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行政复议与行政诉讼 自治区党校法学教研部金晶 行政救济 行政救济行政救济是指公民 法人或者其他组织认为具体行政行为直接侵害其合法权益 请求有权的国家机关依法对行政违法或者行政不当行为实施纠正 并追究其行政责任 以保护行政相对人合法权益的一种法律补救机制 行政救济的特征 以行政行对人的请求为前提以行政争议为基础行政救济制度实施的目的是为了保护行对人的合法权益 行政救济的途径 行政救济的途径主要有司法机关救济和行政机关救济行政机关救济 行政复议司法机关救济 行政诉讼 第一节行政复议 1990年12月24日 国务院颁布了 行政复议条例 标志着我国统一行政复议制度的建立 1999年 全国人大常委会通过了 行政复议法 国务院颁布了 行政复议法实施条例 各地方 各部门根据工作实际制定了大量配套法规和文件 包括10部地方性法规 70余部部门规章和地方政府规章和近900部规范性文件 进一步健全了我国行政复议制度 经过二十多年的实践 我国行政复议制度取得了很大成绩 各级复议机关先后受理案件120余万件 化解了大量行政纠纷 较好地维护了行政相对人的合法权益 一 行政复议的概念 基本原则二 行政复议的范围三 行政复议参加人 行政复议机关四 行政复议的程序 一 行政复议的概念 基本原则 一 概念 中华人民共和国行政复议法 1999 第二条公民 法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益 向行政机关提出行政复议申请 行政机关受理行政复议申请 作出行政复议决定 适用本法 行政复议是指作为行政相对人的公民 法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益 依法向法定行政复议机关提出申请 由复议机关根据法定程序对改具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出相应决定的活动 行政复议由行政相对人来启动 不告不理 行政复议的对象是具体行政行为 包括部分抽象行政行为 行政复议的复议权是由特定的行政机关行使 行政复议结果以行政复议机关的决定表现出来 二 性质 1 行政复议是一种带有准司法性质的具体行政行为 由行政相对人申请来启动 类似于司法机关的 不告不理 原则 受理后也必须严格遵循法定程序来做出决定 类似于司法机关审理案件后作出判决的过程 具体行政行为针对特定人或特定事件作出影响相对人权益的具体决定和措施的行为 包括行政许可 行政征收 行政确认 行政处罚 行政强制 行政裁定等 与其相对的是抽象行政行为 抽象行为针对不特定的人和事制定具有普遍约束力的行为规范的行为 主要是指行政立法行为 2 行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种监督途径 是行政机关内部自我纠错的一种监督制度 行政复议制度建立的基础是行政系统内部上下级间的层级监督的体制 上级机关作为行政复议机关 通过受理行政相对人的复议申请来对下级机关的具体行政行为的合法性和适当性进行审查 防止和纠正违法的或不当的具体行政行为 从而保障和监督下级机关依法行政 3 行政复议是相对人合法权益遭受具体行政行为侵害时的一种有效地救济手段 由于复议机关也是行政机关 通常就是被申请人的上一级主管机关 与法院相比对于引起争议的行政事务更加熟悉 因此更加有利于行政纠纷的解决 而且 行政复议的审查范围要大于行政诉讼 既可以审查具体性行为的合法性 又可以审查其适当性 还能够对部分抽象行政行为进行附带性审查 从而更加有利于保护当事人的合法权益 三 特点 行政性职权性监督性程序性救济性 四 基本原则 1 合法原则履行行政复议职责的主体应当合法 审理复议案件的依据应当合法 审理复议案件的程序应当合法 2 公正原则公平的对待双方当事人 本着保护申请人合法利益 3 公开原则通过一定方式和途径让申请人和其他利害关系人参与和了解 复议的过程要公开 复议的决定公开 4 及时原则受理复议申请应当及时 受理及时 审理复议案件的各项工作应当及时进行 及时复议 作出复议决定应当及时 决定及时 对复议当事人不履行复议决定的情况 行政复议机关应当及时处理 履行及时 5 便民原则受理中便民 可以口头申请 尽量通过书面复议 费用靠财政保障 6 一级复议原则复议决定书送达后 对复议决定不服 不得请求复议机关的上一级机关再次复议 例外 海关税税则条例 规定对关税征收不服的可以进行两次复议 即上级和海关总署 行政复议法 第14条规定的特例 二 行政复议的范围 行政复议法 规定的申请复议的范围可以提起行政诉讼的具体行政行为 法律 行政法规及地方性法规规定的复议的其他具体行政行为 一 可申请复议的行政行为 1 对行政机关作出的行政处罚决定不服的 2 对行政机关作出的行政强制措施决定不服的 3 认为行政机关侵犯其合法经营自主权的 4 对行政机关作出的关于确认不动产的所有权或者使用权的决定不服的 5 认为行政机关变更或者废止农业承包合同 侵犯其合法权益的 6 认为行政机关违法要求履行义务的 7 认为行政机关不依法办理行政许可等事项的 8 认为行政机关不履行保护人身权 财产权 受教育权等法定职责的 9 认为行政机关不依法发放抚恤金 社会保险金或者最低生活保障费的 10 认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的 行政相对人认为具体行政行为所依据的下列规定不合法 在对具体行政行为申请复议时 也可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请 国务院部门规定 县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定 乡 镇人民政府的规定 二 不可申请复议的事项行政法规和规章 内部行政行为 对民事纠纷作出调解的 三 行政复议参加人 行政复议机关 一 行政复议参加人 行政复议参加人是指行政争议的当事人和与行政争议有利害关系的人 包括行政复议申请人 被申请人和第三人 1 申请人申请人是指对行政主体作出的具体行政行为不服 依法以自己的名义向行政复议机关提起行政复议申请的公民 法人和其他组织 必须是公民 法人和其他组织具备的条件必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益 行政复议法实施条例 第六条合伙企业申请行政复议的 应当以核准登记的企业为申请人 有执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议 其他合伙组织申请行政复议的 由合伙人共同申请行政复议 前款规定以外的不具备法人资格的其他组织申请行政复议的 由该组织的主要负责人申请参加行政复议 没有主要负责人的 有共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议 第七条股份制企业的股东大会 股东代表大会 董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的 可以以企业的名义申请行政复议 行政复议申请人资格转移 有权申请行政复议的公民死亡的 其近亲属可以申请行政复议 有申请行政复议的公民为无民事行为能力的或限制行为能力的 其法定代理人可以代为申请行政复议 有权申请行政复议的法人或者其他组织终止 承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议 行政处罚中受被处罚人侵害的人 二 被申请人 被申请人是指公民 法人或者其他组织对其做出的具体行政行为提出复议申请的行政机关 被申请人主要有以下几种情形 申请人对行政机关作出的具体行政行为不服直接申请复议的 该行政机关是被申请人 两个或两个以上行政机关以共同名义作出同一具体行政行为的 共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人 下级行政机关依照法律 法规 规章规定 经上级行政机关批准作出具体行政行为的 批准机关为被申请人 行政机关设立的派出机构 内设机构或者其他组织 未经法律 法规授权 对外以自己名义作出具体行政行为的 该行政机关为被申请人 法律 法规和规章授权的组织作出的具体行政行为引起行政复议 该组织是被申请人 行政机关委托的组织做出的具体行政行为引起行政复议 委托的行政机关是被申请人 作出具体行政行为决定的行政机关被撤销的 继续行使其职权的行政机关是被申请人 三 第三人 同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民 法人或者其他组织 可以作为第三人参加行政复议 行政复议法实施条例 第九条行政复议期间 行政复议机构认为申请人以外的公民 法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的 可以通知其作为第三人参加行政复议 行政复议期间 申请人以外的公民 法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的 可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议 第三人不参加行政复议 不影响行政复议案件的审理 从行政复议实践中看 行政复议中的第三人主要有 治安行政处罚案件中的被处罚人或者权益受被处罚人侵害的人 行政处罚案件中的共同被处罚人 其他与被申请的具体行政行为有利害关系的行政相对人 四 行政复议机关 1 概念行政复议机关是指有权受理行政复议申请 依法对被申请的行政行为进行合法性 适当性审查并作出复议决定的行政机关 行政复议机关的种类 作出具体行政行为的行政主体 作出具体行政行为行政主体的上一级行政机关 作出具体行政行为的行政主体所属的人民政府 行政复议机构职责 受理行政复议申请 向有关组织和人员调查取证 查阅文件和资料 审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当 拟定行政复议决定 处理或者转送有关抽象行政行为的审查申请 对行政机关违反复议法规定的行为依规定权限和程序提出处理建议 办理因不服行政复议决定而提起诉讼的应诉事项 法律 法规规定的其他职责 四 行政复议程序 一 申请 申请的基本条件 1 申请人合法 2 有明确的被申请人 3 有具体的复议请求和事实根据 4 属于受理复议机关管辖 5 法律 法规规定的其他条件 时间条件申请人必须在法定期限内提出复议申请 否则 申请人的申请权将不受法律保护 申请不会产生预定的法律效果 第九条公民 法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的 可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请 但是法律规定的申请期限超过六十日的除外 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的 申请期限自障碍消除之日起继续计算 形式条件一般应当提交书面复议申请书 申请人的基本情况被申请人的基本情况复议请求申请复议的理由申请的日期 申请人 姓名 性别 年龄 职业 地址 法人或者其他组织的名称 地址 法定代表人的姓名 职务 被申请人 名称 地址 法定代表人姓名 职务 申请人因不服被申请人 年 月 日作出的 具体行政行为 向 机关提出复议申请 要求 事实及理由 此致 受理复议申请的行政机关 申请人 签名或盖章 年月日附 1 申请书副本 份 2 证据 份 二 受理 对于符合申请条件的 且没有人民法院提起诉讼的 依法应当决定受理 对于不符合申请条件的 依法决定不予受理 并告知申请人不予受理的理由 对于复议申请请求的内容有欠缺的 依法决定发还申请人并限期补正 对于复议申请符合 行政复议法 规定 但不属于该机关管辖的 应当告知申请人向有管辖权的复议机关提出 三 审理 审理方式 书面审理为主 其他方式为辅审理依据 法律 行政法规 地方性法规 规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定 命令 举证责任 被申请人承担 提供作出具体行政行为决定的事实依据和法律依据 四 决定 维持决定履行决定撤销 变更和确认违法决定赔偿决定对规范性文件的处理 五 执行 维持具体行政行为的行政复议决定 由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行 或者申请人民法院强制执行 变更具体行政行为的行政复议决定 由复议机关依法强制执行 或者申请人民法院强制执行 第二节行政诉讼 新中国行政诉讼制度的发展主要起源于起临时宪法作用的 中国人民政治协商会议共同纲领 第19条规定 人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为 据此 1949年12月20日经中央人民政府委员会批准的 最高人民法院试行组织条例 规定 最高人民法院内设行政审判庭 1982年的 民事诉讼法 试行 第3条第2款规定 法律规定由人民法院审理的行政案件 适用本法规定 这一规定为行政案件的审理提供了程序方面的准用性规范 人民法院以审理治安行政案件为契机 于1986年起 陆续建立了行政审判庭 专门审理行政案件 全国人民代表大会于1989年4月4日通过了新中国第一部行政诉讼法典 并于1990年10月1日起施行 行政诉讼法典的颁布和实施 标志着行政诉讼制度在我国已完全建立起来 第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过修正案 自2015年5月1日其施行 一 行政诉讼的概述 一 行政诉讼的概念行政诉讼是指公民 法人或者其他组织认为行政机关或法律 法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益 以法定程序向人民法院起诉由人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下 对具体行政行为进行审理并作出裁决的活动 法律特征 行政诉讼是解决特定的行政争议的诉讼活动 行政诉讼的原被告是恒定的 行政诉讼的核心是对行政行为的合法性进行审查 行政诉讼是依据特定的法律规范对行政争议案件作出处理的诉讼活动 行政诉讼的性质 行政诉讼是一种司法审查制度 是对具体行政行为的一种事后监督制度 行政诉讼是一种法律救济制度 法律的宗旨就是保障公民的合法权益 行政权力行使的正当目的也应当是服务于民 行政诉讼的功能 控权功能保障人权功能实现社会公正功能 二 立法宗旨 保证人民法院正确 及时审理行政案件 保护公民 法人和其他组织的合法权益 维护和监督行政机关依法行使行政职权 三 基本原则 选择复议原则具体行政行为合法性审查原则 行政诉讼期间具体行政行为不停止执行原则被告负举证责任原则 二 行政诉讼法的基本内容 一 行政诉讼的受案范围行政诉讼的受案范围就是指人民法院受理行政案件的范围 确定方式 概括式 肯定式 否定式 1 可诉行政行为 1 行政处罚行为 2 行政强制措施和行政强制执行 3 申请行政许可 行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复 或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的 4 对关于确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的 5 申请行政机关履行保护人身权 财产权等合法权益的法定职责 行政机关拒绝履行或者不予答复的 6 对征收 征用决定及其补偿决定不服的 7 认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权 农村土地经营权的 8 认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的 9 认为行政机关违法集资 摊派费用或者违法要求履行其他义务的 10 认为行政机关没有依法支付抚恤金 最低生活保障待遇或者社会保险待遇的 11 认为行政机关不依法履行 未按照约定履行或者违法变更 排除政府特许经营协议 土地房屋征收补偿协议等协议的 12 认为行政机关侵犯其他人身权 财产权的 2 不可诉行政行为 1 对国防 外交等方面的国家行为 2 对行政法规 规章或者行政机关制定 发布的具有普遍约束力的决定 命令 3 行政机关工作人员对行政机关对其奖惩 任免的决定不服提起诉讼的 4 终局行政裁决行为 6 调解行为以及法律规定的仲裁行为7 不具有强制力的行政指导行为8 驳回当事人对行政决定提起申诉的重复处理行为9 对公民 法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为 二 行政诉讼管辖 行政诉讼管辖是各级和各地人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限 管辖主要有两种类型 一是级别管辖 二是地域管辖 1 级别管辖2 地域管辖 按照人民法院等级的设置 基层人民法院 中级人民法院 高级人民法院 最高人民法院各自管辖的一审案件是不同的 地域管辖包括一般地域管辖 特殊地域管辖 共同管辖等内容 3 管辖权的转移 管辖权的转移 是指经上级人民法院决定或者同意 把行政案件的管辖权由下级人民法院移交给上级人民法院 行政诉讼法规定了三种管辖权转移的情况 4 管辖异议 管辖异议是指当事人认为受诉人民法院对已受理的案件无管辖权 从而要求该受诉法院不要继续审理该案件 三 行政诉讼参与人 行政诉讼参加人是指依法参加行政诉讼活动 享有诉讼权利并承担诉讼义务 与诉讼争议或诉讼结果有利害关系的人 我国 行政诉讼法 的规定 行政诉讼参加人可以分为 参加诉讼的原告 被告 共同诉讼人 行政诉讼第三人和诉讼代理人 1 原告 原告是指认为行政决定侵犯其合法权益 以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民 法人和其他组织 原告的种类 1 作为行政决定直接对象的公民 法人或其他组织 2 合法权益受到不利影响的行政决定的间接相对人 3 因行政决定被撤销 变更而导致其合法权益受到不利影响的相对人 4 不服行政复议决定的复议申请人 5 不服行政复议决定的复议第三人 6 与行政复议决定有利害关系的其他相对人 7 合法权益因行政不作为而受到不利影响的相对人 8 不服行政处罚或行政处理决定的受到相应处罚 处理的相对人侵害的人 9 相邻权因行政决定受到侵害的人 10 公平竞争权因行政决定受到侵害的人 11 具有原告资格的公民死亡后其近亲属 12 具有原告资格的法人或其他组织终止后其权利的承受者 13 同一行政决定所指向的若干相对人 即共同原告 14 合伙企业向人民法院提起诉讼的 应当以核准登记的字号为原告 执行合伙企业事务的合伙人为诉讼代表人 其他合伙组织提起诉讼的 合伙人为共同原告 15 联营企业 中外合资或者合作企业的联营 合资 合作各方 认为联营 合资 合作企业权益或者自己一方合法权益受到行政决定侵害的 均可以自己名义提起诉讼 16 农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服 可以自己的名义提起诉讼 17 非国有企业被行政机关注销 撤销 合并 强令兼并 出售 分立 或者改变企业隶属关系的 该企业或者其法定代表人都可以提起诉讼 18 股份制企业的股东大会 股东代表大会 董事会等认为行政机关作出的行政决定侵犯企业经营自主权的 可以企业名义提起诉讼 2 行政诉讼被告 行政诉讼被告是指实施的行政决定作为原告的个人或组织指控侵犯其合法权益 而被人民法院通知应诉的行政主体 被告种类 1 公民 法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的 作出行政决定的行政机关是被告 2 经复议的案件 复议机关决定维持原行政决定的 作出原行政决定的行政机关和复议机关是共同被告 复议机关改变原行政决定的 复议机关是被告 3 复议机关在法定期间内不作复议决定 当事人对原行政决定不服提起诉讼的 应当以作出原行政决定的行政机关为被告 当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的 应当以复议机关为被告 4 两个以上行政机关作出同一行政决定的 共同作出行政决定的行政机关是共同被告 5 由法律 法规授权的组织所作的行政决定 该组织是被告 由行政机关委托的组织所作的行政决定 委托的行政机关是被告 6 行政机关被撤销的 继续行使其职权的行政机关是被告 7 经上级行政机关批准的行政决定的被告 8 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构 以自己的名义作出行政决定 当事人不服提起诉讼的 应当以组建该机构的行政机关为被告 9 行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律 法规或者规章授权的情况下 以自己的名义作出行政决定 当事人不服提起诉讼的 应当以该行政机关为被告 10 法律 法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构 派出机构或者其他组织 超出法定授权范围实施行政行为 当事人不服提起诉讼的 应当以实施该行为的机构或者组织为被告 11 行政机关在没有法律 法规或者规章规定的情况下 授权其内设机构 派出机构或者其他组织行使行政职权的 应当视为委托 当事人不服提起诉讼的 应当以该行政机关为被告 3 第三人 行政诉讼中的第三人 是指同提起诉讼的行政决定有利害关系的公民 法人或其他组织为了维护自己的合法权益而参加到诉讼中来 成为行政诉讼中的当事人 三 行政诉讼举证责任 举证责任是指对行政诉讼证据负有提供义务的当事人必须对被诉具体行政行为提供主要的事实依据及其所依据的规范性文件 否则将承担败诉风险及不利后果的责任 在行政诉讼中总体上由被告承担举证责任 四 行政诉讼的法律适用 行政诉讼的法律适用 是指人民法院依照法定程序 具体运用法律规则对行政机关行政决定的合法性进行审查 从而对行政案件作出裁判的专门活动 法律行政法规地方性法规自治条例 单行条例 三 行政诉讼程序 行政诉讼程序 是指人民法院审判行政案件所要经过的法定阶段和步骤 行政诉讼程序从大的方面来讲 可分为审判程序和执行程序 一 起诉阶段 行政诉讼的起诉 是指公民 法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政机关行政决定的侵犯 向人民法院提起诉讼 请求法院对行政决定的合法性进行审查并作出裁判 以保护其合法权益的诉讼行为 起诉是行政诉讼程序的起始阶段 审查 第一 审查起诉是否符合法定条件 第二 审查起诉是否遵循了法律关于行政复议和行政诉讼关系的规定 第三 审查起诉是否符合法定的起诉期限 第四 审查起诉是否是重复诉讼 第五 审查起诉状的内容是否明确 完整 手续是否符合法律要求 二 受理 受理 行政诉讼的受理 是指人民法院对公民 法人或者其他组织的起诉进行审查后 认为起诉符合法定条件而决定立案并予审理的诉讼行为 三 第一审程序 1 审理前的准备 组成合议庭 通知被告应诉 提供作出行政决定时的证据 依据并发送诉讼文书 审查诉讼材料和调查收集证据 审查被告提供作出行政决定的事实根据和所依据的规范性文件 审理行政决定是否具有停止执行的条件 审查是否有先行给付的情况的存在 决定是否先行给付 审查是否不公开审理的案件 2开庭审理 开庭前准备事项 出庭情况审查 法庭调查 法庭辩论 合议庭评议 公开宣判 三 第二审程序 第二审程序 又称上诉审程序 是指上一级人民法院基于当事人的上诉 对一审人民法院作出的未生效的判决 裁定重新进行审理并作出裁判的程序 特点 第二审程序由当事人的上诉而引起第二审程序由一审法院的上一级法院主持进行适用第二审程序所作出的判决 裁定 是终审的判决 裁定 上诉案件的审理 上诉案件的审判组织上诉案件的审理方式上诉案件的审理期限上诉案件的裁判 四 法院判决 行政诉讼判决是指法院根据事实 依据法律 法规 参照规章等 对有争议的具体行政行为的合法性进行审查后