第一章 财政的产生与发展.doc

第一章 财政的产生与发展教学目的与要求：通过学习，使学生熟悉财政的定义、财政的产生与发展，掌握财政的类型及我国建立公共财政体系的历史必然性，领会财政学研究的对象及方法及现实生活中的财政现象。教学重点：财政现象教学难点：财政的特征第一节 财政的定义一、财政现象人的需要分为两类：一类是“私人物品或服务”；另一类是“公共物品或服务”。 人们可以从政府那里得到的公共服务主要有： （1）国防、公安、司法以及国家机关，是靠财政拨款维持运行的。（2）遍布全国的铁路、公路网，桥梁，城镇的供水、排水、煤气，农村的大型水利工程、灌溉系统以及其他大型公共工程等社会生产和生活基础设施，大多数都是由政府财政投资兴建的。（3）大型发电站、钢铁厂、煤矿、油田等大中型企业，是由政府财政出资兴建的。 （4）幼儿园、学校、医院、科学研究机构等事业单位大多数是靠财政出资建立并且靠财政拨款维持与发展的。 （5）政府通过财政活动，直接和间接地为社会提供了大量的工作岗位和就业机会。 （6）城镇居民和农民都不同程度地享受由财政支付的各种福利或补贴。政府为民众办事并不是一种无偿的、额外的恩惠，必须从民众个人收入中扣除或暂借。人们为接受政府提供的公共服务所支付的项目有： （1）企业、单位和个人要按国家税法的规定，把收入的一部分以税收的形式直接向国家财政缴纳，或在购买商品或劳务时，将“税”隐蔽在商品和劳务的价格之中间接缴纳给国家财政。 （2）企业、单位和个人办理户口登记、结婚登记、营业执照、经营许可证、出国护照、驾驶证等各种证照向政府上交的规费。 （3）企业、单位和个人使用公共设施、公有资源要上交的使用费。 （4）企业、单位和个人以自愿或非自愿的形式购买政府发行的各种形式的债券。二、“财政”一词的来源我国古代有“国用”、“国计”、“邦计”、 “理财”、“度支”、“计政”等，有政府理财之意。 日本在1868年“明治维新”创建了“财政”这个术语。我国在1889年戊戌变法中提出“改革财政，实行国家预算”的条文。1903年清政府还设立了财政处，各省设立各种财政官，如正、副财政监理官等等。20世纪40年代我国中华书局所出版的辞海简要地解释财政的定义。三、财政的定义财政的一般特征表现在以下几个方面：（一）财政分配的主体是国家或政府1财政分配以国家为前提。国家直接决定着财政的产生、发展，决定着财政分配的范围。2在财政分配中，国家总是处于主动的支配地位，是财政分配活动的决定者与组织者。3财政分配是以国家制定的法律制度为依据进行的。 （二）财政分配的对象是社会产品，主要是剩余产品 就全部收入而言，我国财政分配的对象主要是剩余产品价值（M）部分，但从社会经济的发展来看，劳动者个人收入（V）部分对财政分配的影响作用越来越大。 （三）财政分配的目的是保证国家实现其职能的需要或满足社会公共需要 社会公共需的特征：（1）是社会公众在生产、生活中共同的需要。（2）每一个社会成员可以无差别地共同享用的需要。（3）社会成员享用社会公共需要也要付出代价（如交税或付费）。（4）满足公共需要是政府的职责。（四）财政是一种集中性的、全社会范围内的分配 从财政的本质及其基本特征出发，并立足社会主义市场经济的体制环境，财政这一经济范畴的定义概括为：财政是政府为满足社会公共需要，以政府为主体对一部分社会产品进行的集中性分配。第二节 财政的产生与发展一、财政的产生 （一）社会生产力的发展、剩余产品的出现是财政产生的经济条件 社会生产力的发展，出现了剩余产品，相应产生了必须由剩余产品予以满足的社会共同需要。 （二）国家的产生是财政产生的社会政治条件 随着生产力的发展，人类社会分裂两个根本对立的阶级，由此产生调和对立阶级矛盾的国家。国家不仅行使阶级统治的职能，而且行使有关的社会职能，需财政提供财力保证。 二、财政的发展（一）奴隶制国家的财政其特点是：（1）奴隶主主要以直接占有奴隶及其劳动成果的方式取得财政收入，包括王室土地收入、战败国的贡赋收入和居民捐税收入。（2）财政收支与王室的收支混在一起，没有严格的界限。国家的公共支出与国王个人的收支无法明确划分。（3）财政形式主要采取实物和徭役形式。（二）封建制国家的财政其特点是：（1）逐步形成了以土地或人口为课征依据的税收形式。封建社会后期，赋税成为财政的主要收入形式。（2）随着商品货币经济的发展，又产生了一些新的财政范畴，如专卖收入、国债、国家预算等。（3）国家财政收支与国王个人收支逐渐分离，形成单独的收支渠道，并设独立的管理机构进行管理。（4）财政收支形式由以实物形式为主逐步向以货币形式为主转化。 （三）资本主义国家的财政 特点是：（1）税收是国家财政收入的主要形式，并形成较为完整的征收体系。（2）国家财政全部货币化。（3）财政收入包括税收、债务收入等。（4）财政职能不断增强，收支范围相应扩大，成为国家对国民经济进行宏观调控的重要手段。 （四）社会主义国家财政 其财政的性质及特点：（1）财政以国家为主体，凭借国家的政治权力和生产资料所有者的代表身份参与一部分社会产品分配。兼顾国家、集体和个人三者利益为原则，对公有产品进行合理分配。（2）收入来源除凭借国家权力、以税收形式参与社会产品分配外，还有国有资产经营收益等。5 第三节 财政的类型一、家计财政家计财政是与自然经济相对应的特有的财政类型。在自然经济条件下，财政收支具有很强的私人性质，主要为奴隶主、封建君主服务。此时财政不具有“公共性”，属“家计性”财政。家计财政是“皇权国家”的专制王朝在财政模式上的体现。二、公共财政（一）公共财政含义公共财政是为市场提供公共物品和服务的政府分配行为，是与市场经济相对应的特有的财政模式。特征：（1）社会经济划分为私人部门和公共部门。前者从事营利性活动；后者从事的是非营利性活动。（2）具有共同消费性质的活动，由政府以非市场性的财政方式来提供其所需经费。（3）政府要通过政府预算保证政府对社会政治、经济调控的需要。（二）公共财政的基本特征1公共财政是弥补市场失效的财政。2公共财政必须为市场活动提供一视同仁的服务。 3公共财政具有非市场营利的性质。4公共财政是法治化的财政。三、生产财政生产财政是与计划经济相对应的特有的财政类型。这是因为：（1）计划经济建立的初期，国家的主要任务是经济建设，通过物质生产活动来解决解决大多数社会成员的温饱问题。（2）计划经济以国家通过财政手段直接对整个社会资源的计划配置。四、我国建立公共财政的必要性（一）建立社会主义市场经济体制的迫切需要 党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，发展社会主义市场经济，加速中国经济市场化的进程。我国必须建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政。（二）转变政府职能的客观要求市场经济的建立，需调整政府行使职能方式和内容，以便加速我国市场经济体制建立健全的进程。（三）财政自身改革和发展的必然结果 发展市场经济、转变政府职能，须建立有中国特色的公共财政。即能由市场解决的事情，财政要逐步让位；凡应由财政承担的公共需要，财政要到位。第四节 财政学研究的对象及方法一、财政学的研究对象财政学是研究财政分配及其客观规律性的科学。其研究对象包括以下几个层次。1财政学研究财政分配活动：政府应当占国民收入多大比重；开征哪些税；是否发行公债；财政资金在各项目间如何合理安排，采取什么方式安排；如何有效地使用财政资金等。2财政学研究财政分配关系。财政学要透过财政分配活动，探索隐藏财政分配关系：国家各级政权、国家与各经济成分以及个人之间、地区与地区之间的财政关系等。3财政学研究财政体制和财政政策。财政学要研究财政体制的设计、如何运用财政政策等。4财政学研究财政管理及其方法。采用科学的方法对财政分配进行有效的管理，是财政分配顺利实现的重要保证。二、财政学的研究方法（一）定性分析与定量分析相结合的方法财政学要通过定性分析与定量分析，解释财政分配关系的内容和性质、总量与结构的变化规律。（二）实证分析与规范分析相结合的方法财政学要通过实证研究，客观反映财政分配活动的历史和现实状态，也要分析判断财政分配活动的状态是否符合客观规律的要求，从而使财政分配更好地实现其职能目标。（三）静态分析与动态分析相结合的方法财政学既要从静态的角度分析某一特定时期财政运行的质与量的历史情况，又要从动态角度总结财政分配质与量的历史情况、现状及未来发展趋势，把握财政运行的规律。第二章公共产品理论教学目的与要求：通过学习，要求学生熟悉公共产品的内涵、特征、分类以及公共产品的界定，理解公共产品供给的最优化以及如何有效地提供公共产品问题。教学重点：公共产品的类型教学难点：公共产品的特征 第一节公共产品的性质一公共产品的概念公共产品是相对于私人产品而言的，是由公共部门（或政府）提供的用于满足社会公共需要的商品和服务。二公共产品的特征（一）基本特征1非排他性。即公共产品一旦提供了，一定范围内的社会成员将共同消费它，不可能将其中的任何人排斥在外。纯粹的非排他性，包含三方面的内涵：（1）任何人都不可能不让别人消费它。（2）任何人都不得不消费它。（3）任何人都可以恰好消费相同的数量。2非竞争性。即增加一个消费者不会减少任何一个人对公共产品的消费量，它的边际成本为零。（二）派生特征1效用的不可分割性。2溢出效应性。3规模效益递增。4对消费者收费不易，或者收费成本过高。5初始投资特别大，而随后所需的经营资本额却较小。三公共产品的分类（一）纯公共品与准公共品1纯公共产品。这类产品同时具有非排他性和非竞争性。2俱乐部产品。这类产品的特点是消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他，即不付费者可以被排除在消费之外。3公共资源。这类产品的特点是消费上具有竞争性，却无法有效地实现排他，即不付费者不能被有效地排除在消费之外。（二）混合产品和公共中间品混合产品是具有较大范围的正的外部效应的私人产品，或同时具有公共产品性质和私人产品性质的产品。如教育等。公共中间品是指未被最终消费，而是被用作投入，进入生产过程的公共产品。（三）整个社会共同消费的公共产品和地方性公共产品从区域性或层次性看，公共产品可分为全国性公共产品和地方性公共产品，地方性公共产品也可以按区域的大小进一步划分，如划分为省（市、区）公共产品、地市公共产品、县乡公共产品等。四公共产品的界定1公共产品的非竞争性和非排他性存在紧密关系。2即使每个人消费公共产品的数量都一样，也不必要求所有人对这种消费的评价都一样。3公共产品的划分是相对的。4公共产品的认识是发展的。许多原来认为是私人产品的，随着时间的推移，在新的形势下被认定为公共产品。5公共产品的提供，可以由公共部门提供，也可以由私人部门来提供。6公共部门（或政府）要提供某种公共产品也并不一定意味着必须由公共部门来生产该产品。在美国，有37%的消防服务，23%的图书馆，48%的公交服务由私人企业承包经营。第二节公共产品的供求一、公共产品的需求（一）私人产品的需求在私人产品需求分析中，假设消费者的偏好、收入和其他产品的价格是既定的。市场需求曲线表明，当人人面对该产品的相同价格时，他们所愿意消费的数量。（二）公共产品的需求对公共产品，则人人都是产量接受者和价格调节者（根据他的意愿支付）。当人们愿意为公共产品支付的总量，等于生产者愿意在某一产出水平上提供该产品的价格时，公共产品就达到了均衡。（三）私人产品与公共产品的有效定价规则私人产品的有效定价规则为价格等于边际成本。而纯公共产品的有效定价规则，是个人价格的总和等于边际价格。二、公共产品的供给（一）公共产品的最优供给问题公共产品达到帕累托效率的状态：只有当社会边际效益等于社会边际成本、个人边际效益等于个人边际成本时，公共产品提供才会达到最佳。但消费者不愿意为市场提供公共产品；消费者有“免费搭车”心理。所以公共产品的提供方式，只有通过非市场的手段进行。（二）公共产品供给的范围与层次福利国家供给的公共产品无论从范围和规模都相对较大一些；而一些深受自由主义影响的西方国家政府，其公共产品供给的范围就相对小一些。受益范围遍及全国的公共产品由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府或各个受益的地方政府共同提供。三、公共产品有效提供的方式公共产品的提供方式，只有通过非市场的手段进行。（一）自愿捐献与成本分担假设一个社区需要警察来维持社会秩序，雇用三个警察对该社区来说是最有效率的，那么如何来实现这一目标呢？一种可选择的方式是该社区的所有成员分担为此而发生的成本。假定由三个消费者甲、乙、丙决定其方案，如果这三个消费者在解决他们所共同需要的安全保障方面进行合作，并为此分担警察所需的费用，三个消费者可以将其所拥有的资金集中在一起，用于雇佣警察的需要。（二）强制性融资解决搭便车的问题如果社会成员均按照其所获得的公共产品与服务的边际效益大小来捐献自己应当分担的费用时，公共产品的供给量可以达到具有最佳效率的水平“林达尔均衡”模型，其前提：一是每个社会成员都愿意准确地披露自己可从公共产品的消费中获得的边际效益和应分担的成本费用。二是每个社会成员都清楚地了解其他社会成员的嗜好以及收入状况。如果社会成员都有“搭便车”心理，公共产品将没有任何资金来源休谟 “公共悲剧”论。因此，需依靠强制性的融资方式来解决公共产品的供给问题。5第三节公共产品理论与供给制度的变迁公共产品供给制度的变迁，是与公共产品理论的形成与发展相对应的，它伴随着市场经济的逐步发展而逐渐形成和发展变化的。一、公共产品产生的思想萌芽1793年大卫?休谟分析公共产品的思想：（1）人类在生产和生活中存在某些共同需要的“产品”；（2）这类产品提供存在坐享其成心理及其可能性；（3）只有政府才能有效解决。由于历史的原因以及真正的贸易和经济自由还没有形成，休谟的思想在当时及以后相当长的时期内并未受到重视。因此，被视为公共产品产生的思想萌芽。二、亚当斯密与约翰穆勒与公共产品供给制度的萌芽1776年，亚当斯密在国富论中认为政府的职责包括：（1）保护国家的安全；（2）保护人民不受其他人的欺侮或压迫；（3）建立并维持某些公共机关和公共工程。他从理论上第一次系统地分析了公共产品的存在，并应该由政府提供。但其分析仅此而已，而没有进行深入的分析。十九世纪中叶，英国经济学家约翰穆勒对公共产品供给理论进行了较为深入的分析和研究。他认为政府职责的界限标准：（1）个人不具备正确评价事物利益的能力时，需要政府干预；（2）个人缺乏远见而签署无法废除的契约时，政府应加以限制；（3）利益分歧的劳工与经理人员谈判时，政府应加以调节；（4）政府对股份公司尤其是垄断公司也应加以调节。穆勒比斯密更进一步分析了公共产品的经济内容，提出公共产品应该由公共部门提供的思路。这无疑是现代公共产品供给制度的萌芽的标志。三、公共产品理论的建立与公共产品供给制度的形成奥地利人萨克斯在其国家经济导论著作中首次将边际效用理论运用到公共财政问题上来，使公共服务成为具有价值的“公共产品”，为公共产品理论的建立奠定了经济学理论基础。四、公共产品理论与供给制度的发展（一）威克塞尔和林达尔的贡献威克塞尔在1896年指出公共产品的供给应该使个人效用最大化，而利益赋税原则能实现这一目标。他将公共部门的决策看成是一个政治性的与集中性的选择过程，为公共选择论的创立奠定了基础。威克塞尔的学生林达尔进一步对边际主义财政学和公共产品理论做出了贡献。这主要体现在建立了林达尔模型，这个模型主要用以分析两个政治上平等的消费者共同分担公共产品成本的问题。（二）萨缪尔森的贡献1对公共产品的定义。萨缪尔森在公共支出纯论中第一次明确“公共产品”的定义，即公共产品是每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费。2分析了公共产品的非排他性和非对抗性。并运用一般均衡方法分析了公共产品的最佳供应问题。3提出了萨缪尔森模型。假定存在一个无所不知的计划者或全知全能者，它知道每一个公共产品的消费者对于公共产品的真实偏好，以便解决公共产品的有效供应问题。（三）公共选择理论的提出，标志着公共产品理论与供给制度已经进入一个较高的发展阶段政府安排供应公共服务及其由此而相应展开的政府支出与收入活动，是由政治选择程序来作出的。鲍温、布莱克分别在1943年、1948年对投票难题进行了概括，形成为投票理论，布坎南和阿罗随后也对这一问题进行了进一步阐述，开始涉及到公共选择理论问题。1962年，布坎南和塔洛克出版了赞同的计算一书，将集体选择、决策原理和投票程序等问题融为一体，构成了公共选择理论，使公共选择问题的研究有了突破性的进展，形成了公共选择学派。第三章公共选择理论 教学目的与要求：通过学习，使学生领会公共选择学派产生的背景及过程、公共选择的理论依据、规则的判定标准、公共选择与私人选择的区别，理解投票机制与官僚经济理论及公共经济决策的科学化、民主化的问题。教学重点：投票机制理论教学难点：官僚经济理论 第一节公共选择理论概述一公共选择学派产生的历史背景及过程（一）公共选择学派产生的历史背景公共选择（public choice）是指通过集体行动和政治过程来进行政府（财政）决策。公共选择理论是以现代经济学的基本假设为前提，依据自由的市场交换能使双方都获利的经济学原理，来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为及两者关系的一种理论。二战以来，在凯恩斯理论的主导下，政府对市场的调控越来越多。而过度的政府干预，引发了如失业、通货膨胀等问题，使人们以研究市场经济失灵和缺陷的经济学方法探求政府干预失灵的原因。随着政府干预的加强，公共经济活动领域范围的扩大，以现代宏观经济学所探讨的政府经济事务的政策选择问题，已经不能满足政府公共经济运行的需要。以布坎南为代表公共选择学派认为，政府在政策制定过程中，政府官员也是追求最大利益的经济人。（二）公共选择理论产生的过程1发源阶段。布莱克于1958年发表的委员会与选举理论，开创了公共选择研究的先河。2形成阶段。布坎南和塔洛克等人发表的文章社会选择、民主政治与自由市场和于1962年出版的赞同的计算，将社会选择、决策原理和投票程序等问题融为一体，形成了公共选择理论。3影响日益扩大的阶段。1969年布坎南和塔洛克创建了“公共选择研究中心”，同时出版了公共选择，公共选择理论的影响扩大到欧洲、日本。4繁荣阶段。布坎南因提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得了1986年度诺贝尔经济学奖，他还使人们从相互交易中各自获益的理念应用于政治决策领域，弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，这有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。二公共选择的理论依据（一）公共选择学派的理论前提公共选择理论认为，经济学中的基本命题是不同经济个体之间的交换，经济交易双方的博弈将使交易最终会达到“帕累托最优状态”。其最大突破在于，在政治活动领域中，重要的命题是社团、党派和国家等基本行为主体主体之间及主体内部各个成员之间的出于自利动机而进行的一系列交易过程。公共选择学派认为，为了保证个人的利益追求不受他人的阻碍的同时，也不妨碍他人对利益的追求政治过程中理性经济人的交易能够得到顺利进行，一个社会必须制定合理的政治行为规则。（二）公共选择的必要性对于私人产品来说，其偏好的显示，个人只需在市场上通过买卖的选择来显示自己的偏好。对于公共产品来说，由于个人不愿意真实地显示自己的偏好，因此不存在一种从消费者到生产者、从生产者到消费者的信息传递机制，由此会导致公共产品供给不足或供给过剩问题。同时，市场无法解决外部效应问题，需通过非市场决策即公共选择来解决。三公共选择与私人选择公共选择是人们在民主政治体制下，通过投票来决定公共产品的需求、供给与产量，从而把个人和或私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择与私人选择的区别主要体现在：1遵循的原则不同。私人选择遵从的是自愿交换的原则；公共选择则遵从的少数服从多数的原则。2场所和方式不同。个人选择是在市场过程中进行的。公共选择是依照一定的政治程序来决定公共产品的数量和资源在公共产品间的配置。在选举方式上，可有选民或由选民代表代行决定。3结果的不同指向性。在私人选择中，个人选择与结果也有着直接的联系。而公共选择中，个人选择与结果可能没有直接的联系。4市场竞争性质的不同。在市场经济中，私人选择具有较强的竞争性。而公共选择则无竞争性。四公共选择规则的标准1存在公共偏好的假设。公共具有以下特征：（1）公共选择的完整性，即可选择的目标包括一切的可能性。（2）公共选择符合合成推理原理。如果公共选择甲方案优于乙方案，乙方案优于丙方案，那么甲方案优于丙方案的状态也必然成立。2独立性原则。公共选择是个人选择的集合，公共选择的序列一般不会发生变化。3帕累托原则。如果社会成员中每个人都宁愿选择A而不是B，那么公共选择也必然是A。如果社会中除了一人之外其他所有人对于选择A和B都是无差异的，那么，那个人的选择也就必定是公共选择。在公共选择中，也是遵循帕累托效率原则的。4广泛性原则。公共选择是集中了大多数（甚至是全部）个人选择而作出的，因此其选择的范围几乎是不受限制的。5平等性原则。个人之间的选择是平等的，不能把某个人的选择强加于他人。5第二节公共选择机制一投票机制（一）直接民主制下的公共选择1全体一致规则，即一项集体行动方案，只有在所有参与者都同意，或者至少没有任何一个人反对的前提下才能实施的一种表决方式。其特点包括：一是这个方案是一种帕累托最优状态；二是在一致同意的规则下，所有参与者的权利都能平等地得到保障；三是它可以有效地避免“搭便车”行为的发生；四是这个规则通常需要全体参与者的一而再、再而三地协商与讨价还价才能最终达成。其缺陷包括：首先，制度复杂，费时、费力。其次，该规则赋与的一票否决制会使前面的努力前功尽弃。其三，该规则忽视了投票人的偏好的显示难题。2多数规则。多数规则是指一项议案或决策须经1/2以上投票人赞成才能通过或采用的一种投票规则。它有几种情况：一是只有一项议案时可通过简单多数制得到一个确定的结果；二是在两项不同的方案中选一时，一个议案得到过半数票而被批准；三是可选取的议案有多个时，采取的方法是每一次只提交一对议案进行投票，过半数者参与下一轮投票，直到其中的一个议案被最终通过。过半数规则具有节约集体决策成本的优点。3循环投票的现象。美国经济学家肯尼思阿罗在社会选择与个人价值中所总结的理论，也叫阿罗不可能定理。即在投票多数规则或最优过半规则中会使议案选择出现相互循环、最终结果不存在的可能性。假定有三个人甲、乙、丙，每人共同面临A、B、C三种选择，甲认为方案A优于方案B，B方案又优于C方案；乙认为方案B优于方案C，C方案又优于方案A；丙则认为方案C优于方案A，方案A又优于方案B。如果按照简单多数制原则，从三个方案中任选两个，即三个人中有两个或两个以上的人支持某方案，某方案就可当选，显然，在此三个方案都符合过半的原则，就无法进行选两个方案的议题。这就是通过所说的循环投票现象。公共选择学派提出了两种解决方法：一是使参加投票的总人数为单数，使该方案所达到的决策结果与中间投票者偏好一致。二是每个参与投票人的偏好排列都呈单峰状态，循环周期现象就不会出现。（二）间接民主制下的公共选择所谓间接民主制（也叫代议制民主）是指通过选举，委托专门的代表来行使管理国家事务的权力的一种制度性安排。1政党行为。公共选择理论认为，政党是通过合理的方式以普通选举来获得政权、支配政府的人的联合体，而在野党是为了在选举中击败执政党夺取权力而行动的联合体。因此，各政党为了赢得选票，取得竞选胜利，将在其竞选纲领中承诺大多数选民提供他们所希望的公共产品。2公共选择者的行为。公共选择者是指能从政府实施的政策中获得利益的人，即拥有自己的效用期待并能最终实现的人。理性的投票者会通过判断从各政党的政策中所获利益的，即从所谓的政党期待效用差，来选择能够给予他们最大效用的政党。3利益集团在选举中的作用。在民主政治体制下，表达和谋求对政治生活需求情况的途径主要表现为投票选举行为；除此之外，通过利益集团的活动使自己的要求得到满足，也是现代政治参与不可忽视的方式之一。其途径主要表现在两个方面：一是对立法机关施加影响；二是对行政机关施加影响。二官僚经济理论以布坎南为代表的公共选择学派有两个方面的成果：一是政治市场学说，把国家的预算决策看成是类似市场的由公共产品的供求双方相互决定的过程。这个学说的中心是对投票制度的分析。二是对财政制度中官僚主义行为的分析，即政府机构和政府官员行为的分析。（一）官僚机构的特点布坎南认为，由官僚机构提供公共产品与由私人企业提供商品一劳务之间是不同的，这体现在它的三个特点上：1在政府官僚机构中，并不存在竞争，即提供同种公共产品的竞争。缺少竞争意味着缺少刺激，从而降低公共部门服务的效率。2公共机构的官僚们并不以追求利润作为自己的目标。当某个公共机构压缩了支出后，余留资金不是转入下一年的基金，就是上缴国库，这不利于鼓励官僚们节省开支。3公共服务通常不是以价格形式出售的，社会成员对公共机构的评价不能像市场价格那样敏感。（二）政府失灵分析1政治制度的失灵。由于每个国家的政治和政府组织体制都不可能是完善的，必然会在政治制度方面产生失灵现象，在某种程度上阻碍经济和社会的发展。2信息的失灵。有限的信息，不仅使政府难以制定出完全符合公众偏好的计划，而且政府对其活动作用于私人经济可能产生的反应也难以完全控制。3决策的失灵。政府在某些事情上根据一些人的偏好来进行决策，在另一些事情上又根据另外一些人的偏好来进行决策，没有一个稳定的是非判断标准，容易引起政府在资源配置中无法避免的一种非效率的因素。4权力的滥用。各级政府、政府官员和各个部门都有扩大权力的愿望和动机，并试图以各种方式谋求增加本级或本部门的预算，致使机构不断膨胀，人员不断增加中，效率却不断下降。5效率的低下。由于政府决策信息的不完全性以及政府官员的“短见效应”和短期行为，政府政策的制定和实施很容易发生偏差，从而出现政策低效率的问题。（三）政府规模分析1政府行为的基本假定。在公共选择理论看来，政府是由政治家和公务人员组成的，政府行为的动机主要从两个方面来分析：（1）主观上他们是理性的经济人，也在追求自我利益的最大化；（2）客观上他们与一般人一样，具有知识与能力的有限性，在极端复杂的现实社会中，出现错误决策是难以避免的。2政府行为的扩张。政治家由于受自身利益的驱使，常常会采取扩张政府的形式来扩张自己的权力，从而达到自身利益最大化的目的，但对公共产品与服务的供给及其效率往往不予重视。（四）寻租1什么是寻租？从政治学上看，寻租是公职人员为实现其私利而违反制度和法律的一种权力滥用行为；从经济学上看，寻租则是一些人通过合法或非法手段谋求经济租金的政治活动和经济活动。公共选择学派认为寻租是指利益集团为了追求一种高额的垄断利润（租金）而进行的游说、行贿等行为。2寻租的类型。（1）经济管制中的寻租。在政府管制的过程中，生产者和消费者的利益是对立的，追求选票最大化的政治家必然将提高某些受管制产品的价格，从而服务于这些利益集团。（2）政府定货中的寻租。如经济学家对实际工程承包的分析中发现，政治家们来自企业的竞选经费与企业获得承包额之间存在密切关系，成正相关关系。（3）政府特许权中的寻租。如我国的烟草专卖与食盐专营许可，就是属于政府特许。这种特许权的发放，也有可能产生寻租的问题。（4）关税和配额的寻租。如我国对进口的汽车实施高额的关税，同时确定了配额的限制，谁拿到了配额，谁就意味获得了高额利润，这就给寻租创造了机会。（5）贿选。这是发生在选举过程中的一种特殊寻租行为，即候选人或政府官员通过对参加选举的人许以经济利益上的好处，而获得选票的行为。3寻租对社会政治经济的影响。（1）寻租行为会造成市场竞争的不公平。（2）寻租行为会导致社会分配的“扭曲”。（3）寻租行为会导致政治权力的“扭曲”。（五）官僚问题解决的思路1对官僚部门与官僚个人的激励。2通过一定方式将公共产品交由私人部门提供。3委托代理理论。确定公共政策制定者与执行者之间的委托代理关系，可以考虑采取四种解决思路：首先必须对代理人进行筛选。其次设计好契约。三是对前两项措施的监督。四是制度抑制。5第三节公共经济决策的科学化与民主化一公共经济决策的概述公共经济决策指的是执政党及其政府在现行政治经济制度的基础上，为了达到一定时期经济与社会发展目标而制定的经济活动的准则和内容。它主要包括以下几个方面的内容：（一）公共经济决策的主体在民主政治下，政府只是形式上的决策主体，或者说是委托的决策主体，最终的决策主体是普通选民以及从中形成的利益集团。（二）公共经济决策的目标1效率。资源的稀缺性，决定了资源配置要求高效率。经济政策是对稀缺资源进行配置与分析所体现的一种趋向，它必须体现高效率的要求。2公平。承担社会资源分配功能的公共经济政策、决策，应对实现社会公平负起责任，以实现社会的和谐发展。3经济增长与稳定。公共经济决策奉行稳定发展的经济决策目标，在稳定中求发展，在发展中求稳定。（三） 公共经济决策的特征1其参与主体的广泛性。2其目的具有多样性。3其执行具有滞后性。4其结果具有重大影响性。如一国政府预算政策的调整，会对政府活动的范围、规模，对经济增长，对个人的投资与消费，对物价水平的稳定等方面都有重大影响。（四） 公共经济决策过程中的政治影响因素经济政策的决策过程是在政治领域内按民主程序进行的政治过程，有可能会导致经济政策决策中的失误。如利益集团通过垄断需求信息，并将其提供给政府以使政府决策有利于自己，通过投票集团对政府政策施加压力，资助某些官员竞选或政策执行，以影响决策，或利用财力上的优势进行游说活动。二公共经济决策的科学化和民主化（一）公共经济政策评估委托人（选民）与代理人（政府）的目标不一致，委托人必须运用评估制度制约和激励代理人为其目标服务。公共经济决策评估标准是从社会公共经济效益的角度出发，用所得与所费的标准来评价，即社会的总所得与总所费比较。经济政策评估有利于决策的科学化与民主化，并为好政策的产生奠定基础。（二）公共经济政策制定的科学化1要有科学的决策思想与原则。2遵循合理的决策程序，采用科学的决策方法。3遵循经济理论与客观规律。4广泛收集公共经济决策所需的信息。（三） 经济政策制定的民主化1决策过程的民主化。首先要遵循法定程序，防止个别领导为自己的私利而决策和随意决策；其次要接受社会公众的监督，建立公众表达意见的有效渠道，保证决策过程的公开化。2决策权力实行分权化管理。决策权力的高度集中，容易产生“寻租”问题。公共经济决策分权是实现经济民主决策的必要条件，也是民主化在各级政府权力之间分配的体现。3促进公平的竞争环境的形成。地方政府之间的竞争机制就会促使地方政府做出民主的经济决策，提供更多质优价廉的公共产品，形成一个公平的竞争环境。4对经济政策进行立宪。公共选择理论认为，要真正实现经济决策的民主化，必须对经济政策的制定进行立宪，即要制定合理的宪法规则，来约束经济政策的制定过程。三公共选择理论在我国的借鉴意义1我国需要有一套科学的法律制度，形成一整套有效地决定、制约和政府活动的政治程序及其运行的制衡机制，是我国当前公共财政理论研究中的重要内容。2我国在财政分配活动中，政府行为的不规范，如“诸侯经济”问题、“乱收费、乱摊派”的问题、预算外资金的违规现象等，实际上是公共选择机制中的不完善问题。3当前财政活动中的各种浪费、腐败、失误、低效率等现象，其真正有效地克服和纠正，只有依靠法律制度、政治程序和具体政治制度的完善和规范才能达到。4我国财政预算的运行，存在较着的人为的、主观因素的影响，需要法律性和制度性的规范与约束监督。第四章 财政的职能教学目的与要求：通过学习，使理解财政资源配置职能、收入分配职能、经济稳定发展职能的内涵，熟悉各职能的具体内容。教学重点与难点：财政职能的具体内容第一节 资源配置职能 一、资源配置职能的含义 资源配置职能，是指通过各种财政手段，诸如税收、财政支出等，对现有人力、物力、财力等社会经济资源进行合理调配，实现资源配置的合理化，使其得到最有效的使用，实现经济效益和社会效益的最大化。二、资源配置职能的必要性1资源是有限的。资源是有限的，因此需要考虑资源的使用效率问题。资源的使用效率有两个方面：一是资源的充分利用，决定了一国的实际产出和物质福利。二是被充分利用的资源是否真正被用得恰到好处，即是否达到最优配置。 2弥补市场缺陷。市场配置失灵的领域有：一是公共产品的提供和社会公共需要的满足无法通过市场来进行，如国防、司法、公安、外交等；二是由于信息不充分和不对称，加上垄断的存在，必然使资源朝着合理方向的转移受到限制。因此，政府就必须介入资源配置过程，承担市场不能或不宜承担的资源配置任务，最终实现全社会资源配置的最优状态。三、资源配置职能的主要内容1调节资源在不同地区的分配。2调节资源在产业部门之间的配置。 3调节全社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。 4在政府部门内部合理分配资源。四、资源配置职能的实现手段1确定社会公共需要的基本范围及财政收支占GDP的合理比例，实现资源配置总体效率。 2优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。 3合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。 4通过政府投资、税收和补贴等，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。5提高财政资源配置本身的效率。 5第二节 收入分配职能 一、收入分配职能的含义财政收入分配职能，是指通过财政分配活动及相关政策的制定、调整和实施对国民收入及财富分配产生影响，实现社会分配公平的目标。市场机制不能实现收入和财富的公平合理分配。一是市场机制的缺陷造成收入和财富分配的不公平。二是按劳分配不能保证收入和财富的公平分配。第三，垄断和机会的不平等，也会加剧收入的差异。 二、收入分配职能的内容 1调节部门及产业之间的收入分配。 2调节企业之间的收入分配 3调节地区之间的收入分配4调节居民的个人收入分配。三、收入分配职能的实现手段 1税收。通过个人所得税、企业所得税调节个人、企业的收入水平；通过财产税和遗产税调节个人之间的财富分布；通过资源税调节部门、地区由于资源条件和地理环境不同而形成的级差收入。2转移支付。 通过对个人的转移支付，实现收入在全社会范围内的转移分配，使每一个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。政府间的转移支付也是平衡政府间的财政收入水平的重要手段。 3购买性支出。政府购买支出主要是指政府支出中用于购买物品的支出和用于雇用工作人员的工资、津贴支出。前者间接影响到个人收入水平，后者则直接影响到个人收入水平。 4各种收入政策。通过工资政策和其他有关政策，政府可实现对部分国民收入分配的调节。5第三节 经济稳定和发展职能一、经济稳定和发展职能的含义 财政的经济稳定和增长职能是指通过财政政策的制订、实施与调整，促进经济稳定增长，以达到充分就业、物价稳定、国际收支平衡等目标。发展和增长是不同的概念。增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）及其人均水平来衡量。发展是一个通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公等现象。二、经济稳定和发展职能的必要性 市场不能保证劳动力与其他资源的充分利用，不能保证有效的物价水平的维持，不能保证适当的经济增长率。这需要政府通过财政手段调节社会需求水平，以实现经济稳定增长的目标。三、经济稳定和发展职能的主要内容 1调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡。运用财政手段来促进经济的稳定增长，首要的就是调节社会总供给和总需求的平衡，消除经济过热和过冷的不正常的状态。 2调节经济结构的平衡协调。经济结构包括地区结构、产品结构、产业结构、部门结构等。经济稳定增长是以协调的经济结构为前提的，这两者之间存在着密切的内在联系。因此，调节经济结构，使之保持应有的平衡与协调，便成为财政稳定增长职能的另一重要内容。四、经济稳定和发展职能的实现手段 1财政政策。通过税收政策、投资政策、补贴政策、国债政策等收支活动，调节市场作用下宏观经济的不平衡。采用“相机抉择”的财政政策，保证社会总需求与总供给的平衡。 2财政还可以通过收入和支出发挥“自动稳定器”的作用。 3政府投资和补贴。第五章公共支出概述教学目的与要求：通过学习，使学生掌握公共支出的分类及原则，领会公共支出规模增长的理论，熟悉公共支出结构调整和优化问题。教学重点：公共支出的分类教学难点：公共支出增长理论第一节公共支出的分类 一、公共支出的概念公共支出也叫财政支出或预算支出，指通过预算支出的资金，是国家将集中起来的社会产品或国民收入按照一定的方式和渠道，有计划地进行分配的过程。二、公共支出的分类（一）以费用的类别为标准分类1国防支出。2行政支出。3社会文教支出。4经济建设支出。5其他支出。（二）以财政支出是否具有直接的补偿性为标准分类1.购买性支出。是指政府在商品和劳务市场上购买商品和劳务的支出。其特点是：政府付出资金，相应地得到商品和服务，并运用这些商品和服务，实现国家的职能和满足社会的公共需要。2转移性支出。是指政府不获得直接经济利益补偿的单方面支出，如社会保障支出、各种补贴以及捐赠、对外援助支出等。其特点：财政付出资金却无任何所得。体现政府的非市场性再分配活动。（三）以财政支出的具体用途为标准分类财政支出项目包括：基本建设投资支出，企业挖潜改造支出，科技三项费用支出，地质勘探费支出，支援农业生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，文教科卫事业费支出，抚恤和社会福利救济费支出，行政管理费支出，国防支出，价格补贴支出，其它支出等。 （四）以资金在社会再生产中的作用为标准分类（按资金的最终用途）1. 补偿性支出。即用来补偿企业生产过程中生产资料消耗的支出。由于生产过程中的消耗补偿一般不通过集中性的财政分配进行，所以，在财政支出中，这部分支出所占的比重并不大。2.积累性支出。即用来直接增加社会物质财富和国家物资储备的支出，包括用于扩大再生产的基建投资、非生产性建设投资、增拨企业流动资金、国家物资储备资金、生产性支援农业资金等支出。3.消费性支出。即国家财政用于社会共同消费方面的支出，包括行政、文教卫生、国防战备等方面的支出。（五）以政府机构为标准进行分类即按政府机构的实际组织分类（或支出的管理部门），如就中央政府来说，可以分为国防部支出、外交部支出、公安部、司法部支出、农业部支出、国内贸易部支出，等等。（六）国际货币基金组织对公共支出的分类1按功能分类。按国际货币基金组织最新政府公共财政统计标准，政府支出按功能分类主要包括：（1）一般公共服务；（2）国防；（3）公共秩序和安全；（4）经济事务；（5）环境保护；（6）住房和社会福利设施；（7）医疗保障；（8）娱乐、文化和宗教；（9）教育；（10）社会保护。2按经济性质分类。按国际货币基金组织最新政府公共财政统计标准，政府支出按经济性质分类主要包括：（1）雇员补偿；（2）商品和服务的使用；（3）固定资产的消耗；（4）利息；（5）补贴；（6）赠与；（7）社会福利；（8）其他开支。三当前我国政府公共支出分类情况（相关内容将在第十四章介绍）5第二节公共支出的原则一弥补市场失效的原则公共财政是为了提供公共产品与服务，弥补市场失效而存在的。因此，弥补市场失效就成为安排公共支出时应考虑和遵循的原则，它从根本上决定着公共支出的规模和使用范围及其变化。二公平与效率相结合的原则公平原则是指在同等条件下同等对待，不同情况不同对对待。前者是横向公平，即同等级之间的公平，后者是纵向公平，即不同等级之间的公平。效率原则是指财政分配活动，要有利于资源的优化配置、促进经济行为的合理化，并促进其本身管理效率的提高。财政分配不仅应是公平的，而且应是有效率的，即做到兼顾两方面，才能有利于国民经济的发展。三量入为出的原则与量出为入相结合的原则量入为出是指财政在安排支出时，其规模应限制在财政所可能的组织收入的规模的限度内，不留缺口。量出为入是指在指财政在安排支出时，在界定事权的基础上，必须根据公共支出规模的大小，来组织财政收入。财政分配中必须做到：（1）认真界定政府的职能范围，保证国家实现其职能的最低需要。（2）要实事求是地估计国力，特别是在安排建设性支出时，要量力而行。（3）要对财政收入的来源是否正常进行认真地分析。（4）严格控制财政支出，硬化预算约束。四正确地处理积累和消费的比例关系财政分配在处