范恒山要通过深化改革促进区域协调发展.doc

范恒山：要通过深化改革促进区域协调发展今年是改革开放30周年，我国的区域发展战略也经历了30年的变化。“促进区域协调发展”已成为国家整体发展战略的主题词。新时期区域发展面临的问题和挑战在哪里？未来促进区域协调发展的重点领域和关键环节是什么？下一步如何更好地促进区域协调发展? 对这些颇受关注的问题，范恒山向本报记者做出了详细的解答。范恒山学术研究领域广泛，尤其在经济发展和改革理论研究方面建树突出，近年来主持起草了一系列促进区域发展的重大政策文件和重点区域规划。由于曾在政府多个宏观部门任职，范恒山研判区域发展趋势的视野显然更加宽广。他指出，体制创新是区域协调发展的重要保障，必须把深化改革作为促进区域协调发展的重要途径。通过深化改革，形成经济的“造血”机制、创新能力和发展动力是地方发展的关键。而当下国内外复杂、紧张的宏观局势对我国的区域发展战略的影响，同样引起了范恒山的高度关注。他认为，从近期看，由美国次贷危机引发的全球性金融和经济危机以及由此对国内经济产生的负面影响，给促进区域协调发展增加了新困难。如国际经济环境的恶化和国内经济增速的放缓，将直接影响到国家对欠发达地区财政转移支付的力度；外向型经济程度较高的东部沿海地区发展首先受到冲击，经济发展速度放缓将直接影响到对中西部地区的带动作用和支持力度，还会导致诸如劳动力回流等因素对中西部产生的直接压力；随着危机由沿海向内地蔓延、由外向型程度高的产业向一般产业扩展，可以使发展基础比较薄弱的中西部地区受到更严重的冲击，从而进一步影响其自我发展。区域发展战略不断调整背后的政经考量21世纪：改革开放30年来，中国区域经济发展战略经历了从均衡到非均衡再到均衡这样几个阶段，为什么会作出这种战略决策？这背后是怎样的政经考量？范恒山：我国区域发展大致经历了三个重要的发展阶段。第一个阶段是解放后到改革开放前夕。为了平衡工业发展布局，实施了“两个必须”的方针，即是工业投资和布局重点从沿海向内地转移。第二阶段是从改革开放后到1995年。理论界把这个阶段叫做不均衡发展阶段。这一时期形成了用沿海率先发展推动其他区域发展的战略。在东部沿海率先发展后，东中西部发展的差距却逐步扩大。为了缩小地区差距，推动东中西协调发展，我国提出了新的区域发展思路，即第三阶段，理论界把这个阶段叫做注重协调发展的阶段。这个新阶段的标志是，十四届五中全会中提到，解决区域差距是长期方针。这时开始提出和研究完整的区域协调发展战略。即1999年提出了西部大开发战略，接着，2003年又提出了振兴东部老工业基地的战略。2004年政府工作报告，写入了“促进中部地区崛起”。这样，我国区域发展的总体战略成型：西部大开发、东北振兴、中部崛起、鼓励东部率先发展，形成东中西优势互补，共同发展的格局。21世纪：我国推出的区域协调发展战略，完成了哪些使命？范恒山：这个战略提出后，对各个区域发展都起到了促进作用，特别是中西部地区加速更加明显。比如，从1996年2005年，东部生产总值平均增长11.6%，中西部增长10.3%。“十五”期间东部、东北部、中部、西部的生产总值分别增长了16.4%、11.95%、13.36%、14.92%，比“九五”期间分别提高了4.86、1.47、2.38、5.05个百分点。这说明，经济发展全面增速，区域差距在减小。同时，制约地区发展的突出矛盾得到了缓解，区域协调发展的基础逐步确立。概括起来是四句话，“西部大开发呈现新格局，东北老工业基地焕发生机与活力，中部地区崛起开局良好，东部地区继续率先发展”。如东北地区的粮食基地建设进一步加强，西部生态建设进一步改善，东部产业结构进一步调整、竞争力进一步提升。还有一个收获是，重点地区和地带的引领支撑作用进一步增强，以区域合作联动为基础的一体化程度提高。也就是说，随着区域整体协调战略发展，全国一些重点地区依托特殊的优势，聚集资源和要素，得到快速发展，带动了其他地区发展，形成了一些新的活力地区。如先后崛起的一些城市群和经济带，主要的有长江三角洲、珠江三角洲、京津冀都市圈等，已成为我国现代化建设的排头兵和经济增长的重要辐射带动基地。此外，还有武汉都市圈，中原城市群、皖江经济带、昌九经济走廊、太原城市群、哈大经济带、辽东半岛、山东半岛、成渝经济区、关中-天水经济区、广西北部湾和海峡西岸等。这些地带对我国区域发展起了关键性的支撑、辐射作用，成为我国经济社会发展的活力地带，也是我国经济高速发展的原因之一。三大重点区域的新命题21世纪：日前，国务院通过了珠三角改革发展规划纲要，意味着珠三角发展战略上升为国家战略。改革开放30年之际，珠三角如何再定位？其能继续领跑全国？范恒山：在我国改革开放30年纪念日前夕，国务院常务会议审议并原则通过珠三角改革发展纲要，具有重要的现实意义和深远的历史意义。珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区和重要的经济中心区域。当前，珠江三角洲地区正处在经济结构转型和发展方式转变的关键时期，面临着一系列深层次矛盾和问题，推进科学发展的要求非常迫切，深化改革开放任务十分艰巨，需要国家从战略全局和长远发展高度进行谋划。在新形势下，推进珠江三角洲地区加快改革发展，充分发挥自身优势，加快解决突出问题，变压力为动力，化挑战为机遇，把国际金融危机带来的不利影响降到最低程度，加快推动经济社会又好又快发展，既是该地区转变经济发展方式的迫切要求，也是我国当前保持经济增长的迫切要求和实现科学发展的战略需要。21世纪：不久前，国务院出台了进一步促进长三角发展的指导意见。那么，未来全面推进长三角经济一体化的关键环节是什么？范恒山：在新阶段，长三角地区迎来了新的机遇，也面临着严峻挑战。要提升长三角的整体实力特别是国际竞争力，实现全面协调可持续发展，必须采取更加有力的措施，全面推进长三角经济一体化发展。对此，关键环节有以下几个方面：首先要积极促进产业结构优化升级。重点要大力发展现代物流、金融服务、科技服务、信息服务、旅游和文化创意等服务业；推进自主创新，做大做强电子信息、生物、新材料等高新技术产业和石化、钢铁等优势支柱产业等。通过产业结构调整，在长三角地区培育和形成规模优势突出、专业化协作程度高位、聚集效应明显的产业带。其次，统筹推进重大基础设施建设。要形成分工合作、功能互补的区域一体化基础设施体系。要进一步加强区域综合交通运输体系建设，以沪宁、沪杭、杭甬、宁湖杭和沿江、沿海六大综合运输通道为骨架，以交通通道重要节点、港口等为枢纽，形成功能完备的综合运输网络。此外，要着力消除城乡二元经济结构，这既是推进经济一体化的基础，也是实现经济一体化的标志。长三角地区工业化、城镇化水平较高，具备率先消除二元结构的条件。另外一个重点是要协同构建资源节约与环境友好型社会。目前，长三角地区的发展越来越受到土地、能源等资源和环境承载能力的制约，同时也越来越要求节约集约利用资源和保护环境。因此，在打造具有世界水平的先进制造业基地的同时，要协同推进经济发展方式的转变，协同制定和统一实施最为严格的土地管理和环保标准。最后，继续大力推进一些重点领域和关键环节的改革，建立完善的市场经济体制，率先形成有利于经济一体化发展的机制体制。如转变政府职能、深化产权制度改革、打破行政垄断、非公经济发展、开放统一的市场体系等。21世纪：继珠三角和长三角之后，环渤海地区被视为中国经济增长的“第三极”。下一步促进环渤海地区振兴的着力点在哪些方面？范恒山：环渤海地区的振兴是国家区域协调发展的重要组成部分，促进环渤海地区的发展和振兴对于促进区域协调发展、改变南高北低和东强西弱的状况具有重要意义。由于种种原因，环渤海地区“区域经济一体化”虽然提得早，但与珠三角和长三角比较，一体化进程相对滞后，区域经济发展的活力未能充分释放。因此，必须尽快找到新的增长点，注入新的活力，促使环渤海地区经济实现新的发展。具体来说，要把握好几个关键方面，如加强规划、重点带动、区域协作，难点攻坚等。第一，要加强规划的导引作用。我把规划问题放到第一位。所谓规划，是对未来发展蓝图的勾勒，是对未来政策取向的预设，也是对未来产业布局、项目铺排和资源配置的计划。 第二个关键点是，用重点地区或活力地区的先行先试与辐射作用来带动整体区域发展。如天津滨海新区发展可起到这种带动作用。我们要抓住这一机遇，把滨海新区做大做强，使它真正成为引领环渤海地区发展的增长极。第三个关键点是加强区域协作。区域协调发展，必须解决好行政区域和经济区域的关系，实现资源要素超越行政区域在更大范围和空间流动重组。这不仅有利于各行政区域充分发挥自己优势，而且有利于解决产业同构、低水平重复建设问题，推动结构调整和产业升级。第四要加强难点攻坚。所谓难点攻坚就是要着力解决当前经济社会发展中面临的一些棘手问题。比如说，如何在保护资源环境中实现快速发展；如何在保持差距中实现协调发展等等。促进区域协调发展的困难不可低估21世纪：当下，我国正在大力推进区域协调发展战略，你觉得在这一战略的推进过程中，亟待解决的矛盾是什么？范恒山：近年来，我国大力推动区域协调发展，取得了一定成效。但也要看到，目前我国区域发展还面临一些矛盾和问题，主要是：区域间经济社会发展差距仍然过大，而且继续扩大的总体趋势没有改变；区域间低水平竞争严重，无序开发状况比较突出，全国生产力布局总体上还不尽合理；区域间基本利益关系尚未理顺，基于资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学规范的制度构架，市场机制还不能充分发挥作用，促进区域协调发展的管理体制不够健全、法律制度不够完善，等等。这些矛盾和问题表明，我国区域发展不协调的状况还没有发生实质性改变。从现实基础看，目前促进区域协调发展的环境较为复杂，在区域发展中有利条件与不利因素交织。比如，一方面，地区经济增长速度差距趋于缩小，区域差距扩大的势头得到一定程度的遏制，另一方面，区域差距扩大的势头并没有根本改变。2006年，东部、中部、西部和东北部GDP同比分别增长了13.8%、12.8%、13.1%和13.5%，中西部和东北地区经济增长提速，与东部的增长差距缩小；2007年，GDP同比增长分别为14.1%、14.1%、13.9%、14.2%。今年19月，GDP同比增长分别为11.6%、13.2%、12.6%、13.8%，中西部的增长超过东北地区，这是一个重要的转变。但尽管如此，由于发展基数和增长基数等的不同，区域间经济社会发展差距过大且继续扩大的趋势没有根本改变。2007年，东部、中部、西部和东北地区GDP占全国的比重分别为55.3%、18.9%、17.4%、8.5%，与2005年的数据相比，没有大的变化。东部与中西部的差距不仅反映在经济发展程度上，也反映在居民收入差距水平上，反映在区域人群享受基本公共服务的差别上。区域协调发展的环境复杂性还表现在：一方面，加快地区发展需要以开发利用资源做支撑，另一方面，过度依赖资源开放会带来严重的生态环境问题；一方面，各地区谋求发展的积极性和能动性全面激发，为区域发展注入了强大的动力和活力，但以行政区为板块的发展往往各自为政，从而导致地区间的无序开放与恶性竞争；另外，一方面适应自身发展需要的经济联合体与协作不断发展，但许多关键领域的一体化进程还未能有效推进，区域合作缺乏稳固的制度基础和有效的运作机制。因此，从发展态势看，促进区域协调发展的困难也不可低估。地方要多争取“先行先试权”21世纪：尽管目前国家对中西部不发达地区，给与了相关政策倾斜，但为什么这些政策不能像改革开放之初那样，能快速带来这些地区发展？为什么东部和中西部差距仍在加大？范恒山：这涉及到多种因素。首先，自然地理与历史差异等导致落后地区在市场竞争中不仅不能分享经济全球化、市场一体化、科技进步、要素流动和产业转移带来的利益，而且其自身的资源和要素大量流出，形成穷者愈穷的“马太效应”。其次，过去的工农产品17.70 -3.12%价格“剪刀差”在新的历史时期并未完全消失，而以农村生产要素特别是土地、人力成本的廉价让支持城市发展的新“剪刀差”又开始出现，形成一种“剪刀差依赖”，不利于实现城乡协调发展。第三，我国特别是落后地区正处于加快发展的关键阶段，这种发展在一定程度上仍需要资源和环境的有力支撑，而我国又面临资源环境瓶颈制约加剧和可持续发展的问题，这种“两难困境”是推动区域协调发展必须解决的一大难题。此外，现行的领导干部选拔任用制度、政绩考核体系以及财政税收体制和市场制度体系还不尽完善，一些地方政府和企业规避宏观调控，单纯追求经济增长、实施市场封锁的状况依然存在，导致国家宏观调控政策在实施中出现“效用销蚀”现象，也不利于推动区域协调发展。21世纪：目前，欠发达地区在进一步发展中纷纷希望国家给出倾斜政策。而之前沿海特区的政策优势已不明显，也希望国家再给予新优惠政策。怎么看待这种利益诉求？国家的倾斜政策对促进区域发展到底起着怎样的作用？范恒山：给政策跟给钱一样，它只是一个引导的手段，目的是给一个发展的基本平台，是打造一个造血的机制，是激发各个地方的积极性和能动性，关键还是靠各个地区的自身努力。不能忽视地方的能动性。给予各个地方的政策是区别对待的，各有侧重的，不是“一般齐”、“一刀切”。因为，如果都给政策，又没有区别，那么，走在前面的继续走在前面，落在后面的继续落在后面。如果没有好的体制机制，即便是给了钱，也打水漂了。所以必须要创新机制。即要深化重点领域的改革，建立协调发展的体制机制。如行政、财政、企业、市场等体制改革，包括区域体系内要素市场化等领域改革。这样，各地区的发展才会有源源不断的资金支持，各地区的发展也才能保持可持续。地方谋求发展与其要一个大政策，不如要一个“先行先试权”。如果只限定在具体项目上，反而空间不大，而在先行先试权下则可以进行更多探索和政策突破。“不可忽视区域政策在宏观调控中的作用”21世纪：近些年，为了保持整体经济健康运行，国家采取了多种措施的宏观调控。而宏调势必会对地方经济发展产生重大影响。如何看待区域政策和宏观调控的关系？范恒山：关于宏观调控和区域发展的关系，要研究怎样使宏调和地方发展的积极性对接起来。对接不好，宏调就可能出现“一刀切”。反过来，地方政府的行为，也可能抵消宏调的政策效应。宏调政策，如果真要有效，就必须体现为区域视角。因为，产业政策的实施是与区域政策紧密相连的，依靠区域政策，产业政策才能真正落到实处。同时，建立在区域政策基础上的产业政策有利于从实际出发，形成区域特色。而建立在产业政策基础上的区域政策，则有利于推进整体产业结构的调整与升级。因此，不可忽视区域政策在宏观调控中的作用。21世纪：区域协调发展作为国家战略提出来，是一个长期目标。衡量区域是否协调发展的标准是什么？范恒山：落实好区域发展总体战略，一个重要的前提是要把握好促进区域发展的内涵和协调的标准。从现阶段实际出发，既不能降低标准，也不能不切实际的要求过高。就是说，区域协调在现阶段要有一个合理的定位和标准。这大概包括以下几方面的内容：第一个标准是，地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内。地区人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标，在一定程度上反映着地区间发展的协调性。但是不能把促进区域协调发展，简单理解为缩小地区间生产总值的差距。 我国现阶段在这方面的主要任务是，遏制地区间人均生产总值扩大的趋势、使之保持在一定的限度内。第二个标准是，各地区的人民都能享有均等化的基本公共服务。主要指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。提供这些服务是政府义不容辞的责任。这种服务不应地区的不同，人群的不同而有明显的差异。第三是各地区的比较优势能得到合理有效的发挥。不同地区有着不同的比较优势，只要各地区的比较优势充分发挥了，才能实现全国整体利益的最大化。消除区域间的利益冲突，实现区域间的优势互补，是促进区域协调发展的重要内容，也是衡量协调发展的标志。最后，各个地区人与自然的关系处于和谐协调的状态。各地区的经济发展，必须充分考虑本地区的资源环境承载能力，以不破坏生态环境为前提。“体制创新是区域协调发展的重要保障”21世纪：面对当前的复杂形势，下一步促进区域协调发展的重点环节或重要举措是什么？范恒山：实现区域协调发展是一个长期的历史过程和巨大的系统工程。当前及今后一个时期，应着力抓好以下几个方面的工作。首先，要增强区域政策在宏观调控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。打破行政区划界限，根据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、发展阶段、社会环境等因素，进一步