（中国少数民族经济专业论文）中国开征社会保障税的可行性研究.pdf

摘要 为社会成员提供社会保障，是政府的一项重要职能，而充足的社会保 障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此，确立合理的 社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心问题。当前，我国社 会保障事业的发展虽然已初具规模，但在运营和管理方面还很不完善，其 中，因筹资方式而导致的问题尤显突出。开征社会保障税，完善社会保障 筹资方式，已成为当前我国社会保障制度改革与完善的突破口，开征社会 保障税是市场经济体制运行的必然要求。 本文第一章从社会保障税与费的辨析和开征社会保障税的理论依据出 发，客观分析了我国社会保障制度现状及存在的问题，从征收社会保障税 是解决现行社会保障制度缺陷的必然要求、是市场经济发展的必然趋势、 符合国际税制的惯例三个方面论述了我国开征社会保障税的必要性，并对 主要发达国家和发展中国家的社会保障税进行了比较，归纳了值得我国借 鉴的一些国际经验；第二章通过对我国社会保障税开征的相关关系研究， 论证了我国开征社会保障税的前提条件，并从经济可行性、社会可行性和 操作可行性几方面分析了我国开征社会保障税可行性。第三章阐述了我国 少数民族地区社会保障的现状，分析了少数民族地区社会保障相对滞后的 原因和亟待解决的问题，强调我国开征社会保障税必须考虑少数民族地区 的特殊性。第四章从开征社会保障税的指导思想、应遵循的原则及税制的 设计等几个方面对我国如何开征社会保障税提出了对策和建议，并对我国 开征社会保障税以后的征收与管理提出了合理化建议。 l 本文以中国的社会保障问题为研究对象，采用历史分析、比较分析和 实证分析的方法，从分析到综合、从归纳到演绎，理论分析与实证分析相 结合，较全面、系统地对我国及少数民族地区开征社会保障税的相关问题 进行了论述，并对我国社会保障税的开征提出了对策和建议。 关键词社会保障制度，社会保障税，社会保障费，社会保障基金 l l a bs t r a c t i ti sa ni m p o r t a n tf u n c t i o no fm o d e m s o c i e t yg o v e r n m e n t t op r o v i d es o c i a l s e c u r i t yt ot h em e m b e r so fs o c i e t y a n ds u f f i c i e n ts o c i a ls e c u r i t yf u n di st h e f o u n d a t i o no ft h ee x i s t i n g ，d e v e l o p i n ga n dc o n t i n u o u s l yi m p r o v i n gf o rs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m t h e r e f o r e ，e s t a b l i s h i n gr e a s o n a b l er a i s i n gf u n d sm e t h o do f s o c i a ls e c u r i t yi st h ec o r eo fs e t t i n gu po n ec o u n t r y ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a t p r e s e n t ，t h es o c i a ls e c u r i t y sd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yi ss t a r t i n gt ot a k es h a p e ， b u ti ti sn o ty e tv e r yp e r f e c ti no p e r a t i n ga n dm a n a g e m e n t t h ep r o b l e m sa r e e s p e c i a l l ys e r i o u sd u et or a i s i n gf u n d sm e t h o d sa m o n gt h e m t oi m p o s es o c i a l s e c u r i t yt a xa n di m p r o v er a i s i n gf u n d sm e t h o d sh a v eb e c o m et h eb r e a k t h r o u g h o fo u rc o u n t r y ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sr e f o r m i n ga n di m p r o v i n g i m p o s i n g s o c i a l s e c u r i t yt a x i st h e n e c e s s a r yr e q u i r e m e n t f o ro p e r a t i n g m a r k e t i n g e c o n o m i cs y s t e m i nc h a p t e ro n e t h et h e s i 。sa n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so f c h i n e s es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo b j e c t i v e l y ，w h i c hi sb a s e do nt h et h e o r yo f i m p o s i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xa n dd i s c r i m i n a t i n gb e t w e e ns o c i a ls e c u r i t yt a xa n d s o c i a ls e c u r i t ye x p e n s e s t h i sp a p e re x p o u n d st h en e c e s s i t yt oi m p o s es o c i a l s e c u r i t yt a xi nc h i n af r o mt h r e ea s p e c t s ，w h e r ei ti st h ei n e v i t a b l ed e m a n dt o r e m e d yt h ed e f e c to fc u r r e n ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ；w h e r ei ti st h ei n e v i t a b l e n e n dt od e v e l o pt h em a r k e te c o n o m ya sw e l l ；w h e r ei ti si na c c o r d a n c ew i t ht h e c o n v e n t i o n so fi n t e r n a t io n a lt a x s y s t e m w h a t sm o r e ，i tc o m p a r e st h e s o c i a l s e c u r i t yt a x e si nd e v e l o p i n gc o u n t r i e sw i t ht h o s ei ns o m el e a d i n gd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n df r o mw h i c hs o m ev a l u a b l e e x p e r i e n c e s t oc h i n ah a v eb e e n c o n c l u d e d i nc h a p t e rt w ot h i s p a p e re x p o u n d so nt h ep r e r e q u i s i t e f o r i m p o s i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xb ys t u d y i n gt h ec o r r e l a t i v i t yo fi ta n dw h o s e f e a s i b i l i t yi ta n a l y z e sf r o me c o n o m i cv i a b i l i t y ，s o c i a lf e a s i b i l i t ya n do p e r a t i o n a l f e a s i b i l i t y i nc h a p t e rt h r e et h ep a p e re l a b o r a t e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n so fs o c i a l i i i s e c u r i t yi nc h i n e s er e g i o n si n h a b i t e db ye t h n i cg r o u p s ，t h er e a s o nw h yi t s r e l a t i v e l yb a c k w a r d ，a n dp r o b l e m sn e e d i n gp r o m p ts o l u t i o n i ta l s oe m p h a s i z e s t h a ti m p o s i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xm u s tt a k ei n t oa c c o u n tt h ep a r t i c u l a r i t yi n c h i n e s er e g i o n si n h a b i t e db ye t h n i cg r o u p s i nc h a p t e rf o u rt h ep a p e rp r o p o s e d t h ec o u n t e r m e a s u r ea n dt h es u g g e s t i o no nh o wt oi m p o s es o c i a ls e c u r i t yt a x f r o mt h eg u i d i n gi d e o l o g y , t h ep r i n c i p l e st of o l l o wa n dt h ed e s i g nf o rt a xs y s t e m f u r t h e r m o r e ，as e r i e so fs u g g e s t i o n sa r ep r o v i d e dt or e v e n u ec o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t t h i sp a p e rf o c u s e so nt h es u b j e c to fc h i n e s es o c i a ls e c u r i t yb yh i s t o r i c a l a n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n d e m p i r i c a la n a l y s i s t h e n i t a n a l y z e s s y s t e m a t i c a l l yt h ep r o b l e m sr e l a t e dt oi m p o s i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xi nc h i n e s e r e g i o n si n h a b i t e db ye t h n i cg r o u p sf r o ma n a l y s i st os y n t h e s i s ，f r o mi n d u c t i o nt o d e d u c t i o na n dc o m b i n a t i o ne m p i r i c a la n a l y s i sw i t ht h e o r e t i c a la n a l y s i s a n d l a s tt h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m ea d v i c ea n ds o l u t i o n so ni m p o s i n gs o c i a l s e c u r i t yt a xi nc h i n a k e yw o r d ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，s o c i a ls e c u r i t yt a x ，s o c i a ls e c u r i t y f e e ，s o c i a ls e c u r i t yf u n d i v 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的研究 成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作出了明确 的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外， 不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法等 有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交，允许论文被 查阅和借阅。 作者签名：查煎= 日期：j 毕年生月生日 导论 一、选题意义 社会保障税是国家为筹集社会保障资金，提供社会公共福利，按个人总收入的一定 水平，由单位和个人以财政积累的方式而征收的一种税。它最早产生于1 9 世纪8 0 年 代的德国，2 0 世纪3 0 年代以后在世界范围内迅速兴起和发展。社会保障税对于缓解失 业问题、缓和社会经济矛盾、增强公民的社会责任感、促进东西部经济的平衡发展和良 性运行等方面，都具有良好的积极作用。社会保障税现已被许多国家采用并作为社会保 障资金筹措的主要手段。近年来，我国社会保障制度的改革取得了较大的进展，一个符 合社会主义市场经济要求的社会保障制度框架正在逐步建立，但社会保障体系还十分脆 弱，社会保障资金缺乏有利的保证，现行缴费方式在实践中存在着诸多问题。因此，借 鉴国外先进经验，改革我国社会保障筹资方式，开征社会保障税，建立一个稳定、可靠 的资金筹措机制，是摆在我们面前的重要课题。2 0 0 1 年，我国首次提出“适时开征社会 保障税”。2 0 0 7 年，全国人大常委会将社会保险法列入了立法规划，准备明确社会 保障资金的筹集方式。2 0 0 8 年底，全国人大对该法进行了初步审议，并通过立法论证会 等形式，广泛征求各方意见，但至今“费税之争”仍然是一个悬而未决的焦点问题。 本文从大多数国家社会保障资金的筹集形式社会保障税研究出发，立足于我国 现阶段的国情，借鉴社会保障税的国际经验，研究和探讨我国建立社会保障税的必要性 与可行性以及改革过程中可能存在的难点与弊端，设计具有中国特色的社会保障税制和 便于操作的征管模式，完善我国现行税制体系，使其与国际税收管理相衔接，并对社会 保障体系的发展趋势进行初步研究。本文具有定的理论价值和重要的现实意义，可为 制定符合中国国情的社会保障政策法规提供有益的参考。 二、研究相关动态 ( 一) 国外研究动态 社会保障税的萌芽可以追溯到英国1 7 世纪开征的济贫税( p o o rt a x ) ，但从严格意 义上说，德国才是现代社会保障制度的先驱。1 9 世纪8 0 年代，德国相继颁布了疾病 社会保险法、工伤事故保险法以及老年和残疾社会保险法，这标志着现代养老 庞凤喜著： 第3 1 页，中国税务“；版社，2 0 0 8 年。 1 保险制度的正式诞生，形成了所谓的“陴斯麦保险模式”。随后，英国、瑞典、法国、 意大利、荷兰等西欧国家也借鉴德国的“陴斯麦保险模式”，陆续开征了社会保障税。 与西欧国家相比，美国的社会保障税开征的时间则较晚。在工业化进程中，美国也 和欧洲各国一样面临着一系列社会问题，但美国人长期奉行放任主义和社会达尔文主 义，他们认为，每个社会成员都被平等地提供了成功的机会，导致贫穷的责任不在社会 而在个人。在这一观念的支配下，美国社会保障制度的发展严重滞后于西欧各国。直到 1 9 2 9 年资本主义经济危机的爆发才改变了美国人的这一传统观念。1 9 3 5 年，在罗斯福 总统的领导和主持下，美国终于通过其历史上第一部社会保障法典社会保障法。 尽管美国的社会保障税制度建立较晚，但它对世界社会保障税的发展却有着特殊的意 义。先前，西欧各国开征的社会保障税，主要是为了缓解社会分配不公，而美国开征的 社会保障税，则不仅是为了缓解社会分配不公，实现社会再分配，而且首次被当作反经 济危机、平抑经济波动、扩大有效需求的有力工具来使用。 据国际货币基金组织( i m f ) 统计，目前在世界上建立社会保障制度的1 7 0 个国家 和地区中，至少已有1 4 0 多个国家和地区开征了社会保障税。 虽然社会保障税是一个年轻的税种，但在许多发达国家已经成为头号税种，并且社 会保障税占税收总额的比重在不断攀升。据不完全统计，在经济合作和发展组织( o e c d ) 成员国中，社会保障税占税收总额的比重，1 9 6 5 年为1 8 ，1 9 8 5 年为2 2 ，1 9 9 0 年为 2 3 ，1 9 9 5 年为2 5 尤其是美、德、法三国，社会保障税比重的增长更是迅猛。以美国 为例，社会保障税占税收总额的比重，1 9 5 5 年为1 2 ，1 9 6 5 年为2 0 ，1 9 7 5 年为3 2 ， 1 9 8 6 年为3 7 ，1 9 9 3 年跃居4 1 ，成为联邦税收中的头号税种。众多发展中国家社会保 障税占税收总额的比重也高达2 5 卜3 5 在巴西、阿根廷等发展中国家，社会保障税也 已经成为第一大税种。 就社会保障税的项目看，尽管各国多少不一，但主要有三大类型：是养老退休保 险，二是失业保险，三是医疗保险。一般来讲，经济实力强、人均收入水平较高的国家， 社会保障税的项目就越多，反之则少一些。就社会保障税的征收范围看，几乎扩大到所 有的工薪收入者。 ( 二) 国内研究动态 。庞风喜箸：社会保障税研究中国税务甘；版社，2 0 0 8 年，第4 9 页。 。工固新：试论我围社会保障制度建改兰州学刊，2 0 0 5 年0 3 期。 黄菡：社会保障税的国际比较及对我因实践的借答财经问题研究，2 0 0 5 年0 6 期。 2 新中国成立以后，特别是改革开放以来我国逐步建立起了社会保障制度。1 9 8 5 年中 共中央公布了关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议，首次在国家文 件中明确提出了“社会保障”的概念。1 9 9 5 年党的十四届五中全会通过的中共中央关 于制定国民经济和社会发展“九五 计划和2 0 1 0 年远景目标的建议指出：“九五期间， 要加快养老保险、失业保险和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会 福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度 ，极 大地推动了我国各项社会保障制度改革的进程。2 0 0 1 年3 月1 5 日，第九届全国人民代 表大会第四次会议批准通过的中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲 要中，我国首次明确提出“将适时开征社会保障税”。2 0 0 7 年“两会疗的政府工作 报告进一步明确提出，国家在积极推行新型农村合作医疗制度、加快建设以社区为基 础的新型城市卫生服务体系、启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点的同 时，要继续完善企业职工基本养老保险制度，推进做实个人账户扩大试点工作，健全城 镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度，并进一步扩大社会保险覆盖面，特 别是做好外资、私营等非公有制企业和城镇灵活就业人员的参保工作。2 0 0 7 年1 2 月， 曾酝酿长达1 5 年的社会保险法( 草案) 由十届全国人大常委会进行了首次审议。此 后，历经一年修改，2 0 0 8 年1 2 月2 3 日，草案由新一届全国人大常委会继续审议，并于 1 2 月2 8 日开始向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报，广泛征求 各方面意见和建议。2 0 0 8 年，国家税务总局机构调整后，首次组建了社会保险费征收管 理处，负责税务部门征收社会保险费的管理工作。 应该说，随着我国经济的快速发展，开征社会保障税已被提上政府工作日程。 三、研究思路与方法 本文以中国的社会保障问题为研究对象，在回顾社会保障制度的发展过程和深入研 究其理论与政策的基础上，充分借鉴国外社会保障制度及其改革发展思路，结合中国目 前社会保障的现状，运用从分析到综合、从归纳到演绎及比较分析的方法、理论分析与 实证分析相结合的方法，较全面、系统地论证我国及少数民族地区开征社会保障税的必 要性和可行性，并提出了实施与完善社会保障税的对策建议。 四、创新点与不足 本文在对我国开征社会保障税的必要性、可行性进行研究的基础上，着重对我国少 3 数民族地区社会保障的现实状况、面临的主要问题以及少数民族地区开征社会保障税必 须解决或考虑的主要因素进行了详细的分析和论述。文章还通过对社会保障税的纳税 人、征税范围、税目税率、计税依据、税种归属、征收管理等要素较为充分的研究与分 析，对我国社会保障税开征的总体轮廓进行了阐述。 社会保障问题是一个关乎整个社会经济和社会发展的复杂课题，笔者由于工作所 限，缺乏对中国经济改革与社会发展宏观背景及相关因素的了解与分析，也没能取得更 新更详实的相关数据资料，不能不说是论文的一个缺憾。 4 第一章中国社会保障制度存在的问题及开征社会保障税的必要性 长期以来，我国的社会保障制度是种“低工资、高福利”、由政府和企业“统包” 的社会福利制度，这在很大程度上消除了百姓退休生活的后顾之忧，对经济发展和稳定 社会都起到了积极作用。但是，进入2 0 世纪9 0 年代中期以来，随着我国政治、经济体 制改革的不断深入，对外开放的进步扩大和社会主义市场经济的快速发展，特别是国 企改革和政府机构改革的大力推进，现有的社会保障制度的缺陷与不足逐渐暴露出来。 自8 0 年代开始，我国就一直在致力于现代社会保障制度的建设。但2 0 多年过去了，我 国现代社会保障制度的建设并没有取得预期的成效，现行的社会保障制度不仅不能适应 我国市场经济发展的客观需要，甚至已经成为制约市场经济体制改革的重要障碍，严重 制约了我国社会经济持续、稳定、健康发展。之所以如此，尽管原因复杂，但应该说与 我国目前的社会保障制度缺乏强有力的筹资手段是密不可分的。如何改革我国社会保障 筹资方式，建立一种稳定、可靠的资金筹措机制，是摆在我们面前的一个重要课题。 第一节社会保障税的概念与开征依据 一、开征社会保障税的理论依据 社会保障问题是始终伴随人类物质生产活动而存在的一个重要社会问题。从本质上 讲，它是由人类生老病死这一自然规律和劳动力再生产的客观要求决定的。随着生产力 的发展和生产方式的变化，各个学派对社会保障问题的认识是仁者见仁，智者见智。 “福利国家论 认为贫困和失业并不能完全归因于个人的无能和懒惰，是由社会不 合理结构造成的。穷人和失业者是社会的受害者，理应由国家采取积极措施予以帮助。 国家为那些在社会上处于不利地位的人提供福利是社会正义的要求和应尽的义务，不是 任意的施舍和恩赐。他们主张国家采取积极的干预措施，实现公平的财富分配和充分就 业，实现收入均等化，建立社会保障制度保护竞争中的劣势群体，保证他们的基本生活 需要。 福利经济学从促进国民福利最大化角度，指出收入再分配是实现国民福利最大化的 重要途径，而要实现收入的均等化必须借助于累进税制，为社会救济和福利制度筹集资 气 金。著名的贝弗里奇报告则更为系统地阐述了福利国家思想，设计了一整套“从摇 篮到坟墓”的社会福利制度，提出社会保障应遵循权利和义务相对等的原则，即享受社 会保障待遇必须以劳动和缴纳的社会保险费为条件；同时，社会保障的缴费标准、待遇 支付和行政管理应统一。 凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了其社会保障经济理论。凯恩斯认为，一 国的生产和就业状况主要取决于有效需求。但是由于三大心理规律的作用，会经常出现 有效需求不足。从而导致经济危机和失业的发生。因此国家必须对自由市场经济进行干 预，运用财政政策，通过政府有目的的和有意识的财政支出和收入来影响消费需求。他 认为政府干预的方针是“国家必须改变租税体系，限定利率及其它办法，指导消费倾 向”，其政策中心为财政政策，通过政府有意识的财政支出以收入来影响消费倾向， 通过个人间的财政转移支付，对失业者、贫困者以救济，从而刺激消费需求。虽然凯恩 斯本人没有直接提出社会保障的思想，但其理论体系和分析方法却为其追随者论述社会 保障制度对市场经济的均衡效益提供了广阔的余地。凯恩斯的追随者首先论证了社会保 障在宏观经济中的短期均衡效应，在他们看来经济萧条和大规模失业缘于有效需求不 足，有效需求不足又是消费过低造成的。由于穷人的消费倾向高于富人，应通过向富人 增加税收，然后转移支付给低收入者以减少储蓄，增加消费支出，从而实现宏观经济的 均衡。他们还论证了社会保障对宏观经济的长期均衡效应，在经济繁荣时期企业与个人 收入都有显著的提高，企业和职工的缴费以及政府的收入会迅速增加，社会保障税收也 同样会迅速增加。与此同时，失业率低，社会保障支出少，这样社会保障基金将会收多 支少，由此将会抑制私人消费需求和投资需求的过度增加；在经济萧条时期，企业利润 与个人收入增长放缓，企业和居民的缴款以及政府的税收难以增加，社会保障收入难以 增长。这时失业率逐渐上升，社会保障支出将会增加，由此会刺激消费需求与投资需求 的增加，从而使经济运行走出萧条的低谷。 社会主义政治经济学的奠基人马克思从满足人类生存需要、社会再生产以及分配、 再分配角度出发，深刻论述了建立社会保障的必要性。马克思在哥达纲领批判中， 在批判拉萨尔“公平分配”理论的同时，阐述了社会主义产品分配的基本原理，提出了 社会必要扣除理论：在一个集体的以共同占有生产资料为基础的社会里，用来应付不幸 周爱周：贝弗单奇报告研究，湖北 j ：会科学，2 0 0 7 年o l 期。 。凯恩斯：就业、利息和货币通论商务印书馆，1 9 7 7 年，第3 2 1 页。 6 事故、自然灾害等的后备基金或保险基金应当从社会总产品中扣除。再把消费资料进行 个人分配之前，还得从里面扣除为丧失劳动能力的人等设立的基金。马克思关于建立保 险基金必要性的思想，是建立在自然灾害和意外事故的发生及其对社会经济生活所导致 损失的不可避免性的基础之上的。他在资本论论述建立保险基金必要性时说：“这 个不变资本再生产过程中，从物质方面来看，总是处在各种会使它遭到损失的意外和危 险中。 为了使社会再生产不至于因自然灾害和意外事故的发生而中断，就必须从剩余 产品中提留一部分生产资料和生活资料存储起来，作为后备基金，用来补偿灾害事故所 导致的损失，保证社会再生产的继续进行。可见，马克思把应付不幸事故、自然灾害和 丧失劳动能力的人等设立的基金，作为社会总产品在进行个人分配之前应当进行的一项 必要扣除。 ， 社会保障的制度选择是一个很大的题目，目前国内学术界在这方面有不同的观点， 概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；第二种是主 张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行社会统筹和个人账户相结合的制 度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老龄化的危机；对第二种主张的 批评是其缺乏社会共济；对第三种赞同的较多，这种混合模式在理论上既要保存现收现 付制养老金的代际转移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提 高缴费积极性以及提高储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化 和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此这是一种比较理想的模式，目前很多国家的 社会保障制度都在朝这个方向改革，我国也最终选择了这种社会统筹与个人账户相结合 的部分积累制模式：既不是欧洲模式，也不是美国现收现付制；既不是拉美完全积累制， 也不是新加坡中央公积金模式。 关于建立社会保障税税制的设想，国内也有众多不同的观点，但经过争论之后逐渐 形成了一些主流观点：( 1 ) 社会保障税的覆盖面，即纳税人的确定。社会保障的理想覆 盖范围即理想的纳税人应当是全体社会成员，不应分城市和农村，不应分部门和行业， 也不分企事业单位的所有制性质。然而，我国当前的基本国情决定了农民作为社会保障 税的纳税义务人显然不现实；国家公务员的性质决定了其社会保障与其他从业人员有明 显的差异，也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人。所以，社会保障税的纳税人在现阶 段应定位在包括城镇所有企业、事业单位的职工和个体工商户等。( 2 ) 社会保障税税基 。资本论第三卷人民h ；版社，1 9 7 5 年版，第9 0 0 页。 的确定。社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳，企事业单位按支付给职工的 工资总额计征，职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征，个体工商户原则上 可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收。( 3 ) 社会保障税的税目和税率 的确定。可以先设养老保险、失业保险、医疗保险这三个项目，以后视情况再增加其他 必需的税目。社会保障税按比例税率计征，可由国家规定弹性幅度比例税率，各省( 市、 区) 按照当地经济发展水平、职工收入状况等，在规定的幅度内具体确定税率。 从国内理论研究的情况看，除少部分学者( 邓子基) 认为我国尚不具备开征社会保 障税的条件，或认为我国暂不宜实行社会保障“费改税( 郑成功、丛树海) 外，大部 分学者均主张开征社会保障税。 二、社会保障税与费辨析 社会保障费和社会保障税是社会保障基金两种不同的筹集模式。社会保障费，是指 企业和个人按照规定的保险费率缴纳社会保障资金；而社会保障税，是指以企业的工资 支付额为课征对象，由职工和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支的一种目 的税，起源于美国，现在已成为西方国家的主要税种之一。虽然两者的作用相同，而且 税和费的征收主体都是政府及其授权的职能部门，但在理论上，却有着不同的原理和机 制。 ( 一) 两者的征收性质不同 从性质上说，社会保障费是一种行政性规费，是国家行政、司法机关及事业单位， 为行使特定的社会管理职能而向被管理者或受处罚者收取一定数量的货币或同值资产， 具有灵活性和受益性；而社会保障税是税收，是国家依据行政权力，为满足实现其职能 的需要，向纳税人收取的款项，具有强制性、稳定性和普遍性。社会保障税制一旦确定， 只要经济是发展的，国民收入是增加的，社会保障税就可以按照一定比率定期征收，很 少受个人意愿、政府行政行为等方面的不利影响。因此，由缴费制转变为缴税制将有利 于改善我国收费混乱、征缴不利的局面，从而为政府提供源源不断的社会保障资金。 ( 二) 两者的返还特点不同 从特点上说，虽然社会保障税是税收，却又同时具有“费 的一些特征。方面， 税收具有无偿性，而社会保障税具有有偿性。社会保障税一般由政府成立的专门基金会 管理，指定用途，专款专用，不受政府财政预算状况的影响，纳税人支付了社会保障税， 。庞凤喜著：社会保障税研究中国税务 ：版社，2 0 0 8 年，第1 9 页。 8 同时可以从社会福利中得到好处，具有直接返还性；而般的税收，并不对应着某一项 具体的服务或福利，虽然政府最终会通过安排各项支出给纳税人提供免费服务和福利， 但公民纳税的义务与获得这些服务和福利的权利之问并没有直接的联系。另一方面，社 会保障税兼有强制性和内在灵活性的特征。社会保障税的支出同一定时期的经济形势紧 密相关，当经济繁荣时，失业率下降，社会保障支出，特别是失业救济支出减少，有利 于抑制社会总需求；反之，当经济衰退时，失业率上升，社会保障支出，特别是失业救 济支出增加，有利于刺激社会总需求，与所得税相配合，可以起到经济的自动稳定器作 用。 ( 三) 两者的保障水平不同 由于社会保障费是一种行政规费，由各地方政府负责征收，社会保障责任自然也就 落在地方政府身上。由于全国各地经济发展水平不平衡，各地政府能够获得社会保险费 收入也就相差很大，再加上各地社会保障支出需求也很不一致，从而使得全国各地居民 得到的社会保障服务水平存在巨大差距。当职工需要流动到外地时，就需要当地社保部 门划转社保资金，而当地社保部门为缓解当地社保资金需求压力，通常只是划转个人缴 费部分，对单位缴费通常不予划转，这就使得工作流动性大的民工不愿参与社保。由此 导致了不同地区间居民社会保障水平差距巨大，即使在同一地区，不同单位间职工保障 水平也存在巨大差距。这是造成我国社会不公平、阻碍社会和谐的重要因素。而具有强 制性、稳定性和普遍性特点的社会保障税则不同，在构建和谐社会进程中，适时开征社 保税取代目前的社保费，同时将社会保障责任划给中央政府承担，由中央政府为全国居 民提供大体一致的社会保障服务，是推进和谐社会建设的必然要求。 三、我国社会保障制度现状及存在的问题 目前，我国实行的是“城镇优先，兼顾农村”的城乡二元分立的社会保障模式，社 会保障制度基本包括两部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的 救助、对军人及军烈属的优抚安置、对无依靠的孤老残幼以及对社会大众举办的社会福 利和相关社区服务，这部分完全属于国民收入再分配范畴；二是由用人单位、职工交费 以及由国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老、医疗、工伤、生育、失业 保险等，这些都属于社会保险的范畴，其中养老和医疗保险是个人账户和社会统筹( 主 要由省级以下财政负责) 结合，其他三项则属于完全统筹项目。它的建立主要经历了三 个重大阶段：第一阶段：5 0 年代初，颁布了劳动保障条例，实施了职工养老、医疗、 9 工伤等制度，标志着社会保障制度的初步建立；第二阶段：8 0 年代中国政府建立起了较 为完善的失业保障制度；第三阶段：9 0 年代以后，随着社会主义市场经济体制的确立， 社会保障制度逐步走向完善，建立了下岗职工最低生活保障体系及“社会统筹或个人账 户相结合 的基本养老保险制度，并进一步完善了养老、失业、医疗保险等社会保障制 度。 随着9 0 年代中期以来“统账结合 的确立，我国社会保障体系逐渐纳入一个良性 轨道，社会保障的参保人数、覆盖范围、资金发放水平都有了很大提高。2 0 0 4 年，全 国支付养老金3 0 7 7 亿元，首次实现养老金发放当年无拖欠，同时补发以前年度拖欠的 养老金8 1 5 亿元。截至2 0 0 7 年，我国基本养老保险的覆盖人数从1 9 9 8 年底的1 1 2 亿 人扩展到目前的2 0 1 亿人，城镇参加企业基本养老保险覆盖率为7 7 。另外，全国还有 5 4 4 2 万人参加了农村养老保险。失业保险的覆盖人数也由0 8 亿人扩展到1 1 7 亿人， 每月领取失业保险金的人数也从7 0 万人上升至2 8 6 万人。全国有7 0 0 多个城市和部分 农村建立了居民最低生活保障制度，2 0 0 7 年有1 1 7 0 万城市低收入居民和5 3 4 万低收入 农民领取了最低生活保障金。全国参加城镇职工基本医疗保险人数已达1 8 0 2 0 万人，城 镇参加职工基本医疗保险的覆盖率为7 2 。全国开展新型农村合作医疗的县( 市、区) 达到2 4 4 8 个，占全国总县( 市、区) 的8 5 5 3 ，参加新农合人口7 2 6 亿，覆盖率为 8 5 9 6 。 虽然，我国社会保障制度建设已取得了一系列成就，但还存在许多问题需要进一步 研究解决，主要表现在以下几个方面： ( 一) 社会保障覆盖面窄，保险费负担不统一 我国真正能享受到社会保障的只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业 职工，而小型集体企业、私营企业职工和个体经营者、“三资企业的中方职工以及占 全国总人口8 0 以上的农民绝大部分都未列入统筹范围。县级以下集体单位的1 0 0 0 多 万职工和2 0 0 0 多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利。2 0 0 6 年，全国 开展农村养老保险试点的县仅有11 0 0 余个，参保人数为5 4 4 2 万人，覆盖人口还不到这 些县总人口的1 0 ，全年领取养老金的农村居民仅有3 1 0 多万。农村地区的社会保障还 主要是以五保供养、特困户救济、灾害救助等形式体现，而以养老保险、合作医疗为重 点的农村社会保障工作仅在小范围内进行了试点。有调查数据显示，占全国人口8 0 的 ( 2 0 0 7 年中国劳动和礼会保障年鉴，2 0 0 8 年。 1 0 农村居民，仅享受到国家l l 的社会保障投入。从统筹层次看，目前，在我国除了养老 保险、医疗保险和失业保险外，其它社会保险项目仍然停留在试点阶段，没有全面实行 社会统筹。即使是养老保险、医疗保险和失业保险，除少数省市以外，大部分地区仍停 留在市县级统筹阶段，且统筹比例因地区、行业所有制不同存在很大差别。有的地区统 筹比例占工资总额的4 0 ，有的地方只有1 0 ，就是在一个地区，统筹比例也参差不齐。 由于社会保障资金筹资方式不规范，其缴费水平、待遇标准都不尽一致，以基本养老保 险为例，2 0 0 1 年，企业承担的基本养老保险缴费率在新兴工业城市深圳仅为6 ，在持 续发展中的北京为1 9 ，而在老工业基地武汉却高达2 4 ，高低之间相差1 8 个百分点。 保险费负担的不统一，不仅阻碍了不同地区、企业之间的公平竞争，也阻碍了人力资源 的自由流动和优化配置，不利于社会主义市场体系的发育完善。 ( 二) 社会保障筹资缺少法律依据，随意性较强 目前，我国社会保障基金的筹集实行缴费制，虽在一定程度上具有法律效应，但因 缺少国家权力机关立法程序，使社会保障基金的筹集缺乏法律依据，刚性不足，导致企 业少缴欠缴甚至不缴的现象时有发生。社会保障基金管理是整个社会保障工作的核心， 其行为必须是规范的，因此需要强有力的法律保障，但到目前为止，我国还没有关于社 会保障的基本法律。社会保障税的征缴不适用于全国人大颁布的中华人民共和国税收 征收管理法，而社会保险费征缴暂行条例属于行政法规，其法律效力自然低于法 律，必然会加重工作中的随意性与不规范性，致使“差额拨缴、“以补代滞”、“以 补代罚现象大量发生。值得一提的是，一些经营效益好的行业和企业只看到自身利益 和眼前利益，不顾国家和社会利益，纷纷要求独立“自保”，千方百计地逃避缴费的责 任。在这种情况下，现行的社会保障筹资制度必须进行改革。 ( 三) 社会保障基金管理体制不顺，政出多门 我国以往的社会保障工作，分散于财政部、民政部、劳动部、卫生部、人事部、总 工会、计划生育委员会及人民保险公司等多个部门，每个部门中都设有社会保障机构， 实行分块管理，即劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险；民政部 门负责农村社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责 医疗保险；保险公司负责城镇集体职工养老保险；各级工会特别是基层工会，负责相当 部分职工福利的事务性管理和服务工作。这种各自为政、分散管理的体制导致机构重 叠，造成社会保障管理资源的巨大浪费。另一方面，由于没有一个权威性机构进行统一 管理，缺乏统一性和协调性，各个部门之间互相掣肘，互相攀比、扯皮现象严重，极大 地降低了社会保障的管理效率，延缓了社会保障制度的改革进程。 ( 四) 社会保障基金使用混乱，难以保值增值 在我国，由于社会保障部门将行政管理和社会保障基金的收支、运营、监督放在一 起，缺乏制约机制，导致其挤占、挪用、浪费的现象时有发生。据有关资料显示，1 9 8 6 年至1 9 9 8 年1 2 年间全国养老保险金、失业保险金有上百亿被非法挪用，净损失达到几 十个亿，有些超前使用于股票和房地产，有些则用于修建楼堂馆所，购买高级轿车，甚 至被贪污浪费。2 0 0 6 年，上海陈良宇案件调查结果显示，上海市当年被挪用的社保基金 竟然高达3 2 亿。这一方面严重损害了投保人的利益，影响了社会保障功能的充分发挥； 另一方面，社会保障基金管理机构的管理费用总额过高，且增长过快。据有关部门调查， 某市此项费用支出为同级行政事业单位标准人均管理费用的4 倍，但与此相背离的是管 理服务工作依然不到位，从个人账户的建立到资金的发放都存在着漏洞，冒领、虚支现 象屡见不鲜。 ( 五) 征缴模式不统一，效率较低 从我国社会保障资金的征缴模式来看，养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险 和医疗保险均由各自的经办机构负责征收管理，有的由统一的机构负责征收管理( 例如 上海) ，有的则由不同的机构负责征收管理，全国各省( 直辖市、自治区) 的情况在不 同时期又各不相同。以河北为例，2 0 0 2 年以前，养老保险、工伤保险、生育保险和医疗 保险由社会保险部门负责征缴，失业保险由劳动就业部门负责征缴，从2 0 0 2 年3 月1 日起，养老保险费和失业保险费由社保部门、劳动部门负责审核，、由税务部门负责征缴， 而工伤保险、生育保险和医疗保险仍由社保部门负责征缴。虽然税务部门能够充分利用 自己的税收征管平台和执法手段提高了社会保险费的征缴力度，但税务、社保、劳动等 多部门之间的协调配合依然存在许多问题，各部门之间在计划任务的编制、费源底数的 掌握、当期费款的审核、欠缴费款的清理等方面经常出现分歧，数据共享渠道严重不畅， 工作效率较低，严重影响了社会保障事业的进一步发展。 第二节中国开征社会保障税的必要性 近年来，我国社会保障制度的改革取得了较大的进展，一个符合社会主义市场经济 要求的社会保障制度框架j 下在逐步建立，但社会保障体系还十分脆弱，社会保险资金缺 1 2 乏有力的保证，现行的缴费方式在实践中存在着诸多问题。因此，借鉴国外先进经验， 改革我国社会保障筹资方式，开征社会保障税，建立一个稳定、可靠的资金筹措机制， 是摆在我们面前的重要课题。 一、开征社会保障税是解决现行社会保障制度缺陷的必然要求 目前，我国社会保障缴费的基本制度框架已经初步具备，各地也正结合本地实际进 行贯彻落实。然而，无论是从社会保险费征缴实践来看，还是从社会