第一章西方行政学说史提出与创立时期.ppt

提出与创立时期的西方行政学说 威尔逊 古德诺 泰勒 法约尔的行政学说 提出与创立时期的西方行政学说 威尔逊的 行政学研究 古德诺的政治 行政二分法泰勒的科学管理理论法约尔的一般管理理论 第一节威尔逊的 行政学研究 生平与著述 伍德罗 威尔逊 ThomasWoodrowWilson 1856 1924 是杰出的政治学家 行政学家 历史学家 教育家 改革家和政治家 威尔逊于1856年12月28日出生于美国弗吉尼亚州的斯汤顿市 1879年 威尔逊毕业于普林斯顿大学 后在亚特兰大市从事律师业务 1886年 威尔逊获得约翰斯 霍布金斯大学博士学位 并开始了他的学术生涯 1890年 威尔逊返回普林斯顿大学 任法学和政治学教授 1902 1910年 他担任普林斯顿大学校长 并卓有成效地对教学进行了一系列改革 出众的才华 坚韧的品格 以及德高望重的地位 为威尔逊赢得了广泛的支持 1910 1913 新泽西州州长 1913 1921年 威尔逊成功当选为美国第32 33届总统 并在改革行政 扩大民主等方面都颇有建树 1924年2月3日去世 伍德罗 威尔逊 伍德罗 威尔逊 伍德罗 威尔逊 伍德罗 威尔逊 威尔逊遵循的思想传统是英国式的 他喜欢英国思想家的有意识的保守传统 在美国的民主传统中 威尔逊喜欢其与英国传统的大致相似之处 在其部分受白哲特激发的第一部著作 国会政府 美国政治研究 中 他认为内阁政府代表着一种统一的政府结构 这种结构可用以克服基本独立的国会诸委员会和小组委员会这样一种体制所固有的统治分散现象 在1889年出版的第二部著作 国家 中 威尔逊认为 社会变化是一个逐渐进化过程 在政治上试图推行任何激进的新东西都会有危险 威尔逊是一位信奉达尔文的进化论和斯宾塞的有机体学说的保守党人 他赞成发展的必要性 强调政治方面的成长就像有机体发育成长一样 是一个缓慢的过程 有其自然的不慌不忙的发展速度 并且认为现代国家就是从早期 更加原始的社会组织通过物竞天择演变而来的 在美国 威尔逊的 国家 是最早的关于比较政府的著作之一 对西方比较行政学的发展具有深远的影响 在 美国的宪法政府 中 威尔逊将其注意力从国会和立法领导转移至行政和总统领导的实践 他摒弃了总统制下的政府由于受到宪法体制和政党斗争的限制而变得毫无效率的观点 并且对强硬人物出任总统抱着积极乐观的态度 威尔逊预言 总统 国家权力和统一的主要象征 将日益成为大众政治灵感的贮藏所 主要著作有 国会政府 美国政治研究 1885年 国家 1889年 分裂与联合 1893年 美国人民史 1902年 美国的宪法政府 1908年 新自由 1913年 1886年 威尔逊应科内尔大学布赖恩 莫尔学院的邀请作了关于 行政学研究 TheStudyofPublicAdministration 的报告 后经修改于1887年6月在 政治学季刊 发表 在这篇论文里 威尔逊概述了研究的历史 提出要研究国家行政管理 建立行政科学 同时非常令人信服地提出了这种研究的必要性和价值 并对行政学研究的对象和主要内容提出了设想 指出了应该继续坚持下去的研究方法 历史意义 行政学研究 标志着理论界自觉研究探索公共行政的开端 公共行政作为一门系统的科学和一个被人认可的政府研究领域得以建立起来 是从威尔逊的这篇文章开始的 威尔逊行政学思想渊源1 受德国行政研究思想的影响 行政研究在德国很受重视 与当时德国的 高度集权 开明专制 的要求相适应 近代德国政治现代化萌芽于18世纪中叶的开明专制 经历19世纪初施泰因 哈登堡改革 1848年欧洲革命及革命后普鲁士改革 19世纪60 70年代俾斯麦改革及统一运动 到19世纪晚期 近代德国政治现代化基本完成 德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想 在一定程度上对政治与行政的划分 政治 宪政 是国家这一人格主体有组织的意志 行政 是国家主体的依据意志的活动 宪政与行政的关系 宪政规定行政活动的轮廓 予行政以权力 威尔逊行政学思想渊源2 威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动 也即新民主运动 自由放任主义 限制政府权力 政府无为 结果是 金钱与政治的勾结 金钱力量至上 形成大资本在财富与政治的垄断 立法权威直线下降 形成腐败最盛的所谓 镀金 时期 19世纪7 80年代 威尔逊新学说 加强行政权力 明确责任 向选民负责 竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任 准备做一个违宪的州长 在 国会制政体 中批评国会制的无效与混乱 要求有一个更为负责任的政府 任何事情 不论是政府的事情还是做买卖 都必须有一个人当家作主 权力和对行政权力严格负责 是构成好政府的要素 威尔逊行政学思想述要 行政学研究的必要性 行政学的目标 政治与行政的两分 法 德行政管理的 本土化 行政学研究方法论 人事行政思想 行政监督思想 威尔逊针对政治学的研究状况 提出应从行政学的角度来研究政府管理 论证了创立行政科学的必要性 行政学研究的必要性 在19世纪以前 政治学家都忙于研究宪法 国家性质 主权的实质和地位 民权和合法特权及政府目的等政治学与法学领域的内容 政治学的研究状况 表现 1 政府构成方式 国家性质 主权的本质和地位 人民的权力和君主的特权 属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标 几乎就是所有的政治学论著者进行思考 争辩和论证的全部问题 2 政治哲学对 由谁制定法律以及制定什么法律 进行着理论原则上喋喋不休的讨论 却将 如何有启发性的 公平的 迅速而又没有摩擦地实施法律 这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理的 实际工作中的细节问题 在本世纪度过它最初的青春年华 并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前 谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作 这种情况存在的原因 早期时代 社会生活和政府职能的简单性 美国建国之初 只有国务院 财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长 邮政总长等 联邦机构成员小于1000人 1866年联邦费用仅为4100万美元 1871年联邦政府职员仅5 4万人 1914年联邦费用达1 7亿美元 1914人员为48 3万 社会逐渐增加的复杂性 国家正在发展的功能和民主路线上政府职能的发展必然要求行政研究之提上议事日程 19世纪 贸易上的复杂性 使人困惑的商业投机行为 国家公债的产生和管理等问题一一凸现 大大拓展了政府行政管理部门的工作领域和工作数量 并使得任何一种政府职责都变得更加复杂和更加困难 政府活动方面的这种困难不断集聚 最终累积到顶点时 政府 如何执行 和 在哪些方面执行 这些持续增长的一系列职能 就迫切地需要有科学的理论予以指导 社会经济发展 社会公共事务增多 政府职能不断扩大 更复杂 更困难 没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来 尽管它当初曾经很简单 政府曾经仅仅由少数人主宰 现在却由大批人主宰 因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法 社会经济发展 社会公共事务增多 政府职能不断扩大 更复杂 更困难 没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来 尽管它当初曾经很简单 政府曾经仅仅由少数人主宰 现在却由大批人主宰 因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法 揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作 行政学的目标 揭示政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作 所谓 适当 是对政府职能行使范围的理论界定 即政府只须管好应该由政府管理 其他社会组织不能承担的公共事务 简而言之 行政学研究的目标主要在于两个方面 其一 如何合理界定政府的权限与职责 其二 如何构建一个廉价 高效的政府 行政学研究的首要目的和起点是对政府行政职能的研究 在此基础上 是对政府进行行政管理的方式 方法进行研究 以帮助政府有效完成任务 提高管理效率 这是行政学各部分理论应研究的内容 政治与行政的两分 威尔逊 政治与行政两分法 的思想主要受益于德国政治学家布隆赤里 布隆赤里认为 政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动 行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动 政治是政治家的特殊活动范围 而行政管理则是技术性职员的事情 行政管理的领域是一种事务性的领域 它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远 在大多数问题上 它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同 政治学主要研究国家的性质 政府的 构成方式 主权的本质和地位 政治权力 政治制度等有关国家的根本制度的基本理论 行政学侧重于研究政府的具体行政管理过程 它主要运用政治学的基本原理研究政府组织 政府行为等行政现象 研究如何设置合理的组织体系 如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标 行政管理的问题并不是政治问题 虽然行政管理的任务是由政治加以确定的 但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构 法 德行政管理的 本土化 对美国而言 行政科学是一门 外来的科学 它是由法国和德国的教授们发展起来的 其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的 并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的 如果要在美国使用欧洲行政管理的概念 必须彻底改造欧洲行政学的目的 思想和原理 使之适合于美国权力高度分散的政府形式 美国政府 如同一个身强力壮的小伙子一样 其机能已经得到发展 身材已经长大 但在动作方面却变得笨拙 它得到了力量 但却不具备相应的行为 美国政府亟需进行更加仔细的行政调整 也急需具有更加丰富的行政知识 一切通情达理的选择都将会是支持英国和美国的政治道路 而不是支持任何欧洲国家的道路 美国 决不会为了学会普鲁士的行政管理技巧 而愿意具有普鲁士的经历 最好的选择就是 既具有自由精神而同时又具有非常熟练的实践能力 威尔逊认为 行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究 在现代社会中 在与行政管理职能有关的各个方面 一切政府都具有很强的结构方面的相似性 行政学研究方法论 1 历史研究法历史研究法 亦称纵向研究法 它着重对以往的行政制度 行政思想 行政文化等进行研究 历史研究法的目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向 它并不是断章取义地分析行政管理的现状 而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因 我们在使用历史研究法时 似乎没有任何领域要比行政学这一领域更为安全的了 2 比较研究法比较研究法是行政学研究中运用最为普遍 也是最为重要的方法 通过各国政府之间的横向比较 能够区别各国行政的类型和特征 鉴别优劣 取长补短 如果不对政府进行比较研究 我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来 即认为民主国家行政管理跟非民主国家行政管理 是建立在一个根本不同的基础之上的 如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍 我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向 因此 如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条 我可以学习他的管理方法而丝毫不改变我的共和党立场 人事行政思想 我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度 它完全能够有理智有力量地展开活动 同时与公众的思想保持着密切的联系 这种方式就是选举和经常性的公开协商 它可以彻底排除武断和阶级态度 美国文官制度的改革需要从以下三个方面着手 1 公务人员要公开招聘 择优录取 为了建立民主制度 必须对文职机关的人员进行竞争性考试 这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备 一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素 2 提高政府官员的专业素质 为了使政府这部机器有效地运转 我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的 工具 如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府机器的炉火 我们就必须使旧的轮子 接头 阀门和皮带等 在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音 无论那里要补充动力或需要进行调整 我们就必须安上新的运转部件 在任何情况下 我们都必须有一支受过充分训练的 以良好行为进行服务的官员 这显然是一种工作上的需要 3 克服官僚主义作风 官僚阶层是一个独特的 准结社性的团体 政府官员 尤其是行政领导应该带头克服官僚主义 端正政府官员的工作态度 用他的良心作最认真的服务 行政监督思想 在现代的民主国家中 公共舆论监督已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证 行政集权提高了政府的效率 而公众的舆论监督则在很大程度上防止了权力的滥用 最终使人民的自由和民主权利得到根本保证 威尔逊的行政监督思想主要包括以下三方面内容 1 公共舆论监督应具有社会权威性 在各种社会监督中 公共舆论的监督应当居于核心地位 具有最高的权威性 在行政管理活动中 群众舆论将起什么作用 准确的答案似乎是 公共舆论将起权威性评判家的作用 2 公共舆论监督应具有相对独立性 公共舆论既要学会又要习惯于按照自己的思想采取行动 并且应当处于超然的独立地位 在我们这里 公共舆论已经广泛觉醒并且特别注意无论如何都要按自己的方式行事 3 公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性 尽管公共舆论监督对于增强政府的责任感 防止官员腐败是必不可少的 但它却存在一定的限度 不能干涉到政府正常的运作 1 在多数学者都将研究重点放在政治学 法学领域上的时候 威尔逊提出从行政学的角度来研究政府管理 把研究重点放在政府 执行 和行政管理这一 事务性 领域 他的观点引起了研究视角的突破 这一革命性的突破直接导致了行政学的产生 对威尔逊行政学思想的评价 2 威尔逊比较深入地分析和论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性 对行政科学的目的 行政学研究的出发点 应该运用的方法以及行政组织 行政职能和行政活动等行政学研究对象作了论证 开了行政学研究的先河 为行政科学的建立奠定了基础 3 威尔逊的 适当政府 理念 以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的 拿来主义 态度 对于我国的行政实践 有一定的借鉴意义 4 威尔逊对政治与行政的划分依然是很粗陋的 他在将政治与行政区别在 政务 和 事务 领域后 又同时承认了政治制度的安排对于国家行政管理的重要性 严格地说 威尔逊仍然在行政从政治中独立与非独立之间游移不定 第二节古德诺的政治 行政二分法 生平与著述 弗兰克 J 古德诺 FrankJ Goodnow 1859 1939 是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家 古德诺对法学 政治学以及行政学都有研究 是著名政治学家 行政学家和法学家 曾任哥伦比亚大学教授和美国政治学会的第一任主席 古德诺在美国哥伦比亚大学主修法律 自1888年起 在该校主讲行政法学等课程 1913年至1914年 在北京担任中国政府的政治顾问 因撰写 共和与君主论 1914年 而被骂为袁世凯的吹鼓手 1914年至1928年 出任美国约翰 霍布金斯大学校长 对该校的发展作出了杰出的贡献 弗兰克 J 古德诺 弗兰克 J 古德诺 1900年 古德诺出版了其具有划时代意义的名著 政治与行政 PoliticsAndAdministration AStudyinGovernment 一书 他的行政学思想主要体现在这本书中 在 政治与行政 一书中 古德诺对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释与发挥 同时 古德诺通过考察 分析了国家行政与政治 法律 政党的相互关系 行政与立法 司法的相互关系 中央与地方关系 行政功能与体制的关系等重大理论问题 阐述了他的行政管理思想 古德诺分析并驳斥了孟德斯鸠的三权分立理论 古德诺认为三权分立的学说不符合民主国家的实际 民主国家的主要职能只有政治与行政两种 司法功能只是行政的一小部分 古德诺认为 政府表达国家意志的活动就是 政治 而政府执行国家意志的活动就是 行政 如果从政策角度看 政治与指导和影响政府的政策有关 而行政则与这一政策的执行相关 政治实际上表现为一个制定法律和政策的过程 而行政则表现为一个执行法律和政策的过程 18 19世纪的美国 1776年 美国从东海岸的13个殖民地开始 一百多年中不断开疆辟土 最终贯通了大西洋和太平洋之间的广袤大陆 成为当时世界上最大的新兴国家 美国在1860年代南北战争结束以后获得了更大的发展 特别是1880年前后 已从农业国变成了工业国 就传统的国际地位而言 美国与英 法 德等欧洲强国相较还颇有不如 但这时的美国已基本上成为一个当时的现代国家 在短短的一百多年里 美国的国土 人口 国家体制都急剧膨胀 美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚 但建国时设立的政治框架 政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈 古德诺执笔 政治与行政 的历史背景 19世纪末 美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点 1 分权过度南北战争结束以后 美国国内的单一性质更加明显 已经从一个颇具邦联性质的国家变成了一个一般意义上的联邦国家 虽然单一性急剧上升 但美国的国家体制依然故旧 仍然维持了很强的邦联分权体制 2 国家行政体制落后于现代生活的节奏19世纪后半的美国社会 现代经济生活促进了工业化和城市化 国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大 同时市民生活为之一变 大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张 行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题 但是美国行政体制改革迟迟没能跟上 古德诺执笔 政治与行政 的历史背景 19世纪末 美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点 3 政党分赃另一个问题是当年的美国政治中长年存在着的一大弊端 即是所谓的政党分赃制 Spoilssystem 又译为 猎官制 古德诺执笔本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分赃制 古德诺执笔 政治与行政 的历史背景 古德诺行政学思想述要 政治与行政二分法理论 政治与行政取得协调的基础 行政适度集权 政党组织作用的发挥是政府机构功能运转协调的保证 国家意志表达与执行的协调 政治与行政是所有政府具有的两种基本功能 前者存在于政府表达国家意志所必需的活动中 后者存在于政府执行国家意志所必需的活动中 由于政府体制的不同 这两种功能区分的程度及其关系也会表现出一定的差别 1 政治与行政二分法理论 政府功能 政治 行政 司法行政 政府行政 准司法功能 执行功能 统计和半科学的功能 存在于政府表达国家意志所必需的活动中 存在于政府执行国家意志所必需的活动中 被委托行使国家意志的解释权的机构叫司法机构 司法机构这种非立法的机关的活动通常就叫做司法行政 古德诺驳斥了孟德斯鸠 机构分立 的观点 认为政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚 实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致 2 国家意志表达与执行的协调 孟德斯鸠认为 不仅政府功能是分立的 政府机构也是分立的 这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力 古德诺认为 政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的 一方面 每一个政府机关都不可能把自己完全限定为只行使某一种政府功能 另一方面 虽然政府的这两种功能的分化已经非常明显 但是 若要把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的 以执行国家意志为主要功能的政府机关 经常地 事实上是通常地 又被赋予表达国家意志的具体细节的职责 尽管这些国家意志的具体细节在表达时 必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则 这就是说 被称为执行机构的机构 几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权 另一方面 以表达国家意志为主要职责的机关 即立法机关 通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行 也就是说 尽管人们能够区分开政府的两种主要功能 但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使 从理论探讨和实践便利的角度说 行政不应再只被当作执行机构 政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构 的一种功能 相反 人们已经看到 行政是执行国家意志的功能 在某些方面 它在范围上可能比由成文法所规定的执行性机构的功能要大一些 在另一些方面则可能要小一些 把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的 这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配 而且还因为随着政府体制的发展 政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能 古德诺认为 在孟德斯鸠所主张的三权分立理论中 认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法 是一种极端的形式 而这种 分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础 因为这一原则要求存在分立的政府机构 每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能 然而 实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致 古德诺避免了走向 政治 与 行政 截然两分的极端 同时主张 政治 与 行政 必须取得协调 政治与行政取得协调的基础是政治对行政进行适度控制 为了在国家意志的表达与执行之间求得协调 必须或者牺牲掉国家意志表达机构的独立性 或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性 要么执行机构必须服从表达机构 要么表达机构必须经常受执行机构的控制 在一个民治的政府中 更要求执行机构必须服从表达机构 3 政治与行政取得协调的基础 1 古德诺分析了实施控制的两种模式 英国模式和美国模式 1 如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分 如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式 对行政功能的控制与监督 就会由行使政治功能的政府机构所承担 2 如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政 而试图在政府中把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开 政治对行政的必要控制就要在法律之外进行 2 控制的限度 古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时 也注意到这种控制有一定的限度 仅仅强调政治对行政的控制是有危险的 因为这种控制一旦超过某种限度 行政功能的行使就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志 而是为了一个政党或社会阶层的利益 致力于左右国家意志的表达 一方面为了保证国家意志的执行 政治必须对行政进行控制 另一方面 为了保证政府的民治性和行政的高效率 又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的 这种控制的限度在于 机构 和 官员 两方面 1 从机构这一层次来说 政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行 其他诸如司法 准司法 统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性 而不受政治影响 2 从官员这一层次来讲 执行性官员 只须最高级官员 从属于政治 保证政治对行政的控制 他们随政党而进退 其余的行政官员应该是不受政治影响的常任文官 以保证行政的高效率 行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡 原因 1 在政党组织的力量强大而行政体制软弱的情况下 如果过分扩展政治控制 行政组织会被利用来实现政党的目标 从而妨碍国家意志的自由表达 2 如果为了保证有效率的行政 而试图过分地去强化行政体制 那么 在政党组织薄弱的地方 又会有利用行政组织对选举的控制权力来影响国家意志自由表达的危险 美国是将分权理论精神贯彻得最为彻底的国家 它不仅将国家的权力作了横向的划分 使立法 行政 司法相互分立 相互牵制 而且还使中央和地方分权 从而大大地降低了中央集权化程度 4 行政适度集权 弊端 这种中央与地方的分权 导致了政治与行政的失调 在美国造成了行政力量统一性的破坏 从而使国家意志的执行出现问题 任何国家意志的表达 在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话 政府方面的有关理论可能承认地方政治共同体在国家意志的表达上对国家的服从 但是 在行政体制的实际运转过程中 如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效控制的地方政治共同体的话 这种地方政治共同体会通过运用其执行权力 或者某种真正的非执行性的或修正的权力 改变由代表整个国家的机关表达的国家意志 以便使之适应地方政治共同体的需要 因为只有行政在一定程度上被集权化了 才能达到政治和行政功能之间必要的协调 应该鼓励行政集权的趋势 而不是阻碍它的发展 不管是从行政效率的观点看 还是从民治政府本身的存在看 坚持这一点都是必要的 美国政府机构功能运转协调的保证来自于政党组织作用的发挥 因此 必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实 发挥它已有的协调功能 并减轻和消除其有可能给社会带来的消极因素 5 政党组织作用的发挥是政府机构功能运转协调的保证 1 政党的作用发挥保证了美国政府功能运转的协调 古德诺指出 美国宪法所提供的法定政府体制使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖 也使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性 在这种情况下 美国的政府体制仍然基本保持了稳定和协调 其原因就在于政党组织在法定体制之外发挥了一种调节功能 要使政府协调地运转 就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法 在美国 通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选 而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制 通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选 而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质 建立起一种必要的行政集权 因此 古德诺主张 在美国的政府体制中 这种以协调国家意志的表达和执行的功能为己任的政党组织不仅应当强大 而且应当长期存在 政党组织之所以必须强大 是因为为了保证人民的意志得到切实的执行 所有当选的官员都必须以个人名义保证遵行一定的行动方针 而政党就必须为他们承担责任 必须事先形成一个可以被称之为政纲的东西 2 调整美国政府体制以正式容纳政党组织 行政权不能集中于一党的局面 便造成了责任不明确的弊病 进而必将会带来推诿 搪塞 涣散和无效率 应将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中 从而使政党能够通过一次选举胜利而担负起全部责任来 在行政权集中于一个行政长官之手的情况下 政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制 如果体制是分权的 不同行政官员的任期又不一致 政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多 古德诺在指出政党的这一重要作用的同时 也强调要防止 政党分肥制 等不良后果的出现 美国应该加强这一方面的中央行政集权制 政党只对总统及各部部长进行控制 并进行文官改革 为了防止政党和利益集团之间的关系过于密切化 古德诺主张政党应该实行财务公开原则 古德诺主要从政治与行政二分法的协调 美国的独特道路是什么以及如何完善两个大的方面进行了说明 并提出了自己独特的看法 古德诺政治 行政二分思想简述 在古德诺看来 传统的研究政府及其行政的思路是一种 由宪法开始又以宪法结束 的政治学方法 大多数关于美国政府问题的研究者都是由宪法开始又以宪法结束他们的论著的 国家的主要功能 行政研究应当从政治与行政的分开开始 应当走一条独立于政治学的研究思路 而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制 古德诺的研究视角 大多数关于政府问题的研究者 都倾向于把他们的研究局限在比较引人注目的事例上 而这些事例又由于只考察法定的正式政府组织才变得引人注目的 不过 再没有什么研究方法比这种方法更能把学者们在判断一个国家真正的政治生活时引入歧途了 因为同法定的制度一样 法外的制度也决定政府体制的特点 甚至事实常常是这样 法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大 古德诺对于国家功能的研究已经打破了传统的法内研究视角 从一个全新的法内 法定体制内 和法外 法定体制外 相结合的视角来考虑国家的主要功能问题 这种研究视角突破的动因 1 现象层次的动因国家功能其实没有人们想象的那样简单 影响国家功能的因素也并非十分明确 很多潜在的法外因素极大地影响了政治生活 2 制度层次的动因 一种体制才刚刚采用 各种政治力量就会立刻开始去解释它和修正它 直到实际上的政治体制变得与宪法本身所缔造的体制相比面目皆非为止 老百姓对于这种变化却一无所知 随着时日的推移 体制中实际上发生的变化无疑将会被人们所熟知 于是这种变化会被宪法所吸收 然而 这种分权和政府机构分立的原则 已被证明作为一种法律原则是行不通的 法院已经做出了许多违反这一原则的判决 所有违反这一原则的判决都趋向于承认这一事实 在各个政府机构领地的交界中都存在 公地 每个机构都必须容忍其他机构占用公地 古德诺的政治与行政 公地 思想 古德诺采用了独特的研究视角 对孟德斯鸠的三权分立学说进行考证时发现法外视角下的立法权 司法权和行政权并非分得清清楚楚 英国是一个典型的判例法国家 如同他在文章中提到的那样 议会制定法律这是事实 但是法院通过具体的案例审理也能够制定法律 法律又是由同时行使审判职权的机构来执行 国家意志的表达与执行在司法机构中存在一个明显的公地 所以古德诺认为将司法机构独立出来是不科学的 三权分立在现实中是不可行的 古德诺以美国政治现状的事实进一步证实了 公地 产生的必然性 古德诺的公地思想 协调和统一 分权原则的极端形式不能作为任何具体组织的基础 因为这一原则要求存在分立的政府机构 每一个机构只限于行使一种被分开了政府功能 然而实际政治的需要却要求国家意志的表达和执行协调一致 协调和统一既是 公地 存在的前提 同时也是 公地 存在的目的 适度的控制 古德诺提出了一种政治对行政进行控制的普遍模式 那就是针对于广大的邦联制国家 面对地方日益明显的独立倾向 有必要采取行政集权的办法加强中央对地方的控制 一方面为了保证国家意志的执行 政治必须对行政进行控制 另一方面 为了保证政府的民治性和行政的高效率又不能允许这种控制超出其实现的合理目的 政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设 政治与行政二分的前提 回顾公共行政学的发展历程 可以发现 公共行政学的每一次向前发展都总是先围绕政治与行政二分关系这个问题进行探索 提出疑问 做出认定 在这个框架下进而建构理论体系及设计实践方案 威尔逊和古德诺最先明确了这个命题 威尔逊开创之 古德诺使之成熟化 对古德诺的政治与行政二分思想的一点评价 古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代 当时 的价值诉求 民主与效率 如何区分政治与行政二分的原则同 党政分开 党政分开反映的是政治与行政的功能性分化 党政分开是一个政治范畴 是政治本身的职能分化 政治与行政二分要求的是政治与行政的结构性分离 是行政对政治的脱离 是行政的独立化 二分思想对我国政治与行政关系的启示 中国公共行政的一个最大特点就是 政治与行政是水乳交融 无法区分的 忽略了政治维度的中国公共行政学研究 根本无法真正理解与政治密不可分 浑然一体的公共行政现实 第三节泰勒的科学管理理论 1 泰勒生平2 泰勒科学管理思想的产生3 泰勒对科学管理的探索 一 生平及学术研究经历 1 泰勒生平 弗雷德里克 W 泰勒 FrederickWinslowTaylor 1856 1915 1856年出生于美国宾夕法尼亚杰曼顿的一个律师家庭 曾在法国和德国就读中学 他的父亲希望他继承父业 1872 1874年泰勒进入美国埃克塞特市菲利普斯 埃克塞特专科学校学习 以便为进入哈佛大学作准备 1874年 泰勒通过了哈佛大学入学考试 但因视力受损 无法继续学习 1875年泰勒进入费城一个水压工厂当模型工和机工学徒 1878年在米德维尔钢铁公司工作 当过技工 工长和总技师 1883年通过业余学习 获得史蒂文斯技术学院机械工程学位 1884年提升为米德维尔钢铁公司的总工程师 1886年加入美国机械工程师协会 1890年离开米德维尔 在费城一家生产投资公司任总经理 1898年在美国伯利恒钢铁公司做咨询工作 1901年离开伯利恒钢铁公司 开始专门从事著述 1906年担任美国机械工程师协会主席 1915年泰勒因患肺炎逝世 主要著作 计件工资制 1895年 工厂管理 1903年 论金属切削技术 1906年 科学管理原理 1911年 在美国国会听证会上的证词 1912年 弗雷德里克 W 泰勒 弗雷德里克 W 泰勒 弗雷德里克 W 泰勒 2 泰勒科学管理思想的产生 1878年 泰勒学徒期满 来到米德维尔钢铁工厂做一名机械工 米德维尔厂是泰勒人生的重大转折点 他在米德维尔的12年 1878 1890 是从事试验的12年 这种试验给他的工厂管理制度和他的金属试验奠定了基础 无意的磨洋工 泰勒分析米德维尔工厂的产量提不高的原因 有意的磨洋工 人的懒散的天性和脾性 引起的 如果管理人员能鼓励或迫使工人达到生产指标 无意磨洋工的现象就能消除 第一 工人们认为 加速工作会使大批工人失去工作 第二 当时袭用的不完善的管理制度迫使工人磨洋工 以便保护自身的利益 第三 因为袭用了一代一代传下去的单凭经验的工作方法 泰勒认为消除磨洋工现象的办法 先对工作进行精心的调查 然后根据调查结果来确定工资率 一旦工人们看到工资率定得合理 他们就会知道这个工资率是按实际而不是凭主观想象订出的 这将会减少他们磨洋工的动机 关键 要为每一项任务制定出完善而又公正的日标准 3 泰勒对科学管理的探索 泰勒进行了长期而且艰苦的科学探索 最著名的三个实验 1 搬运铁块实验2 铁砂和煤炭的铲掘实验3 金属切削实验 作业研究原理 泰勒在实验中始终依据两条基本原理 时间研究原理 细分动作要素 对每项动素进行研究 形成标准的作业方法 研究最熟练工人的动作 制定标准的作业时间 二 科学管理原理 科学管理的基本原则 实质和内容 在泰勒的 科学管理原理 和 在美国国会听证会上的证词 中进行了比较系统的阐述和说明 这表明 科学管理理论在泰勒研究工作的晚期愈趋成熟 泰勒的科学管理思想集古典管理思想发展之大成 泰勒所做的工作并不是发明某种全新的东西 而是把整个19世纪在英 美两国产生 发展起来的东西加以综合而形成的一整套的思想 他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学的体系 称之为科学管理 厄威克 科学管理原理的内容 科学管理 作业管理 组织管理 管理哲学 制定科学的工作方法 制定培训工人的科学方法 实行激励性的报酬制度 将计划职能和执行职能分开 实行职能工长制 提出例外原则 科学管理的精髓 合作 1 作业管理 1 制定科学的工作方法 总结归纳工人多年积累的经验和技巧 将其标准化 进行工时研究 挑选一流的工人 2 制定培训工人的科学方法对工人进行科学的教育 训练和培养 使他成为 第一流的工人 第一流的工人 非第一流的工人 指那些最适合 又最愿意干某种工作的人 指那些体力或智力不适合于分配给他们工作的人 或那些虽然工作合适但不愿努力工作的人 挑选第一流工人 就要把合适的人安排到合适的岗位上 使工人成为第一流工人 管理人员要主动地科学选择并不断地培训工人 管理人员的责任是细致地研究每一个工人的性格 脾气和工作表现 找出他们的能力 另一方面 更重要的是发现每一个工人向前发展的可能性 并且逐步地系统地训练 帮助和指导每个工人 为他们提供上进的机会 这样 使工人在雇用他的公司里 能担任最高 最有兴趣 最有利 最适合他们能力的工作 这种科学地选择与培训工人并不是一次性的行动 而是每年要进行的 是管理人员要不断加以探讨的课题 3 实行激励性的报酬制度 泰勒发现 现行工资制度所存在的共同缺陷 不能充分调动职工的积极性 容易产生平均主义要到年终才能分享利润 失去了及时刺激的作用 差别计件工资制 一是设立专门的制定定额部门 二是制定差别工资率 即对同一工作 设两个工资率 能够保质保量地完成定额者 用较高的工资率计算工资 未能保质保量地完成定额者 按较低工资率计算工资 三是工资付给工人而不是付给职位 每个人的工资尽可能地按他的技能和工作所付出的劳动来计算 而不是按他的职位来计算 泰勒驳斥了那种有关 多与少 的看法 如果工人得到的多了 雇主得到的自然就要少 他认为 劳资之间存在着共同的利益而不是必然的矛盾 泰勒不支持雇主们以最便宜的价钱购买劳动力和尽可能少地支付工资的做法 也不支持工人们想以最少的劳动来换取他所能获得的全部东西的愿望 相反 他主张给头等工人以高工资从而激励他在标准的和高效率的条件下花同过去一样的力气而生产更多的产品 这样做的结果会使生产率提高 因此雇主花在每个单位劳动力上的成本便降低了 而工人则可获得高工资 从而使交易的双方都得到满足 泰勒的计件工资制是他认为工人和管理阶层具有共同利益的哲学主张的前奏 2 组织管理 包括三个有机部分 一是把计划职能和执行职能分开 二是实行职能工长制 三是提出例外原则 1 将计划职能和执行职能分开 泰勒力主均分资方和工人之间的工作和职责 把计划职能与执行职能分开 计划职能归管理当局 由管理当局设立专门的计划部门来承担 计划部门从事全部的计划工作并对工人发出命令 每个工人的工作至少在一天前就由资方完全计划好了 大多数情况下 每个工人都会收到书面指示 其中详细说明他该完成的任务以及操作方式 这样 这种预先所做出的计划的办法就构成了一项任务 由工人和资方联合努力去完成 在现场操作的工人和基层班组长 则要完全按照计划的书面指示进行操作 不得自行改变操作方法 计划部门的职责 包括了企业生产管理 设备管理 库存管理 成本管理 安全管理 技术管理 劳动管理 营销管理等各个方面 作法 计划职能与执行职能分开 实际是把管理职能与执行职能分开 计划部门实际是专门设置的管理部门 所谓 均分资方和工人之间的工作和职责 实际是说让资方承担管理职责 让工人承担执行职责 这也就进一步明确了资方与工人之间 管理者与被管理者的关系 实践和理论意义 2 实行职能工长制泰勒认为职能工长应该具有9种素质 智能 教育 技术知识 机智老练 充沛的精力 刚毅不屈 诚实 判断力和良好的健康状况 但是每一个工长不可能同时具备这9种素质 泰勒设计出8种职能工长 来代替原来的一个工长 职能工长制 泰勒的职能工长主张最终没有在实践中得到普遍推广 失败原因 不是由于工人的混乱或统一指挥遭到破坏 而是由于没能培养出能利用参谋人员来处理各种车间问题的有多方面才能的管理人员 职能化是把总经理的权力交给低一级的专业化管理人员去承担的一种分权的尝试 3 例外原则 企业的机构和规模庞大时 要实行例外原则 高级管理人员把日常管理的权限下放 只保留企业重大事项的决策权和控制权 这种例外的原则至今仍然是管理原则中极为重要的原则之一 3 管理哲学 科学管理的精髓 合作 关于劳方与资方关系的问题 泰勒看到只有二者相互协调 才能顺利地实现预定目标 资方和工人的紧密 亲切和个人之间的合作 是现代科学或责任管理的精髓 泰勒关于劳资合作的思想主要是 科学管理的基础或精髓就是劳资双方的密切合作 没有劳资双方的密切合作就谈不上科学管理 要使劳资双方进行密切合作 关键不在于制定什么制度和方法 而是要实行劳资双方在思想和观念上的根本转变 这是科学管理的实质 这种思想和观念上的根本转变 即劳资双方的精神革命 就是双方不是把注意力仅放在盈余的分配上 而是把注意力放在提高劳动生产率上 劳动生产率提高了 工人可以多拿工资 资本家可以多拿利润 从而实现双方 最大限度的富裕 泰勒在管理思想史上的贡献 在于他创立了科学管理的理论和方法 这一理论是行政科学的理论来源之一 泰勒提出的关于建立管理目标 管理控制标准 管理程序化 科学安排人员 组织分工与协作 明确权责 对工作进行研究 调动人员积极性 提高工作效率 在管理中使用科学方法等一系列理论 不仅适用于企业 也适用于政府行政管理 这些理论被行政学者概括 改造并上升为行政学理论 构成行政学理论的重要组成部分 科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上 已作出了非常重要的贡献 怀特 对泰勒思想的评价 第四节法约尔的一般管理理论 亨利 法约尔 HenriFayol 1841 1925 是20世纪初欧洲的行政管理学派的代表 法约尔与泰勒在自身管理经历及经验上的不同 很大程度上决定了两者在管理思想上的差异 泰勒注重基层人员的工作方式的改进 但法约尔却注重管理人员的管理方式的讲究 张润书 法约尔生平 1841年 出生于法国 1860年毕业于圣艾蒂安国立矿业学校1860年进入科芒特里 富香博公司从1860年到1886年 他担任工程师 他的管理才能得到了人们的承认 在25岁时被任命为科芒特里煤矿的管理人员 六年后 他被提升为一组煤矿的管理者 1888年 被任命为总经理 对该公司进行改革 新成立被称为科芒博的公司在法约尔的领导下复苏了 至今仍然是法国中部最大的采矿和冶金联合公司 勒克勒佐 卢瓦尔公司的一个组成部分 法约尔生平 对法约尔而言 管理并不是像过去那样更多地只是设计制度和方法以提高生产过程的速度 就像科学管理所做过的那样 而是井井有条地安排并把这个组织的生产 销售 财务以及会计职能一体化 从担任一个大型的完全一体化了的企业的主要负责人的经历中 法约尔开始形成他自己的管理思想 1916年 他出版 工业管理和一般管理 1918年退休到1925年逝世 建立了行政管理研究中心并主持了该中心的会议 该组织的宗旨是要推动 法约尔主义 的发展 在他逝世前不久 这个组织同勒夏特利埃 德弗雷曼维尔组织 即 泰勒主义 组织 合并为法国组织全国委员会 比较法约尔与泰勒二人的背景之异同点同 都出身于富有的家庭 都受过工程师的教育异 1 法约尔 在一个强调以传统为基础的法国文化环境中出生并被培养成为管理人才 泰勒 在新教徒的伦理和美国的开放式文化环境中 从最低层 通过他自己的艰苦努力而取得地位 2 法约尔没有遭到有组织的工人的敌视 他在把他的方法介绍给工厂实施时从未遭到过反对 也从未在任何的调查委员会上作证 3 泰勒 从 车床前的工人 逐步向上发展法约尔 从 办公桌前的总经理 出发向下发展 法约尔生平 在管理方面的主要著作有 工业管理和一般管理 1916 国家在管理上的无能 邮政与电讯 1921 在论文方面有 管理的一般原则 1908 高等技术学校中的管理教育 1917 管理职能在事业经营中的重要性 1918 国家的工业化 1919 邮电部门的管理改革 1921 国家行政理论 1923 法约尔生平 工业管理与一般管理 是法约尔最主要的代表作 全书分为两大部分 第一部分 论述管理教育的必要性和可能性 分为三章 分别论述管理的定义 组成企业人员才能的各方面能力的相对重要性 管理教育的必要性和可能性 第二部分 论述管理的原则与要素 用两章的篇幅分别论述管理的一般原则和计划 组织 指挥 协调 控制五项管理要素 法约尔生平 法约尔生平 法约尔生平 法约尔的组织管理思想 法约尔的组织活动和管理职能理论 法约尔的一般管理理论 法约尔定义管理就是实行 计划 组织 指挥 协调 控制 一 计划 管理意味着预见未来 计划最有效的工具是行动计划 一个好的计划应具有下列特点 统一性 连续性 灵活性 准确性 为了制定出一个好的行动计划 要求领导人员必须具有以下一些条件和才能 1 对人进行管理的艺术 2 积极性 3 勇气 4 领导人员的稳定 5 专业能力 6 处理事务的一般知识 法约尔的一般管理理论 二 组织组织就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构 为企业的经营提供所有必要的原料 设备 资本 人员 组织分为两大部分 物质组织和社会组织 社会组织的管理任务 1 注意行动计划是否深思熟虑地准备并坚决地执行了 2 注意社会组织和物质组织是否与企业的目标 资源和需要相适合 3 建立一元化的 有能力的坚强领导 4 协调力量 配合行动 5 做出清楚 明确 准确的决策 法约尔的一般管理理论 6 有效地配备和安排人员 7 明确地规定职责 8 鼓励首创精神与责任感 9 对所做的工作给以公平而合适的报酬 10 对过失与错误施加惩罚 11 使大家遵守纪律 12 注意使个人利益服从集体利益 13 特别注意指挥的统一 14 注意物品秩序与社