（科学技术哲学专业论文）改革开放以来中国环境政策及其实践走向.pdf

f， 一 本文 得内 做的 论文 关数 导师 要研 须署 原创性声明 一 改革开放以来中国环境政策及其实践走向 摘要 改革开放以来，中国经济社会发展高位运行，举世瞩目；与此同时，中国 生态环境问题日趋严重，令人堪忧。为此，中国政府采取了一系列环境保护政 策。本研究以生态哲学理论为学科维度，以中国环境政策为研究主题，以改革 开放以来为研究时段，集中反映我国环境政策演进脉络。文章首先从历史发展 时序与时代呈现背景反映的中国环境政策演进阶段分期与环境政策和发展理 念变迁轨迹，以此揭示中国环境政策艰难起步、快速发展、不断完善和持续深 化的动态过程，以及中国发展理念从经济增长到社会发展，从经济社会发展到 可持续发展，再到科学发展观的提出对环境政策的重大影响；然后以绿色科技 与能源结构，绿色g d p 与政绩考核，资源节约型与环境友好型社会的构建为核 心内容，以此呈现贯彻落实科学发展观的依赖路径和相关方法；最后以节约能 源资源与产业结构的调整与优化，节约能源资源与发展方式的转变与升华，节 约能源资源与消费模式的变革与生态化等维度，展示中国新世纪生态文明建设 与发展的未来走向。中国的环境政策与发展理念应该而且必须遵循资源节约、 环境友好、生态文明、经济循环、社会和谐等科学发展的时代要求。这对于仍 处于工业化和现代化发展阶段的中国而言可谓任重而道远。 关键词：改革开放以来；环境政策变迁；社会发展规划；科学发展理念； 生态文明建设 s i n c er e f o r ma n do p e n i n g u po fc h l n a s e n v i r o m e n t a lp o l i c ya n dp r a c t i c et r e n d a b s t r a c t i _ _ o _ _ _ _ _ - 目录 导论1 ( 一) 研究背景及意义1 ( 二) 研究进展及存在问题1 ( 三) 选题定位与本文达到的目标1 4 一、中国环境政策阶段分期1 6 ( 一) 环境政策起步阶段1 6 ( - - ) 环境政策发展阶段1 9 ( 三) 环境政策的完善阶段2 2 ( 四) 环境政策的深化阶段2 4 二、中国发展理念与环境政策的变迁2 7 ( 一) 国民经济发展计划2 7 ( - - ) 国民经济和社会发展计划2 9 ( 三) 经济社会与环境保护发展规划3 1 ( 四) 可持续发展战略3 4 ( 五) 科学发展观的提出3 7 三、落实科学发展观的路径和方法3 9 ( 一) 绿色科技与能源结构3 9 ( 二) 绿色g d p 与政绩观考核4 2 ( 三) 资源节约型、环境友好型社会的构建4 4 四、新世纪生态文明建设与发展4 7 ( 一) 节约能源资源与产业结构的调整与优化4 7 ( 二) 节约能源资源与增长方式的转变与升华5 0 ( 三) 节约能源资源与消费模式的变革与生态化5 1 结语5 4 参考文献5 6 参考资料6 3 攻读学位期间发表的学术论文目录7 2 致 射7 3 l l i 导论 ( 一) 研究背景及意义 自工业革命以来，特别是2 0 世纪以来，人类社会的生产力在得到空前发展的同时，环境 也遭到前所未有的破坏，对此极有必要进行全面的反思和深刻的反省。改革开放以来，中国 所取得的发展成就令国人振奋、世界瞩目。国家环境保护部部长周生贤指出改革开放以来中 国经济取得举世瞩目的成就，1 9 7 8 年至2 0 0 7 年中国g d p 年均增长近1 0 ，远高于同期世界经 济3 3 左右的增速，综合国力大大增强，人民生活显著改善，国家财力空前提升，对外开放 不断扩大，在看到成绩的同时也要看到问题，主要问题是在经济快速增长的同时，我们付出 一定的环境代价。发达国家上百年工业化过程中产生的环境问题，在中国改革开放以来的快 速发展中集中出现。因此我们当前的环境特点具有结构性、压缩性的特点。环境问题当前已 经成为一个重要的民生问题，已经成为影响中国可持续发展、影响经济稳定、影响民生的重 要问题。我们确定2 0 2 0 年全面建成惠及十几亿人口的小康社会目标，也提出到本世纪中叶实 现人均g d p 达到中等发达国家水平，可以预见在未来相当长的一段时间内，特别是中国在推 进工业化和城市化进程中，经济仍将保持快速增长。工业化进程不断加快，环境的压力会越 来越大。( 周生贤，2 0 0 8 ) 环境问题与经济社会发展是具有内在深层逻辑关联的。环境是人类赖以生存发展的自然 基础，环境问题不仅影响人们的日常生活，影响经济社会的发展，还会影响子孙后代，会对 国家的长治久安和民族的繁荣昌盛构成根本性的威胁。为了解决中国环境与发展的矛盾，实 现经济社会和环境的全面、协调和可持续的发展，我们党和政府制定了一系列环境政策。2 0 0 8 年和2 0 0 9 年分别迎来改革开放3 0 周年和新中国成立6 0 周年，在这样的重要历史时刻，以“改 革开放以来中国环境政策及其实践走向”为选题，开展这一专题的系统深入的学术研究，就 显得既十分必要，又非常紧迫。 ( 二) 研究进展及存在问题 1 、进展状况 国外直接研究改革开放以来中国环境政策的论文几乎没有，但在一些著作或报告中对中 国的环境问题及环境政策进行了间接叙述和相关评价。 世界银行在其1 9 9 7 年出版的碧水蓝天：新世纪的中国环境( 世界银行，1 9 9 7 ) 报告 中，高度评价了中国的“总量控制 和“绿色工程。该报告说，“很多国家只承诺模糊不清 的环境保护任务，而中国却提出了一套清晰的、可以考核的目标。”实际上这是对中国国家 环境保护九五计划和2 0 1 0 年远景目标的附件t 全国主要污染物排放总量控制计划 和中国跨世纪绿色工程规划的高度评价。 美国的莱斯特r 布朗在生态经济：有利于地球的经济构想( 莱斯特r 布朗，2 0 0 2 ) 的第一章中，写了“中国的启示”一节，指出中国的经验清楚地表明，西方工业化发展的模 式不适用于中国。道理很简单，因为世界上没有可供其使用的足够资源。如果继续沿着目前 的经济发展轨道前进，全世界的土地和淡水资源都不足以满足中国正在增长的谷物需要。现 行的以化石燃料为基础的能源经济，也不能满足中国所需的能源，因为预计未来世界石油产 量不会有大幅度提高。中国在显示，世界不能长久的沿着现行的经济轨道发展。它揭示了调 整全球经济，建设一个为地球而设计的新经济的紧迫性。简而言之，我们必须架构一种与地 球保持和谐关系的经济，而不是架构像现在这种跟地球处于对立状态的经济。生态经济是激 动人心的前景。它意味着我们能够生存在这样的世界：能源来自风轮机而不是煤矿，再循环 利用的企业代替了采掘企业，而城市是为人民设计而不是为汽车所设计。也许，最重要的是， 我们将满足与知道：我们建设的是造福子孙后代而不是危害子孙后代的经济。 联合国开发署( u n d p ) 的( 2 0 0 2 年中国人类发展报告( u n e p ，2 0 0 2 ) 全面地分析了中 国环境的大背景、现状、同社会的相互关系、挑战和前方的选择，尖锐地指出：“快致富，后 清理”战略对中国特别不实际。除了社会发展外，由于空前的经济增长，在环境领域面临同 样巨大的挑战。传统的方法已经不足以战胜这些挑战，需要有更多的创新的思想和整体的方 法来确保环境与能源的可持续性。特别需要重视的领域包括：( 1 ) 防治土地退化的系统方法： ( 2 ) 把生物多样性保护纳入全面发展的主流；( 3 ) 提高水的利用效率并确保饮用水的安全；( 4 ) 提高能源利用效率和采用可再生能源；( 5 ) 加强环境管理；( 6 ) 改善废物处置与卫生设施：( 7 ) 加强预防和应对灾害的能力。这为中国实施可持续发展战略指明了道路。 美国的莱斯特r 布朗在b 模式：拯救地球延续文明( 莱斯特r 布朗，2 0 0 3 ) 一书 中肯定中国取得的成绩，指出经济的迅速增长和巨大规模，使中国正在成为世界的经济龙头 之一。同时也指出中国目前面临的挑战，是战胜种种破坏发展的环境威胁，保持经济的持续 发展。沙漠的扩展、地下蓄水层的损耗、宝贵土地的非农业使用，都是构成这一类威胁的因 素。该书在第一章中阐述了中国的生态恶化趋势，指出中国正处于一场战争中不是与侵 占国土的侵略军交火，而是向不断扩展的沙漠开战。正因为“a 模式”老一套的经济模 式会导致无法接受的前景：环境的持续恶化，以及经济泡沫的突然破灭，b 模式才成为 2 惟一可行的模式。所谓“b 模式”，是一种抢在全球泡沫经济突然破灭之前，进行全面动员、 使泡沫逐渐消失的对策。中国的沙尘暴程度已经非常严重，因此我们必须转变这种以牺牲环 境为代价的“a 模式”。代之的是我们应该发展b 模式，提高水的生产率、提高土地生产力、 将碳排放减半、努力应对社会挑战。这需要中国在一些重要领域做出正确的决策，包括能源 开发、农业发展和交通运输方面。做出正确的决策，可保证中国有光明的未来；而一旦决策 失误，则意味着在经济发展过程中有可能会出现无法控制的破坏因素。 美国外交问题评议会亚洲研究部部长伊丽莎白依考诺梅在2 0 0 4 年出版一本专著，题为 河流越流越脏：环境问题挑战中国的未来。( e li z a b e t hce c o n o m y ，2 0 0 4 ) 该书从淮河 的死亡开题，论及中国文明与环境破坏的历史、爆炸性的经济增长及其环境代价、中国环境 保护的应对、新的环境政治学( 非政府组织的作用) 、国际社会与中国的环境问题、国外的经 验教训和环境危机的预防，最后落脚到中国未来环境的3 种情景( 究竟是环境优美的中国? 还是由惯性而继续恶化? 甚至是环境彻底崩溃? ) 以及美国的作用。作者研究了有关中国环 境的古今文献，访谈了若干重要人士，对中国环境问题及其对中国未来的影响敲起了警钟。 日本非政府组织“日本环境会议( j a p a ne n v i r o n m e n t a lc o u n c i l ) ”编著的亚洲环境白 皮书( 日本环境会议，2 0 0 5 ) ，连续3 卷对中国的环境问题与环境政策都有详尽的评介。其 中第一卷对于中国环境问题的特征，归纳为5 点：“( 1 ) 中国环境问题并不是未来的问题，而 是当今正在发生的危机；( 2 ) 中国的自然条件特别不利；( 3 ) 几千年的文明发展、列强侵略、 内战和失误等，都对中国大地造成了巨大的影响；( 4 ) 历史性地形成了以重工业为中心、煤炭 消耗为主、环境负荷沉重的经济结构，改革开放后仍无根本性的改变；( 5 ) 从2 0 世纪末到2 1 世纪上半叶，城市与乡村都将相继进入大量消费和大量废弃的社会。”该书作者对中国的环境 问题与环境政策做出了这样的批评“中国在发展经济的同时，是否不得不以环境的持续破坏 为代价吗? ”并且认为，这样的批评并不见得过分。 韩国( 元东旭，2 0 0 6 ) 的元东旭认为，中国环境问题的根本原因与背景首先在于，改革 开放以前中国政府对环境问题重要性的认识的不足以及由于固有政治理念的领导而实行的经 济政策；其次，自改革开放以来随着高速的经济发展而对资源进行的掠夺性开发和利用；再 次，只考虑经济发展速度、忽视可持续的发展，即“经济优先主义”，是加快环境破坏速度的 重要原因和特征。 从来自世界银行、联合国开发署、日本、美国、韩国等的报告或专著中，可以明显看到 他们对于中国环境问题的担忧。面对这样的挑战，中国政府制定了一系列环境政策。并且这 些环境政策在促进社会全面、协调、可持续发展的中发挥了重要作用。 国内学界对中国环境政策的研究主要概况于以下几类： 一是著作类。我国第一本专门研究中国环境政策的理论专著是由蔡守秋主编的中国环 境政策概论( 蔡守秋，1 9 8 8 ) ，作者对我国环境政策的历史、现状和发展过程，进行了比较 全面深入的调查研究，对大量有关环境保护的环境法规和政策文件，进行了认真的比较、整 理和发掘。全书共八章，其中第三章中国环境政策概况介绍了中国环境政策的基本概念、特 征、作用、体系、基本原则、基本制度、主要内容以及环境政策学的研究对象和研究方法， 做了比较全面、系统、科学的探讨，该书对于建立具有中国特色的环境政策学，研究中国环 境保护政策的发展起到了一定的推动和促进作用。 由国家环境保护总局政策法规司编的中国环境政策全书( 上、下卷) ( 国家环境保护 总局政策法规司，2 0 0 5 ) 集中汇集了中国二十多年以来环境政策发展的主要成果。全书共分 为综合性环境政策；环境经济政策；环境管理政策；环境技术政策；环境产业政策：环境贸 易政策；环境国际合作政策；环境保护规划和行业发展规划等八篇。该书不仅是各级环保部 门管理人员实施环境监管的基本工具书，也是企业事业单位环境管理人员了解和遵守国家环 境政策的重要依据。它还为环境政策研究人员、环境咨询服务机构的咨询人员、其他热心环 境保护事业的人士提供了国家环境保护政策的重要文献和可靠资料。 中国环境政策改革与创新( 王金南、夏光，2 0 0 8 ) ，该书指出环境政策、法律与管理 手段是环境保护的基石。环境政策及其鼓励手段的有效性直接影响着环境保护的各个方面。 因此我们应该修订环境保护法，建立环境保护新体系；改革国民经济核算，建立绿色核算 体系；建立环境税收制度，促进财税政策生态化；探索生态补偿机制，加快建设秀美山川； 制定规划环评指南，切实推行规划环评制度；加强环境指标研究，促进环境指标的一体化； 服务全面建设小康社会，制定国家环境科技战略。这7 个专题是当前和今后一段时间内环境 政策改革和创新的研究重点，这些都将为全面落实科学发展观、实现人与自然和谐相处以及 环境政策创新直接提供了科学依据。 述 生 续 过 跚 创 了 中国资源面临的挑战及解决办法，中国资源管理体制改革历程及其绩效，中国资源管理政策 与法规建设，中国资源产业的发展与转型，中国自然资源合作的国际化。其中环境篇介绍中 国环境问题产生的原因及解决办法，中国环境管理体制改革历程及其绩效，中国环境政策与 法规建设，中国环境产业的发展历程以及绩效，中国参与的国际环境合作。展望篇主要介绍 了资源的可持续利用与循环经济发展的展望，资源环境管理体制与政策法规调整展望，生态 产业带来的深刻变化，资源环境研究的展望。 环境政策与分析( 丁文广，2 0 0 8 ) ，该书第一章主要介绍科学发展观提出的背景及 内涵，科学发展观与可持续发展的辩证关系；以及环境政策与科学发展观的内容，提出我 们应重视可持续发展的环境政策，重视以人为本的环境政策，重视公平的环境政策。第二 章介绍了环境政策的内容与功能，包括环境政策的概念、功能、特性、分类；环境政策系 统的内容。第九章介绍了国际环境政策的发展趋势和特点，我国环境政策的发展历程，我 国环境政策的未来走向。这本书使我们了解环境政策与分析的基本理论、基本知识和基本 技能，提高环境意识：熟悉环境政策决策体制与制定、环境政策执行、环境政策评估、环 境政策监控、环境政策终结、环境政策公共治理及各个环节相互之间的联系，提高运用环 境政策进行环境管理的能力，以维护和促进我国资源节约型和环境友好型社会的有效建立 及可持续发展。 环境政策学( 蔡守秋，2 0 0 9 ) 是科学出版社组织的( 2 1 世纪环境科学教材系列之 一，是我国在2 l 世纪出版的第一部全面、系统研究和介绍中国环境政策和环境政策学的教材。 该书努力吸收近十年来国内外环境政策建设的丰富经验和环境政策学研究的最新成果，对环 境政策和环境政策学的概念、特点、作用和发展过程进行系统梳理和分析，对政策分析方法 做了全面而富于重点的介绍，对中国环境政策的性质、特点、体系、作用、发展过程与经验 教训进行了深入的研究和总结，对中国环境政策的物质基础和理论基础进行了实事求是而准 确的评价，对环境技术政策、环境经济政策、环境社会政策、环境行政政策和国家环境政策 等五大类环境政策进行了全面而富于重点的概况和介绍，对大量有关环境政策的政策法规文 件和理论学说进行了认真的整理、分析和发掘。该书对中国环境政策的宣传、教育和普及， 对中国环境政策学的建立与发展，起到了推动与促进作用。 相关著作还有，中环人民共和国环境保护研究文献选编( 中国环境科学研究院、武汉 大学环境法研究所，1 9 8 3 ) ，中国环境问题及对策( 曲格平，1 9 8 4 ) ，中国的环境保护( 余 文涛、袁清林、毛文永，1 9 8 7 ) ，我们需要一场变革( 曲格平，1 9 9 7 ) ，梦想与期待( 曲 格平，2 0 0 0 ) ，中国环境政策( 王金南、田仁生、洪亚雄，2 0 0 4 ) 等。 二是论文类。关于改革开放与环境保护发展的研究，如刘新会的关于改革开放三十年 发展代价问题的思考( 理论导干u 2 0 0 8 年第9 期) ，指出发展代价过大是改革开放3 0 年一 个突出问题，付出能源资源代价过大；因矿难等不安全生产事故屡发，付出生命代价过大； 生态恶化和环境污染造成代价过大：乱占耕地付出代价过大；投资增长过快，影响了社会事 业的发展和人民消费水平提高。降低发展代价的思路，最紧迫的是要按照科学发展观的要求 转变发展理念，调整发展思路和政策措施；最关键的是要加快经济发展方式的转变，调整产 业结构，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到 充分发挥的新型工业化道路；最重要的条件是加快科技创新步伐，着力提高自主创新能力， 建设创新型国家，用现代科技制止高耗能、高排放问题：最重要的保障是加快改革干部选拔 任用考核管理的体制和办法，坚持以绿色g d p 论政绩。 王伟光的中国改革开放和中国发展道路( 马克思主义研究2 0 0 8 年第5 期) ，该文 肯定了经济持续快速发展是改革开放历史新时期最显著的成就，同时也指出中国发展面临的 一些环境问题，如经济增长方式还很粗放，人口、资源和环境的制约还比较突出；经济增长 的资源环境代价过大，节能减排、保护环境已经成为当前中国发展中的重中之重。冯之竣的 中国发展：改革开放前三十年、后三十年( 科学学研究2 0 0 9 年第2 7 卷第1 期) ，该文 在总结了我国改革开放3 0 年取得巨大成就的同时，指出我国改革开放面临着深层次的环境问 题。如资源能源难以支撑，生态环境难以承受；中国要实现科学发展，必须转变发展方式， 建设生态文明；发挥智力资源优势，提高自主创新能力。 相关研究还有张坤民、温宗国的中国的改革开放政策与环境保护发展( 上海环境科 学2 0 0 1 年第2 0 卷第2 期) ，叶汝求的改革开放3 0 年环保事业发展历程解读历次国 务院关于环境保护工作的决定( 环境保护2 0 0 8 年第2 l 期) ，徐曼的改革开放3 0 年环 境保护大事记( 环境保护2 0 0 8 年第2 l 期) ，环境保护部的开创中国特色环境保护事业 的探索与实践记中国环境保护事业3 0 年( 环境保护2 0 0 8 年第1 5 期) ，骆建华的环 保3 0 年重大变革( 环境保护2 0 0 8 年第2 1 期) 等。 关于中国环境政策的研究。曲格平的中国环境政策的探索与实践( 环境与可持续发 展1 9 8 8 年第1 0 期) ，指出中国的环境政策可以归纳为三大政策：预防为主的政策，谁污染 谁治理的政策，强化环境管理的政策。曲格平的环境政策中国发展政策的一个重要主 题( 环境保护1 9 9 2 年第8 期) 指出这三大环境政策体系的核心是强化管理，就是：靠规 划，靠法规，靠监督，靠适当的投入去控制污染，保护环境，努力使经济建设与环境保护相 协调，走出一条具有中国特色的环境保护道路。 1 _ _ _ 6 蔡守秋的论中国的环境政策( 环境导报1 9 9 7 年第6 期) ，指出中国环境政策的文 字表现形式主要有：有关环境和资源保护的法律法规，中国共产党制定的有关环境保护的政 策文件，中国国家机关和中国共产党联合发布的有关环境资源保护的文件，中国国家机关制 定的有关环境和资源保护的政策，有关环境和资源保护的国际法律和政策文件。中国环境政 策的基本原则就是环境与经济、社会协调、持续发展的原则，环境责任原则，预防为主、防 治结合、综合整治的原则，环境民主原则。中国环境政策的基本特征：强调和坚持中国共产 党对中国环境保护工作的领导，坚持以经济建设为中心，坚持实事求是。中国环境政策体系 包括：环境经济政策，环境技术政策，环境社会政策，环境行政政策，国际环境政策。按通 常的分类方法，环境保护政策主要从纵向和横向上进行分类：从纵向上分，环境保护政策包 括总政策、各个部门或领域的基本政策、各个部门或领域的具体政策等等，由此构成环境保 护政策体系的整体；从横向上分，环境保护政策包括环境管理政策、环境经济政策、环境技 术政策、环境产业政策和环境国际合作与交流政策等等。 张晓的中国环境政策的总体评价( 中国社会科学1 9 9 9 年第3 期) 总结中国改革开 放至2 0 世纪8 0 年代以来的环境政策，包括环境保护作为中国的一项基本国策；预防为主， 防治结合；污染者负担；强化环境管理；“三同时”政策；排污收费政策；环境影响评价政策； 环境保护目标责任制；企业环保考核；城市环境综合整治定量考核；排污许可证制度；污染 集中控制制度；污染源限期治理制度。2 0 世纪9 0 年代以后的环境政策重视市场手段和规划 手段的运用，开始着手拓宽环境投资渠道，加大环境保护投资力度，集中国家财力投资建设 重点环境保护项目。1 9 9 6 年政府明确提出环境保护中长期目标( 1 9 9 6 - 2 0 1 0 年) ，即2 0 0 0 年 力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善； 2 0 1 0 年基本改变环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。实现上述目标的两项重要措 施是制订了污染物排放总量控制计划和跨世纪绿色工程规划。在中国经济体制向市场 经济渐进的改革时期，这些带有鲜明时代特色的环境政策与市场经济手段相结合，比较有效 地减缓、控制了中国的污染排放，特别是工业污染源污染物的排放，较好地完成了自己的历 史使命。 张坤民、温宗国、彭立颖的当代中国的环境政策：形成、特点与评价( 中国人口 资源与环境2 0 0 7 年第1 7 卷第2 期) ，该文以1 9 7 2 年以来中国的环境政策为研究视角，指 出当代中国环境政策形成是在1 9 7 2 年联合围人类环境会议后开始起步，1 9 7 9 年到2 0 0 6 年得 到快速发展。中国环境政策十分注意吸取发达国家经验教训，密切结合中国国情，其主要特 点有：充分运用命令一控制手段；努力推动筹集环保资金；着力明确谁应承担保护环境的责任； 7 不断鼓励“防治结合”和“综合利用 ；较早体现对外开放和国际合作。3 0 多年来，中国环 境政策逐步演变并深化：地位从基本国策到可持续发展战略，重点从偏重污染控制到污染控 制与生态保护并重，方法从末端治理到源头控制，范围从点源治理到流域与区域的综合治理， 手段从以行政命令为主导到以法律、经济手段为主导。文章最后介绍国际社会对于这些政策 的基本评价，展望中国环境政策未来走向。 李东松、张恒力的生态政策的六十年发展轨迹( 北京行政学院学报2 0 1 0 年第1 期) ， 该文以1 9 4 9 年至2 0 0 9 年的6 0 年间，党共召开了十届代表大会、四十三次全会所涉及到的环 境保护方面的内容为研究视角。以1 9 7 8 年为分界点，前三十年( 1 9 4 9 - 1 9 7 8 ) 是中国环境认 识和环境保护曲折发展历程；后三十年( 1 9 7 9 2 0 0 9 ) 是中国生态文明与科学发展探索和推进 时期。作者从中得到若干启示，我们党对环境问题的认识逐步深化，从关注局部性、片面性 问题，到关注全局性、整体性问题；制定的环境保护政策逐步完善，从一些微观性、操作性 措施上升为稳定的宏观战略；环境保护观念逐步深入，由不太了解、理解逐步转变为了解、 理解、认同与提倡；环境保护机构逐步健全，由机构设置单一、权限有限逐步转变为部门扩 大、权限增强。同时，我们党对环境保护政策的发展也呈现以下三方面特点：农业成为环境 保护的基础；环境保护政策的制定和执行在重大事件的影响下迅速推进；经济发展与环境保 护并重。 相关研究还有张坤民、王灿的中国环境保护的政策框架及其投资重点( 中国人口资 源与环境2 0 0 0 年第1 期) ，王志轩的我国环境保护政策框架体系改革的几点思考( 电 力环境保护2 0 0 6 年第2 2 卷第3 期) 等。 关于环境政策发展趋势的研究。如潘岳的中国环境问题的根源是我们扭曲的发展观 ( 环境保护2 0 0 5 年第6 期) 指出中国的环境问题不是一个专业问题，而是一个政治问题， 根源是我们扭曲的发展观。潘岳的中国环境问题的思考( 中国环境报2 0 0 7 年2 月9 日) 指出我们只能实行“绿色和平崛起”。“绿色和平崛起”一共八条：一是低消耗的生产体系， 二是适度消费的生活体系，三是稳定高效的经济体系，四是持续循环的环境资源体系，五是 不断创新的技术体系，六是更加开放的金融贸易体系，七是注重公平的分配体系，八是开明 进步的民主体系。 张坤，夏光的新发展方式与中国环境政策创新( 环境科学动态2 0 0 0 年第1 期) ， 指出中国环境政策的基本特征：在环境政策定位上，比较强调环境与经济的相对平衡：在环 境政策作用点上，比较注重同时从根源上预防和从后果上治理；在政策执行机制上，比较注 重政府管制的作用；在环境政策实施手段上，比较强调“命令型手段”和“经济性手段”的 8 并重和结合。中国环境政策创新的方向：改善经济决策过程关于改善经济决策过程，总体方 向是建立环境与发展综合决策机制；建立社会制衡机制建立社会制衡机制，主要包含了公众 参与的精神，但在这里，公众的行动不仅仅限于“参与 ，而是要成为一种基本力量；适当简 化管制在强化社会制衡的同时，政府所直接操作的环境管理手段可适当简化，包括放弃一些 环境管理制度，也放弃若干比较耗费政府力量的行政措施。 相关研究还有杨朝飞的中国环境保护的形势和政策措施( 中国石化2 0 0 7 年第6 期) ， 曹风中的( 2 0 0 7 年我国环境政策的走向趋于强硬( 黑龙江环境通报2 0 0 7 年第3 1 卷第2 期) ，解振华的中国环境保护政策与环保产业的发展( 领导决策信息2 0 0 2 年第1 9 期) ， 彭近新的解析中国的环境保护政策( 中国经济时报2 0 0 2 年7 月8 日) ，宣兆凯的探 寻环境政策与法规的精神家园当前我国环境政策与法规的道德价值反思( 学术论坛 2 0 0 7 年第1 2 期) 等。 此外，专门研究中国环境保护政策的硕士论文主要有当代中国环境保护政策研究( 王 艳元，河北师范大学，2 0 0 3 ) 。该文主要论述了环保政策产生前后的环境问题，包括中国自然 环境、环保政策产生前后的中国人口与经济、环保政策产生前后的环境状况。影响环保政策 发展的相关因素，包括政治因素、经济因素、文化因素和国际因素。环保政策发展历程，包 括雏形、奠基和拓展。环保政策效益分析，包括社会效益和环境效益等。 简述中国近现代环境保护政策的发展( 石丽华，内蒙古师范大学，2 0 0 7 ) 。该文除导 论和结语外共四章，其中第二章重点阐述1 9 4 9 年以来我国环境现状及当代环保政策的发展历 程，将它划分为萌芽阶段( 1 9 4 9 1 9 7 2 ) 、产生阶段( 1 9 7 3 - 1 9 7 8 ) 、开拓阶段( 1 9 7 9 - 1 9 9 2 ) 和 可持续发展阶段( 1 9 9 2 2 0 0 6 ) 等四个阶段。 中国环境政策执行理论研究( 雷青，兰州大学，2 0 0 7 ) 。该文通过对比分析发达国家 和中国的环境政策执行理论，以环境污染防治及其控制政策和生态治理政策的执行为案例研 究，对影响环境政策执行的诸多因素进行了理论分析，指出环境政策的执行受政策执行背景、 政策本身以及政策执行中相关利益群体的影响。在此基础上，作者提出政府、企业、公众和 环境n g o s 等多元参与的环境政策执行理论模式以及以社区为本的环境政策的执行模式。 中国环境政策制定理论研究( 韩涛，兰州大学，2 0 0 7 ) 。该文从环境政策系统的角度 出发，紧密结合环境政策制定自身的特性，针对目前我国环境政策制定中存在的一些问题， 运用比较研究法、文献分析法、归纳演绎法等研究方法，对中国环境政策制定的理论进行较 为系统地研究，初步构建一个包括环境政策决策体制、环境政策决策模式、环境政策制定程 序等相对较为完整的环境政策制定理论体系。对比分析我国和一些发达国家的环境政策决策 9 体制：系统地归纳环境政策决策的主要模式；详细论述环境政策制定的一般程序，并对我国 的环境政策制定提出了一些具体的改进建议。 浅谈1 9 7 0 年代以来中国环境政策的演变( 崔海伟，山东大学，2 0 0 9 ) 该文共分五个 部分：第一部分，就环境问题和环境政策的关系进行探讨，从理论分析角度阐述合理的环境 政策对一个国家发展的重要意义。第二部分，简要同顾新中国成立以来的环境状况并分析其 成因，同时与西方国家在环境政策方面的做法作比较，指出在同一个历史时期我国环境政策 体系存在的不足，由此说明我国环境政策不断完善的紧迫性和必要性。第三部分和第四部分， 主要是介绍我国的环境政策的演变历程，力图从时间和空间两个维度宏观地展现环境政策走 过的历史道路，并就政策发展的关键点进行分析。第五部分，主要是分析可持续发展战略的 实施对环境政策体系的建立所产生的实质性影响。最后指出环境政策的制定也应该由政府主 导向政府宏观调控为主，由众多非政府环保组织和广大人民参与的社会综合治理的方向转变。 博士论文主要有：中国能源环境政策的一般均衡分析( 李丕东，厦门大学，2 0 0 8 ) 该 文指出能源短缺与环境污染己经成为制约中国社会经济发展的两大瓶颈，其解决之道在于出 台各种相关的能源环境政策来促进节能减排。该文在分析中国能源环境现状以及清洁发展机 制为中国节能减排事业带来的机遇的基础上，详细对比发达国家的能源环境政策，寻求可借 鉴之处，进而构建中国的能源环境模型，为中国实现“十一五”规划的节能减排目标提供决 策参考。通过横向国际比较和纵向历史分析相结合的方法，深入剖析发达国家工业化过程以 来能源环境政策的演变及其主要能源环境措施，为中国出台相关能源环境政策提供国际经验 借鉴。 中国环境政策工具的实施效果及其选择研究( 杨洪刚，复旦大学，2 0 0 9 ) 。该文指出 改革开放三十年来，中国政府设计了各种类型的环境政策工具，这些环境政策工具主要可分 为命令控制型环境政策工具、经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具三大类。 虽然中国政府实施了上述各类环境政策工具，但这些环境政策工具的实施效果并没有完全达 到其预期的政策目标。任何环境政策工具都有其自身的优势和缺陷，任何环境政策工具的有 效实施都必须满足一定的条件，因此，当前我国政府对环境政策工具的进行优化选择时，就 要把影响环境政策工具有效实施的工具变量、目标变量和环境变量等因素结合起来考虑，在 这样的考虑下选择出的各类环境政策工具，才有可能获得有效的实施结果。 2 、存在问题与尚需深化方面 中国的环境问题是伴随着工业化进程而产生并逐步加剧的。据2 0 0 6 年国际环境绩效排名 数据表明，中国位居9 4 位。改革开放以来，中国的经济一直保持着稳定增长的良好态势。在 1 0 发展经济的同时也把环境保护列为一项基本国策，并制定了一系列环境政策，在污染源治理、 主要污染物总量控制等方面取得了明显的进展。但是中国环境污染形势依然严峻，环境继续 恶化。 蔡守秋曾指出中国环境政策的主要问题是：制定机制不健全，存在政策冲突、立法冲突 情况；目标与可行性的差距较大；某些环境政策与市场经济体制不相适应。( 蔡守秋，1 9 9 7 ) 综合学界的相关研究，我们认为，中国环境政策存在制定不及时、执行不力、监督不严、 公众参与缺失的问题。 先看制定不及时。随着社会经济的发展，特别是我国社会主义市场经济体制已经基本建 立，社会经济的运行方式发生了很大转变，原有的环境保护政策已经不能适应环境保护工作 的需要。政策执行本身是一个极为复杂的过程，政策执行的效果往往要受到诸多因素的影响 和制约，其中政策制定是否科学合理对政策执行效果至关重要。( t b s m i t h ，1 9 7 3 ) 有些政 策已经不能适应社会主义市场经济发展的需要，已经不能解决现实问题。如“三同时”制度 原本是从源头上解决污染问题的重要措施。但这些管制性措施带有明显的计划经济色彩，随 着企业经营机制的转变，硬的预算约束机制使企业投资于治理污染设施缺乏利益上的激励， 加上政府企业信息不对称的影响，企业会采取机会主义行为，着眼于短期效益最大化，而尽 可能减少环境方面的投资，从而使“三同时”制度逐步失去应有的效力。( 孙远太、孙莉莉， 2 0 0 6 ) 部分环境政策滞后于形势的发展，时效性不强。主要表现为在一些领域不断暴露出空白， 难以应对出现的新事务和新问题。例如“无极剧组涉污事件”就引发了在影视文化活动中 进行环境影响评价和环境监管的论争，也从侧面印证了这些领域的政策缺失。( 唐钧、谢一 帆，2 0 0 7 ) 环境立法空白仍然存在，配套立法进展缓慢如有关化学品环境管理、土壤污染防治、 核安全管理、生态保护、生物安全等方面的法律尚未制定，限期治理、总量控制、排污许可、 机动车尾气排放等方面的法规尚未出台。 再看执行不力。我国的环境政策体系带有浓重的计划经济的色彩，缺乏激励机制。不少 政策措施还建立在各级政府的传统计划和行政命令的基础之上，建立在主要领导人干预的基 础上，( 沈满洪，1 9 9 7 ) 缺乏社会广大公众和企业的积极参与。政绩要求和环保机构权力的有 限性，造成了部分地区企业污染泛滥，环保机构靠收取污染费度日的“怪圈”。许多环境政策 只是原则性规定，没有详细的、可操作的条例来解释，又无严密的组织和制度来保障，使这 些原则往往流于形式，有些法律是号召型的，可执行可不执行，不执行怎么处理也没有规定， 没有执法依据。环境政策的制定和执行容易受到目标群体的驱动与干扰，尤其是经济利益的 驱动；加上地方保护主义的存在，使得一些环境政策出现执行偏软的情况。( 唐钧、谢一帆， 2 0 0 7 ) 例如某些地方政府与企业通过谈判达成协议来收取排污费，不仅低于国家标准，也低 于企业的治污成本；其结果使局部利益和个人利益获益，但损害的是全局利益和公民利益， 以及整个环境事业的发展。有学者指出我国环境政策执行中有效性不足的问题，所谓政策有 效性不足是指自上而下政策效力的逐级递减，甚至最后完全丧失。这种有令不行、有禁不止 的现象，也就是诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说的“软政权”现象。“软政权”的根本含 义是，即使制定了法律和制度，它们也不被遵守不易实施。( 同春芬、左弦，2 0 0 9 ) 其实“软 政权”现象归根到底还是一种政策执行的问题。 三看监督不严。从监管主体来看，政策法规存在政出多门的现象，不同部门的职责分工 存在交叉和重叠问题，导致重复执行、甚至政策冲突等矛盾，给有效监管带来诸多不便甚至 严重困扰。从监管对象来看，“上有政策、下有对策”的现象时有发生，目标群体出于追求自 身利益最大化的考虑，存在主动逃避监管的博弈。( 唐钧、谢一帆，2 0 0 7 ) 我国的环境监督由 环境保护总局负责，而环保局的前身是中央环境工作小组，这种定位让环境政策监督蒙上了 裙带关系的阴影，致使环保部门在监督经济发展部门的环境行为时往往采取迁就妥协的态度。 结果是政策的执行效力无法得到公正的评估。( 吴荻、武春友，2 0 0 6 ) 不当政绩观的影响，使 得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足、不当。真正对中国环境大势具有 决定意义的许多地方官员受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系， 片面追求g d p 增长：一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为：一 方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基 础设施建设。致使法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要。( 苏杨，2 0 0 5 ) 四看公众参与缺失。我国公众参与环境治理的意识较弱，公众参与环境治理的程度与效 率不高，参与的管道、途径不多不畅，且以末端参与为主，属于事发后举报、受害者举报的 参与模式。2 0 0 6 年“中国公众环保民生指数”的研究报告显示，中国公众的环保意识总体得 分为5 7 0 5 分，环保行为得分为5 5 1 7 分，环保满意度得分为6 0 2 0 分。这表明公众的环保 意识总体水平不高，环保参与程度也还很低，而环保满意度情况则表现一般。公众往往认为 环境治理理所当然是政府行为，没有有效发挥全社会力量参与环境治理，在环保法律中关于 公众参与环境治理只有原则性规范，在操作程序和权益保障方面缺少具体的规定。( 刘兆征， 2 0 0 8 ) 例如圆明园防渗工程事件暴露出目前我国环评制度的缺失。目前我国公众参与环境影 响评价还存在一些问题，集中表现在信息公开不充分、不及时，公众参与范围不全面、参与 对象的代表性不强、缺乏必要的信息反馈等几个方面。在环境政策的制定过程中，决策主体 缺乏与公民、企业和民间组织开展充分的、实质性的沟通与互动；这些利益相关群体缺乏连 接政府的制度化民意传播渠道。一方面，出台的环境政策无法及时、准确地传达给大多数公 民和企业，以获得理解、支持和配合：另一方面，大多数利益相关者的意见和建议无法及时 上传，影响了其作为环保监督者、改革创意者的角色功能。( 唐钧、谢一帆，2 0 0 7 ) 我国环境政策存在的问题可以简要概括为：战略空缺，地位从属，反应迟缓，运转低效， 信息不畅，民意不达，执行不力，监管不严，技术滞后，资源零散。( 唐钧、谢一帆、2 0 0 7 ) 我国的环境政策面临实质性的转型。 解决上述环境政策问题的主要方法：在政策内容上，坚持政策的市场导向，调整现有的 政策，使环境保护政策与社会主义市场经济体制相适应；在政策制定上，扩大公众政策参与， 增加环境保护政策制定过程中的民主成分；在政策实施上，建立有效的实施机制，逐步形成 多中心的环境治理体制。( 孙远太、孙莉莉，2 0 0 6 ) 全面提高公民的环境保护意识，扩大公众 环境权益，增加公众治理途径。完善环境治理的法律体系，严格执行环境治理法律法规。加 强环境科研能力建设，提升环境治理的监管、监测、信息、宣传和综合评估能力。( 刘兆征， 2 0 0 8 ) 我们要努力实现人与自然和谐发展的战略。( 舒庆，2 0 0 5 ) 实行最严格而规范的环境管理， 要建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证等三项制度，提高资源利用效率，降低污染 排放，节能减排。实行最经济的环境保护手段，就是要学会用经济手段调节生产和消费行为， 管理环境。如，优化税收体系，产业结构优化升级和经济增长方式转变，环保投入，生态补 偿机制。实行最高效的环境管理体系，就是要借鉴国外环境管理的先进经验。将环境保护的 状况与地方官员的政绩考核相挂钩，建立以绿色g d p 为基础的新型政绩考评体系；政府应加 大对企业治理污染的扶持；政府在处罚措施上应加大力度，对逃避治理污染的企业征收高额 的处罚金：进一步加大公众参与的力度。努力建立资源节约和环境友好型社会。 总之，在今后的环境政策发展中我们应该抓住那些“看得见和看不见的手”。( 苏杨，2 0 0 5 ) 优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观：强化政策导向，通过产业 政策和治理行动积极调整产业结构：大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源 头和全过程控制的转变；在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁受益”制度； 完善法规和标准，加强环境管理能力建设。 发展是硬道理，保护是硬要求。( 潘家铮，2 0 0 5 ) 两者之间存在着很大的矛盾。要发展， 总要进行一些建设，耗用资源，改变环境，这是不容否认的事实。我们要相信发展与保护能 达到双赢。我们只要能认真地、科学地总结经验教训，清醒地看清当前形势和国情，以大局 和全局为重来衡量是非，用动态观点观察问题，就一定能统一认识，树立起科学发展观，走 上发展和保护双赢的可持续发展道路。在保护中发展，在发展中保护。 ( 三) 选题定位与本文达到的目标 1 、本选题的逻辑定位 1 9 7 8 年底，中国共产党召开十一届三中全会，从此中国步入了改革开放、从社会主义计 划经济向市场经济转变的新时期。在改革开放的浪潮下，经济快速增长的同时，人们的环境 保护意识也在不断提高，中国的环境政策从幼稚逐步走向成熟，至今已走过3 0 多年的风雨历 程。本文主要对这段时间的环境政策的发展历程做系统梳理。 不少学者对环境政策的内涵作出过界定。如国外的学者如宫本宪一认为，“所谓环境政策 是指通过防止公害和环境保护，为保卫人类的生命和健康，确保舒适性而制定的综合性公共 政策。 ( 日 宫本宪一，2 0 0 4 ：1 6 2 ) 罗伯特n 史蒂文斯认为，几乎所有的环境政策都明确 或隐含地由两个部分构成：确切的总体目标( 一般性的或特殊性的目标，如空气质量等级或 一种排放水平的最高限度) 以及实现目标的手段。( 美 保罗r 伯特尼，罗伯特n 史蒂文斯， 2 0 0 4 ：4 1 ) 。 国内学者蔡守秋认为，中国的环境保护政策即环