营利组织管理创新的相关问题进行了前瞻性探讨。此外，俞可平主编的中国公民社会的兴起与治理的变迁(社会科学文献出版社2002年)、民主与陀螺(北京大学出版社2006年)、中国公民社会的制度环境(北京大学出版社2006年)；黄晓勇2008年以来主编的关于中国民间组织的系列报告；刘春湘的博士学位论文非营利组织治理结构研究（中南大学博士学位论文2006年）等等，这些学者的著作具有较高的学术水准与借鉴价值。（2）论文截止到2014年8月底，在中国知网能搜索到以“民办非企业”、“非营利组织”、“非政府组织”、“志愿组织”、“第三部门”等为题名的文献已超过一万一千多篇，尽管专门论述对民办非企业单位进行事中事后监管的尚不多，但已有不少论文涉及到了这一问题，比如，杨团（1999）专门论述了美国非营利组织的管理；邓国胜（2003）主张建立对非营利组织的问责机制；贾西津（2003）对西方非营利组织的管理体制框架做出梳理，并指出其对中国非营利组织管理体制改革的借鉴意义。李虹（2003）则提出了非营利组织公信力建设的五道防线。2010年，民政部赴美国代表团学习考察所作的报告：美国非营利组织运作和管理的启示，对中国监管民办非企业单位具有较大启发意义。综上，前述学者论著论文的现有探索与贡献，把关于民办非企业的研究推到了一个新的高度，为我们研究民办非企业单位事中事后监管打下了较好基础。（五）研究的理论基础下列理论为对民办非企业单位进行事中事后监管提供了理论支撑：1、市场失灵理论。当今世界除了朝鲜、古巴推行计划经济外，几乎所有国家或地区都推行市场经济，因而，几乎全世界的个人或组织都被卷入市场经济中。但是，市场经济并非包治百病的“灵丹妙药”，它存在市场失灵问题。20世纪以来，在市场失灵的背景下，西方国家普遍对宏观经济和微观经济活动进行干预，使得国家不再充当“守夜人”，而是渗透到社会经济生活的方方面面。民办非企业单位在市场经济的大环境中，必须参与市场竞争，在其提供服务的过程中，也很有可能存在失灵现象，所以，需要国家或政府对民办非企业单位提供服务进行事中事后监管。2、志愿失灵理论。正如市场和政府都可能失灵一样，第三部门也有内在的局限性，即“志愿失灵”。美国学者Salamon认为，志愿失灵在两个方面得到反映：一是慈善活动的狭隘性；二是慈善组织的家长作风。富人偏好的服务往往得到优先考虑，而穷人渴望的基本服务却难以排上议事日程。从美国非营利组织的实践活动来看，它们的活动存在滥用减免特权，名不副实；工资过高；行政费用过高；花钱筹款；贪污屡禁不止；不公平竞争；涉足党派政治，变成特殊利益集团；设置骗局，引君入瓮等等问题。美国虽是法制国家，但打着非营利旗号行骗的事时有所闻。作为非营利组织最为发达的国家之一，美国非营利组织存在“志愿失灵”，充分说明非营利组织也非“灵丹妙药”，有时同样会违背社会公共利益。尽管政府也存在失灵，但治理志愿失灵是政府义不容辞的责任，理应对非营利组织进行事中事后监管。3、产权理论。一般来说，产权是以法律形式存在的财产所有权，在社会再生产中表现为生产要素所有权，是所有制的核心和主要内容。从不同的角度，可对产权作不同的划分。按民办非企业单位的相关法规与政策规定，民办非企业单位属于非营利组织，产权既不属于私人产权，也不完全属于公共产权，而属社团产权。产权形式的特殊性，决定了为确保公益资产的合理使用，保障公益责任的实现，必须强化政府对民办非企业单位进行事中事后监管。4、公共利益理论。公共利益理论主要来源于西方经济学派和马克思主义经典作家。公共利益的实现主要表现为公共产品的提供。公共产品可由政府提供，某些也可由市场来提供，另外非营利组织也可提供一些。民办非企业单位作为公共产品的提供者，也可服务于公共利益。然而，民办非企业单位作为强势一方仍然有可能损害服务接受方的利益，损害公共利益。政府作为公共利益的代表者，本身就具有公共性，政府利益等同于公共利益。因此政府有责任维护公共利益，对民办非企业单位进行事中事后监管。5、角色理论。二战后，各国政府都纷纷采取“大政府”模式，结果导致政府日益膨胀，不堪重负。1970年代末始，西方兴起新公共管理主义；多数社会主义国家也纷纷实行全方位的改革。1990年代中期，西方又出现了“第三条道路”。纵观近些年来，绝大多数政府（包括中国政府）试图充当的角色是在二者之间寻求一个平衡。因此，在对民办非企业单位进行事中事后监管方面，政府角色应适当。（六）研究方法本课题研究主要采用经验研究与规范研究相结合的方法。规范研究以文献资料为主，专家和机构访谈调查为辅。经验研究主要采用定性研究方法，辅之以定量研究。主要采用的具体的研究方法包括以下方面： 1、文献法本研究大量采用文献研究，通过梳理并分析中外文献及统计资料，把握研究现状及问题，并进行理论分析、比较研究和历史研究。2、实地调查法与案例法本研究采用的实地研究法、调查法、访谈法、案例法的主要对象是江西省的民办非企业单位。据相关统计数据计算，2012年江西民办非企业单位数超过一万四千个。因而研究江西民办非企业单位事中事后监管的情况具有较强的典型性与代表性。（1）调查法。主要在江西南昌、景德镇选择样本进行调查。选择的民办非企业单位主要包括教育类、卫生类、社会服务类民办非企业单位，它们占民办非企业单位的绝大部分。其中，教育类的包括民办高校、民办幼儿园等；卫生类的主要是民营医院；社会服务类的主要是民办养老院。课题组总共设计了专门针对民办学校、民办幼儿园、民营医院、民办养老院的四套问卷，对12所民办学校、32所民办幼儿园、22所民营医院、16所民办养老院分别发放了100、100、50、50份问卷，共计300份问卷，有效率分别为81%、84%、72%、84%，总计有效率81%。尽管样本量不算很大，并且也非随机抽样，但按统计学原理，一般来说，样本超过30份即为大样本，本次调查的每类民办非企业单位中的样本都超过30份，根据大数法则，能够比较好地反映总体的情况。样本基本情况如下表1.1所示：表1.1 样本基本情况表频次小计百分比总计百分比性别男8936.64100.00女15463.37年龄20岁及以下20.82100.002130岁6024.693140岁7832.1041岁及以下10342.39文化程度小学及以下166.58100.00初中41.65高中或中专8233.74大专4618.93本科2610.70硕士及以上6928.40在民办非企业单位工作（或接受服务）时间不足一年72.88100.0012年187.41超过2年21889.71对民办非企业单位的熟悉程度不熟悉00100.00比较熟悉17772.84非常熟悉6627.16（2）实地法、访谈法。主要是在问卷调查的民办非企业单位中，选取典型的进行实地研究。负责人于2005年8月至2010年6月曾在江西一所民办高校教书，并参与了招生、管理等工作，对民办高校情况非常熟悉。笔者的博士论文也是关于民办高校的。在读博期间的2009年4月至12月，对江西14所民办高校进行了实地调研，访谈对象超过60人，涉及校领导、督导专员、教师、辅导员、在校生、毕业生、学生家长、用人单位、教育主管部门工作人员等。2014年5月至9月，课题组除对民办教育领域的一些人进行了补充调查外，还对江西省民政厅社会组织局、江西省卫计委医管处、江西省文化厅等多名政府社会组织管理人员进行了访谈；对民办幼儿园、民营医院、民办养老院等共计20所民办非企业单位约60人进行了访谈，获取了大量一手资料。（3）案例法。在民办高校、民办幼儿园、民营医院、民办养老院等民办非企业单位中，各选择多个典型的进行案例分析，剖析民办非企业单位事中事后监管中存在的问题及原因。3、制度及政策分析方法对民办非企业单位事中事后监管的目标、内容、重点、体制机制、人员队伍建设、方式方法等方面的制度和政策进行深入分析。二 民办非企业单位事中事后监管现状当前，政府对民办非企业单位的事中事后监管主要通过制定相关政策和采取监管行动来进行，前者侧重政策文本的制定，后者侧重采取实际行动。（一）制定相关政策1、关于社会组织事中事后监管的相关政策主要有：取缔非法民间组织暂行办法；财政部关于印发的通知；财政部、民政部关于认真贯彻实施；劳动和社会保障部、人事部、民政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知；民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见；民政部关于印发的通知；民政部办公厅关于修改民政事业统计台账民间组织分类的通知；劳动和社会保障部、民政部关于社会组织专职人员参加养老保险有关问题的通知；民政部办公厅关于社会组织撤销登记有关问题的复函；10民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见；11社会组织评估管理办法；12社会组织登记管理机关行政处罚程序规定。2、关于民办非企业单位事中事后监管的相关政策 主要有：民办非企业单位登记管理暂行条例；民办非企业单位登记暂行办法；民政部、中国人民银行关于民办非企业单位开立银行账户有关问题的通知；民办非企业单位年度检查办法；民政部关于开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的通知；民政部关于进一步深入开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的通知；民政部关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务活动工作的意见。3、关于某一类民办非企业单位事中事后监管的相关政策（1）关于教育类民办非企业单位事中事后监管的相关政策。这主要包括：关于所有教育类民办非企业单位的；关于某一阶段的，这包括高等教育的、中学教育的、基础教育及学前教育的。 （2）关于卫生类民办非企业单位事中事后监管的相关政策。从1989年到2014年，政府发布的相关政策总共不下53项。 （3）关于文化类民办非企业单位事中事后监管的相关政策。这主要包括：文化部、民政部关于印发的通知；文化部关于印发的通知；文化部办公厅关于进一步规范文化部业务主管的社会组织开展各类活动的通知。（4）关于其他类民办非企业单位事中事后监管的相关政策。这主要包括：科技部、民政部关于印发的通知；体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法。（二）采取监管行动当前，对民办非企业单位事中事后监管采取行动的，主要包括政府社会组织管理部门、政府业务主管部门等监管主体。课题组调查显示，96.88%的人认为，民办非企业单位有政府部门来检查过，在检查的频率方面，5.21%人认为有一次，12.95%认为有两次，49.23%的人认为超过三次。1、社会组织管理部门采取的监管行动目前，政府社会组织管理部门对民办非企业单位事中事后监管采取的行动，主要包括:一是年检；二是评估；三是对一些违法违纪的进行惩处。2、教育主管部门采取的监管行动民办幼儿园和民办高校是教育类民办非企业单位的最主要组成部分，我们主要考察对二者的监管行动。（1）教育主管部门关于民办高校的监管行动。这主要包括：年检；本科教学评估；对某一时期的突出问题，采取专项行动；对违法违规行为进行处罚。课题组对江西的民办高校调查显示，87.5%的人认为教育主管部门来检查过。（2）教育主管部门关于民办幼儿园采取的监管行动。从江西省来看，这主要包括：年检；评估；清理整顿无证民办幼儿园；其他专项行动。课题组对江西民办幼儿园的调查显示，80.0%的人认为，教育主管部门对幼儿园进行过检查。3、卫生主管部门采取的监管行动首先，从全国来看，卫生主管部门采取的监管行动可以在其每年发布的统计公报中得到反映。同时，近些年来卫生部门不断对包括民营医院在内的采取各种专项行动。其次，从江西省来看，近年来不断加强对民营医疗机构服务监管。其中，最值得一提的是，自2011年始，在全省开展为期三年的民营医院“规范化服务”。该活动受到上级主管部门和社会各界的高度关注，被推荐参加全国诚信体系建设最佳事例评选活动。最后，从更为微观的南昌市层面来看，2004年南昌市卫生监督所成立，近些年来，南昌市对民办医疗机构的监管见诸报端的频率大大增加。综上，江西省卫生主管部门近年来对监管民办医疗机构已作了大量工作，取得了一些成效。课题组对江西的民办医疗机构的调查显示，100.0%的人认为，政府部门对民营医院进行过检查，其中卫生主管部门检查占90.48%，检查频率方面，14.29%的人认为检查次数有两次，61.90%的人认为检查次数超过三次，检查效果方面，19.05%的人认为效果很大，61.90%的人认为有些效果。4、政府其他部门采取的监管行动政府的物价、工商、消防、发改、税务、综治、医保等部门，对民办非企业单位的事中事后监管也做了一些工作，在我们的调研中也到一些反映。总之，政府相关部门响应人民群众的利益诉求，对民办非企业单位事中事后监管已做了大量工作，取得了一定成效。课题组在江西调查显示，在总计243份有效问卷中，95.24%的人认为，民办非企业单位在为人民群众提供服务的过程中和提供服务后，政府要加强监管；25.60%的人认为政府的监管效果很大，56.93%的人认为有些效果，甚至于，2014年7月，我们调研的南昌BA养老院一位老人告诉我们，希望政府部门天天检查，这样他们伙食才比较好。三 民办非企业单位事中事后监管存在的突出问题当前民办非企业单位事中事后监管中存在的突出问题就在于政府监管的越位与缺位并存。（一）在有些方面，政府对民办非企业单位的事中事后监管越位从教育类民办非企业单位来看，政府对它们的事中事后监管存在越位现象。这表现在以下方面：1、在民办学校的权力机构设置方面越位民办教育促进法规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其它形式的决策机构；并且按该法规定，它是民办学校的最高权力机构。然而，在现实中，民办高校理事会或董事会大都形同虚设。一项基于全国45所民办高校的调查表明，由董事长个人主导决策的高达近3/4。在北京，C学院的一位副校长曾说：“你要问我们学校有没有董事会？有！是不是董事会领导下的校长负责制？也是但实际上不是。实际上的董事会是一个顾问班子。在黑龙江，一所全国知名的民办高校校长说：“民办高校谁出钱，谁打天下谁说了算，别的全没用！”在江西，2009年7月接受笔者访谈的DY学院前校长SZL教授说：“民办教育促进法这里面讲的董事会领导下的校长负责制，或者院长负责制，这个董事会，我看到的形同虚设！根本就没有董事会，都是举办者说了算。”另外，我们在调查中发现，很少有人提及董事会，这反映出其在现实中几乎没有影响。2、在民办学校校领导的选任方面越位1993年，国家教委颁发的民办高等学校设置暂行规定规定，民办高校应当配备符合相应条件的专职正、副校长。2007年施行的民办高等学校办学管理若干规定对民办学校校领导的选任作出更细致的规定。2013年，国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定规定，取消了包括民办学校聘任校长核准在内的27项行政审批项目，但这不是意味着政府放弃对民办学校校长选任权力。2014年，有报道称“珠海取消民办校长聘任审批制度”。实际上，珠海也非从此民办学校自由聘任校长，因为珠海市教育局此后是采取核发办学许可、年度检查等业务工作来加强对校领导选任的干预。2014年，上海市教育委员会则在取消“民办学校聘任校长核准”审批事项发出通知，作出其它相关规定。上海市实际进一步强化了对民办学校校长聘任的控制。总之，民办学校校长选任权力事实上相当大程度仍由政府掌控，而非民办学校最高的权力机构理事会或董事会。3、政府在民办幼儿园监管方面存在越位现象从江西省来看，2007年制定了江西省民办幼儿园管理办法（试行）。诚然，所有民办幼儿园如果能达到这些基本要求，无疑对幼儿成长非常有利，但综合各方面考虑，一些地方政府在民办幼儿园监管中仍然存在越位现象：第一，从家长而言，绝大多数农民自身原来在农村并没有上过幼儿园，对于下一代能上民办幼儿园，已经比较满意，课题组的调查中有明显反映，87.16%的家长对子女就读的民办幼儿园非常满意或比较满意。第二，从地方政府来说，对民办幼儿园确有一些支持优惠措施，但没有像公办幼儿园那样的制度性财政投入，从权利与义务相一致原则来说，政府不宜监管越位。第三，从民办幼儿园举办者来说，假如，民办幼儿园要达到政府规定的示范性幼儿园的条件，或者民办幼儿园设置的一些条件，而成本必然大大增加，相应地幼儿园的学费就要上涨，这是绝大多数农民工与一些下层市民所承担不起的。生源减少，举办者没钱赚，或者政府不让办，举办者顶多不办，最终受害的是家长及其子女。现实中，很多民办幼儿园以“黑户”存在，政府屡禁难止，因为有需求。也正由于一些民办幼儿园举办者处于尴尬的境地，他们害怕政府检查。2014年7月，课题组调研南昌XH幼儿园时，园长对我们调研抵触情绪较大，她坦言，怕那些人（政府部门的）来检查，他们不是来帮助解决问题的。当然，我们认为一些地方政府在民办幼儿园监管中存在越位问题，并非反对对民办幼儿园的其他正当监管。此外，政府在教育类民办非企业单位事中事后监管中越位，还体现在办学自主权等其他方面。不仅如此，政府在其他类型民办非企业单位事中事后监管中亦都或多或少存在越位现象。（二）在有些方面，政府对民办非企业单位的事中事后监管缺位章程是民办非企业单位的“宪法”。民办非企业单位的各项行动都应围绕着章程展开。然而，目前政府对民办非企业单位的事中事后监管存在缺位现象恰恰最集中体现在，未对其章程落实状况进行有效监管。1、政府对民办非企业单位财务的有效监管缺位课题组在江西的调查显示，询问对民办非企业单位提供服务，政府需要监管的主要方面（可多选），43.28%的人选择“收费”，其中民办学校高达75.0%；民营医院高达71.43%。尽管政府对民办非企业单位的财务进行事中事后监管已制定了很多政策法规，并采取一些行动，但有效的事中事后监管仍处缺位状态。（1）政府未对教育类民办非企业单位的财务进行有效的事中事后监管2009年8月，接受笔者访谈的江西省CS学院督导专员WZW教授告诉笔者，主管部门对民办高校的财务“没有管”，即使2007年以来，政府派了督导专员兼党委书记直接常驻民办高校，也监管不到民办高校的财务。一般来说，民办高校应把相当多的钱用于教学，但事实恰恰相反。WZW教授告诉笔者，2008年江西全省民办高校用于教学的钱只占总收入的6。课题组在江西民办学校的调查显示，75.0%的人认为，民办学校的钱是举办者（或老板）的，62.5%的人认为，民办学校的钱举办者（或老板）想怎么花就怎么花。我们向一些教师提及学校资产产权不属于举办者，大多数人一头雾水，有的人则反问：“难道属于你的”？（2）政府未对卫生类民办非企业单位的财务进行有效的事中事后监管卫生类民办非企业单位较早划分了营利性与非营利性两类，由举办者自行选择。然而，相当多登记为非营利的民营医院的举办者事实上暗中牟取大量利润，享受免税的好处。这与教育类民办非企业单位的情况相似。2014年7月，课题组在江西省N县了解到，N县某贫困青年，并无行医资格，2012年多方筹集了7万余元，借用他人证件开了一家社区诊所，目前不仅还清了所有借款，另开了一家分店，还买了一套价值80余万的房子。2014年8月，课题组在江西省F县了解到，F县正骨医院属非营利医院，但营利不择手段。某患者骨头脱臼，本可不用手术，该医院却采用动手术方式把骨头复位；该医院与当地交警“合作”，凡交通事故受伤者都送到该医院治疗；该正骨医院还组织了营销团队，在各地活动，打着免费体检的旗号招揽病人，并向各基层医疗机构承诺，送一名病人给多少回扣。课题组在江西民营医院的工作人员中问卷调查显示，52.38%的人认为，民营医院的钱是举办者（或老板）的，52.38%的人认为，民营医院的钱举办者（或老板）想怎么花就怎么花。此外，在社会服务类等民办非企业单位中的调查也显示出，政府对其财务的有效监管缺位。2、政府对民办非企业单位服务质量的有效监管缺位课题组在江西的调查显示，对民办非企业单位，95.24%的人选择政府要监管“服务质量”。然而现实中，政府对其服务质量的有效监管缺位。（1）政府未对民办高校的服务质量进行有效的事中事后监管第一，在招生过程中，许多民办高校存在违规违法行为。这表现在：（1）故意隐瞒学校属性；（2）夸大宣传；（3）给退学退费设置诸多障碍。第二，民办高校往往缺乏优秀师资力量，举办者并不重视师资队伍建设。民办高校的招生宣传资料上宣称师资如何如何雄厚，往往“水份”很大。第三，民办高校在提供教育服务过程中打折扣。这表现在：（1）为了节约成本，许多课程不开设，或者不开设足够的学时；（2）在处理教学与招生的关系时，使教学服从招生；（3）民办高校大都是定位高等职业技术教育，实践教学与实习实训在培养学生的操作技能方面的重要性不言而喻，但民办高校并不重视。课题组在江西的民办学校的调查显示，在问及：“据您所知，群众在一些民办学校接受服务时，权益没有得到较好保护的现象”，总计81份民办学校有效问卷中，75%的人认为有时发生，25%的人认为经常发生。另外，37.5%的人认为政府对民办学校的监管没有什么效果。（2）政府未对民办幼儿园服务质量进行有效的事中事后监管第一，幼儿园的办学条件是其提供服务的前提，但课题组调查发现，一些民办幼儿园条件太差，比如光线差，场地狭小等。这突出地体现在一些农村民办幼儿园上，不少媒体也关注到了。第二，师资是事关幼儿园能否提供优质服务的关键，课题组调查发现，江西省一些民办幼儿园的师资力量薄弱。举办者以一千余元的月工资聘请一些无资格证的人员。我们在南昌市工商行政管理局网站上也见到不少有关民办幼儿园的相关投诉。民办幼儿园缺乏优质师资的状况在农村更为严重。第三，民办幼儿园在办学成本方面过于精打细算，追求经济利益最大化。第四，教学内容和教材缺乏相对统一性。课题组调查中了解到，民办幼儿园教学内容和教材随意性很大，缺乏统一性、稳定性，这种情况在农村更加突出。（3）政府未对民营医院的服务质量进行有效的事中事后监管第一，乱发广告。现在，城镇社区医疗广告几乎无处不在。有关部门统计显示，市场上80%有问题的广告出自民营医院。第二，乱收费。民营医院乱收费是一个普遍的问题，我们在南昌市工商行政管理局网站上找到许多相关投诉。在历年全国卫生机构统计提要中，关于民营医院的很多数据非常细致，但它们的收支统计却缺失。课题组在江西民营医院的调查也显示，71.43%的人希望政府监管民营医院的收费。第三，医疗欺诈。由于医疗卫生领域专业性强，存在大量的信息不对称情况，民营医院又普遍追逐利益最大化，因而实施医疗欺诈就再正常不过了。我们在南昌市工商行政管理局网站上找到不少相关投诉。第四，庸医害人。许多民营医院普遍存在着医、护、技专业技术人员梯队不齐备的状况，抢救设备及专业技术水平很有限，然而，医院往往为了追求经济效益，在没有相应技术水平情况下接诊病人，造成对病人严重的伤害，甚至死亡。（4）政府未对民办养老院的服务质量进行有效的事中事后监管第一，有些民办养老院提供的饮食状况较差。我们在调研过程中发现，有些民办养老院伙食太差。2014年7月，课题组对南昌BA养老院进行了调研，一个中专退休教师正在吃饭。当他完成问卷之后建议说，民办养老院伙食方面应当提高。他面带怒色地把饭碗推到我们面前，展示他吃的菜，“你看，我们就吃这样的菜”辣椒炒酱干，另外伴了一点酱，也没有什么油星。老人解释说，酱是他自己买的，一个星期才会吃一次鱼、每个菜里面放一点点肉。2014年7月，课题组走访了南昌MY养老院时，一位在该养老院兼做水电维修的教师告诉我们，民办养老院的伙食条件，“就看你（老板）良心怎么样？你要良心好的话，生活条件就好一点。”第二，老人精神文化生活非常贫乏。对于许多老人来说，他们也并不奢望精神文化生活有多丰富，但它毕竟是人们日常生活的一部分，而我们调查的所有养老院，这方面都极度贫乏。2014年7月，课题组走访了南昌DJ安康老年之家，发现老人除了聊天外，就是看电视。其他养老院也基本如此。2014年7月，课题组走访了南昌JSSY园时，发现该养老院放着四张麻将桌，有些老人在打麻将，有些则在围观。第三，存在安全隐患。我们走访的养老院中，很多铁门紧闭，有的叫了之后会有人来开门，有的则听说是搞社会调查的来了，不敢开门，说老板会骂，有的向我们解释称，民政、消防也说了不能锁门，因为万一发生火灾，老人一下子推不开门，但有些老人精神有问题，不锁门，老人有可能走丢。无论如何，养老院大门紧锁确实存在安全隐患。民办养老院安全工作没有足够重视，不少地方已有非常惨重的教训。总之，政府应当加强对民办养老院的监管，督促民办养老院提高服务质量。3、政府对民办非企业单位雇用关系的有效监管缺位政府未对民办非企业单位的雇用关系进行有效监管，体现在以下方面：（1）举办者随意解聘员工民办非企业单位的举办者随意解聘员工的情况普遍存在。在一些民办高校，举办者随意解聘员工现象比较普遍。笔者曾工作过的江西省DY学院的举办者即是把解聘员工挂在嘴上的人。2007年暑假招生期间，有教师因太累希望休息几天，举办者回应说：“那你就回家休息吧，不要再来上班了”。2009年9月，江西省GJ学院督导专员WFL先生告诉笔者，民办高校的工作就是三部曲：“招生、催款、裁员”，他发现裁员是民办高校的一大工作。由于举办者随意解聘员工，教工没有安全感，DY学院、GJ学院的教工流失率非常大，如今已换了一茬又一茬，江西其他民办高校情况也相似。与民办高校相似，民营医院也存在随意解聘员工的现象。课题组在民营医院调研中发现，一些年轻员工不敢填问卷，说只有医院批准才敢填，害怕被解聘，尽管只需花费不到十分钟，并且我们会付给十元填卷费。（2）举办者不按国家规定给员工相应的待遇第一，民办高校举办者不按国家规定给员工相应待遇。民办高校教工流失率大，一个重要原因在于，举办者不按国家规定给教工相应待遇。课题组在江西的民办学校调查显示，民办学校52%的教师提到，应监管民办学校给予教师的工资福利待遇。第二，民营医院举办者不按国家规定给员工相应待遇。一是，劳动合同签订率低，内容不规范。二是，劳动者工资水平低，合法权益受侵害的现象比较普遍。三是，许多民营医院不为职工缴纳社会保险或者不足额缴纳。四是，部分民营医院劳动者工作时间长、劳动强度大。2014年5月至9月，课题组在南昌的民营医院调查中，有的护士在问卷最后写道：希望不要随意让她们加班，领导休息三天，她们也应当休息一天。五是，医院在劳动保护、劳动条件、作业环境等方面没有提供基本的保障，民营医院也极少为职工提供在职培训。总之，由于一些民营医院举办者不按国家规定给员工相应待遇，所以民营医院员工的流失率普遍居高不下。四 民办非企业单位事中事后监管存在问题的原因分析政府对民办非企业单位事中事后有效监管存在越位与缺位并存问题，其最根本的原因在于没有处理好政府与市场的关系，以下从两个方面分析。（一）民办非企业单位事中事后监管中政府越位原因分析第一，传统的计划经济思想的影响，使政府容易在监管中出现越位现象。解放后，我国按苏联模式建立了计划经济体制。尽管1950年代末，毛泽东主席开始进行探索，试图纠正苏联模式的弊端。在传统的计划经济体制下，政府高度集中了经济和社会的管理权限，形成“全能政府”、“全责政府”。1992年，十四大提出建立社会主义市场经济体制，要实行政企分开，精减政府机构，逐步放松政府对经济和社会的直接控制。然而，由于近三十年的计划经济思想的影响，政府管理职能并未得到根本的转变。计划经济思想影响导致政府监管越位，表现在对民办非企业单位监管方面，民办非企业单位是改革开放的产物，尽管它是由社会力量投资举办的，国家基本没有什么初始投入，但它或多或少享受了一些政策优惠，且政府作为公共利益的代言人，也有监管民办非企业单位的责任，“全能政府”、“全责政府”的思维导致一些地方政府很容易监管越位，只要地方政府愿意，什么都要管。另外，长期以来，很多时候，上级政府考核下级时，很多指标仍基于“全能政府”、“全责政府”思想，要求地方政府领导人面面俱到，这也迫使一些地方政府监管越位。第二，经济动机的驱使。改革开放以来，我国推行“以经济建设为中心”，甚至走上了经济中心主义。在此背景下，一方面，政府庞大的机构运行需要雄厚的经济支持，另一方面，政府机构工作人员都是“经济人”，也希望寻求利益最大化。政府监管民办非企业单位时自利性明显。在对民办高校的监管中，民办教育法规规定专业设置由政府确定，然而现实中，民办高校任意设置专业，任意开设班级数，也不管是否确实有足够的师资力量及其他条件，只取决于举办者如何“打动”地方政府教育主管部门。在民营医院的设置中，按相关法规规定某地只能设置一家医院，尽管，另一方面，国家鼓励推动医院之间的竞争，但最终的结局是，第二家、甚至第三家民营医院仍旧在该地开办了，这完全取决于举办者的“攻关”。第三，许多民办非企业单位举办者的目标错位，也导致政府监管越位。举办者是民办非企业单位的关键因素。从表面上来看，许多民办学校、民营医院等民办非企业单位的举办者都出于社会目标，且其章程宣誓的目标也非常崇高，但事实上许多举办者的真实目标却是为了实现利益最大化。这在课题组的调查中都得到充分反映，79.76%的人认为，民办非企业单位的钱是举办者（或老板）的，68.30%的人认为，民办非企业单位的钱举办者（或老板）想怎么花就怎么花。本来，在一些行业，如医疗卫生行业，国家也为试图营利的举办者提供了出路，如果想营利，可以注册营利性医院。但是，如果注册了营利性的，就要按企业那样照章纳税，一些举办者又想得到税收优惠，并且，举办者害怕注册营利性的可能会影响社会声誉。所以，举办者的目标出现错位现象。如此一来，政府担心民办非企业单位影响社会稳定。因而政府很自然会越位监管。（二）民办非企业单位事中事后监管中政府缺位原因分析第一，新自由主义思想影响。在过去的30多年里，新自由主义被作为治疗各种经济问题的灵丹妙药在全球推广，我国没有公开接受，但它对我国影响深广。1992年，我国提出建立社会主义市场经济，市场的力量由过去的完全附属地位变为对资源配置起基础性作用，它的力量更加无孔不入。传统的福利领域纷纷被推向市场，人们对这些领域的福利需求也被要求“找市场，不要找市长”；不仅如此，过去属社会事业的，纷纷变成产业。在此背景下，许多民办非企业单位基于牟利的动机应运而生，部分填补了政府退出的空间。在新自由主义影响之下，政府对民办非企业单位监管缺位是再正常不过的事情，政府并不认为监管缺位，举办者也认为政府不应当管。第二，民办非企业单位服务接受者的弱势性，他们缺乏话语权。如今，数量庞大的民众到民办非企业单位寻求服务的满足，但他们人数虽多而力量极其分散，绝大多数都处于弱势地位。他们的弱势地位决定了政府和社会对他们关注少，缺乏话语权。所以，即使他们迫切希望政府加强对民办非企业单位的监管，也在很大程度上被忽略了。对政府而言，关注弱势群体没有太大的政治意义。第三，对民办非企业单位进行事中事后监管的复杂性、困难性。政府在民办非企业单位事中事后的有效监管中缺位，一个重要的原因在于监管的复杂性、困难性。一是，民办非企业单位数量庞大，监管涉及很多部门，政府现有机构及人员有限，并且有被精减的趋势。二是，民办非企业单位需要监管的内容极其庞杂。许多民办非企业单位举办者从牟利动机出发行事，他们几乎在任何一个环节都有可能侵害服务需求者。三是，对民办非企业单位进行监管的长期性。对民办非企业单位进行事中事后监管不存在一劳永逸的办法，民办非企业单位提供服务的每时每刻都有可能侵害服务需求者，而让政府自始至终进行监管也几乎不可能。正如一位医生说的“政府总不能在民营医院给病人动手术的时候派一个来看着吧？”此外，政府对民办非企业单位有效监管缺位还有其他方面原因，如政府没有充分调动广大人民群众；地方政府有的公务员与民办非企业单位“合谋”；监管责任政出多门；政府是否应当监管的边界难以清晰界定等等。五 美国非营利组织事中事后监管的经验及启示与民办非企业单位相近的概念，在其他国家或地区被称为非政府组织、非营利组织、第三部门等等。（一）美国非营利组织事中事后监管美国学者彼得德鲁克指出，美国最大特色是非营利性组织的存在。1946年美国非营利组织共有20万个，截至2010年已增至约230万个。所以探讨美国经验具有典型意义。1、监管法律与首席检察官的监管美国至今没有一部专门针对非营利组织管理的法规，但其法律体系比较健全。其中，税法是美国政府对非营利组织进行宏观管理的重要法律依据。美国各州也有自己的相关法规。首席检察官代表州和公众的利益来督促非营利法人履行其责任。对被用作慈善目的的财产或者对于慈善信托中的财产，首席检察官有监督权。2、政府监管美国负责监管非营利组织的行政机关数量很少，内容也有限，主要针对非营利组织的非欺诈性和非营利性。监管非营利组织的政府部门主要有登记机关、税务机关、审计机关及有关主管机关，税务机关对非营利组织的监管则处基础性地位。此外，美国政府机关的管理人员经常到非营利组织检查。3、信息报告和披露制度 美国对非营利组织进行监督的一个重要原则是“公开原则”。美国国会在1996年通过法案，要求非营利组织必须将IRS990报表向社会大众公开。美国国内税务局根据第990号表格和其他相关信息进行审计，并可对违反相关规定的非营利法人处以罚款乃至取消其免税资格。4、独立的第三方诚信评估和失信惩罚制度美国全国慈善信息局是最大的私立慈善与公益组织评审机构，它定期进行评估，对评估达到其标准的美国全国性慈善与公益机构予以公布名单，其结果得到政府、其他组织和社会公众的普遍认可。美国政府对这样的诚信评估组织积极鼓励。另外，美国还建立失信惩罚制度，鼓励诚实守信。5、独立会计师监管对于美国的非营利法人来讲，有关制定法都规定其必须向政府有关部门提交财务报告，而这些财务报告都需要独立会计师的协助才能完成。所以，要对非营利法人的财务进行审计和检查，公众将依据这些审计报告决定是否继续支持该非营利法人。6、非营利组织行业内部自发联合的监管非营利组织行业内部也自发地联合起来，组织各种全国性机构，互相交流情况，公开信息，增进组织的透明度，提高组织的服务能力。也有一些机构，专门对非营利组织特别是具有免税资格的组织进行评估，并免费向社会公布评估结果。（二）美国经验启示美国非营利组织监管并非完美无缺，但其经验留给中国以下有益启示：第一，要严格对非营利组织的事中事后监管。相当多的人认为，美国是世界上最讲自由主义的国家。事实上，美国政府对非营利组织的监管非常严格。从其对非营利组织法网的严密即可见一斑。中国一些人感叹政府监管过严，但是，仅就美国政府要求非营利组织应做到的信息公开这一点而言，中国的民办非企业单位尚且没有做到。还有，美国的非营利组织持续获得税收优惠并不容易，而中国民办非企业单位获得税收优惠则比较容易，而且常常是一劳永逸