（行政管理专业论文）平衡计分卡在我国地方政府绩效管理中的应用研究.pdf

摘要 随着西方发达国家新公共管理运动和政府再造运动的兴起 绩效管理和绩效 评估作为一种评价和改进政府绩效的管理方法 逐渐在公共管理的实践中得到普 遍运用 我国在2 0 世纪9 0 年代开始尝试进行政府绩效管理和绩效评估的实践活 动 近年来已经取得一定的成效 然而我国地方政府现行的绩效管理大多是以事 后的评价和控制为中心 并且存在明显的与政府使命和战略脱钩的现象 使得政 府的战略难以有效执行和落实 作为绩效管理和战略实施工具的平衡计分卡 通 过相互联系的绩效指标的制定连接政府的使命与战略 使得政府的绩效管理体系 与组织的使命和战略紧密结合 把平衡计分卡引入我国地方政府绩效管理 将有 助于解决 如何使政府的绩效管理与战略有效结合 的问题 科学发展观与和谐 社会的提出为平衡计分卡在我国地方政府部门的运用提供了良好的契机 本文围绕平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用进行分析和研究 全文共 分为五部分 第一部分 说明研究的目的和意义 国内外研究现状 以及相关概 念界定 第二部分 在分析现行地方政府绩效管理存在问题的基础上 从平衡计 分卡的适用性 国外和国内公共部门实践经验的借鉴以及我国地方政府已经具备 的有利条件等几个方面 深入分析平衡计分卡应用于我国地方政府绩效管理的可 行性 第三部分 结合我国地方政府的实际情况 借鉴平衡计分卡在国外运用的 实践 重新设计出符合我国地方政府特点的平衡计分卡绩效管理框架体系 第四 部分 以平衡计分卡在青岛市政府部门应用的实践为例 阐述平衡计分卡应用于 我国地方政府绩效管理的具体步骤 第五部分 阐明我国地方政府需要从树立理 念 健全制度 提升信息管理技术等几个方面 为更好地应用平衡计分卡改善政 府绩效提供条件 通过研究本文认为平衡计分卡引入我国地方政府绩效管理具有可行性 但不 是直接运用平衡计分卡作为评价的工具 而是运用其所蕴涵的 战略导向 因果 关系 驱动管理和循环上升 的核心理念 平衡计分卡运用于我国的地方政府绩 效管理需要结合实际进行调整和完善 这也增加了平衡计分卡引入的复杂性和困 难 与此同时 研究认为平衡计分卡在地方政府绩效管理中的有效应用必须要有 包括理念 制度和技术层面的支撑和保障 关键词 地方政府 绩效管理 平衡计分卡 战略 a b s t r a c t w h e nt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n tr e e n g i n e e r i n g s p r u n gu pi n w e s t e r nc o u n t r i e s p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n da p p r a i s a lh a sb e e na p p l i e di n t ot h e p r a c t i c eo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tw i d e l ya st h em e t h o do fi m p r o v eg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c e o u rl o c a lg o v e m m e n ts t a r t e dt oi m p l e m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t f r o m19 9 0 sa n dh a so b t a i n e de f f e c t st h e s ey e a r s b u tt h ec u r r e n tp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to fl o c a lg o v e r n m e n tm o s t l yr e g a r d sp o s t m o r t e mc o n t r o l l i n ga st h e c e n t e r a n dh a sa l lo b v i o u sp h e n o m e n o nt h a tg o v e r n m e n t sm i s s i o nb r e a ko f ft h e r e l a t i o nw i t hs t r a t e g y w h i c hl e a d st ot h ed i f f i c u l t yo fc a r r y i n go u tt h eg o v e r n m e n t s s t r a t e g y b s c b a l a n c e ds c o r e c a r d a st h es t r a t e g i ca n da d m i n i s t r a t i v et o o l m a k e st h e g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mc o m b i n ew i t h t h em i s s i o na n d s t r a t e g yo ft h eo r g a n i z a t i o nc l o s e l y w h e nb s ci sa p p l i e di n t ot h el o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i tc a ns o l v et h ep r o b l e mo n h o wt om a k et h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ta n ds t r a t e g y o fg o v e r n m e n tc o m b i n ee f f e c t i v e l y t h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tv i e wa n dp r o p o s i t i o no ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yh a so f f e r e dt h eg o o d o p p o r t u n i t yt ot h ea p p l i c a t i o no fb s ci nt h el o c a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n to fo u r c o u n t r y t h i sp a p e ra n a l y s e st h ep r o b l e m so ft h ea p p l i c a t i o no fb s ci nl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t 1 1 et e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t sa l t o g e t h e r t h ef i r s tp a r t s t a t e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o nb o t ha th o m ea n da b r o a d t h e s e c o n dp a r ta n a l y s e st h ef e a s i b i l i t yo fi n t r o d u c i n gb s ct on a t i o n a ll o c a lg o v e r n m e n t f r o mt h r e ea s p e c t s t h ep o r t a b i l i t yo fb s c f o r e i g nr e f e r e n c ea n de n l i g h t e n m e n t r e a l i s t i ce f f e c t i v e n e s s i nt h et l l i r dp a r tt h ea u t h o rr e d e s i g n st h et y p eo ft h eb s c p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tc o m b i n i n go fo u rc o u n t r ya c t u a lc o n d i t i o n sa n dt h e p r a c t i c a le x p e r i e n c eo fb s ca b r o a d t h ef o u r t hp a r tt a k e st h ea p p l i c a t i o no fb s c i n q i n g d a of o re x a m p l e c o n c l u d e st h en o r m a ls t e p so fa p p l y i n gb s ci n t ol o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h el a s tp a r to ft h ep a p e rd e s c r i b e st h e c o n d i t i o n so fa p p l y i n gb s ci n t og o v e r n m e n tm a n a g e m e n tw h i c hg u a r a n t e ei t su t i l i t y f r o mi d e a s y s t e ma n dt e c h n o l o g yl e v e l s t h r o u g hs t u d y i n g w et h i n kw es h o u l dn o tu s et h eb s ca st h et o o lt h a ti s a p p r a i s e dd i r e c t l y b u tu s et h ek e yi d e ao f s t r a t e g yl e a d i n g c a u s a l i t y d r i v i n g m a n a g e m e n t d r i v em a n a g e m e n ta n dc i r c u l a t i o nt or i s e b s ca p p l y i n gt ol o c a l g o v e r n m e n to fo u rc o u n t r yn e e d sc h a n g ea c c o r d i n gt oa c t u a lc o n d i t i o n s m e a n w h i l e t h es t u d ys h o w st h a tt h ef e a s i b i l i t yo fb s cd o e sn o tm e a ni tc a nt a k et ou s ed i r e c t l y t h eb s ct h a tp l a yt ou t i l i t y s h o u l dh a v et h es u p p o r to fi d e a s y s t e ma n dt e c h n o l o g y k e yw o r d s l o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t bs c s t r a t e g y 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果 据我所知 除文中已经注明引用的内容外 本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体 均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名 盘垒竺 日期 兰竺堡二垒 占 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名 基舅 薹 日期 n 些 摊一 日期 皇塑坌 垒 7 么 1 1 问题的提出 第一章导论 政府绩效管理是一项国际公认的难题 在当今西方各国的行政改革过程中 绩效管理作为先进企业的成功经验得到政府的普遍吸收和借鉴 并已演变成当今 西方各国实施政府再造 政府变革 落实政府责任以及改进和评价政府管理的重 要手段 近些年来 我国政府也在绩效评估和管理方面进行了大量理论研究和实 践探索 但就我们目前政府绩效管理的发展情况来看 尚处于被称为绩效评价的 阶段 地方政府在尝试推行绩效管理时 常常陷入困境 政府部门花费了大量的 时间和精力 绩效管理却很难有效地执行 这种现状与我国目前的政府管理现状 有关 如政府管理制度不完善 政府管理水平滞后 政府组织的观念没有转变等 其中更为重要的是 我国政府的绩效管理缺乏科学的绩效管理理论及工具的指 导 我国目前的绩效管理实践大致可以分为四种类型 目标责任制 社会服务承 诺制 效能监察和效能建设 这些实践探索对政府绩效管理起到了一定积极的作 用 但这种传统的模式主要是以评价和控制为中心 而不是以管理和战略为中心 的 从而存在很多自身难以克服的缺陷 比如在理念上 将绩效管理等同于绩效 评价 作为一种事后的管理和控制工具 与政府使命和战略联系不紧密 甚至存 在严重的脱节问题 这种缺乏战略基础的绩效管理模式会造成长期目标和短期目 标的不平衡 从而造成政府绩效的短期行为和 政绩工程 的大量存在 评价指 标设置强调产出指标 缺少对政府内部管理过程的重视 指标之间缺乏明显的因 果关系 未能形成有效的逻辑体系促进政府绩效的管理提升等等 这些问题存在 一方面是由于政府绩效管理制度的缺陷 另一方面也是实施中存在的执行不足所 导致 平衡计分卡自1 9 9 2 年诞生以来 已经由单纯的绩效评价工具发展成为了组 织战略管理与实施的工具 平衡计分卡把把战略而不是控制置于中心地位 它根 据公司的战略确立绩效目标 并设计了绩效测评指标 通过将员工报酬与测评指 标联系起来的办法促使员工采取一切必要的行动去达到这些目标 这就使得公司 把长期战略目标和短期行动有机地联系起来 同时它还有助于使公司各个单位的 战略与整个管理体系的战略方向相吻合 因此 平衡计分卡不仅仅是一种测评体 系 也是一项与战略 报酬制度相结合的战略性管理工具 使企业将使命和战略 转变为目标和衡量方法 平衡计分卡最突出的特点是 将企业的远景 使命和发 展战略与企业的业绩评价系统联系起来 它把企业的使命和战略转变为具体的目 标和评测指标 来展现组织的战略轨迹 实现绩效考核 绩效改进以及战略目标 的实现 从而达到战略和绩效的有机结合 政府绩效出现的问题不在于绩效评估手段和工具的不够完善 而在于如何将 绩效评估的理论和方法切实运用到公共部门的管理实务中 如何在二者之间建立 起一致的整合机制 作为战略管理系统的平衡计分卡无疑是一个很好的工具和尝 试 它通过相互联系的绩效指标与政府的使命和战略相连接 形成一个政府绩效 管理系统 基于战略连接和改造政府的预算制度 奖励制度等各项相关制度 本 文选取基于平衡计分卡这一视角来构建政府平衡计分卡绩效管理系统 一方面它 是有效改进政府绩效管理的对策 另一方面政府绩效管理本身需要与组织的战略 管理相联系 围绕组织战略目标的实现构建绩效管理模式 但再先进的工具在引 入时也必须考虑适用性问题 如何将平衡计分卡这一先进的管理工具科学地引入 到我国地方政府的绩效管理中来是一个值得研究的课题 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 地方政府现行的绩效管理大多是以控制为中心的 这种以控制为中心的管理 过程存在诸多问题 不能真正起到提高政府绩效的目的 并且存在明显的与政府 使命和战略脱钩的现象 本研究主要是运用平衡计分卡这一先进的工具构建我国 政府新的绩效管理模式和体系 主要解决 如何使政府的绩效管理与政府使命和 战略有效结合 的问题 通过平衡计分卡的应用 将政府绩效管理提升到战略管 理层次 使政府绩效管理走出走出 为评估而评估 和 为奖酬而评估 的陷阱 直接明确地与组织战略性绩效目标挂起钩来 通过落实政府战略起到真正提高政 府绩效的目的 1 2 2 研究意义 通过将平衡计分卡应用于我国的地方政府绩效管理 一方面将深化平衡计分 卡的应用研究 特别是在公共部门的应用研究 并构建一种系统的模式和体系 另一方面为我国地方政府的绩效管理改革提供新的理念指导 通过管理工具和方 法的创新推动政府绩效管理制度的创新 具有一定的理论意义 此外 通过战略 管理系统工具 平衡计分卡的引入 改革目前以控制为中心的地方政府绩效管 理中存在的问题 例如政府绩效管理与战略严重脱钩 考核内容和指标之间缺乏 因果关系等不能真正提高政府绩效的诸多问题 也可以通过以政府使命和战略为 中心的实施框架规避 政绩工程 的大量存在 同时也顺应了党中央提出的科学 发展观与 和谐社会 的要求 对于以科学发展观改革我国政府的内部管理制度 特别是政府绩效管理制度具有重大的实践意义和指导意义 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路与框架 本文通过对平衡计分卡应用于地方政府绩效管理的研究来解决 如何使地方 政府的绩效管理与战略有效结合 的问题 在研究过程中 将围绕平衡计分卡一 一一种战略导向的绩效管理工具 在地方政府绩效管理中引入的方法和实施步 骤 做以下工作g 对政府绩效管理概念与理论以及平衡计分卡的发展历程 主要内容 战略实 施思路进行梳理与分析 从分析现行的地方政府绩效管理存在的问题入手 探讨平衡计分卡运用于我 国地方政府绩效管理的必要性和可行性 分析归纳地方政府平衡计分卡绩效管理的框架及指标体系 分析平衡计分卡应用于我国地方政府绩效管理的具体步骤 对地方政府绩效管理中应用平衡计分卡的保障条件进行探索和阐述 1 3 2 研究方法 本文采用的研究方法主要分为两个方面 一是在论证结构上 采用先实证分 析 后规范分析的方法 在论文的前半部分 在对国内外平衡计分卡的发展变迁 以及政府绩效管理现状的分析上 主要采用实证分析和文献分析的方法 在论文 的后半部分 提出地方政府平衡计分卡绩效管理的框架 具体构建并结合我国地 方政府的实践分析实施的障碍与保障 主要采用规范分析方法 二是在论据采用 上 主要采用文献研究为主 案例分析为辅的方法 在理论分析方面 主要以大 量的公共管理学以及平衡计分卡的中外著作为主 但在分析西方平衡计分卡应用 以及当前我国绩效管理的实践上 分别选用典型案例加以佐证 此外论文还将采 取相关图表分析作为辅助 以增强论文的概括性和内容的直观性 在规范研究方 面主要运用理念 制度 技术三层次分析法以增强论文的逻辑与层次性 1 4 相关概念界定 1 4 1 平衡计分卡 平衡计分卡 最早产生于企业界 是由美国著名管理会计学家卡普兰 k a p l a n 和复兴方案公司总裁诺顿 n o r t o n 于1 9 9 0 年在研究 未来的组织绩效测量方 法之后提出的 1 9 9 2 b s c b a l a n c e ds c o r e c a r d 概念的提出主要是针对传统 b a l a n c e ds c o r e c a r d 以下可简称b s c 的财务评价模式 其初衷是作为一个评价工具 一个绩效管理的实施工具 而在 以后的十多年里学者们继续讨论这个方法和工具 平衡计分卡已经从单纯的绩效 评估工具 发展成为落实策略愿景的战略管理系统和战略实施工具 本文所指 的平衡计分卡不是绩效测量工具 而是体现平衡计分卡核心思想的战略管理工具 与管理模式 1 4 2 政府绩效管理 对政府绩效管理的涵义一直存在着不同的解释 在中国行政学会联合课题组 的研究成果中 对政府绩效管理给出了一个较为系统的表述 所谓政府绩效管理 就是运用科学的方法 标准和程序 对政府机关的业绩 成就和实际工作作出尽 可能准确的评价 在此基础上对政府绩效进行改善和提高 学者彭国甫认为政府绩效管理是围绕提高管理绩效这一目标 通过采取明确 组织使命与价值 制定绩效目标与计划 进行绩效监测与反馈 开展绩效评估与 激励等措施为政府绩效进行监控 评估和改善 由此而作出的制度安排和实施的 一系列管理措施 机制和技术的统称 吴克昌认为政府绩效管理主要有四个基本 构成要件 一是绩效目标设置 二是绩效预算 三是绩效评估 四是绩效信息使 用 虽然对于政府绩效管理概念的表述有所不同 但仍可见其共同的核心内容 即绩效管理的评价功能和科学管理功能 实际上 这两种功能贯穿于整个绩效管 理过程之中 评价为管理提供信息和决策的基础 并促进管理水平的提高 而管 理的效果则通过评价来体现 1 4 3 绩效评估 绩效评估就是对政府部门的工作效率 能力 服务质量 公共责任和公众满 意度等方面的分析与评价 对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和 划分等级 由收集资料 确定评估目标 划分评估项目 绩效测定及其评估结果 适用等组成的行为体系 也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法 张定安 2 0 0 5 政府绩效评估过程不是一个单一的行为过程 而是包含了确 定绩效目标 阐明评估任务和目的要求 构建可量化的评估指标和评估标准 划 分绩效等级 公布评估结果 运用评估结果等环节在内的行为系统 固传统的绩 效评估没有从绩效管理的系统上来分析 不是把绩效评估作为绩效管理过程中的 一个重要环节来把握 事实上 绩效评估是绩效管理的一个关键环节 绩效管理 美 毕意文 孙永玲 平衡计分卡中国战略实施 m 机械工业出版社 2 0 0 3 0 2 2 9 中国行政管理学会联合课题组 关于政府机关工作效率标准的研究报告 j 中国行政管理 2 0 0 3 3 掣吴克吕 张强 政府绩效管理 体系与战略 m 中国行政管理 2 0 0 7 1 1 蔡立辉 政府绩效评估一现状与发展前景川 中山大学学报 社会科学版 2 0 0 7 5 是管理组织绩效的一种体系 绩效评估是其中一个核心部分 1 4 4 战略管理 战略管理是形成战略愿景 选择目标 草拟战略 执行战略 并随之在整个 过程中纠正与调整愿景 目标 战略和执行的过程 政府等公共部门的战略管 理兴起于2 0 世纪8 0 年代 它是 新公共管理运动 的一个重要组成部分 圆传 统的公共行政以内部取向 关注行政过程和日常管理 而不去考虑组织的外部环 境 长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标 随着社会环境的变化 公共部门同企业一样 面临的环境越来越具有复杂性 多元性等特征 客观上要 求政府把战略管理框架纳入自己的视野之中 公共部门战略管理着眼于公共组织 与外部环境的相互作用 系统考虑组织的未来远景 长期目标和近期目标 将关 注的焦点由内部转向外部 从注重日常管理 常规管理转向未来的发展管理和危 机管理 它试图通过对组织内外环境变量 组织长期目标以及组织角色与环境的 匹配的关注 以提高组织实现其使命的内在能力 1 4 5 地方政府 地方政府是与中央政府相生相伴的概念 英国 布莱克维尔政治学百科全书 认为 地方政府是 权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的政治机构 地方政府是地方的国家行政机关 它是在国家特定区域内 依据宪法和有关法律 的规定 对本地区事务享有自治管理权的地域性统治机关 我国地方政府包括省 直辖市 自治区 市 县 乡 镇 四级 由于不同层级的地方政府的管理 权限和战略不同 便于研究的需要 本文所指的地方政府主要为省 市级政府 其中包括省 市级政府的政府部门 1 5 国内外研究现状 1 5 1 国外研究现状 对于平衡计分卡运用于政府绩效管理的研究 西方国家也是最近几年开始 的 1 9 9 9 年1 1 月 卡普兰发表了 平衡计分卡报告 b a l a n c e ds c o r e c a r dr e p o r t 其中包括 公共组织的平衡计分卡 t h eb a l a n c e ds c o r e c a r df o rp u b l i c s e c t o r o r g a n i z a t i o n s 文 2 0 0 0 年维特科尔 j a m e sb w h i t t a k e r t 丑版了 在联邦政府中 运用平衡计分卡 b a l a n c e ds c o r e c a r di nt h ef e d e r a lg o v e r n m e n t 一书 叙述了平 母谭力文主编 战略管理 l 咽 武汉 武汉大学出版社 2 0 0 6 i x 圆曲亮 郝云宏 基于战略框架的政府绩效管理评估机理研究 j 科技进步与对策 2 0 0 5 0 5 一 衡计分卡在政府组织中如何提高战略执行能力 2 0 0 2 年 卡普兰在 医疗管理的日记 j o u r n a lo fh e a l t h c a r em a n a g e m e n t 上发表了 在医疗组织应用平衡计分卡 a p p l y i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r di n h e a l t h c a r ep r o v i d e ro r g a n i z a t i o n s 文 对平衡计分卡在政府部门的运用作了进 一步的说明 2 0 0 3 年 美国的平衡计分卡研究所 t h eb a l a n c e ds c o r e c a r di n s t i t u t e 发表了 用平衡计分卡改善公共部门成果 i m p r o v ep u b l i cs e c t o rr e s u l t s 谢t l la b a l a n c e ds c o r e c a r d n i n es t e p st os u c c e s s 书 提出了基于平衡计分卡在公共组 织绩效评估中实施的9 个步骤 2 0 0 3 年 保罗r 尼文出版了 面向政府和非赢 利组织平衡计分卡实施步骤 b a l a n c e ds c o r e c a r ds t e p b y s t e pf o rg o v e r n m e n t a n dn o n p r o f i ta g e n c i e s 书 进一步丰富了基于平衡计分卡的政府绩效评估的 认识和实践 国外学者对于平衡计分卡的研究主要在于指出平衡计分卡应用在政 府机关确实有其特殊的功效以及平衡计分卡如何与政府的其他制度相衔接 近几 年西方学者的主要研究成果如表1 1 所示 表1 1 国外学者基于平衡计分卡对政府绩效评估的实证研究概览 学者研究对象主要论点 以美国联邦政府的 研究发现平衡计分卡具有战略管理的作用 并 k a p l a nn o r t o n 19 9 6 采购部门绩效评估 非只是传统的绩效评估 以顾客为导向 联合 各部门 使整个组织成员参与其中 达到政府 为例 再造的目标 以美国地方政府与 研究发现平衡计分卡可以帮助公共组织明确自 残疾人运动协会的 k a p l a nn o r t o n 19 9 6 身的战略目标 并将战略目标转化为具体的评 绩效评估制度改善 为例 价指标 更加注重对顾客与成员的引导与激励 以澳大利亚空军基 研究发现平衡计分卡在各部门管理信息的整合 c o r r i g a n 19 9 6 地为例上 具有特殊的价值 以美国联邦政府的研究发现平衡计分卡可澄清战略目标 透过绩 w i s e 1 9 9 7 信息部门为例效指针的因果关系引导 可更具体地落实战略 研究发现平衡计分卡可协助国防武器研发机构 以国防装备研发机澄清并展开组织的战略目标 增进管理信息的 a r v e s o n 19 9 8 构为例实用性 让管理者作最好的资源配置 以达成 机构战略性目标 陈通 王伟 基于平衡计分卡的政府绩效评价研究 j 西安电子科技大学学报 社会科学版 2 0 0 6 3 研究发现平衡计分卡可协助政府公共部门避免 以政府部门的绩效 因加强民众服务而导致预算或财务收入不足 j a c k s o n 19 9 9 管理为例能在活动及成果间取得平衡发展 并连结到组 织的长期战略目标 1 5 2 国内研究现状 上海博意门咨询公司的创始人毕意文博士和孙永龄博士是为中国企业最早 介绍和引入平衡计分卡理论进行绩效管理的专家 早在1 9 9 6 年就将平衡计分卡引 入中国 并对其加以调整以适应中国本土的组织 平衡计分卡目前在国内的有些 大型企业中得到应用 但在国内目前来说应该还属于推广期 并没有被大家所熟 知 以及被得到广泛的应用 研究还只是停留在对大型企业的平衡计分卡绩效管 理层面上 2 0 0 3 年 毕意文博士和孙永龄博士所著的 平衡计分卡 中国战略 实践 一书 针对中国企业特有的内外部环境 阐述了如何运用平衡计分卡作为 有效的战略管理工具 帮助中国组织成功执行战略 并且谈到 任何类型的组织 都应该可以运用平衡计分卡体系来提高绩效 但是 具体的实施方案必须根据组 织能力 规模和架构的复杂程度进行有针对性的策划与调整 国内学者对于政府 的平衡计分卡绩效管理方面的研究还很少 根据中国期刊网所查阅的资料情况显示 2 0 0 4 年国内学者才开始将平衡计分 卡引入我国政府绩效管理 目前 我国学者对b s c 弓i 入政府绩效管理主要有两大 研究取向 一是通过运用政治学 行政学等知识探讨 分析8 s c 弓l 入我国政府之 中的可行性和有效性 二是通过运用管理学相关知识对b s c 力u 以改进 以使b s c 适应我国的行政环境 其中比较有代表性的文章分别是中国行政管理学会张定安 博士的 平衡计分卡与公共部门绩效管理 中国行政管理 2 0 0 4 6 探讨b s c 的特点并以夏洛特市为例 探讨将b s c 引入公共部门绩效管理的可行性 并对可 能产生的影响进行了预测性分析 北大学者张国庆 曹堂哲的 平衡计分卡 与公共行政执行的有效性 湖南社会科学2 0 0 5 2 则概括了b s c 内容 发展 并对在我国公共行政中的有效性进行了探讨 天津大学陈通 王伟的 基于平 衡计分卡在政府绩效评估中应用的研究 三峡大学学报2 0 0 5 4 针对政府中定 性和定量两种评价指标 运用管理学理论 通过计划任务法对b s c 加以完善并 引入我国政府绩效管理之中作了探讨 另外 张小玲从国外政府绩效评估方法 国新浪财经 2 0 0 5 中国商业百人推选 博意门咨询公司简介 2 0 0 6 年1 月1 3 日 h t t p f i n a n e e s i n a e o m c n r o l l 2 0 0 6 0 11 3 0 9 5 3 2 2 7 3 5 5 5 s h t m l 张定安 平衡计分卡与公共部门绩效管理叨 中国行政管理 2 0 0 4 6 张国庆 曹堂哲 平衡计分卡与公共行政执行的有效性 j 湖南社会科学 2 0 0 5 2 陈通 王伟 基于平衡记分卡的政府绩效评估研究川 三峡大学学报 2 0 0 5 4 7 的比较角度 分析平衡计分卡在政府绩效评估中的优劣 从目前的研究现状看 运用政治学 行政学定性分析b s c 对我国政府绩效 管理的适用性的研究和介绍b s c 性质及国外发展应用的工作做得比较充分 对 基于平衡计分卡的政府部门战略框架的构建 以及平衡计分卡在我国政府中实施 的具体方法 步骤的研究 还很不足 而这关系到平衡计分卡能否有助于我国行 政改革和管理绩效提高 所以 基于平衡计分卡在国外政府绩效评估的成功运用 本文从我国绩效评估实际出发 构建适合我国国情的政府绩效管理体系 包括体 系框架的构建和相关指标体系的设置 并且对构建的保障条件进行分析和阐述 张小玲 国外政府绩效评估方法比较研究阴 软科学 2 0 0 4 5 第二章平衡计分卡运用于我国地方政府绩效管理的 必要性和可行性 平衡计分卡在企业绩效管理中获得的巨大成功 引起了许多政府机构和公共 部门的密切关注 人们开始尝试在这些机构和部门中引入平衡计分卡来加强管 理 公共管理的特殊性 并不意味着我们必须建立一套新的适合公共部门的组织 理论 我们要做的只是如何从现有一般组织理论中 寻找出适用于公共部门的理 念和方法 1 e b o r a h 也指出 私营部门和公共部门的区别并不意味着两者不可 以相互学习 基本的管理理论和方法是相同的 此外 在当前树立科学发展观 和建立服务型政府的背景下 将平衡计分卡引入地方政府的绩效管理中 对于改 善传统绩效管理模式中出现的问题 树立战略导向的绩效管理理念 构建科学的 绩效管理模式和绩效评估体系 具有十分重要的意义 2 1 平衡计分卡简介 2 1 1 平衡计分卡的产生 随着信息时代的来临 无形资产得到提升 传统的以财务为中心的绩效评价 模式缺陷逐渐暴露 平衡计分卡正是在这样的背景下产生的 2 0 世纪8 0 年代中 期 美国企业界正在引进来自日本的管理新方法 如全面质量管理 雇员授权等 而传统的财务评价体系无法量化企业在采用这些新的管理方法之后能力的提高 同时 传统的单一财务评价体系偏重对有形资产的评估和管理 对无形资产和智 力资产的评估和管理显得无能为力 这也使得传统的财务评价体系难以适应信息 时代快速变化 不确定性和风险性日益增加的竞争环境 1 9 9 0 年 哈佛大学会计学教授罗伯特 卡普兰 r o b e r tk a p l a n 和波士顿 公司的管理咨询师大卫 诺顿 d a v i dn o r t o n 对1 2 家公司进行了一项研究 以 寻求新的绩效评价方法 他们讨论了多种可能的替代方法 最后决定采用计分卡 这种囊括整个组织各方面活动的绩效评价系统 卡普兰和诺顿为这种新的工具起 名为 平衡计分卡 1 9 9 2 年 哈佛商业评论 h a v a r db u s i n e s sr e v i e w 发表了大卫 诺顿和 罗伯特 卡普兰署名的研究成果一一 平衡计分卡 企业绩效的驱动 t h e b a l a n c e ds c o r e c a r d m e a s u r e st l l a td r i v ep e r f o r m a n c e 鉴于过去的企业一向偏重 财务性衡量指标 而妨碍其创造未来长远经济价值与利益 诺顿和卡普兰提出了 刘旭涛 政府绩效管理一制度 战略与方法 m 机械工业出版社 2 0 0 3 p 1 3 7 d e b o r a hl k e r r t h eb a l a n c e ds c o r e c a r di nt h ep u b l i cs e c t o r j t h eb u s i n e s so f g o v e r n m e n t 2 0 0 0 5 9 新的绩效衡量观点 希望未来的组织除了注重短期目标 也能兼顾长期发展的需 要 除了关注财务表现 必须同样重视非财务方面的组织运作能力 包括产品创 新 客户关系 内部流程 人员的学习与成长等 此外 过去企业制定成长目标 时经常依赖内部观点 并局限于现有的基础及能力 而忽略了外在环境的变化及 压力 这些来自外在市场竞争以及客户期待压力的指标 更能迫使企业迅速突破 现有组织绩效的极限 发展出新的战略竞争局面 随着研究的深入 卡普兰和诺 顿改进和拓展了平衡计分卡 于1 9 9 6 年出版了 平衡计分卡 一书 由此 平 衡计分卡的概念逐渐发展成熟起来 从那以后 平衡计分卡就被财富1 0 0 0 强的 近半数组织所采用 鉴于平衡计分卡已被广泛接受和有效应用 哈佛商业评论 将其列为2 0 世纪最有影响力的7 5 个理念之一 2 1 2 平衡计分卡的内涵 平衡计分卡就是以 平衡 为主要诉求点 追求财务指标和非财务指标之间 的平衡 领先指标与落后指标之间的平衡 长期目标与短期目标的平衡 外部目 标与内部目标的平衡 根据卡普兰和诺顿的解释 平衡计分卡包含下列4 个重要 的构面 图2 1 平衡计分卡基本框架 资料来源 美 罗伯特 卡普兰 戴维 诺顿 公司绩效测评一平衡计分卡 良好绩效 的测评体系 m 李焰 江娅译 北京 中国人民大学出版社 1 9 9 9 平衡计分卡观念的提出 除了使企业在制定战略及衡量其绩效时 兼顾长期 保罗 尼文 政府及非营利组织平衡计分卡 m 北京 中国财政经济出版社 2 0 0 4 p 1 3 1 0 与短期 财务与非财务 内部与外部 领先指标与落后指标外 更重要的是 它 主张将企业的战略主体在四大执行层面上 依序展开为具有因果关系的战略目 标 并进一步发展各自对应的量度及指标 以及实现该战略目标的必要行动方案 如此一来 平衡计分卡超越了其设计的初衷 全方位衡量公司绩效 进而发展 成为企业战略执行的重要工具 平衡计分卡中的目标和评估指标来源于组织战略 它把组织的使命和战略转 化为有形的目标和衡量指标 平衡计分卡的核心思想就是通过财务 客户 内部 经营过程 学习与成长四个方面指标之间相互驱动的因果关系来展现组织的战略 轨迹 实现绩效考核 绩效改进以及战略实施 战略修正的目标 平衡计分卡中 的目标和衡量指标是相互联系的 这种联系不仅包括因果关系 而且包括结果的 衡量和引起结果的过程的衡量相结合 最终反映组织战略 平衡计分卡是一套具有很强操作指导意义的指标框架体系 其四个层面的指 标体系紧密相连 具有深层的哲学含义和内在关系 国即学习与成长解决企业长 期生命力的问题 是提高企业内部管理能力的基础 企业通过管理能力的提高为 客户提供更大的价值 客户的满意导致企业良好的财务效益 企业合理高效的内 部流程保证产品的高质量按时交付和售后服务 而这又有赖于企业高素质职员的 努力工作 高质量的员工必须通过不断地学习和培训 2 1 3 平衡计分卡的功能 用平衡计分卡创始人的话来讲 平衡计分卡是把企业的使命和战略转化为一 套全方位的运作目标和绩效指标 作为执行战略和监控的工具 同时也是一种管 理方法和有效的沟通工具 其功能主要表现为 1 平衡计分卡是一个核心的战略执行工具 哈佛商业评论 杂志称 平衡计分卡是7 5 年来最具影响力的战略执行管 理工具 也是当代企业管理的全新理念之一 为了保持企业竞争优势 通过对 财务 客户 内部流程运作 学习与发展这四个方面的目标值的监控 将企业的 远景 使命和战略转化为具体可执行的指标和行动计划 通过分级实施 让所有 员工理解其日常工作如何为组织战略的实现做出贡献 所以 平衡计分卡主要的 目的是将企业之战略转化为具体的行动 以创造企业的竞争优势 2 平衡计分卡是一种先进的绩效衡量工具 平衡计分卡将战略依四个不同维度分解为具体的绩效目标和行动计划 并依 此四维度分别设计适量的绩效衡量指标 既可以提供企业运作和员工绩效管理所 宝嘉和顾问 战略执行 m 北京 中国社科出版社 2 0 0 3 p 2 7 张定安 平衡计分卡与公共部门绩效管理 j 中国行政管理 2 0 0 4 6 掣保罗 尼文 政府及非营利组织平衡计分卡 m 北京 中国财政经济出版社 2 0 0 4 p 1 3 必须的信息 又不会使信息太过庞大和复杂 更重要的是这些指标是可以量化的 并且指标之间具有一定的因果关系 因此可以进行有效的监控 从而促进企业战 略和远景的达成 3 平衡计分卡是一种有效的沟通工具 公司的远景和战略开始于高层 然而 那只是第一步 为了战略的执行落实 必须将远景和战略与整个组织的成员沟通 包括各管理层甚至基层员工 使得所 有员工都能够理解组织的远景和战略 明白其价值创造活动与组织远景和战略之 间的关系 并提供给执行层有价值的反馈 事实上 平衡计分卡透过四个不同的 维度 将难以言表的战略用员工最熟悉 朴素的 明白的语言表达了出来 使每 个人由旁观者变成了主人 使各部门和各岗位的目标同企业的战略目标相一致 共同为达成企业的战略目标而行动 4 平衡计分卡是一种执行体系 平衡计分卡既是一种追求成果的管理方式 也是一种追求过程的执行体系 通过平衡计分卡不仅可以进行战略管理 还可以将工作安排得井然有序 并贯彻 到底 简单地说 用平衡计分卡实施战略管理 就是使日常运作与战略保持协调 一致 然而战略却不能保证总是获得成功 平衡计分卡能否切实推行成功 与组 织高层本身的素质及应用方法是不可分的 组织在推行平衡计分卡时 高层领导 的重视和支持是非常重要的 如果高层领导了解组织的发展战略和平衡计分卡的 内涵 决心推行平衡计分卡在组织的运用 并且提供相应的资源保证 这样 平 衡计分卡才能在运用于组织的过程中发挥其最大的效用 2 1 4 平衡计分卡的战略实现思路 平衡计分卡通过一整套财务与非财务指标传达组织的战略 把战略转化为一 系列可以衡量的指标 通过指标之间的因果关系链 驱动关键业绩指标 自下而 上地实现组织的战略目标 具体地说 通过平衡计分卡实现组织战略目标的思路 如下 图2 2 平衡计分卡的战略实施流程 1 明确组织战略 确定战略主题 平衡计分卡不是一个战略制定系统 而是一个战略管理系统 即负责将已经 形成的战略进行贯彻 实施 反馈和修正的一个系统 因此 推行平衡计分卡的 前提是明确组织当前的战略目标 通过这一阶段的梳理 使组织对于发展战略达 成共识 据此形成企业的远景和使命 战略主题可以定义为 影响组织指令 使命和价值观的基本政策问题或重 要挑战 产品或服务水平及其组合 顾客 使用者或支付者 成本 筹资 组织 或管理 可以将战略主题描述为组织面临的挑战 可以使用集体头脑风暴等方 法辨认组织面临的关键问题 以及明确忽视这些问题可能会导致的后果 而后思 考在实现目标道路上的各种障碍 这些障碍就是战略主题 2 选择适用的平衡计分卡维度 选择平衡计分卡的维度应根据描述战略的必要性来确定 真正的考验在于能 否将各个维度结合起来保持前后一致 只代表某一维度 却未能与其他维度联系 在一起的孤立的组成部分 是不能作为平衡计分卡的组成部分的 3 分解战略 构建战略地图 按照美国管理大师卡普兰的界定 战略是结果和产生这些结果的执行动因之 间因果关系的一连串假设 所以 在构建平衡计分卡绩效管理系统的时候 首先 要加强战略管理 明确企业现阶段的战略 然后就需要将企业战略所内含的一连 串假设给具体转化为一系列的因果关系链 战略地图就是