法律援助资金保障机制建设研究.docx

2013年第1期北京政法职业学院学报总第81期中图分类号：261文献标识码：a文章编号：16729285(2013)叭一006505法律援助资金保障机制建设研究n1王雨静嘲【摘要】在当代，法律援助制度充分与否，是衡量一个国家是否文明进步的 重要标志之一。法律援助资金是法律援助制度得以建立和发展的物质基础，也是制 约法律援助可持续发展的关键因素。我国法律援助工作面临资金紧张的困境。如 何拓展资金来源渠道、加强对资金使用的管理和监督，已成为法律援助工作能否顺 利开展的关键问题。【关键词】法律援助资金保障机制建设法律援助是一项国际公认的法律制度，其创立的目的，是为了保障所有公民都能不受经济困难等 情况影响，平等地行使法律赋予的各项权利，同等地获得法律保护。目前世界上已经有100多个国家以 宪法等法律的形式，在国家法律体系中明确地规定了法律援助的制度和原则。我国法律援助工作始于 1994年。1996年，司法部发出了关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知o 1997年，司 法部关于开展法律援助工作的通知进一步明确了法律援助的对象、范围、程序，以及法律援助的资金 来源等。2003年7月21日，国务院颁布法律援助条例o如今，法律援助已经成为我国法制建设中一 项非常重要的内容。尽管我国法律援助事业已经进人了一个崭新的发展阶段，但其仍然面临一系列困 境，其中包括法律援助资金的短缺问题。可以说，建设法律援助资金保障机制，多渠道地筹集法律援助 资金，加强对法律援助资金使用的监管，已成为今后相当长一个时期内我国法律援助工作面临的主要任 务之一。一、法律援助资金保障机制的价值基础(一)法律援助资金保障机制是法律援助制度存在和发展的基础 法律援助制度，指国家对因经济困难，无力支付律师费用的当事人和特殊案件的当事人，提供法律帮助的司法救济制度。【3】无论是经济困难的当事人，还是其他特定的社会弱势群体，给予他们及时和必 要的法律援助，是实现司法公平和社会正义的必然要求。因此，法律援助作为一种给予弱势群体以法律 帮助的制度性实践，正日益彰显出其巨大的社会价值和现实意义。任何一项制度的建立和有效运行，都 离不开充足的资金作为保障，法律援助制度也不例外。只有建立科学的法律援助资金保障机制，拓宽资 金来源渠道，加强对资金使用的管理和监督，才能保障法律援助制度正常运转，使法律援助对象获得优 质、高效、安全的法律服务。同时，用发展的眼光从更长远的角度考虑，才能吸引更多优秀的法律专业人【1】本文是北京市法学会2012年重点课题创新法律援助机制，保障在押服刑人员合法权益的阶段性成果。【2】王雨静：北京政法职业学院讲师、硕士研究生。【3】牟逍媛：法律援助分担费用制度若干问题研究，华东政法学院学报2002年第3期。65万方数据王雨静：法律援助资金保障机制建设研究才加入法律援助团队，扩大法律援助的服务对象，使法律援助设施更加现代化、法律援助行为更加规范 化，保持法律援助制度更加长久和旺盛的生命力。(二)法律援助资金保障机制是提升法律援助管理水平和质量的基础 要想为法律援助对象提供优质、高效的服务，就要关注法律援助管理水平和质量建设，而这同样需要充足的资金支持。法律援助资金不足，一方面，“会造成机构建设滞后，社会认知度低、工作规范缺乏 等涉及法律援助制度建设的基础和前提条件方面的问题，造成法律援助管理行为滞后”；另一方面，“造 成承担的法律援助事务的法律服务人员除了承担法律服务费后，还要自掏腰包垫付办案经费，这实际上 是将政府的援助行为变成了律师个人的援助行为，将国家承担的援助费用变成了律师个人的资助行为， 影响了他们办理法律援助事务的积极性，承办法律援助事务时不负责任、不讲质量、出工不出力的问题 也越来越突出，造成了法律援助服务行为的质量和效率无法得到保障，受援人不能得到充分、真实、高质 量的法律援助服务”，41甚至会导致法律援助专业人员的严重流失。因此，只有建立法律援助资金保障机制，加大法律援助的经费投入，才能保证法律援助管理水平和 质量的稳步提升。(三)法律援助资金保障机制是实现司法公平和社会正义的基础 司法公正是社会正义的根本所在，也是社会正义的最后一道防线，保障公民平等享有法律服务的权利是司法公正的应有之意。建立法律援助资金保障机制正是实现这一目标的有效途径，其主要体现在： 一是保障司法实体公正，保证全体公民享有获得平等法律服务的权利，平等地行使宪法和法律赋予的各 项权利；二是保障司法程序公正，有效地弥补因经济困难等因素处于不利一方的当事人的不足，保障法 官居中裁判、当事人双方平等对抗的现代当事人主义的诉讼模式的有效运行，为司法公平和社会正义的 实现提供了一种制度性的保障；三是通过法律的宣传教育和对当事人提出问题的解答咨询、各类援助 案件的办理，树立法律的权威性，促使公民和全社会更加信任和遵守法律，司法公正有一个更为良好的 社会氛围和公共环境。二、法律援助资金保障机制的现实困境(一)法律援助资金紧缺且分配不均衡 根据司法部法律援助中心公布的数据，2009年全国法律援助经费总额为757亿元，吲2010年全国法律援助经费总额增至1012亿元，【71但全国人均经费仍不足1元钱。我国的人均法律援助经费保障 水平远低于世界平均水平，无法满足法律援助事业最基本的需要。【81案件办理方面，2007年全国办理 法律援助案件数420104件，2008年为546859件，2009年为641065件，单从数据看，办理的法律援助案 件每年都在以10万件递增。但根据专家通过案件增长的比例及人口比例预测，实际办理的案件与需要 办理的案件相差甚远。【91同时由于我国法律援助经费主要依赖地方财政，我国法律援助条例规定， 县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持。然而在法律援助 财政拨款资金方面，有些地方并没有将法律援助经费纳入同级财政预算。20109年，全国已建立法律援 助机构总数为3274个，法律援助机构工作人员共有13081人，而业务经费纳入财政预算机构数为2891【4】张宝群：法律援助经费在法律援助制度中的地位与作用，法制与社会2008年第6期。【5】前引3，牟逍媛文。【6】司法部法律援助中心：2009年全国法律援助工作统计分析，中国法律援助网：htip：ww，chinakgalaidgovcn，china legalaidcontent，20100826contenl2260702h缸n?node=24953，2012年lo月22日访问。7】中国法学会：中国法治建设年度报告(20lo)，中国法学会网站：htlp：】n)l，、】lrchinalaworgcncnmdb10niall1572hn】1i，2012 年lo月22日访问。【8】梁高峰：法律援助专项资金管理中存在的问题及其对策建议以陕西省为例，开发研究2010年第4期。【9】冯祥武：我国法律援助资金制度中的问题与对策分析，天津法学2010年第2期。万方数据2013年第l期北京政法职业学院学报总第81期个，有些地方的法律援助资金还没有保障。地方财政收入的不同直接影响了法律援助经费各地保障 水平的参差不齐，造成了越贫困的地方、越需要法律援助的地方法律援助经费保障越低的状况。 1(二)法律援助资金来源渠道狭窄 2009年我国法律援助经费收人总额中，财政拨款额为748亿元，占经费收入总额的98。8。社会捐助收人为26642万元，占经费收人总额的035；行业奉献收入为7107万元，占经费收入总额的 o09；另有其他收入54785万元，占经费收入总额的072。f121从以上数据可以看出，目前我国法律 援助资金主要来源于财政拨款，虽然也包括社会捐助、行业奉献和其他收入，但所占比例极小。法律援 助的资金问题仅仅依靠政府的财政拨款来解决是不够的。伴随着我国的经济增长方式由快速增长向稳 定增长，逐渐形成了政府难以在短期内对法律援助拨款大幅增加与每年需要处理的法律援助的案件数 量不断增加和质量要求不断提升之间的矛盾，这种矛盾严重制约着法律援助工作的开展，这就要求必须 建立有效的机制，拓宽法律援助资金解决渠道和途径。(三)用于法律援助业务经费支出所占比例过低 2009年，法律援助经费支出总额为705亿元，其中，人员经费、基本公用经费和业务经费分别为2800442万元、797846万元和345179万元，在经费支出总额中所占比例分别为397、113和49。 办案补贴及支出为2398367万元，占业务经费支出的695，占整个法律援助经费支出总额的34。法 律援助机构工作人员、社会律师、基层法律服务工作者、社会组织人员和注册法律援助志愿者的办案补 贴数额分别为52529万元、118801万元、615686万元、33625万元和35756万元，分别占办案补贴及支 出总额的219、495、257、14和15，根据上述五类人员办结案件隋况计算，平均办案补贴或支 出额分别为339元、644元、329元、263元和563元。【131法律援助资金应当主要用于办理案件，而目前 各地法律援助资金中用于法律援助办案经费的比例偏低，未能充分发挥法律援助应有的社会功能和价 值，同时还将导致法律援助专业人员的流失，截至2009年，我国在法律援助机构注册律师数逐年下降， 具有法律职业资格或律师资格人员所占比例连续三年呈下降趋势。(四)法律援助资金使用情况缺乏科学有效的管理和监督 在目前法律援助资金不足的情况下，资金使用混乱和监管不严将使资金紧缺的情况更加恶化，从而严重影响法律援助工作的开展。具体表现在以下几个方面：一是缺乏明确的资金管理使用主体。实践 中，法律援助机构有司法行政机关的内设部门，有直属的行政机构，有事业单位，财务上有独立的，也有 不独立的。这就导致资金使用主体不明，常常出现上级机关代替实际进行法律援助工作的法律援助机 构管理使用资金。二是没有科学、统一的资金预算。法律援助资金在使用过程中存在着较强的随意性， 容易出现过度支出的情况，导致资金浪费。三是资金发放程序过于简化。在资金的发放过程中存在着 资料登记简约化、报销批量化、领用形式化等问题，部分法律援助办案补贴经费账务处理统得过死，不能 正确的反映经费的用途。如承办法律援助案件的开支范围包括住宿费、交通费、文印费、通讯费、调查取 证费和伙食补助费等。而当前常常将此补助款以劳务费或其他款项的形式进行账务处理。【141四是对于 资金的使用监管力度不够。一方面缺乏法律援助申请条件和援助效益的审查机制，使部分不适用法律 援助的对象获得了援助，或者案情相对简单的案件占用了大量的资源；另一方面缺乏对资金使用的过 程性监管机制以及资金使用后的效果评价机制。10】以上数据源自司法部法律援助中心：2009年全国法律援助工作统计分析，中国法律援助网：h印：价n)i啊chinalegalaidgovc们hina legalaidconlcnt20lo一0826，contellt 2260702mnn?node-24953，2012年10月22日访问。【11】前引【8】，梁高峰文。【121以上数据源自司法部法律援助中心：2009年全国法律援助工作统计分析，中国法律援助网：htcp：价m州chin“eg“aidgov cnchim legalaidconte酬20100826conlcnt 2260702ih衄?node=24953，2012年10月22日访问。13】以上数据源自司法部法律援助中心：2009年全国法律援助工作统计分析，中国法律援助网：htip：，岍州chimlegalaidgovcnchim legalaidconten化olo0826con啪t 2260702h乜n?node=24953，2012年lo月22日访问。【14】梁高峰：法律援助专项资金管理中存在的问题及其对策建议以陕西省为例，开发研究20lo年第4期。67万方数据王雨静：法律援助资金保障机制建设研究三、法律援助资金保障机制建设构想(一)拓展法律援助资金筹集渠道 1政府财政拨款。纵观世界多数经济发达国家，一般都把法律援助看作是国家责任，政府有义务为法律援助提供经费保障。因而，这些国家的财政投入占到了各国法律援助资金总额的大部分，从而成为 各国法律援助资金最重要的来源渠道。在英国，法律援助资金是财政预算项目中唯一不封顶的“开放 性预算”。【151法律援助是衡量一个现代国家文明进步的标志，其是对社会成员经济不平等状况的改善， 是国家依照宪法的有关规定而普遍实施的一种法律保障制度，也是国家司法公正的重要体现。经费保 障是法律援助制度得以实施的基本前提，也是落实政府责任的基本措施。法律援助是国家义务行为，国 家有责任使法律赋予公民的权利得以切实体现，这就决定了法律援助的主要资金要依靠国家财政解决。 因此，应当加大政府对法律援助的财政拨款，为法律援助的开展提供充足的资金保障。2社会捐助。法律援助既是一种国家行为，也是一项社会公益事业，除政府财政拨款外，民间对法 律援助事业的捐赠也是其重要的资金来源渠道之一。我国法律援助条例第7条规定：“国家鼓励社 会对法律援助活动提供捐助。”在美国法律援助经费总额中，民间捐赠占11，分别来自社会发展基金、 私人基金会、私人律师事务所和个人，如福特基金会从l 963年起一直资助公共辩护者计划。u刮而目前 我国社会捐助占经费收入总额的035，比例过低。因此，应当鼓励社会各界，包括有能力的社会组织、公民个人热心奉献、积极捐助，广泛募集社会资 金和其他资源支持法律援助，以缓解法律援助经费不足的状况。3行业奉献。行业奉献是指从法律服务行业中受益的法律援助机构和从业人员，从职业道德出发，基于行业奉献精神，以多种形式进行的法律援助行为。一般世界各国都强制性规定，律师应当无偿地从 事一些法律援助工作，这是律师应尽的义务。比如在加拿大的安大略省，每名律师每年要缴纳267加元 给法律援助机构，美国加里福尼亚州律师协会要求每名律师每年提供50个小时的免费服务。同时，出 于灵活性，很多国家建立了法律援助义务代偿金制度。所谓法律援助义务代偿金制度是指法律援助义 务主体以交纳一定数额金钱来替代其应履行的法律援助义务的制度。17】目前我国行业奉献占经费收入 总额的o09，比例微乎其微，因此，应当加强制度性规定，引导律师、法律工作者以缴纳资金、义务代理 案件、免费提供法律咨询等方式回馈行业，服务社会。4建立法律援助费用分担制度。亦称为受援人分担法律援助办案费用制度，指受援助的当事人因 胜诉而使其经济情况有所改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分 担比例偿还部分法律援助费用的制度。【181在各国的法律援助制度中，受援人是否分担法律援助费用，以 及分担费用的份额，要视其是否赢得了该诉讼以及从诉讼中获得的收益多少而定。在多数国家，这类费 用通常不到法律援助总开支的1，但是澳大利亚和加拿大的几个省例外。英国和香港的费用分担制度 是这方面的典型代表。1卿目前我国实行法律援助费用完全免除的方式，即无论胜诉与否，法律援助对象 都不用支付法律援助相关费用。探索建立费用分担制度，使法律援助对象在力所能及的范围内缴纳一 定比例的费用，既不违背法律援助的本意，也有利于拓宽法律援助经费来源。5建立法律援助案件诉讼费用减免机制。我国民事诉讼法第107条第2款规定，当事人交纳诉 讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。对于此种方式，各国做出了不15】梁鹏：法律援助资金保障的理念与路径，中国司法2005年第9期。【16】同上文。 17】同上文。【l 8】严军兴：法律援助制度理论与实务，法律出版社1999年版，第203页。【19】前引【15】，梁鹏文。万方数据2013年第1期北京政法职业学院学报总第81期同的规定，日本、丹麦等国规定在诉讼程序法典中，芬兰则有专门的免费诉讼法o然而，我国并没有对 法律援助对象的诉讼费用减免做出特别规定，应当建立法律援助案件诉讼费用减免机制，明确规定符合 法律援助条件的诉讼案件，由法律援助机构出具相关证明材料，人民法院应当予以减免，为法律援助案 件诉讼费用的减免开辟绿色通道，实行制度保障，从而以免除诉讼费用的方式间接投入。(二)规范法律援助资金使用途径 1严格审查制度。首先，法律援助机构应该严格审查申请人的申请条件是否符合相关规定。法律援助条例第17条规定：“公民申请代理、刑事辩护的法律援助应当提交下列证件、证明材料：(1)身份 证或者其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交有代理权的证明；(2)经济困难的证明；(3)与所 申请法律援助事项有关的案件材料。”法律援助机构接到申请材料后应当进行严格审查。其次，在受理 援助案件后，应当对援助案件进行效益评估，分流疏导，对于案情简单、不必经过诉讼方式解决的案件， 尽可能指导申请人自行解决；对于案件关系复杂、影响较大、必须经过诉讼方式解决的，为申请人指派 律师或援助人员进行案件代理工作。通过对案件的效益评估，确保法律援助经费在使用中根据案件的 实际需要合理分配。2规范法律援助经费用途。法律援助经费的使用包括人员经费、公用经费的使用以及法律援助业 务经费的使用，应当加大法律援助业务经费所占的比例，并明确范围，具体包括：(1)支付给受指派办理 法律援助案件的(社会)律师、接受安排办理法律援助案件的社会组织人员的办案补贴；(2)办理法律 援助案件所支出的差旅费、文印费、通讯费、调查取证费、伙食补助费、诉讼费、仲裁费、鉴定费等；(3)法 律援助宣传、培训、调研、专家论证等活动所需要的费用。法律援助经费只能在明确规定的范围内使用， 不可挪作它用。(三)加强法律援助资金运行监督 1编制法律援助经费预算。预算是经法定程序审核批准年度集中性财政收支计划，它规定财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向，是一个具 有严格规范性的运作体系。法律援助机构每年度应根据工作计划提出预算建议数，由司法行政主管部 门纳入本年度部门预算报同级财