社会组织的发展路径选择基于政府购买公共服务的研究.docx

2011年第5期辽宁行政学院学报no5，2011(第13卷第5期)joumal of liaoning administration college(v0113no5)鬻耩鳞社会组织的发展路径选择：基于政府购买公共服务的研究刘金良姚云云(黑龙江广播电视大学富拉尔基分校，黑龙江富拉尔基161042)【摘要 社会组织的发展问题一直是我国政府部门和学术界关注的重点。改革开放以来，我国涌现出大量社会组织，尽 管社会组织有了长足发展，但从总体上说还存在着规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等问题，现 实帝3度环境中也存在着大量阻碍社会组织发展的因素，社会组织难以有效回应；会需求。当前，我国政府职能发生转变，建 设“公共服务型政府”，推行政府购买公共服务，这为社会组织的发展提供了更广阔的空间和良好的契机。社会组织在参与公共服务项目的过程中，逐渐明确了自己的发展路径。 关键词】社会组织；政府购买；公共服务；发展路径中图分类号】d63文献标识码】a 文章编号】1008-4053(201 1)05001 1-03一、我国社会组织的发展现状1843个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫 “社会组织”(social organization)这一概念在美国使用 生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务等社会生活的各个 得最为普遍，具体指在政府组织和以营利为目的的企业组织领域，基本形成了与我国经济社会发展相适应、门类齐全、层之外的一切志愿性团体、社会组织或民间协会。它与政府部 次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。旧。 门、市场部门共同构成社会的三大支柱。虽然我国目前还很我国社会组织尽管有了长足发展，但由于历史和现实原 难找到严格符合这一定义的社会组织，但在经济和社会领 因，社会组织发展总体水平低，仍处于发展的初级阶段。当 域，又确实存在和继续产生着大量除政府和企业之外的各种 前中国全国性的社会组织只占05，且绝大部分分布在区 组织。对于这样的组织，我国学者根据其不同的特点给予其 县以上层次；上海、江苏等发达地区和大城市，社会组织较发 不同的称谓，根据其“非营利”特征将之称为“非营利组织 达，而海南、宁夏、青海等地的社会组织数量还不到全国社团 (npo)”；根据其“非政府部门及非政府附属机构”特征将之 总数量的1；农村人口、贫困人群、少数民族、宗教人士等在 称为“非政府组织(ngo)”；根据其“非政府非企业”的属性 社会组织中体现与其在总人12i中比例相对较少。1 直接称之为“民间组织”；有的学者则沿用西方学界的说法称 二、社会组织发展中的瓶颈 之为“第三领域”或“第三部门”。学术界目前没有一个一致 改革开放后30多年来，我国社会组织获得了迅猛的发 的定义来统称政府与企业之外的各种组织，并且认为上述称 展，登记注册的民间组织从1989年的4446个增至2009年的 谓通常可以通用。 431万个。但另一方面，我们也要看到，我国仍有大量社会随着改革开放的深入进行，“小政府、大社会”目标模式组织并未在民政部门登记注册，同时现实制度环境中也存在 的确立，我国涌现出越来越多的社会组织。20世纪50年代 着大量阻碍社会组织发展的因素。 初，全国性社团组织只有44个。1965年不到100个，地方性1制度障碍：“分级登记、双重管理”，社会组织无合法身 社团组织只有6000个左右。 至1989年，全国性社团剧增 份，陷入自治陷阱 至1600个，地方性社团达到20万个。1992年全国性社团一直以来，我国社会团体登记管理条例对社会组织的登1200个，地方性社团约18万个。至1997年，全国县级以上记管理实行双重管理制度，即社会组织必须拥有主管机构， 社团组织已达到181318个，其中省级社团组织21404个，全才能在登记机构登记注册。社会组织的登记成立，不仅要得 国性社团组织1848个，县级以下社团估计有300万个。旧1截到民政部门的许可，还必须找到一个与自身业务相关的业务 至2009年底，全国依法登记的社会组织431万个，其中社 主管单位。这些管理条例和规定的制定，加强了政府在登记 会团体2387万个，民办非企业单位1904万个，基金会 管理方面对社会组织的监督管理和限制，同时也为社会组织i收稿日期2011一03一04 第一作者刘金良(1976一)，男，黑龙江广搔电视大学富拉尔基分校教师。 基金项目大庆市社会科学研究课题“科学和谐跨越背景下大庆市政府购买社会服务问题研究”阶段性成果万方数据薹：1毒薹翕 刘金良等：社会组织的发展路径选择：基于政府购买公共服务的研究may2011v0113no5设置了相当高的门槛，限制了众多社会组织的正规登记注册 律，只有国务院出台的社会团体登记管理条例、民办非 之路，使得大批活跃在民间的社会组织被拒之于合法登记的 企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例。民政部 门槛之外，一些社会组织难以找到业务主管单位，纷纷在其 出台的取缔非法民间组织暂行办法、民办非企业单位名 他部门登记注册或不登记注册，从而使社会组织难以在社会 称管理暂行规定和民政部与其他部门联合下发的数量不多 公共事务中发挥其应有的效能。瞪1从。清华大学ngo同卷调 的规范性文件等，而且这些法规和规章主要以程序性规范为 查分析”结果看，被调查的1508个ngo中，有682的社会 主，实体性规范明显不足，使得社会组织的设立、性质、地位、组织在民政部门登记注册，51的在工商部门登记注册，6 作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。同3在事业单位登记备案，还有14属于其他类型，64的 时在人员编制、职称、评定、医疗保险、养老保险、税收减免等 组织没有回答该问题。哺 方面也没有相配套的法规与政策。另外。我国社会组织还与政府有着千丝万缕的联系。部三、政府购买公共服务一社会组织发展的良好契机分社会组织直接由政府部门转化或创立，还有相当一部分直 政府购买公共服务(purchase of service contracting，接挂靠在政府部门之下。并且近一半的ngo领导人都曾在 pc睨)，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直 政府部门任职。清华大学ngo问卷调查结果显示，在被调 接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完 查的非营利组织中，根据组织章程民主选举产生管理干部的 成，最后根据择定者或者中标者所提供胡公共服务的数量和 非营利组织不到30，而近617的干部或者直接来源于 质量，来支付服务费用。政府购买公共服务是政府提供公共 业务主管部门的派遣和任命或者由组织负责人提名并得到 服务的一种方式。业务主管部门的批准。而20(1)-2002年北京大学公民社会 从国外发展经验来看，各种社会组织是政府购买服务的 团体研究中心对北京、浙江、黑龙江三地的社团组织开展问 重点选择。在美国，社会组织提供了政府出资所有社会服务 卷调查，结果表明，多数社团是由政府主管部门发起成立的， 的56，就业和训练服务的鸫，保健服务的44；在德国， 政府通过在社团建立党组或选派党政官员在社团做领导来 志愿社团或福利协会提供了90的助残服务、70的家庭服 影响社团o7 3其结果是我国大量社会组织自治程度较低，同 务却的养老服务和40的医院病床服务。英、法、日等国时表现出追求行政级别和待遇以及争取行政管理权的强烈 家都有类似做法。虽然目前还没有数据表明，向社会组织购行政化色彩，缺乏独立性，从而不能真正实现自治。买公共服务是我国政府购买公共服务的主导形式，但由于社2政策、资金难题：国家优惠扶持政策缺乏、人才缺乏，会组织的公益性目标、社会组织提供公共服务的传统和公民社会组织步履艰难对社会组织的信任等原因，推进向社会组织购买公共服务明资源是非政府组织生存和发展的基础。一个组织只有显成为各地的政策重点。我国政府购买公共服务起步较早、能够歌得一定的资源i包括资金、人才、政府优惠政策等，才发展较好的上海市，其购买工作也主要是面向社会组织进行能维持自身的运作，满足自身生存和发展的需要，实现其宗的。无锡市2005年出台的购买公共服务指导意见就将购买旨。资金短缺是全球非政府组织普遍存在的问题，在中国则对象限定为社会组织。 显得更为突出。据清华大学ngo问卷调查，“缺乏资金”以中共中央在提出，414的比例排在社会组织发展面临困难之首，成为制约社会组织发展的瓶颈，更有相当一部分社会组织由于资金严重 要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管不足、人才缺乏而无法正常开展工作。 理中的作用。国务院关于加强市县政府依法行政的决定虽然近年来，我国十分重视社会组织发展的优惠政策问中强调，要加强社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自题，各级文件中也反复提出。培育发展和监督管理并举”。但 我调节的职能交给社会组织。实旒社会管理，提供公共服 实际操作中往往过于强调对社会组织的监督管理，而忽视了 务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参 对对社会组织的培育和发展。另外，我国社会组织的职业化 与。社会组织以其规模小、运作灵活、密切联系群众、监督机 还处在试点阶段，从业人员的社会地位、福利待遇、医疗、养 制较完善、运营成本较低等优势，能够解决许多政府难以解 老保险等同题还没有相关规定，导致人员队伍不稳定、年龄 决的问题，是政府部门的得力助手。当前，我国政府职能发老化，缺乏活力和凝聚力。许多社会组织由于资金缺乏、专 生转变，建设“公共服务型政府”，推行政府购买公共服务。这 业化水平低而举步维艰，有些社会组织甚至几年来没有开展为社会组织的发展提供了更广阔的空间和良好的契机。 任何实际性的项目或活动。政府向社会组织购买服务，一方面使社会组织可以大胆3法律困境：法律建设水平较低，无法可依、有法难依的进入公共服务领域，开展各种服务活动，形成竞争格局提升问题较为突出 社会组织的能力，加快自身发展；另一方面，使社会组织获得 我国社会组织规模不断扩大，数量不断增多，挑战着现政府鼓励和支持。这对社会组织来说，是发展的巨大动力， 有法律框架。目前，我国社会组织管理的法律体系不完善，更是发展的良好机遇，社会组织应该抓住这难得的机遇，谋仍没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理方面的法 求更大的发展。12万方数据2011年第5期辽宁行政学院学报no5，2011(第13卷第5期)journal of liaoning administration college (v0113no5)四、参与政府购买公共服务与社会组织的发展路径钱购买社会组织的服务，可以给社会组织提供各种资金、政 政府购买公共服务的对象虽然不限于社会组织，但由于策等方面的支持，提供开展活动信息交流的场所，组织、开展 社会组织具有提供公共服务的传统，更易于取得公民信任等提高组织的培训等，帮助社会组织克服资金困难，促使社会 原因，它们实际上是政府购买的最主要供应方。在政府购买组织努力进取，提高资源动员能力，在承接公共服务的过程公共服务的契机下，社会组织参与政府购买逐渐明晰了自己 中发展壮大自己。的发展路径。第三，通过参与政府购买公共服务项目，建立健全相关 第一，通过参与政府购买公共服务，走出陷阱，实现自治的法律体系，脱离困境 社会组织是公共服务购买的重要参与主体。而自治是 我国目前对非政府组织管理的法律、法规还不够健全。社会组织参与公共事务，与政府展开平等对话的基础，也是缺乏完善的法律体系保护是我国社会组织发展的一大障碍，实现政府购买公共服务的一个重要前提条件。然而，我国社 也是许多社会组织主动依附政府机构的重要原因。 会组织却存在多种形态，有作为社会组织注册登记的，也有社会组织是公共服务购买的重要参与主体，社会组织的 作为企业登记的，还有部分社会组织无合法身份，这种情况发展也是建立公共服务购买契约关系的基础。促进社会组 不仅会造成社会组织管理难题，而且会影响到社会组织的公织发展，首先需要开放的法律政策环境，使其法律地位合法 信度，以及提供公共服务的质量和效果。另外，我国部分社化。因此，在引入政府向社会组织购买公共服务机制的过程 会组织在各方面还会受到来自政府的控制，独立性缺乏，具中，政府应大力进行相应的制度和法律建设，建立健全相关 有很强的官办色彩。社会组织常常作为政府机构的附属物的法律体系。一方面通过制定一部完整的对社会组织进行而存在。如若这一前提不改变，社会组织将得不到实质意义全面规定和约束的法律，另一方面通过改进、完善现行的相的发展，更不利于政府购买公共服务项目的参与。关法律条文，消除一些不利于社会组织发展的因素。由此， 在政府购买公共服务的背景下，政府需要社会组织承接社会组织既保障了自身的合法权益，又规范了自身的合法运 部分政府以往承担的职责，提供有效的公共服务。政府向社行，从而从总体上促进了社会组织的健康发展，更好的实施会组织购买公共服务的一个重要前提就是是购买双方主体 公共服务项目。 独立，这必然要求政府通过双重管理体制的改革，从制度上 切实剥离社会组织对政府的行政依附关系，简化社会组织登 注释记注册的手续并放宽其成立的限制条件，不过多干预社会组1吴忠泽社团管理工作m北京：中国社会出版社，织的内部管理和活动内容，让其回归民间性和非盈利性，从19965而为社会组织的自立和自治提供越来越大的空间。社会组 2俞可平中国公民社会的兴起于治理的变迁m北织应该抓住这难得的机遇，加快自身发展，提高管理能力，以京：社会科学文献出版社，2002200实现真正的自治。 3透视我国社会组织发展：多数没有“合法”身份ht第二，通过提供公共服务，获得政府政策、资金等方面的tp：newssinatomcnesd20100912扶持，破解政策难题144921086826shtml充足的资金和优惠的政策是社会组织存在和发展的基 4中国社会组织发展现状掠影dbol中国发展门 础。一个组织只有能够获