公共行政学1第一章《绪论》.ppt

第一章绪论 李丹阳北京航空航天大学公共管理学院 行政管理学 课前提示 1 教材基本知识 研究性2 关于修习 1 修习者的主动性 2 均衡的专业 均衡的学习 3 有成果的学习3 修习者的任务 1 论文 期中3000字小论文1篇 期末6000字大论文1篇 占总成绩20 2 课堂讨论 展示 出勤 占总成绩20 3 期末考试 占总成绩60 课程体系构成 行政管理学 行政原理与行政体制 行政程式与行政技术 行政行为与法制行政 行政发展与发展行政 第一章绪论第一节公共行政学概述第二节公共行政学的演进第三节国家行政管理的基础 本章内容 第一节公共行政学概述 一 公共行政学的涵义 1 词源公共行政学亦称行政学 行政管理学 相近的学术称谓另有公共事务管理学 公务管理学 政府管理 公共管理等 其英文名称为PublicAdministration或简称Administration 词源来自拉丁文的Administratre 2 学科的开端最早使用 行政学 一词的是德国学者冯 史坦因 VonStein 美国学者伍德罗 威尔逊 WoodrowWilson 1887年所著的 行政学研究 一文 该文被认为标志着行政学的发端 第一节公共行政学概述 一 公共行政学的涵义 3 政治 行政观与 管理 行政观持 政治 行政观的人主要是一些早期的行政学者 持 管理 行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者 第一节公共行政学概述 一 公共行政学的涵义 4 公共行政学的概念公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的 依据宪法 法律的规定 通过科学 及时地制定和准确 有效地执行公共政策 管理公共事务 维护公共秩序 提供公共产品 实施公共服务的活动 公共行政学就是研究上述政府活动的比较系统化和有着独特领域的理论 方法或知识的体系 第一节公共行政学概述 二 公共行政学的研究对象与学科目的 1 研究关于建立和完善国家行政制度的理念 理论和方法 2 研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想 途径和方式 3 为政府公共行政管理提供系统的理论依据 论证方法和实证技术 为国家行政发展和发展行政提供专业性意见 4 全面培养政府公务员 尤其是行政通才 第一节公共行政学概述 三 公共行政学的研究范畴与研究方法 一 公共行政学的研究范畴伦纳德 怀特 将公共行政学的范畴归纳为四大部分 即组织原理 人事行政 财务行政 行政法规 卢瑟 古立克 LutherGulick 和林达尔 厄威克 LyndallUrwick 提出了著名的 七环节 理论 即计划 Planning 组织 Organizing 人事 Staffing 指挥 Directing 协调 Coordinating 报告 Reporting 预算 Budgeting 即所谓POSDCORB 张金鉴15M理论 第一节公共行政学概述 三 公共行政学的研究范畴与研究方法 一般说来 公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面 行政原理 行政职能 行政权力 授权 行政组织 人事行政 公务员制度 行政领导 行政决策 行政计划 行政程序 行政执行 行政技术 行政行为 行政效率 绩效 机关管理 公共财政 财务行政 物材行政 行政责任 行政监督 行政道德 法制 治 行政 行政改革 行政能力 行政发展等范畴 第一节公共行政学概述 三 公共行政学的研究范畴与研究方法 二 公共行政学的研究方法1 逻辑分析方法 7 系统分析方法 13 模拟分析方法2 法规分析方法 8 生理分析方法 14 利益分析方法3 历史分析方法 9 心理分析方法4 实证分析方法 10 资料分析方法5 规范分析方法 11 案例分析方法6 比较分析方法 12 量化分析方法 第一节公共行政学概述 四 公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 一 公共行政学的学科特点1 综合性2 实践性3 系统性4 技术性5 发展性 第一节公共行政学概述 四 公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 二 公共行政学与相关学科的关系1 公共行政学与政治学2 公共行政学与行政法学3 公共行政学与企业管理学4 公共行政学与社会学 第一节公共行政学概述 五 现代行政现象与现代行政精神 一 现代行政现象1 行政职能扩展 行政国家 AdministrativeState 2 不良行政现象增加 帕金森定律 彼德原理3 行政管理和行政管理理论现代化 第一节公共行政学概述 五 现代行政现象与现代行政精神 1 主动进取 2 追求卓越 3 创新发展 第二节公共行政学的演进 公共行政学的演进是指公共行政学的演变与发展的过程 以及在不同发展阶段上的不同内容和特点 以新学派的创立 新理论的形成 新的研究方法的提出为主要划分标准 公共行政学的演进大致可以分为早期行政研究时期 传统公共行政研究时期 修正公共行政研究时期 整合公共行政研究时期四个大的历史阶段 20世纪70年代以来的发展 从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析 或许可以称之为重建或革新行政研究时期 第二节公共行政学的演进 一 早期公共行政研究时期 1 时间范围指1887年威尔逊发表 行政学研究 一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期 在这一时期里 公共行政学建立了基本的理论基础 形成了初步的学科体系 2 历史背景这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期 一系列的前所未有的复杂的社会问题 矛盾冲突甚至对抗对国家控制和管理提出了新的要求 第二节公共行政学的演进 一 早期公共行政研究时期 3 代表人物及主要观点 1 威尔逊的 行政学研究 1887 执行一部宪法与制定一部宪法相比较 正在变得愈来愈困难 应当建立一门新的学科 通过它 使民主宪政制度臻于完善 国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中 这就从结构上否定了三权分立的学说 提出了政治与行政的两分法 第二节公共行政学的演进 一 早期公共行政研究时期 威尔逊 古德诺 第二节公共行政学的演进 一 早期公共行政研究时期 2 古德诺的 政治与行政 对政府的研究 1900 所谓政治 是国家意志的表现 也是民意的表现和政策的决定 它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力 所谓行政 是国家意志的执行 也是民意的执行和政策的执行 它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力 行政学不研究政治问题 那是政治学的任务 也不使用民主或程序的标准 而是研究政府的行政效率 使用方法或技术的标准 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 1 时间范围这一时期以美国人泰罗1911年的 科学管理原理 一文为标志 到30年代行为科学兴起之前 这一时期提出了公共行政学的研究目的 研究对象 理论范畴 管理原则 研究方法等一系列的规范 基本形成了公共行政学的学科体系 使之成为一门领域广泛深入 内容丰富充实 作用独特卓然的独立学科 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点 1 弗雷德里克 泰罗的 科学管理原理 1910 泰罗 第二节公共行政学的演进 1 弗雷德里克 泰罗着眼于企业的基层管理 提出了以时间动作分析 工作定额制度 标准化管理 对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论 因此被称作管理技术学派 应当把计划与执行区分开来 并加强专业化职能人员在组织中的作用 他的理论被称为 泰罗制 泰罗本人也因此被尊称为 科学管理之父 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点 2 亨利 法约尔的 工业管理和一般管理 1916 法约尔 提出了以职能分工 统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论 因他以加强企业上层的行政管理为目标 并自认为其理论适用于一切组织 所以 他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论 所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动 技术活动 商业活动 财政活动 安全活动 会计活动和行政管理活动 行政管理活动又分为计划 Planning 组织 organizing 指挥 commanding 协调 coordinating 和控制 controlling 五种 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点 3 马克斯 韦伯 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点 3 马克斯 韦伯三种合法的权力 合法的即被认为所接受的权力有三种 第一种是传统权力 Traditionalauthority 是世袭的 它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严 第二种是超人权力 charismaticauthority 是个人奋斗得来的 它来自领导者的意志和强制性权威 第三种是法定权力 Legalauthority 是选举产生的 这来自法律和社会契约 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点韦伯官僚制的特征 1 官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构 2 这种组织是井然有序的权责体系 组织内部根据需要实现劳动分工 同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化 权责按等级的原则组织起来 形成为一个统一的等级序列 3 根据组织中不同层级的职位需要 公开招考和挑选具备某种技术资格的成员 按照其专长进行合理分配和正式任命 务求每一位成员称职并只有一位上司 4 行政管理人员不是他所管辖公司的所有者 他们只是公职人员 他们领取固定的薪金 他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系 5 行政管理人员要遵从官主的严格规则 纪律和制约 而不受个人感情的影响 且毫无例外地适用于各种情况 第二节公共行政学的演进 二 传统公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点 4 怀特1926年出版了 行政学导论 5 魏洛比1928年发表了 行政学原理 6 费富纳1946年出版了 行政学 7 古立克和厄威克管理七职能论 第二节公共行政学的演进 三 修正公共行政研究时期 1 时间范围这一时期以艾顿 梅奥 EltonMayo 1933年的 工业文明的人类问题 为标志 到60年代系统管理学派崛起之前 这一时期是行为科学一人际关系管理理论盛行的时期 使用反传统的研究方法 开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域 第二节公共行政学的演进 三 修正公共行政研究时期 2 代表人物及主要观点 1 梅奥的 工业文明的人类问题 1933 梅奥 梅奥等人以实验的结果为依据 主要提出了三条原理 工人是复杂的社会系统的 社会人 而不仅是 经济人 企业中普遍存在着经常表现为某种团体的 非正式组织 新型的领导能力在于 要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡 即通过提高职工的满足度而激励职工的 士气 从而实现提高生产率的目标 第二节公共行政学的演进 三 修正公共行政研究时期 领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法 就是对组织的决策进行分析 这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提 行政谚语 决策或决定是行政行为的核心问题 满意决策模型 2 代表人物及主要观点 2 西蒙的 行政行为 1947 西蒙 第二节公共行政学的演进 四 整合公共行政研究时期 1 时间范围这一时期开始于60年代初 没有明显的标志 而是一种渐进的过程 从提出新问题的角度划分 该时期或许可以以哈罗德 孔茨 HaroldKoontz 发表于1961年的 管理理论丛林 一文为启端 当时至少可以概括出社会系统学派 决策理论学派 系统管理学派 经验主义学派 权变理论学派 管理科学学派 组织行为学派 社会技术学派 经理角色学派 经营管理理论学派等十一个学派 第二节公共行政学的演进 四 整合公共行政研究时期 2 代表性的理论系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论 也为各个学科的沟通提供了前提 它强调组织的部分 部分之间的交互影响 部分之和组成的整体的重要性 强调组织对环境的影响和环境对组织的影响 把组织看成为一个相互联系的 动态的 开放的系统 从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识 但是 一般系统观念却包含着比较高的概括性 它更倾向于 原则性 而不是 技术性 第二节公共行政学的演进 四 整合公共行政研究时期 权变观是以系统理论为基础的 它否认一成不变 普遍适用的 最佳 管理理论和方法 认为每一种组织部有其特定的社会环境和内部条件 因此 随机应变 一切以时间 地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键 第二节公共行政学的演进 四 整合公共行政研究时期 生态行政学 生态学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学 遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究 于是就有了所谓生态行政学 其研究的基点 在于政府赖以生存和运作的生态系统 EcologicalSystem 的重要性 强调政府与其环境 Environment 的互动 interactions 和动态平衡 DynamicEquilibrium 弗雷德 雷格斯 FredRiggs 融合型 FusedModel 的农业型行政模式 凌柱型 PrismaticModel 的过渡行政模式 绕射型 DiffractedModol 的工业型行政模式三种模式 第二节公共行政学的演进 四 整合公共行政研究时期 公共政策分析 在这个时期 西方国家出现了大量新的社会现象和现实 尖锐的问题 迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对 在这种历史条件下 公共政策分析应运而生 公共政策分析也称政策科学 系统分析 公共政策分析 政策研究 社会工程 系统工程等 有一种观点认为 公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域 政治学学者戴维 伊斯顿认为 公共政策就是对全社会的价值作权威的分配 住房 卫生 社会保障 公共交通 第二节公共行政学的演进 五 重建或革新行政研究时期 自20世纪7