行政学原理第1章.ppt

行政学原理授课教师 王少辉联系方式whuwsh 政治与公共管理学院 参考教材 1 行政学原理 丁煌主编 武汉大学出版社 2007年11月第1版2 其他同类书籍 第一章导论 第一节管理和管理学概论第二节行政学的产生与发展第三节行政学的研究内容与学习目的 第一节管理和管理学概述 1 1什么是管理1 2什么是管理学 1 1什么是管理 管理是同人类历史的发展密切相关的 管理第一次同科学发生联系 就对社会经济组织的层次结构加以变革 产生了传统管理方式根本无法比拟的巨大功能 现代管理已是当今文明社会的三鼎足 科技 教育 管理 之一 管理 算不算科学 管理 是不是生产力 管理的效能究竟是怎样体现的 这是人们长期争论的议题 1 1什么是管理 英国政府一个委员会经过两年的调查 发表了 工程技术 我们的未来 这一长达160页的报告 结论是 在管理上 英国乃至欧洲同美国存在着差距 管理既是一门科学 也是一种生产力 管理为什么会有这么大的作用 1 1什么是管理 1 1 1管理是一门科学管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳动 生产能力起放大的作用 作为一门综合性的知识体系 管理在社会这样一个复杂的大系统内可以起到 中枢 协调作用 这就像无数个个体劳动的小系统构成大系统那样 管理就是联系这些小系统并使它产生巨大效能的纽带 管理虽然看起来不能直接生产出知识产品或物质产品 但是 它在生产过程中却可以使劳动生产力放大几倍甚至几十倍 产生 科学奇观 1 什么是管理 1 1 2管理是一种生产力生产力的概念是由许多因素组成的 生产力的传统说法是三因素 即劳动力 劳动工具和劳动对象 新的生产力的概念 还包括能源设施 科技 信息 教育和管理 大生产 大经济不仅仅表现在生产群体 而且表现为管理过程中生产群体的分工协作和智力的有效发挥 体现在管理过程中生产群体的整体效能 没有科学的管理 就不可能有现代社会经济的一切重大成就 对于企业来说也就不能发挥出技术 装备和人才的优势 取得重大的经济社会效益 1 什么是管理 1 1 2管理是一种生产力所谓管理 就是有效利用人力 物力 财力等各种资源 通过运用计划 组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程 作为社会劳动过程中的 特殊职能 管理工作主要包括确定方向 制定计划 健全机构 组织力量 指挥决策 追踪变化 调节关系 控制反馈等八个环节 归纳起来 可以分为计划 组织和控制三种职能 1 什么是管理 1 1 2管理是一种生产力 计划职能管理的重要职能之一是计划 计划职能包括确定最后结果 以及获取这些成果的实施过程 计划涉及到目的 任务 目标 策略 政策 程序 规则 规划和预算 制订计划一般要遵循以下步骤 分析形势 确定目标 明确计划工作的前提 确定选择方案 评价各种方案 选定方案 制订辅助计划 通过预算使计划数字化 1 什么是管理 1 1 2管理是一种生产力 组织职能组织是实现管理目标的协调功能 也就是为了达到各种目标 通过分配任务和授予权力 调动每个人的积极因素 确定个人在实施决策中的位置 进行必要的任务划分 工作协调和决策权限确定 组织的基本原则包括 目标任务明确 机构精干 效率高 管理层次要适当 信息畅通 稳定性和适应性统一 1 什么是管理 1 1 2管理是一种生产力 控制职能控制是管理过程的调整方式 主要通过管理信息运动 进行结果与标准的比较 在发现管理过程的偏差后 及时给予纠正和干预 控制一般是由信息反馈来实现的 控制包括三个基本步骤 确立标准 衡量成效 纠正偏差 1 什么是管理 1 1 2管理是一种生产力管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速发展的两个车轮 翻开各国的经济发展史 可以看出 如果没有成功的管理作为基础 要想取得经济的发展是不可能的 1 2什么是管理学 管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理工作进行综合研究的科学 管理学是人类长期进行社会生产实践 对社会生产过程的活动进行组织 指挥 监督和协调的理论总结 它作为一门综合研究的知识体系 根据社会组织结构内在的规律 考虑到人在管理活动中心的活跃地位 揭示了管理在社会生产过程中的重要功能 得出了现代管理的最优理论和方法 1 2什么是管理学 管理学的特征 1 管理学是一门自然科学和社会科学互相渗透的交叉学科 它综合运用各学科的知识成就 从事于管理内容的研究和处理 承担着从理论上研究管理本身的发展规律和经济生产的关系的任务 2 它是一门影响领导者的科学 与各层次各部门的决策者有密切的关系 它为决策者提供判定管理决策优劣的理论根据和方法 它运用的知识体系体现了各类知识人才的集合 第二节行政学的产生与发展 2 1行政学在西方的产生2 2行政学在西方的发展 2 1行政学在西方的产生 行政作为一种管理活动由来已久 在概念上 行政 又称 行政管理 它是英文 PublicAdministration 一词的汉译 传统上亦称 公共行政 或 公共行政管理 作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动 行政管理如同其他社会管理一样 具有十分悠久的历史 无论是在东方国家 还是在西方世界 自古都不乏行政管理的思想 但是 这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科 行政管理成为一门独立的学科 是19世纪末20世纪初的事情 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 1 行政管理实践发展的要求在奴隶社会和封建社会中 社会生产力低下 社会生产和社会关系比较简单 与此相适应 国家事务和社会公共事务都不太复杂 行政管理还不可能成为一门独立的学科 即使是到了资本主义发展的初期 各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策 政府职能十分有限行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 1 行政管理实践发展的要求但是 随着资本主义由自由竞争向垄断过渡 由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成 在这一时期 不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重 而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题 各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象 为了解决这些矛盾和问题 政府开始转变过去那种消极 被动的状态 进而积极 主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务 行政管理活动变得越来越重要 2 1行政学在西方的产生 在这种背景下 原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求 迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动 以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命 于是 行政学应运而生 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起19世纪末 在以美国为代表的资本主义发达国家 工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题 这些矛盾和问题归结到一点 就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法 这一时代 在管理理论研究方面最著名的人物是美国的泰勒 泰罗 泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂企业推行 科学管理 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起1911年 泰勒出版了 科学管理原理 一书 提出了 全面的智力革命 的问题 他认为他的管理原理适用于一切管理问题 一切管理问题都可以而且应当通过科学的办法加以解决 他把管理职能归纳为 以科学的方法对工人进行严格挑选和培训 发挥他们的最大能力 整理收集企业的经验数据来发展科学管理方法 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起 在工人与管理者之间提倡对话 培养合作精神 保证工人采取科学的方法工作 在工人与管理者之间进行明确的 适当的分工 以保证管理程序的进行 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 2 科学管理运动的兴起泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动 尽管科学管理理论最初是针对企业而提出的 但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法 正是在科学管理运动兴起之后 一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题 以美国为代表的许多西方国家的政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理 精简政府 调整机构 促进了政府工作的改革 提高了行政效率 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景 3 相关学科的理论发展西方近代史上的政治学 君主制时代德 奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学 是西方行政学的理论渊源 尤其是政治学 它是行政学的直接理论基础 人们常把这两门学科比作根与树 花与果的关系 即行政学之树源之于政治学之根 行政学之果结之于政治学之花 从学科发展历史来看 行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的 在行政学产生以前 其有关内容就包括在政治学之中 2 1行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景作为一门独立的学科 行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生 然后迅速扩及到西方各国 行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗 威尔逊于1887年在 政治学季刊 上发表的 行政学研究 一文 在该文中 他主张政治与行政分离 第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创作为一门独立的学科 行政学起源于19世纪末20世纪初 它是在威尔逊 古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上 经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管理理论的推波助澜 最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法行政作为一种管理活动人们早已司空见惯 但是 行政作为一个科学范畴提出并受到人们的关注 则得益于在国家活动领域中将政治与行政做出区分 由此导致公共行政概念的出现 对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺 威尔逊的著名论文 行政之研究 1887 和古德诺的名著 政治与行政 1900 中提出的政治与行政二分法观点 被公认为开创了行政学的传统 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征 表述了行政概念的基本含义 威尔逊认为 与制定法律的组织 程序 过程相关的政治领域属于 国家意志的表达 主要关注 重大而带普遍性的事项 与执行法律政策的机构 程序 过程相关的行政领域则属于 国家意志的执行 它主要是 国家在个别和细微事项方面的活动 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 1 政治与行政二分法古德诺的表述是 政治是国家意志的体现 行政是国家意志的执行 政治在决定政策 行政在执行政策 行政是 政府官员推行政府功能的活动 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论德国著名社会学家马克斯 韦伯被称为 组织理论之父 于20世纪初提出了官僚制理论 在马克斯 韦伯看来 官僚制是指一种以分部 分层 集权 统一 指挥 服从等为特征的组织形态 是现代社会实施合法统治的行政组织制度 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论所谓 官僚 是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言 并不含有一般语境中使用 官僚 一词的贬义 为了避免误解 有些学者把韦伯所说的官僚组织 改称科层组织 韦伯认为 在近代以来的资本主义社会中 官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论官僚制具有如下基本特征 合理的分工 在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来 层级节制的权力体系 在组织中实行职务等级制和权力等级化 整个组织是一个层级节制的权力体系 依照规程办事的运作机制 在组织中任何管理行为都不能随心所欲 都要按章行事 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论 形成正规的决策文书 在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达 下级易于接受明确的命令 上级也易于对下级进行管理 组织管理的非人格化 在组织中管理工作是以法律 法规 条例和正式文件等来规范组织成员的行为 公私分明 对事不对人 合理合法的人事行政制度 量才用人 任人惟贤 因事设职 专职专人 以及适应工作需要的专业培训机制 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论官僚制作为行政组织的一种 经典组织范式 在管理机构得到了广泛的推行 然而进入21世纪以来 伴随着新公共管理运动的兴起 官僚制面临着极大的挑战 主要集中在如下几个方面 过分强调了层级节制体制 要求下级对上级在职务上绝对服从 忽视了下级人员的主动性和积极性 缺乏民主精神 过分强调组织利益和组织效率 难以应付社会个性化的发展要求 难以应付多样化的社会需求 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 2 韦伯的官僚制行政组织理论 过分强调专业分工和职能权限的划分 忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题 过分强调人员的稳定性 无过失便终身任职的制度 最终造就出不求有功但求无过的管理人员 造成管理人员得过且过混日子的状况 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 3 泰勒的科学管理理论 4 法约尔的一般管理理论法国的亨利 法约尔在1908年就提出了一般行政管理的原则 首创经营管理理论 1916年 他出版了 工业管理和一般管理 一书 第一个提出了 管理的要素 并论述了经营的六种职能活动 即技术活动 商业活动 财务活动 安全活动 会计活动和管理活动 对管理活动 又提出 计划 组织 指挥 协调 控制 五种因素 在对这些因素进行详细论述后 他提出了十四条管理原则 作为管理教育的内容和管理企业的指导方针 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 5 怀特的理论框架1926年 美国学者怀特的 行政学导论 出版 该书全面反映了传统时期行政学的理论观点 怀特指出 行政管理是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理 他把公共行政的目标明确表述为 公共行政的目的 就是在官员和雇员的处置下 对各种资源加以最有效的利用 良好的行政所追求的是 消除浪费 保护材料和资源 迅速而圆满地完成公众的目标 2 2行政学在西方的发展 2 2 1行政学在西方的初创 5 怀特的理论框架怀特所关注的是影响行政效率的组织 人事 财务及法规 因此行政组织 人事行政 财务行政和行政法规构成了怀特行政学理论体系的基本内容 怀特把效率作为行政学追求的目标 除了受到泰勒 韦伯效率理论的启示外 也反映了当时政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾 2 2行政学在西方的发展 2 2 2行政学在西方的演进以政治与行政二分法为前提 以效率目标为基本点建立的行政学理论 既反映了传统时期行政学的理论贡献 但又带有那个时期不可避免的缺陷 它将政治与行政截然分开 忽视了政治因素对行政过程的影响 它用封闭 静态的研究方法研究组织结构 忽视了组织与环境的关系 它过分推崇效率原则而忽视了行政活动中公平 公正的最高价值取向 美国学者文森特 奥斯特罗姆在他具有影响的 美国公共行政的思想危机 一书中 将传统行政学思想称之为威尔逊 韦伯范式 并指出其基本特征是 单一权力中心 层级 等级 结构 2 2行政学在西方的发展 2 2 2行政学在西方的演进 政治与行政的严格分离 随着社会变迁和行政学的进一步发展 威尔逊 韦伯范式的弊端逐步暴露出来 受到越来越多的批评以至激烈抨击 到20世纪60年代后 威尔逊 韦伯范式逐步为一种新的范式 民主行政范式 所取代 2 2行政学在西方的发展 2 2 3行政学在西方的深化20世纪60年代后的行政学摆脱了长期以来对政治科学的过分依赖 由纯粹理论研究转向应用研究 许多相关学科的理论方法和研究成果纷纷被引入到公共行政学的研究 不仅衍生出了诸如行政生态学 比较公共行政学 政策科学以及新公共行政学等公共行政学的新兴分支学科和理论流派 而且使公共行政学在研究视野和研究内容上均得到了进一步的深化 进而成为一门融多学科的理论与方法于一体的综合性学科 2 2行政学在西方的发展 2 2 3行政学在西方的深化 新公共行政学新公共行政学也称为新公共行政运动 主要是针对传统行政学的理论而提出的 新公共行政学对政治与行政二分表达了强烈的不满 认为传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的 从而将行政研究局限在一个非常狭隘的领域内 行政研究只关注诸如预算 人事 组织以及大量其他中性问题 强调以国家为中心来提高管理的效率 经济和效果 却很少重视政策制定和政策分析等研究 使公共行政远离社会危机处理的需要 2 2行政学在西方的发展 2 2 3行政学在西方的深化 新公共行政学基于此 新公共行政学提出了研究公共行政领域的一种全新的视角 其基本思想是 以社会公平作为核心的价值 建构一种入世的 改革的 具有广泛民主的新行政学 新公共行政学的理论主张对于行政学的发展有着重要影响 尤其是关于公共行政的价值观 道德观和关注现实政策的主张 一直是当代公共行政的中心议题 2 2行政学在西方的发展 2 2 3行政学在西方的深化 新公共行政学主要观点 1 新公共行政理论在批评主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量 2 主张社会正义和社会公平 3 主张改革的 入世的 与实际过程相关的公共行政学 4 主张构建新型的政府组织形态 5 主张突出政府行政管理的 公共 性质 6 提出民主行政的理念 2 2行政学在西方的发展 2 2 4行政学在西方的拓展进入20世纪八九十年代以来 随着西方国家政府再造运动的兴起和公民社会的不断发育 西方公共行政管理出现了一些新的发展特点 一方面 在新管理主义思潮的影响下 许多在工商企业管理领域行之有效的新管理理论与方法又一次被引入公共行政管理领域 而另一方面 在新一波的民主政治思潮的推动下 出现了一些更加关注公共行政管理的公共本质 更加强调公民参与的新型公共行政管理理论 2 2行政学在西方的发展 新公共管理运动20世纪70年代末80年代初 一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起 在西方 这场行政改革运动被看作一场 重塑政府 再造公共部门 的 新公共管理运动 这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼 管理主义 新公共管理 以市场为基础的公共行政 后官僚制典范 或 企业型政府 到90年代后期 人们越来越倾向于使用 新公共管理 的概念 2 2行政学在西方的发展 新公共管理运动由于各国具体实践的差别 对于新公共管理有诸多定义 比如 经济合作与发展组织所作的界定是 1 企业管理技术的采用 2 服务及顾客导向的强化 3 公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入 尽管表述不同 但各种定义的基本取向是一致的 即新公共管理是一种以采用商业管理的理论 方法及技术 引入市场竞争机制 提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义 2 2行政学在西方的发展 新公共管理运动出现的原因第一 新公共管理运动 是被财政危机逼出来的 第二 新公共管理运动 是被 信任赤字 逼出来的 第三 新公共管理运动 是被理论危机逼出来的 第四 新公共管理运动 是被科技革命逼出来的 第五 新公共管理运动 是被经济全球化逼出来的 第六 新公共管理运动 是被公共管理对象逼出来的 2 2行政学在西方的发展 新公共管理运动的内容 1 政府角色定位 2 专业化管理 3 企业管理方法的引入 4 绩效管理 5 产出控制 6 竞争引入 7 以顾客为中心 2 3行政学在中国的勃兴 1 古代中国 在两千多年的封建社会中 逐步形成了一套以大一统的国家行政组织体制 官吏制度和监察制度为主要内容的行政管理制度 2 近代中国 西方行政学被介绍 引入 出版了一些学术著作 提出了一些行政管理思想 并且还开设了行政学课程 创办行政学刊物 建立行政学会 3 现代中国 行政学是伴随着中国改革开放的进程而勃兴的 2 3行政学在中国的勃兴 行政学于20世纪80年代初在我国恢复研究以来 在20多年间得到了很大的发展 学术界根据我国行政学科本身发展和社会进步的需要 在行政理论和行政发展方面进行了广泛研究 其现状如下 1 业已建立起行政学的体系架构 2 行政学理论研究有了较大的进展 3 应用行政学得到了较大的发展 4 分支行政学在不断开拓 5 突破单一的运用理论方法来研究行政学的局限 2 4统治行政 管理行政与服务行政 1 统治行政行政作为国家运行的基本内容 在一个很长的历史时期中 是与国家统治联系在一起的 是统治阶级用以提高统治能力的工具 在农业社会的历史条件下 行政是国家实现其阶级政治统治的手段 国家对社会的管理主要表现为 集权管理 权治 管理强制管理 2 4统治行政 管理行政与服务行政 2 管理行政近代社会 在社会分化的总体历史趋势中 国家自身也发生了分化 不仅国家的部门 权力和职能发生了分化 而且 国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破 出现了政治与行政的分化 在这种分化的历史趋势中 国家的统治职能和管理职能处在一种此消彼长的进程中 近代社会行政发展的趋势是告别传统的统治行政而走向现代的管理行政 2 4统治行政 管理行政与服务行政 3 服务行政人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会再到后工业社会的变迁 相应地 其社会治理模式也由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式 并将走向服务型社会治理模式 服务行政是服务型社会治理模式的一个重要组成部分 服务行政的特征 1 服务导向而非控制导向 4 开放式行政而非封闭式行政 2 公正导向而非效率导向 5 德治和法治的有机结合 3 公民本位而非政府本位 第三节行政学的研究内容与学习目的 3 1行政学的研究对象和研究内容3 2学习和研究行政学的目的 3 1行政学的研究对象和研究内容 行政活动是政府管理公共事务的一种 国家的组织活动 行政学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系 它是研究国家行政系统对国家事务 社会公共事务及自身事务进行有效管理的规律的科学 行政学的研究主要包括以下方面 1 行政学史 研究行政学学科的发展历史 了解行政学的起源 形成 发展和改革的全过程 从中总结规律以借古鉴今 2 行政环境 凡是对行政系统发生作用 并为行政系统的反作用所影响的条件和因素 都属于行政环境的范畴 3 1行政学的研究对象和研究内容 3 行政职能 即行政机关在管理活动中的基本职责和作用 主要涉及政府管什么 怎么管 发挥什么作用等问题 4 行政组织 研究行政组织的结构 有效组织的设计原则 组织中的职位设置 组织中的信息传递及组织系统 行政组织的完善与否在行政管理中占重要地位 是影响行政效率的重要因素 研究行政组织对我国领导体制和行政机构改革具有重要指导意义 5 行政领导 研究现代行政领导职能 程序 类型 方法 艺术和行政领导者的素质 是实现行政管理目标的关键 3 1行政学的研究对象和研究内容 6 行政决策 决策是当代管理科学的一项重要内容 也是现代行政管理的基本功能 决策贯穿在行政管理全过程中 行政学研究的内容之一 就是研究决策的程序 方法 途径 手段和决策者的素质要求 7 行政法制 是指在行政管理中运用的行政法律规范 传统的行政学很重视行政法的研究 8 机关行政 研究如何提高机关工作效率 如何科学地管理机关行政事务 包括机关公文处理 档案管理 生活事务管理等 机关是行政管理机构的实体 也是行政管理的主体 行政机关自身建设和管理如何 能否发挥它应有的功能和效率 对整个行政管理具有重要意义 3 1行政学的研究对象和研究内容 9 人事行政 研究人事行政的一般原理 包括人事管理的目的 任务 原则 制度 研究行政人员的任用 选拔 调配 流动 培训 奖惩 工资 退休等内