四棵树乡最低生活保障制度实施情况.doc

关于鲁山四棵树乡低保问题的调研报告赴鲁山四棵树服务团摘要：农村地区推广低保制度，体现了政府在积极承担更多的公共职能，但相应资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，农村低保任重而道远。保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。建立农村最低生活保障制度既能有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。借此需求，2014年七月平顶山学院赴平顶山市鲁山县四棵树乡社会实践服务团，就新型农村合作医疗实施情况开展了调研，在暑期社会实践的过程中，开展问卷调查、上门走访、访问参观等活动，并通过总结并结合自身的感想写成了这份报告总结。关键词：新农村 低保 四棵树乡一、调查背景四棵树乡位于鲁山县西南深山区。东接烟波浩淼的昭平湖和亚洲最大的航空展览馆，西靠石人山国家级风景名胜区，南与南召县交界，北临墨公故里佛泉寺，207国道和新修太澳高速贯穿全境，郑石高速擦肩而过，距县城38公里。全乡总面积127.84平方公里，境内山脉纵横，沟壑相连，北部有伏牛山余脉大方山为屏障，构成西高东低的开口盆地。辖12个行政村，85个村民组，人口1.6万。二、调查方式及对象 到当地民政部门了解真实情况，通过面对面的方式直接交谈，通过这种简单并且更加具有人性化的调查方式使我们的收获很大。三、调查范围 河南省平顶山市鲁山县四棵树乡民政所工作人员、当地村民四、调查时间 2014年7月14日至15日五、四棵树乡低保制度实施情况近几年来，为切实保障民生、保障农村困难群众的基本生活，在河南省省委，平顶山市委的高度重视下，相继出台了诸多政策，比如：关于进一步做好城乡居民最低生活保障工作的意见，关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知等，借此保证低保政策更好的面向农村贫困民众。当地民政严格按照省政府文件筛选低保人员，首先户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本条件。其次我省收入低于当地规定的最低生活保障标准的城乡居民可直接向其户籍所在地的乡镇政府(街道办事处)民政部门提出最低生活保障申请，村(居)民委员会不再受理个人申请。受最低生活保障申请人委托，村(居)民委员会可以代为提交申请。申请最低生活保障要提交相关材料，书面声明家庭收入和财产状况，出具诚信承诺书和授权委托书，并由申请人签字确认。最后乡镇政府(街道办事处)是审核最低生活保障申请的责任主体。自受理低保申请之日起10个工作日内，乡镇政府(街道办事处)组织调查人员逐一入户对申请人家庭收入、财产和实际生活状况进行调查核实。入户调查结束后，乡镇政府(街道办事处)应当组织村(居)民代表对申请人声明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议。乡镇政府(街道办事处)要在民主评议后及时公示入户调查、民主评议和审核结果，公示期不少于7天。公示期满，乡镇政府(街道办事处)要将审核意见连同申请材料、家庭经济状况调查、民主评议、公示情况等所有相关材料报县级民政部门审批。对于资金的发放则由当地农村信用社通过个人账户一对一定期直接发放给个人。六、调查的基本情况此次调查主要依靠当地民政部门提供的数据，有一定的可靠性和真实性。据民政所工作人员处了解到今年当地享受低保的人数将近700人，同时也了解到当地每年的低保人数呈增趋势，每年同比增长人数在三四十人之间。低保率在4%5%左右。由于当地物价影响，每年的低保金也在政策允许的范围内增长。另外在每年的春节期间，政府民政部门还会统一发放米面等生活用品。另外当地的人口流失情况也比较严重，大量年轻人除外打工，在家务农的大多是老年人，一定程度上也加重了当地低保需求量的增加。七、存在的问题及成因目前，四棵树乡的农村低保工作取得了明显成效：农村低保已基本覆盖农村困难群众，基本实现了“应保尽保”和“分类施保”，动态管理的工作格局初步形成，各项农村配套救助制度已基本建立正趋于完善。但从近年来工作开展过程中所遇到的问题和困难，并结合此次调查的情况来看，导致农村低保对象生活困难和制约农村低保工作有效实施的原因是多方面的，即有客观方面的原因，也有主观方面的原因。客观原因主要体现在：如大部分农村低保家庭人口文化程度较低、身患重病或残疾、就业难度大、农村社会救助机构不健全、没有专职的农村社会救助人员，农村低保家庭收入难以准确核实以及各项针对农村困难群众的救助政策还不完善等方面。主观方面的原因主要体现在：部分乡（镇）、村干部存在以权谋私、优亲厚友、对低保政策宣传不力，管理不到位等方面。主要表现在以下几方面： （一）、农村社会救助机构缺失和工作人员力量较为薄弱，不适应当前农村社会救助工作的需要现有的区（县）、乡（镇）、街道的民政社会救助机构设置和人员配备都是根据传统的民政业务种类和工作量来安排的，随着经济社会的不断发展和市场经济体制的建立、发育，民政部门承担的“民生”事务愈来愈多，救助人数不断扩大，救助内容不断增加，新增了农村医疗救助，教育救助等专项救助工作，以及各项救助制度不断健全完善，救助覆盖面进一步扩大。按理应充实民政工作，增加工作人员，然而事实却正好相反。原有机构和工作人员显然已不能适应新形势下农村社会救助工作的需要，严重制约了农村社会救助工作的进一步规范和长远发展。据统计，近几年来，四棵树乡专门从事农村低保工作的专职人员增长远远小于农村低保人数的增长比例。目前，四棵树乡民政部门专门从事农村低保的工作人员不超过10人，却要承担全乡近700多农村人口最低生活保障和数千农村低保对象的家庭收入调查、核实和资金发放以及年度审核等工作，平均分摊工作量巨大，工作面宽量大难度较大，超负荷运转导致政策实施效果差。（二）、工作经费与当前的农村社会救助工作量不相匹配。近年来，随着农村社会救助内容逐年增加，救助范围进一步扩大，已覆盖各乡镇（村）。同时，村级入户调查、民主评困都没有工作人员，村、乡（镇）、区（市、县）的“三榜公示”等没有工作经费保障。但上级部门对农村低保等社会救助工作经费仍没有明确的规定，区（市、县）级特别是乡（镇）和街道办事处基本没有专项工作经费。而农村社会救助工作是直接面对困难群众本人，各自然村居住较为分散，路途遥远，加之乡镇没有专职的农村低保工作人员，又无车辆，没有相应的交通补助，仅凭临时低保工作人员自己步行到困难群众家中调查核实家庭情况，难度较大，在规定时间内难以完成相应的调查核实工作，低保工作的客观公正性和规范化发展也就难以得到保障。因此，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理办公经费上应纳入预算安排，保障农村低保工作的经费，确保农村社会救助工作能够健康有序的推进。 （三）、经济来源复杂，家庭收入难以核实通过调查了解，目前四棵树乡农村低保家庭收入主要以关于进一步做好城乡居民最低生活保障工作的意见的相关规定予以计算认定，但在实际执行时把握和确切计算仍存在很大难度：一是农村家庭收入难以货币化。由于在农村居民收入结构中，粮食等农作物收入占相当比重，加之农村没有专职的低保工作人员，在对农村低保家庭收入进行价值转化过程中，计算仍存在较大的随意性。二是收入的不稳定性。除农作物收入的季节性以及受自然灾害影响较大等因素外，随着当前经济社会和各种产业的不断发展，农村居民外出务工人员逐年增加，而且从业领域较广。因此，这部分人员的收入来源较为复杂，并呈现出不稳定性和隐蔽性的特点，致使对农村低保家庭收入难以确切的核实。另外，有些家庭为了获取低保救助金，想方设法把年老的父母与子女分开，由父母单独申请农村低保，把法律规定应由子女承担的赡养义务推给政府，享受低保救助，成为低保对象。还有的是村一级在调查核实家庭收入，确定低保对象时将申请家庭中有残疾或者智障的人员纳入保障对象，即以户为单位纳入保障范围。以上两种造成了“一家两制”的保障现象，这种“一家两制”的情况呈现不断扩大的趋势，严重违背了农村低保制度以户为单位实施保障的真实意思。 （四）、当前实施的民主评选逐渐成为虚谈在调查过程中了解到，当地民众的受教育程度并不高，而且大部分村民并没有监督意识。而乡民政部门只是把政策性文件发放到各村，并没有一套完整的、准确的核算科目。因此，在对申请对象进行家庭收入核算时，首先是经过初步的家庭情况查看和收入评估，最后以“民主评困”的方式来确定其是否享受低保待遇。这种通过“民主评困”的方式来最终确定谁能享受低保待遇似乎很合理，但由于现状的种种原因，逐渐演变成村委会成员的内幕审核，申请者能否评上，很大程度上取决于人际关系的好坏，这就在一定程度上导致了通过“民主评困”确定的低保对象不一定是真正困难的急需要救助的群众。相反，那些确实困难的，在“民主评困”中也不一定能够评上，这就会造成真正需要救助的困难群众没有得到及时的救助，有违政府救助的初衷。 （五）、物价上涨，农村救助存在严重的保障不足通过此次调查，了解到当地物价近几年有了明显升高，一部分原因是当地地处偏远山区，交通不便。另一部分原因则是市场调控不足。这就直接造成低保金在原有不变的情况下，严重减损了购买能力。低保金虽然帮助了贫困老人，但还是不足以完全保障。 （六）、农村养老院规范小、投资不足，重视不够四棵树乡仅有一所敬老院，由于改扩建资金投入不足，规模较小，造成敬老院床位数还不能满足广大农村五保对象的居住需求，据民政工作人员称四棵树乡确实有相当一部分的五保人员无法进驻敬老院，资金原因占首位。 （七）、低保对象退出难，存在养懒汉现象农村居民最低生活保障主要是对因缺乏某些必要的生活资料和服务、生活处于困难境地的当地农村居民实施的一项保障制度。从调查情况分析，贵阳市农村低保对象主要由两种类型的人员构成：一是因失去了生存的自然基础，需要政府给予长期的生活保障的农村居民。如无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人或虽有抚养义务人但抚养义务人无抚养能力的这部分人员。二是因社会原因或自然原因而暂时失去收入来源，却又在较长时间难以获得生活来源的农村居民。如因发生自然灾害受到重大损失，需要一段时间才可能恢复生产、生活的农村居民或因重大疾病使其短期内丧失劳动能力而无法获得必要的生活来源的农村居民。这部分人员在享受低保待遇期间，有些已完全恢复劳动能力或获取生活来源的能力，但由于各种因素不能及时准确核实其家庭收入，加之近几年来，贵阳市出台了很多低保配套优惠政策，低保对象实际得到的实惠远远大于低保政策所给予的，造成了他们依赖思想不断滋生，导致了一旦将其纳入低保对象就难以退出。 （八）、需临时救助项目不断增多，常态的低保救助已不能满足当前救助工作的需要由于近年来物价的不断上涨以及各类自然灾害的频繁发生，临时救助的内容和范围不断扩大，仅凭现有的农村低保等常态救助制度已难以适应当前农村救助工作的需要，容易造成救助环节的脱节。如对自然灾害、突发疾病等意外事件的救助能力还很弱，还需要建立一套切实可行的临时救助制度，使困难群众尽快摆脱意外事件的困扰，走出贫困。 （九）、缺乏就业扶持机制，农村低保就业难度大从调查的情况看：目前，四棵树乡农村低保家庭人口中，低保人员仅有少量务农大部分则处于无业状态，农村低保人员就业依旧存在很大难度，对通过就业自救失去了信心。八、四棵树乡社会救助面临的形势分析（一）、有利条件党的第十八届三中全会更是指出：推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。 （二）、不利因素由于四棵树乡地处河南偏远山区，贫困面大，贫困程度深，健全覆盖农村社会救助体系的任务还十分艰巨。一是救助对象呈逐年上升之势，救助范围不断扩大，救助内容进一步增加，救助资金需求不断加大。二是农村社会救助工作缺少专职的工作人员，还没有相应的农村救助机构，对救助对象的具体情况特别是对农村困难群众的家庭收入难以准确的掌握，不利于对农村困难群众及时实施有效的救助。三是由于四棵树乡属于山区，农村居民居住较为分散，大多地方交通不便，农村困难群众难以走集约化生产道理，加之当地经济总量较小，无力大规模反哺农村困难群众。九、进一步完善农村低保制度的对策措施 （一）、建立社会救助机构，充实调整专职人员近几年开展农村低保工作以来，随着保障标准的不断提升，保障范围不断扩大，农村社会救助工作面临的问题愈来愈突出。一是区（市、县）级民政部门负责农村社会救助工作专职人员较少；乡（镇）往往只有社会事务办的1名工作人员在承担乡（镇）政府所有社会事务工作的同时兼顾民政工作及农村低保工作，这种局面已不能适应当前农村低保工作开展的需要。二是办公经费严重不足或者没有办公经费，甚至连低保申请的核实、常规检查抽调人员、安排车辆等都有困难，无法独立有效的开展核查审批工作。三是有的乡（镇）、村的干部在办理困难群众申请审批手续时还存在不公正的现象。四是乡（镇）还没有常规的农村社会救助机构，未配置专人负责农村社会救助业务管理，而是由其他人员兼职带管，有时难以将相关政策落到实处，严重影响了农村社会救助工作有效开展。解决以上问题的最好办法是加快农村社会救助组织机构的建设，将负责城乡社会救助工作的处（室）设置成 “社会救助局”或“城乡社会救助局”，并将农村低保社会救助和城市低保社会救助分开，单独设立科室开展相关业务工作，各司其职、各负其责。各区（市、县）也成立相应的社会救助管理局（中心），各乡（镇）、街道成立社会救助管理所，并配置相应的专职工作人员和解决工作经费。只有这样，才能为切实解决农村困难群众的基本生活，保障他们的合法权益，维护农村社会稳定，奠定良好的工作基础。 （二）、细化家庭收入核算种类，科学制定收入标准农村社会救助工作主要以农村当地全体贫困村民为对象，凡家庭收入水平低于当地最低生活保障标准，缺乏必要的生活资料和服务，生活处于困难的当地农民都应得到基本生活保障，纳入保障对象范围，依法保障其基本的生存权益。针对目前农村家庭收入难以核实的实际情况，应按照分类指导的原则，把农村贫困农民分为绝对保障对象和相对保障对象。绝对保障对象主要包括那些无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人的农村居民，这类农村居民因为不可逆转地失去了生存的自然基础，需要国家和社会对其长期实行生活保障直至死亡，如“五保户”、农村“三无人员”等。相对保障主要以因为社会原因或自然原因而暂时失去收入来源，又在较长时间内难以保障基本生活的农村居民，如发生自然灾害遭受重大损失需要在一段时间才可能恢复生产、生活的农村居民或重大疾病使其短期内丧失劳动能力而无法获得生活来源的农村居民等。因此，需要在全面调查了解掌握贫困农村居民的家庭成员结构、收入水平、生活费用支出、致贫原因等情况的基础上，结合当地经济发展状况、生活水平和保障标准，细化农村家庭收入核算种类，因地制宜的制定科学规范的行业收入标准，分类别、分情况制定属于保障对象的条件与范围，为核算农村家庭收入提供行业收入参考，以便工作人员严格按审批程序对申请对象进行家庭收入调查核实，确保对农村低保家庭收入核算的准确性。 （三）、科学“民主评困”，确保农村低保客观公正调查发现，由于农村低保家庭收入难以准确核实，也没有一套完整、准确的核算科目，有些村在对申请对象进行家庭收入核算时，首先是经过初步的家庭情况查看和粗略的收入评估，最后以“民主评困”的方式来确定其是否享受低保待遇，这在很大程度上有失救助的公平，某种意义上违背了救助的初衷。因此，应进一步完善农村低保申请审批制度，村一级要严格按照农村居民最生活保障办法及实施意见的相关规定，以户为单位，对申请人家庭收入状况和生活水平进行综合全面的调查评估和上报，科学合理的发挥好“民主评困”的作用。“民主评困”低保对象是审定农村低保对象的一个重要补充，不能将其视为主要依据，主要的依据是经过村干部调查和核实后的生活水平和收入状况。也就说在确定低保对象的过程中，有“民主评困”是为了确保低保对象确定的公平、公正，走群众路线，避免在通过调查核实后漏掉真正困难的农村居民，而不是“民主评定”。 （四）、合理制定保障标准，缩小城乡救助差距随着经济社会的不断发展，人民生活水平的不断提高和物价水平指数的不断变动，保障标准也应随之而调整。目前，贵阳市农村低保基本实行的是同一区（县）同一标准的政策。保障标准的调整应当考虑地区之间的相互平衡，尤其是相邻县(市、区)之间更应该避免不同地域差别较大，特别是要避免同一个生活区域、因户籍不同而享受不同保障标准的情况。否则就会引起举家迁移等一系列社会向题。就保障标准的调整而言，贵阳市已经几次提标，但实际上都是被动调整，如近年来的副食品价格一路攀升，在困难群众的基本生活受到严重影响、难以维持的情况下调整的，显得有些被动。因此，在保障标准的制定上，应关注民生、体现社会公平为出发点，建立起真正的保障标准自然增长机制，确保农村困难群众基本生活得到有效保障。要切实做好农村困难群众基本生活的保障工作，调研组认为应从以下几方面入手：一是建立科学的生活状况评估体系。对农村低保家庭吃、穿、电、煤、子女就学、医疗等基本生活所需费用进行客观评估，根据本地当年农村居民人均收入和消费水平增长幅度的比例测算维持基本生活的收入，确定下年度农村低保标准，建立起真正意义上的自然增长机制；二是建立市场预警机制。通过市场评估体系，掌握物价动态，对与人民群众生活密切相关的粮食、副食品等价格，有关部门应进行预警，制定预案。民政部门根据有关部门提供的对市场价格波动情况和对农村低保群体生活影响程度，适时给予价格补贴和制定下年度低保标准，使困难群众不因市场价格的波动受到大的影响；三是进一步完善农村临时救助制度。坚持政府财政主导，确保临时救助资金来源，对低保对象、低保边缘家庭出现临时性困难时进行有效救助，使农村困难群众共享经济社会发展的成果。 （五）、坚持“公示”，强化社会监督从此次调查的情况看，社会监督在农村低保工作中还很薄弱，有些乡（镇）虽对申请、审核以及审批后的低保对象进行了公示，但大多是前几个季度的名单，而对新增的名单没有及时上墙进行公示，不利于群众及时监督。下步，要进一步完善农村低保政策、低保标准、申请程序的“三公开”制度，加大申请、审核和审批“三公布”制度的落实力度，充分利用低保工作公开栏、举报箱、举报电话等形式进行切实有效的监督。区（市、县）、乡（镇）人民政府及其相关部门、村民委员会都要将有关政策和申请对象名单及生活状况、“民主评困”意见、审核审批结果、实际补助水平等内容作为政务公开和村务公开的重要内容及时上强，向社会公布，接受群众监督。在此基础上，探索建立农村低保督察机制，成立由民政部门牵头，市委督查室、市政府监察室，财政、审计、劳动等部门参加的农村低保专职督察小组，定期不定期对区（市、县）、乡（镇）的低保工作进行督察。同时对低保工作人员滥用职权违规办理“人情保”、“后门保”的给予相应的党纪、政纪处分，严重的移交司法机关处理。 （六）、整合部门救助资源，建立农村社会救助体系根据农村社会救助工作发展形势以及经济社会发展水平，探索强化整合农村社会救助部门，建立农村社会救助体系。一是机构、队伍的强化和整合。要借此次机构改革的契机，整合乡（镇）办事机构，强化乡（镇）民政办机构，充实人员编制。二是建立工作平台。在乡（镇）特别是在村建立综合救助信息工作平台，救助工作仍由各职能部门具体负责，所有的农村社会救助工作都要经过这个平台进行落实，做到救助信息共享，一个口子上下。上就是村或乡（镇）这个平台建立农村困难群众家庭的经济收入、家庭生活状况、就业、就学、医疗等跟踪机制，并将掌握的困难情况通过村或乡（镇）这个平台向上级部门反映。下就是救助部门通过救助平台进行统一分配资金或物资，避免重复救助和遗漏救助的现象，使农村社会救助工作更加公开、公平、公正。在此基础上，通过乡（镇）这个平台所反映的跟踪信息，如就业、就学、医疗、住房、意外事件等情况，便于上级政府和各职能部门联合制定相关政策，如就业、医疗、劳务输出以及其它方面的扶持和优惠政策，切实解决因就学、医疗等导致农村低保对象贫困的根本问题，使农村困难群众尽快走出贫困。 （七）、完善低保渐退机制，鼓励困难群众自食其力经调查了解，由于一些困难群众长期享受低保待遇，造成了依赖思想不断滋生，低保制度在一定程度上存在“养懒汉”现象。对此，要按照十七大提出关于提高城乡社会救助水平，确保困难群众基本生活的要求，本着“以民为本，为民解困”的原则，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，建立健全农村低保对象就业渐退帮扶机制，鼓励支持有劳动能力的困难群众进行生产自救、劳动自救，尽快走出贫困。对那些有劳动能力