公路建设项目节约集约用地评价指标体系研究.doc

作者简介：卢毅，男，长沙理工大学交通运输工程学院，教授，博士，交通运输规划与管理研究方向公路建设项目节约集约用地评价指标体系研究 卢 毅1 卢正宇2 王礼志1 邓小华2（1.长沙理工大学 2. 广东交通建设集团公司）摘要：在界定公路建设项目节约集约用地的概念、内涵，分析公路建设项目节约集约用地评价的4个目的、指标选取的8项原则和基本方法的基础上，提出用地量、用地功能、用地效益等三部分公路建设节约集约用地评价的主要范围内容，进而构建出公路建设项目节约集约用地评价指标体系，从微观层次，为公路建设节约集约用地评价工作的开展提供理论与方法的支持，为这方面的研究提供新思路。关键词：公路；项目；节约；集约；用地；评价；指标1.问题提出节约集约用地已成为公路可持续发展的必然选择和需要研究的紧迫问题。2008年8月13日国务院常务委员会审议并原则通过全国土地利用总体规划纲要（20062020年），提出了坚守18亿亩耕地红线的目标、保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地等五项主要任务。就在国家严格土地管理的同时，人们对耕地面积减少原因的质问越多，其中不乏对公路建设占用耕地的批评，矛头直接指向了公路建设的超常规发展所占用的大量土地。然而，公路作为重要的基础设施，目前承担着我国90%以上的旅客运输量和70%以上的货物运输量，在促进国民经济与社会发展、保障国家安全等方面有着突出的地位和作用。而且从总体上来看，我国公路网的规模、密度和公路运输能力还远不能满足国民经济与社会快速发展的需要，新的制约“瓶颈”已经显现。可以肯定的是，在未来相当长的时期内，加快公路建设事业的发展仍将是我国政府的重要任务之一，公路建设事业的发展也必将占用更多的土地。根据交通部规划,到2010年,公路总里程要达到210万230万公里,全面建成“五纵七横”国道主干线;人口在20万以上的城市,高速公路连接率将达到90%,高速公路总里程达到5万公里以上。以此为基础,在新的一轮土地利用总体规划修编中,据有关部门预测,交通用地需求量大于3000万亩,用地形势非常严峻,对保住18亿亩耕地也将是一个较大的冲击。公路建设与土地资源占用问题实质上是经济社会发展与资源环境之间的矛盾,既对立又统一。公路交通在国民经济发展中举足轻重,公路建设是社会发展的需要。同时,公路这一线型构造物具有路基宽、路线长的固有属性,特别是高速公路全封闭、全立交、高路基的特点,修建每一条公路都需要占用大片土地,其中不少是高质高产的优质农田。根据有关资料测算,目前我国的高速公路,每公里造价大约3000万元以上,四车道的高速公路平均每公里占地58公顷,是一般二级公路占地的3倍3.5倍。这就要求本着“既不浪费每一寸土地,又要保证工程用地”的原则,研究、解决好公路建设和保护土地的关系。因此，如何有效协调和处理公路发展与土地保护之间的关系已成为摆在各级政府面前的重大问题。目前的国内外关于土地节约集约利用评价与标准的研究成果较为丰富，但在土地节约集约利用定量评价的时空尺度、标准、评价的动态性与客观性等定量评价方法方面还不完善；针对不同目的与不同评价对象所构建的评价指标体系缺少实用性，即使同一区域的评价也缺乏可比性1。构建的评价指标体系多数是基于宏观层次的，中观层次的研究主要集中于城镇用地、农村居民点用地和工业用地等方面，无论从宏观与中观而言，涉及交通用地评价的研究很少2，特别缺少微观层次项目级的节约集约用地评价研究，公路建设项目的可行性研究、技术方案论证与决策、后评价等工作中缺少节约集约用地评价体系。公路节约集约用地评价体系的要素包括评价主体、评价客体、评价目标、评价原则、评价指标、评价方法以及评价结果分析。其中最关键的是评价指标体系的构建。不能衡量就不能管理，从微观层次研究和构建公路建设项目节约集约用地评价指标体系成为一项紧迫需要研究的理论和需要探索的实践课题。2.公路建设项目节约集约用地的概念和内涵2.1概念公路项目节约用地是指满足公路项目基本功能的前提下，通过采取一系列政策、经济和技术措施，减少对土地资源的消耗。公路节约用地主要体现的是农用地及建设用地（以下简称土地）占用总量的减量化原则，希望用尽可能少的土地占用量，来实现公路项目的基本功能。鉴于耕地资源的珍贵，节约用地的重要原则是不但在于减少土地占有量，关注的重点还在于尽量少占和不减少原有耕地。 公路项目集约用地是指公路项目在占用土地资源既定的情况和现有经济技术条件下，通过增加公路建设项目的存量用地投入，优化公路建设项目用地与布局，改善运营管理等途径，使公路建设项目达到最有效的用地状态，不断提高公路建设项目用地的使用效率，以取得更高的经济、社会和生态环境效益。集约用地主要体现的是功效最大化原则，注重挖掘用地资源的利用潜力。其特点是提高现有公路建设项目用地的集约利用。2.2内涵 只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用地的理念，也是构建公路建设项目节约集约用地评价指标体系的必须把握的核心理念。迄今学术界对节约集约用地的概念和内涵尚未达成共识，综合国内外从不同角度提出的关于节约集约用地的观点，本文认为公路建设项目节约集约用地的内涵主要应该有：2.2.1用地数量的合理化就是在公路建设的各个阶段、各个环节都要尽量节省用地，不占或少占耕地。要把节约用地放在公路建设项目节约集约用地的首位。2.2.2用地功效的最大化强调公路用地资源的潜力，实现土地利用的最大功能，其中的重点是实现公路建设项目的最大功效。即提高公路建设项目用地的投入产出强度，提高用地的集约化程度，获得用地功效的最大化。2.2.3用地综合效益的最优化 公路建设项目节约集约用地概念不局限于经济范畴，提高建设公路项目的土地配置和利用效率，既要防止低效，也要防止高强度引起社会问题和环境问题。增加公路建设项目用地存量投入，既要提高经济效益，也要提高社会效益和环境效益，强调公路建设项目用地的综合效益。3.公路建设项目节约集约用地评价的目标和指标的选取原则 只依据概念作出定性解释还不足以使人对公路建设项目节约集约用地进行科学的把握，需要对其提出一套可以量化的评价指标体系。此项工作是依据具体规范、技术指标来实现公路节约集约用地的重要内容。评价是对已经完成的、正在进行的、被提出的活动或过程的价值、优缺点、品质作一判断。指标（indicator）的术语源于拉丁文indicare,其含义是揭示、指明、宣布或了解等。指标的基本特征是：（1）具有明确的含义；（2）尽可能地量化；（3）易于解释和说明；（4）综合概括地反映事务的关键因素；（5）时间上具有动态性，对事务具有敏感性；（6）是一定复杂事务或现象的替代物，力求逼真但不能等同。提出和构建公路建设项目节约集约用地评价指标体系必须先要明确评价的目的和指标选取的原则。3.1公路建设项目节约集约用地评价的目标3.1.1对公路建设项目节约集约用地的状况作出判断 回答公路建设项目用地是处于相对节约状态、不节约状态、集约状态、粗放状态还是过度状态。3.1.2发现公路建设项目节约集约用地的规律 找出公路建设项目用地在空间分布、时间上演进和节约集约状态之间的变化规律，进一步了解公路建设项目节约集约用地的影响因素产生作用的机制和在不同环境条件下各自作用大小，推动公路乃至交通节约集约用地的研究和实践。3.1.3提高公路建设项目节约集约用地的程度 开发出公路建设项目节约集约用地的潜力，不断提高节约集约用地的程度和水平，在公路建设项目实施的各个阶段和各个环节寻求最有效的节约集约用地的途径。3.1.4为全面科学的用地管理和决策提供依据和技术支持 为土地、交通等行政主管部门更及时地掌握公路建设项目节约集约用地的状况，为公路建设总体规划与土地利用总体规划的修编，合理制定公路用地的技术标准、土地节约集约利用政策法规，为建立可持续的公路节约集约用地管理和决策体系服务。3.2公路建设项目节约集约用地评价指标选取的原则2 3 53.2.1前瞻性原则 评价的作用能够促使公路建设项目用地与区域土地利用的总体目标和交通建设用地的未来主导方向相一致，反映今后土地利用的发展趋势和发展重点。制定的指标要有预见性和导向性，能够引导公路建设用地的朝可持续利用的方向发展。3.2.2系统性原则 公路建设项目节约集约用地是一项系统工程，所构建的指标体系要统筹考虑各个方面的系统功能，从多方面综合反映公路建设项目节约集约用地的内涵的主要方面和内在联系。有利于公路建设，有利于节约集约用地；既达到公路建设发展的目的，又起到最大限度节约集约用地的目的，化解矛盾实现协调统一。3.2.3适宜性原则 也可称为动态性原则。由于公路建设项目节约集约用地因时、因地不同。因此所选取的指标在目标、项目、度量、权重等方面都要具有适宜性，能够适应动态性的变化，与一定的技术经济条件相适应。3.2.4代表性原则 所选取的指标为评价的目标服务，；立足于公路建设项目节约集约用地的本质，能够科学反映节约集约用地的状态或程度。3.2.5独立性原则 要看指标对评价目标的贡献度和和相关指标的联动程度，所选取的指标应独立而不相关、不互为解释，排除密切相关的指标，以保证评价结果的科学性和可信度。3.2.6特殊性原则 指标应体现评价公路建设项目用地这一微观的特殊的用地特点。公路建设项目节约集约用地系统的结构、功能、效益等在经济、社会、生态环境等方面的特点一定与其他项目的用地不同，要求尽量选取与公路建设项目节约集约相关的指标。3.2.7可比性原则 对多个项目或多个方案的评价，主要对具有某些共性特征的用地区在某一时间和一定共同的技术条件下的公路建设项目用地状态进行横向对比。因此，指标体系必须从一定的共性出发，避免个性太强的指标，选择多数公路建设项目用地共同拥有的指标，增强不同项目不同方案横向对比的实践意义。3.2.8可操作性原则所选取的指标需要的信息应该便于采集和处理，要求指标简单明确，统计口径一致，尽量可以量化的对比。为对比，应该尽量多采用比率指标。3.2.9现势性原则评价体系应有反映时间演变特征的指标，以便能与所评价地域、所评价土地利用类型的实际发展情况保持一致，并与当前土地利用技术相适应。4.公路建设项目节约集约用地评价指标的构建 国内很少有土地节约集约利用方面的专题研究，更没有以公路建设项目节约集约用地为专题的微观评价方面的专题研究，而且无国际统一的土地节约集约用地的标准。早期和近些年国内一些学者对建设用地包括交通用地的节约或集约评价做了许多开创性的研究，对于公路建设项目的节约集约用地评价都具有很好的参考借鉴价值。例如20世纪90年代初孟志勇等提出的铁路建设用地综合评价指标体系4；近些年王业侨等提出的包括建设用地在内的节约集约用地评价指标体系3，吴克宁、吴群琪等从中观层次提出的公路建设集约用地评价指标体系框架等2。 4.1指标体系构建的基本方法 公路建设项目节约集约用地评价指标体系构建的基本思路是以公路建设项目节约集约用地的概念和内涵为基础，以评价目标为导向，以指标选择原则为标准，结合土地利用系统、公路建设等的特点，进行评价指标的筛选。在具体指标体系设计时需满足层次性要求，应包括目标层次、准则层次、要素层次等评价层次等。评价指标的筛选的步骤是5：4.1.1单个指标特性测试对调查总结提出的初步的候选评价指标体系后，需要对其进行完整的评估测试，以判断单个指标的有效性以及与整个指标体系的一致性。单个指标特性测试着重于可衡量性、及时性、相关性、重要性。可从该指标（1）是否可理解，（2）是否可信（3）是否可衡量（4）其数据是否可低成本获取，（5）是否与评价目标一致等五个方面进行测试。如果该指标被测试为“否”，则该指标需要被重新考虑、更正和修改，并重新进行测试；如果该指标被测试为“是”，说明该指标可行。完成候选指标体系中全部单个指标的测试后，才可以进行下一步。4.1.2指标相互关系测试 在此测试中指标的相互关系被定义为相关和不相关。相关是指两个指标是针对相同或相似目标的测试，如果两个指标在指标体系中完成的任务是相同或者相似的，其同时存在就是一种冗余，应该删除其中之一。如果两个指标不相关，即两个指标评价的作用无关，相互之间没有影响，其可同时存在于指标体系中。4.2指标体系的范围内容4.2.1公路建设项目用地量 公路建设项目是否处于节约集约状态最重要的体现是其用地量的多少。项目的线路标准、技术指标、道路走向布局、线路通过方式、耕地占补平衡等是影响项目用地量的主要因素。线路等级、线路车道数、路基宽度等线路标准直接关系到公路项目的土地占有量；公路平面、纵面、路基横断面、隧道、交通工程及沿线设施、取土弃土地点、路线交叉、临时用地等的每一项设施和技术指标的采用都与项目用地量相关；公路的走向空间布局直接影响路基高度、对山体的开挖程度等，进而影响用地类型、数量；整体式还是分离式路基、高路堤还是高架桥、深路堑还是隧道等线路通过方式的不同极大地影响公路建设项目的用地量；项目耕地的占补情况反映了项目占用耕地的多少。4.2.2公路建设项目用地功能 公路用地功能的水平体现在两个方面，一是实现公路建设项目用地功能的优化，其又包括自身优化和项目建设用地与社会经济发展协调程度的优化等两个要素，项目自身功能优化是一个过程，需要在公路建设项目建设和运营的全生命周期的各个阶段与环节予以优化，同阶段项目用地功能的优化可以通过投资力度、土地利用率等从不同侧面来反映；二是公路建设项目的贡献水平，当公路建设用地的贡献增长速度大于社会经济发展速度，则可认为公路建设项目用地处于集约状态。4.2.3公路建设项目用地效益 公路建设项目用地的目的不仅仅是增加里程和经济效益，而应该是追求经济、社会、资源和生态环境效益的最优化，综合平衡协调解决公路建设项目提供更多社会经济发展需要的服务与增加土地资源压力、环境负面效用之间的矛盾。综合效益的最优化要求取得最大经济效益的同时，又要注重社会效益增加以及尽可能的减少对资源环境产生的负面影响，不能为了经济与社会发展而牺牲资源环境，也不能为了保护资源环境而无视社会经济发展对公路建设的需求，无所作为，而是寻求经济、社会与资源环境的协调发展。4.3公路建设项目节约集约用地评价指标体系参考目前学术界已经建立的节约集约用地的评价指标体系，结合公路建设项目的特点、实际，按上述评价目标、指标选择原则、分层次构建的思路与指标筛选方法，并咨询有关专家的意见，构建出公路建设项目节约集约用地评价指标体系2 3 8，见表1。表1 公路建设项目节约集约用地评价指标体系目标层准则层要素层指标层公路建设项目节约集约用地水平用地量节约水平线路标准项目用地总量、项目用地占用耕地比例、实际车速与设计车速的比例、单位换算周转量占用的耕地面积技术指标单位公路里程占地面积、行车的舒适度与事故率、极限指标的比率、路基段长度比例、交通沿线设施的用地与实际交通量的比例、隧道长度比例、桥梁长度比例、交叉方案的用地与实际交通量的比例、临时用地的综合利用率、取、弃土（石）场地的取、弃土（石）方量道路走向布局道路经过的不同类型土地的线路长度、采用不同方案引起的土石方量线路通过方式采用整体式路基减少的工程量、采用隧道减少的土工程量、采用高架桥减少的的占地量及填方量耕地占补平衡项目占用的耕地面积与项目补充的耕地面积的比例功能及服务水平功能优化单位面积公路建设用地固定资产的投资额、单位面积公路建设用地固定资产投资额增长率、土地利用率与临时用地复垦率、农村基础路网用地与人均公路建设用地的比例功能贡献项目对农业产值的贡献率、项目对二三产业产值的贡献率、公路建设固定资产投资与公路建设用地的比例、耕地面积变化与公路建设用地的比例、公路建设项目用地与区域土地规划的匹配度、公路建设项目用地与交通规划的匹配度服务优化单位面积公路建设用地与公路服务水平的比例（服务水平的取值：一级四级分别对应数值1、2、3、4）效益水平经济效益单位公路建设用地GDP、单位公路建设用地通行能力、单位建设用地货运周转量、单位公路建设用地客运周转量、社会效益产业结构调整指数、沿线土地增值率、促进资源开发征收率、农村城镇化增进率、农村产业化发展指数、沿线地区人均收入波动系数、吉尼系数、就业弹性系数环境效益水土流失指数、生态破坏指数、耕地细碎化度、土地肥力损失指数、绿化带面积比例、噪音污染指数、空气污染指数5.公路建设项目节约集约用地评价指标标准值与权重的确定 5.1评价指标标准值的确定由于公路建设项目节约集约用地状况受自然地理条件、经济技术发展水平、交通运输结构、路网结构、土地管理制度乃至社会习俗等多因素的影响，大量公路建设项目间存在各式各样的差异，各区域土地利用特征存在差异，其未来发展趋势不尽相同，对社会、经济、生态环境效益的要求程度不同。不应该在所有区域采用统一的评价指标标准合理值，但应该在一定区域采用统一的评价指标标准合理值。针对不同区域的用地特征和不同指标特征，确定评价指标的标准值的方法有多种：（1）采用国家或地方制定的规范标准值；（2）采用临近区域同类型、同规模公路建设项目的最高水平；（3）参照发达国家类似阶段类似情况的相关标准；（4）专家咨询法；（5）统计分析法，根据区域或公路建设的历史发展趋势通过模型确定标准值；（6）典型调查法，对一些节约集约用地水平较好的公路项目进行典型调查获取相关指标值，并适当修正后作为相关指标的标准值。5.2评价指标权重的确定 采用德尔斐法、层次分析法等方法，通过建立判别矩阵来运算，确定出各评价指标因子的权重值。6. 结语（1）结合国内外相关研究和国内土地管理和公路建设需求的现状，分析了从微观层次研究公路建设节约集约用地问题的迫切性。界定了公路建设项目节约集约用地的概念，揭示了用地数量最小化、用地功能最大化、用地效益最优化等公路建设项目节约集约用地的内涵。（2）公路建设项目节约集约用地评价的目标主要是对公路建设项目节约集约用地的状况作出判断；发现公路建设项目节约集约用地的规律；提高公路建设项目节约集约用地的程度；为全面科学的用地管理和决策提供依据和技术支持。（3）以提节约集约用地