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第八章行政决策与执行 第一节行政决策 一 含义及特点 一 决策先秦 韩非子 孤愤 智者决策于愚人 20世纪中叶发轫于美国 Decision Making 人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程 二 行政决策 AdministrativeDecision Making行政主体为履行行政职能 针对所要解决的问题进行的行为设计和抉择的活动 三 特点 1 主体特定 1 各级人民政府及其职能部门 2 国家行政机关内的公务人员 3 依宪法 法律规定或法律 法规授权的其他享有行政权的社会组织 2 内容广泛政治 经济 文化教育以及社会生活等 3 结果权威不仅对行政组织的内部成员 且对各级行政组织管理范围内的企业 事业单位 社会团体和个人都具有约束力 二 行政决策类型 三 行政决策的地位和作用 1 行政管理的首要环节并贯穿行政管理的全过程 2 行政管理履行各项职能的基础 3 行政领导的基本职能 4 正确与否关系到行政管理成败 5 科学性是行政管理现代化的重要保证 四 行政决策的原则 1 信息准 全 2 可行 生产力标准和利益标准 经济 政治 社会心理 3 系统 决策主体系统思维 把决策对象看成一个完整系统 4 对比择优 5 预测 6 动态 7 民主集中 8 连续性 案例讨论 公车改革问题 五 行政决策体制及构成 一 我国决策体制及构成 纵向 中央 省 市 县 乡镇五级政权机关横向 党的领导决策系统人大的权力决策系统政府的行政决策系统 行政决策系统 二 行政决策系统构成 信息子系统 参谋子系统 决断子系统 监控子系统 1 信息子系统 1 收集信息 完整地 真实反映客观情况 2 加工 整理 分析 归纳信息 取精华 剔虚假 3 传递信息 把加工处理好的信息传递到决策者手中 有关信息特征的问题信息的稀缺程度 scarcity 稀缺与价值获取信息的代价 cost 征信系统 的建立信息源发布状况 promulgation 新闻发言人制度信息的时间性 time 边际成本 关于信息的传输渠道问题 2 咨询子系统由掌握各门类知识的专家 学者组成 决策中枢系统的辅助机构 组织形式 官方的半官方的民间的跨国的 参谋子系统的作用 1 协助决断子系统界定政策问题 确立目标 2 为决断子系统提供解决问题的方案 途径 3 对公共政策的实施进行跟踪反馈 分析 3 决策中枢系统 1 界定政策问题 社会问题 SocialProblems 马奇 JamesG March 和西蒙 HerbertA Simon 社会 问题就是要达到的状态与观察到的状态间的距离 A 罗威 T Lowi 受问题影响人数多少及其关系分配性的 distributive 调节性的 regulative 再分配性的 redistributive B 邓恩 问题的特性结构良好问题 well structuredproblem 有明确的答案和固定的解决办法的问题 走私 贩毒 结构适中问题 moderately structuredproblem 结构不良问题 ill structuredproblem 没有明确的答案和固定的解决办法的问题 腐败 个人隐私 2 确立政策目标 3 组织设计政策方案 4 选择政策方案 4 监控系统 内 外两体系 1 内部政党 人大 政府内设监控机构中央纪委 监察部 合署办公 2 外部 人民群众 社会团体 新闻舆论 六 行政决策体制的构成要素 1 组织目标 近期 远期 可行性 2 职能范围 权限约束 不能越权 3 机构设计 避免交叉 指令应统一 4 职位设置 统帅的权威性 5 人员配备 数量 质量 6 权责划分 避免法不责众 7 规章制度 一视同仁 刚性 8 技术和信息 科学有效 交流畅通 9 物质因素 硬件建设 10 团体意识 决策各个系统互相支撑 七 行政决策体制的类型 伍启元 公共政策 八 行政决策的模式与模型 1 理性主义模型 理性人 A 当面对多种选择时 他会做出一个决定B 他会依据其价值偏好排列出优先次序C 他的价值偏好会随着时空变化而转移D 他通常从所有的方案中 择定偏好等级最高者E 面对同样的选择他会做出同样的决定是否存在缺陷 为什么 国家投资近 亿元建设的福州长乐国际机场 由于建设规模过度超前 目前旅客量和货邮量只达到设计规模的 左右 航站楼和机场生活区大量闲置 运营 年累计亏损已达 亿元 2003年1月21日 审计署署长李金华在全国审计工作会议上指出 决策失误造成国有资产损失严重 仅 年 审计机关审计查出由于违规担保 投资和借款等 已给国家造成损失多达 亿元 2 有限理性模型 BoundedRationality A 决策者只能追求一种 寻求满意 结果B 最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化 而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化 后者才是现实的 3 精英模型肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托 以及德国学者米歇尔斯 经由美籍奥地利人 著名经济学家熊彼特和美国政治学家拉斯韦尔进行民主的改造 逐步地成为重要的分析途径 政精英权策政治基力结层结构流果动一般民众 A 社会分为有权的少数和无权的多数 B 统治人的少数不代表被统治者的多数 C 为了保持稳定避免发生革命 非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断 D 精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致 分歧很少 E 国家政策并不反映民众的要求 只反映盛行于精英中的价值观 国家政策的改变是缓慢的 而不是革命性的 F 相对说来 行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少 精英对民众的影响多于民众对精英的影响 4 集团模型 政策制定者 公共政策 政策牺牲者 政策受益者 政策利害关系人结构图 模型A 利益团体A利益团体B均衡状态压力压力要求要求有利于A的决策有利于B的决策 政治影响力与声望 政治影响力与声望 工资税收起征点 模型B 利益团体A利益团体B均衡状态压力压力要求要求有利于A的决策完全不利于B的决策 政治影响力与声望 政治影响力与声望 外加影响 公共政策 均衡 政策变化 集团A的影响 集团B的影响 备选政策位置 5 行为决策模型 九 行政决策者的类型 十 行政决策过程 一 含义 决策过程的逻辑顺序和基本步骤五阶段 1 问题界定2 目标确立3 方案设计4 后果预测5 方案抉择 决策的程序 决策程序示意图 二 程序1 问题界定 1 含义被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题 2 问题界定的主要环节A 症结分析 全面认识问题问题产生的时间 地点和条件问题的性质 类型 范围 程度 影响和问题的内部层次 结构 B 原因分析主和客观原因主和次要原因直和间接原因近因和远因 留守儿童 留守儿童 C 确切表述对问题症结的 现实 与 理想 及二者的 差距 作准确的定性 定量概括 对差距 原因作出准确判断 1 基本原则针对性可行性系统性规范性具体性 2 目标确立 2 依据A 既定社会的政治 法律和道德行为准则和规范B 前一阶段已经界定出的问题C 当前和将来的主客观条件 1 轮廓设想 各个方案之间要相互排斥 2 细部设计 3 方案设计 4 后果预测 1 收集资料 2 确定方法 3 计算和分析 4 评审结果 5 方案抉择 确定标准符合国家和社会的总体战略能最大限度地实现决策目标消耗的资源尽可能少实现目标的风险尽可能低实施方案所产生的副作用尽可能小 6 可行性分析政治可行性经济可行性法律可行性技术可行性7 合法化 十一 行政决策的基本方法全体一致原则多数原则过半数原则 一 全体一致原则 unanimityrule 安理会决策 决策方案的通过需全体决策投票者一致投赞成票 若有一人投反对票 该决策方案就不能通过 优点 可以实现 帕累托最优 即每个投票者均获得满意 或至少无人受损 缺点 决策成本过高 决策结果有利于部分人 出现决策的 搭便车 现象 二 多数原则 majorityrule投票者支持最多的一种方案获得通过的决策方式 优点 大大降低了决策成本缺点 可能造成决策不科学 不民主 相对多数实际上占全体少数的局面 多数原则可能的变异举例 现有方案A B C 共有10人参加投票 ABC433其中A方案获得通过 但只有4人选择A 占全部人数中的40 政治局常委的决策 三 过半数原则至少有二分之一以上的人投票支持的方案才获得通过 优点 比全体一致原则决策成本低 比多数原则更民主 不足 当多数人的净收益小于少数人的损失时 社会整体收益为负 可能出现投票循环 易产生多数人强制现象 四 阿罗不可能性定理 决策悖论 即决策因陷入 循环 而无法作出 例 甲 乙 丙三人对方案A B C按照过半数原则进行表决 其中甲对三个方案的偏好为 A B C乙的偏好为 B C A丙的偏好为 C A B 若先对A B进行表决 显然甲 丙以2 1选出A 再将A与C进行表决 则乙 丙以2 1最终选出C 若先对B C进行表决 选B B与A再表决 最终选A 若先对A C进行表决 选C C与B进行再表决 最终选B 讨论 关于 决策公平 的基本方法 1 朴素法 2 拍卖法 第二节行政执行 一 含义及其特点 一 含义行政主体为实现决策目标依法对行政事务进行具体的组织 指挥和控制的过程 二 特点 1 目的性 2 经常性 3 强制性 4 务实性 5 时效性 6 灵活性 二 基本原则 1 忠实决策与开拓创新相统一 2 坚决 果断与注重效益相统一 3 毅力与条理相统一 4 发扬民主与强调集中相统一 18亿亩土地 18亿亩土地 三 行政执行的环节 1 制定计划 分解行政决策目标 组织 人力 物力 时间 2 实施前准备 1 思想准备 执行前的思想动员 2 制度准备 明确行政执行的具体准则和依据 A 目标责任制度 B 检查监督制度 C 奖惩制度 3 物质技术准备 4 组织人事准备 3 具体实施阶段 2 经济手段 间接 有偿 利益 多样 3 法律手段 权威 规范 稳定 4 思想教育手段 长期 内在稳定 超前 四 行政执行的手段 1 行政手段 权威 强制 垂直 具体 五 行政沟通与行政信息 一 行政沟通行政体系与行政环境之间 行政内部各部门之间 行政人员之间传达思想 交流情报和信息 以谋取行政体系和谐有序运行的行为过程 二 政信息的作用 3 是行政监督 控制的依据 4 是提高行政效率的一个关键性因素 1 是行政决策的基础 2 是行政沟通的脉络和纽带 三 行政沟通机制 1 刚性机制 不以行政沟通参与者的意志为转移的 有形的 具体的制度规定 它是行政沟通必须遵循的约束规则 2 柔性机制 语言机制 公文 心理机制 六 行政协调 一 含义行政协调是行政机体为了顺利地实现行政决策目标 谋求自身统一和谐 谋求自身各相关要素匹配得当 协作分工的一种行为 第一 是一种经常性 自觉性的活动 第二 是行政沟通的结果 第三 是一种艺术性的行政行为 第四 可促进行政人员之间和谐团结 避免精力内耗 可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况 避免工作脱节或重复 二 行政协调的类型 1 协调对象 对事和对人的协调 2 协调内容 认识性和利益性协调 3 协调性质 促进式和纠偏式协调 4 协调具体途径 会议和非会议协调 5 协调范围 内部与外部协调 6 协调方式 合作式与应变式协调 八 行政控制 一 含义指行政领导者和工作人员为保证行政执行工作与计划相一致而采取的管理活动 第一 对现成社会秩序的维护 对崭新的社会秩序的建立 第二 消极的 积极的控制