地方政府学要点概览.doc

地方政府学要点概览第一章 绪论第一节 地方政府地方政府的界定：英国大不列颠百科全书将政府按层级分为：国家政府、区域政府、地方政府；美国查尔斯A比尔德美国政府与政治将美国政府划分为：联邦政府、州政府、地方政府；中外政治制度大辞典提出广义与狭义之分：狭义的指地方行政机关，广义的指由地方代议机关与行政机关组成的整体，是一个“政府单位”。地方政府的定义：在联邦制国家，联邦政府是全国性政府，联邦成员政府及其所属的地方政府是地域性政府，联邦制国家的地方政府是指联邦成员单位下属的地域性政府和极少数直隶于联邦政府的地域性政府；在单一制国家，中央政府是全国性政府，地方政府属地域性政府。“地域”与“全国”是部分与整体的关系，“中央”与“地方”是上下从属关系。地方政府是由（中央政府）为（治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务）而设置的（政府单位）。地方政府单位的组成：中国地方国家机构的设置分为两种情况：乡、镇只设人民代表大会与人民政府，县以上地方各级设人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院；“地方政府”与“地方政权”的区别：“地方政权”是指由同级所有地方国家机关组成的整体，在县以上地方各级政权，它包括人民法院与人民检察院；“地方政府”则是指由人民代表大会与人民政府组成的一个政府单位；中国的地区行政公署、区公所、街道办事处不是地方政府，而是一级地方政府（省、县、市辖区）行政机关的派出机构。第二节 地方政府的特征与作用地方政府的基本特征：权力的非主权性；权限的局部性；职责的社会性（完成地方社会管理）。地方政府的作用：政治作用：对国家政治统治的持续和稳定有重要影响，有助于促进民主政治的加强和发展，有利于中央政府完成对社会事务的公共管理；社会作用：为居民提供一个安定的生活环境和工作环境，有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步。第二章 地方政府的产生和演变第一节 早期国家的地域性政府东方早期国家的地域性政府：夏：国家诞生，方国联盟；商：封国体制，建立了地域性政治实体；周：封国采邑制，全国性政府与地域性政府；春秋战国时期：全新的地域性政治实体“县”，正式的地方政府形成。早期国家的特点：国家的范围较小，人口较少；国家事务十分简单；国家统治的范围和人口经常发生变化；还保留着很强的血缘关系。第二节 传统国家的地方政府传统国家的特点：土地为地主阶级所占有；政治权力支配着财富，对政治权力占有的多少与对土地等财富占有的多少是成正比的；国家统治的地域范围和人口大大扩展；由于自己自足的自然经济及交通、信息的限制，地方的封闭性较强，并形成不同的地域组织实体（传统国家的裂变性，有边陲而无国界）。第三节 近现代国家的地方政府近现代民族国家的特点：国家统治的边界明晰化；有了对民族国家的认同；国家主权归之于民；国家与政府的分离；国家为了在领土内行使主权，需要设立行政管理机构，需要制定和实施统一的法律，或者借助于政治组织进行统治和治理；国家的职能日益增多，愈来愈多地行使社会公共管理的职能，呈现出社会国家化的倾向。西方国家地方政府的转变：英国是资本主义制度发展最早且最为完善的国家；法国是西欧封建专制制度最完备，同时也是资本主义产生最早的国家之一；美国是最典型的联邦制国家，根据联邦制度，州以下的政府才被称为地方政府，县主要是州的行政管理单位，不具有法人资格，市是地方自治团体，具有法人资格，享有较大的自治权。第四节 近现代中国的地方政府中华人民共和国成立以前：中国地方政府的现代化过程，始于清即将灭亡前的“预备立宪”时对地方政制的改革（1906年）；民国时期地方政府体制的发展出现一个重大变化，即“市”与“乡”、“镇”的设置形成基层城乡分治的格局，乡、镇成为农村基层政府单位，市则成为城市地区的地方政府单位。中华人民共和国成立以后：人民政府委员会时期：共同纲领，地方各级建立人民政府委员会，实行高度集权体制，各届人民代表会议；人民委员会时期：1954年第一部宪法规定，地方各级设立人民代表大会作为国家权力机关，人民代表大会选举产生人民委员会作为其执行机关，也是地方国家行政机关；地方各级设人民法院为司法审判机关，由同级人大产生，并受其监督；地方各级的法律监督机关人民检察院检察长由上级人民检察院任命；乡一级不设人民法院和人民检察院；行使民族区域自治的机关是人民代表大会和人民委员会。改革开放以来的变化：中国地方政府的变化主要集中在政府职能转变、行政机构设置和行政管理体制方面。第三章 地方政府的类型第一节 地方政府的类型划分地方政府类型划分的依据：一个国家的地方制度安排；国家按行政区划设置地方政府的目的；地方政府在一个国家地方层级体制中所居的位置。第二节 按地方制度分类的地方政府按地方制度分类的地方政府：“地方制度”是指一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系作出的制度安排，它反映了在国家政治生活中的地位和作用，规定了地方政府在国家政治制度中的法律地位，以及它同中央政府的关系；按地方制度的不同安排，地方政府可分为：纯属地方行政机关的行政体地方政府，实行地方自治的自治体地方政府，兼具上述两类地方政府特点的混合体地方政府。行政体地方政府：行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的地方政府，实质上只是一个治理国家部分地域的地方国家行政机关，作为中央或上级政府在当地的代表，行使治理本地域的权力，本身不具备独立的法人资格；它是中央集权体制的产物，是集政治统治与行政管理于一体的地方国家机关；缺点：不存在代表当地人民利益与意愿的地方权力机关，容易遭到民众的不满和反抗，不符合政治民主的现代精神，不利于充分发挥地方政府自身的主动性和积极性；其优点是政令统一，行政效率较高，有利于增进国家的统一和政治稳定，中央政府能从整体利益出发，协调各地域的均衡发展，有利于克服地方主义倾向；行政体地方政府在当今世界存在以下三种情况：仍维持传统中央集权政治体制的国家（沙特阿拉伯）；实行地方自治国家中的部分高层地方政府（挪威、希腊、芬兰、葡萄牙、西班牙）；联邦制国家中直属联邦管理地区的政府（加拿大的西北地区和育空地区、关岛、澳大利亚北部地区）。自治体地方政府：自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的地方政府；地方自治集团是一个拥有自身权利、义务和独立地位的法人单位，通常称为公法人；其基本特征在于：它不是由中央政府任命或批准任命；它履行职责所运用的公共权力，通过选举直接来源于当地居民授予，同上级和中央政府之间不存在命令指挥与服从的关系；自治体地方政府由权力机关和行政机关组成，自治的地方行政机关同国家行政机关之间不存在行政隶属关系；地方自治体制是公共权力在政治层面上的纵向分权：国家将那些同居民日常生活密切相关的纯地方性事务作为自治行政事务划归地方自治社团，并赋予相应的权限，由地方自治社团选举产生的政府来行使治理当地社会的公共权力；那些同国家统一和政治稳定相关的社会事务则作为国家行政事务，由中央政府及其下属机构来行使治理社会的公共权力；地方自治体拥有的权限包括：组织权，财政权，行政权，地方立法权，制裁权；优点：能广泛地吸引当地居民参与地方事务管理，发扬民主政治；能更好地发挥地方的主动性、积极性；有利于民众加强对地方政府活动的监督，促使地方行政效率的提高；缺点：容易只重眼前利益，忽视国家整体利益；在缺乏有效监督控制下，有可能使中央政令难以贯彻落实；由于地区资源不平衡，自治政府向居民提供所需公共管理和服务时易产生差距。混合体地方政府：混合体地方政府也是由当地居民选举产生的，但它的行政机关同上级政府的行政机关之间却存在着不同形式的上下级关系；在中国，居民通过直接选举或者间接选举的方式，产生地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关，再由地方国家权力机关人民代表大会选出它的执行机关人民政府；地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，对同级国家权力机关人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作，接受其监督；与此同时，地方各级人民政府作为国家行政机关，又对上级行政机关即上级人民政府负责，并报告工作，接受其监督指示；从人民政府作为国家行政机关的关系看，它具有行政体地方政府的特征，然而，由于地方各级国家权力机关都是由居民选举产生，彼此之间只存在法律授权范围的不同，而不存在法律地位上的差异，彼此之间不存在相互隶属和须对其负责的关系；优点：汲取了行政中央集权和政治地方分权的特点，能充分发挥中央和地方两个积极性，促使国家整体利益和地方局部利益协调发展，体现了现代民主政治的要求，有利于发扬政治民主，同时确保国家行政统一和较高的效率；缺点：只顾接受上级行政机关的命令而漠视当地居民的利益；只顾地方利益而漠视国家整体利益。第三节 按设置目的分类的地方政府行政区划的类型：从行政区划单位设置的目的看，地方政府基本上可分为两大类型：出于一般目的而设的一般性地方政府，为特殊目的而设的特殊性地方政府（基于政治上或者行政管理上的需要）；行政区划可分为以下四个类型：一般地域型、民族区域型、城镇型、特殊型。第四节 按层级分类的地方政府层级的类型：地方政府层级结构是由各地方政府单位之间通过各种关系而形成的纵向的上下级关系，它包括三种情况：地方政府的行政机关因行政隶属而形成的上下级关系，由实施法律监督在地方政府间形成的上下级关系，因地域上的包容而构成的层级关系；当代中国的地方政府层级结构，主要有两种模式：省、自治区自治州、地级市县、自治县乡、镇；省、自治区县、自治县乡、镇，其中以四级体制居于主导地位；当代中国高层地方政府有四种：省、自治区、直辖市、特别行政区；基层地方政府设置要求：能否确保居民方便地参与地方事务管理；能否确保地方行政机关充分履行其职责，发挥其效益；基层地方政府有四种：乡、民族乡、镇、市辖区。第四章 地方政府的权力第一节 地方政府的权力与权限地方政府权限的特点：地方政府权限由中央政府划定；地方政府权限限于法定的地域范围；地方政府权限限于社会公共事务中的部分事务。地方政府权力的内涵：地方政府权力是指地方政府在所辖的行政区域内管理社会公共事务的权力；权力的内涵是指权力的内容，而非权力行使的领域；地方政府在行政区域内管理社会公共事务的权力，包括三个方面的内容：应该如何治理本行政区域，如何实现本行政区域的治理，及如何通过对本行政区域社会公共事务的管理来完成这种治理，这三个方面的内容分别构成了地方政府的三种权力，即议决权、执行权与行政权。第二节 地方政府权力的来源与配置地方政府权力的来源：地方政府权力的来源，归根结底在于生产力的发展、私有制、阶级和国家的产生，要从国家本身寻找答案；地方政府由中央政府设置，地方政府权限由中央政府授予和规定；行政体地方政府是中央政府或上级政府的下级机关；自治体地方政府是由本行政区域的全体居民组成法人社团，在宪法和法律规定的范围内，在国家监督下，按照地方自治团体全体居民的意愿，通过选举而组织的地方自治机关；混合体地方政府的地方国家权力机关由本行政区域的居民选举产生。地方政府权力的配置：地方政府权力的配置是指地方政府权力在政府各机关如何分配，由何种机关行使何种权利；“人民主权“的理论认为，主权属于人民，主权是不可分割的，表达和实现人民意愿和利益的权力应由一个权力中心行使，本行政区域全体居民通过选举行为，已经把治理本行政区域的全部权利委托授予被选举出来的代表；“权力制衡”的理论认为，权利具有为“恶”的本性，由于现实中难以真正实现人民对所授权力进行监督，在只存在一个权力中心的情况下，权力的滥用是必然的，甚至会导致专制；世界各国地方政府权力的配置，就是围绕议决权和执行权是由一个中心还是两个中心行使而形成各种具体的体制类型，凡两种权力归属一个中心的体制成为“议行合一”体制，凡两种权力分属两个中心的体制称为“议行分立”体制。第三节 不同权力结构体制的地方政府双轨体制的地方政府：双轨体制的地方政府的主要特征是：在同一行政区域内存在两个依法行使行政权力的行政机关，一个是经由行政区域地方政府决议机关选举产生的行政机关，另一个是由国家在该行政区域设置的国家行政机关；双轨体制的地方政府主要有行政并列制、国家代表制和双重领导制等模式。第五章 地方政府的构成第一节 地方政府单位及其构成地方政府单位：地方政府单位是国家按地方行政建制设置的治理所辖区域的政府单位，它是由相应的国家机关组成的整体；这一概念包含下属内涵：地方政府单位的基础是地方行政建制；地方政府单位是由国家设置的；地方政府单位必须实施对所辖地域的治理；地方政府单位是由相应国家机关组成的整体。第二节 地方议决机关地方议决机关的产生：在采用间接选举方式产生地方议决机关的情况下，一般是由下一级地方议决机关或基层议决机关的组成人员，代表该地方政府单位所辖行政区域的全体居民进行选举，由当选代表组成上一级地方决议机关。地方议决机关的职权：地方立法权、财政权、人事权、重大事项决定权、监督权。第三节 地方行政机关地方行政机关的产生和任期：地方行政机关的产生方式有委任制、选任制和聘任制三种。地方行政机关的组成：有两种形式，一种是实行合议制的委员会，一种是实行首长制的地方行政首长。第六章 地方政府的职能第一节 地方政府职能的理论分析地方政府职能的基本特征：地方政府职能的双重性：地方政府既有义务执行中央政府制定的法律、法规、决议和决定，又有权依法自主决定并处理仅仅关系到本地区居民利益的公共事务；地方政府职能的差异性：不同国家的地方政府，同一国家不同地域、不同层级的地方政府它们的职能都不完全相同（经济和社会发展水平的不平衡）；地方政府职能的局部性：地方政府不可能承担地方全部社会公共事务的管理和服务，而仅仅是对其中的一部分提供管理和服务：地方政府职能的服务性：地方政府的全部活动都是为辖域居民提供服务，一是指政府的公共服务职能，二是指地方政府对社会公共事务承担的管理也是一种服务，是为全社会提供共享的公共物品，即地方政府的安定有序；地方政府职能的规范性：地方政府为居民提供的公共行政和公共服务必须法制化、规范化、标准化。地方政府职能的转变：共同的趋势：政治职能趋弱，社会职能日强；并且从简单的防御职能向建设职能发展；中国地方政府职能基本是沿如下轨迹演变：确保国家（国君、帝王、中央政府）的政治统治保证地方社会的安定有序从保障本地社会安定走向促进本地经济社会发展进而为本地居民提供质量更好的生活、生产环境。地方政府职能的发展趋势：更重视居民的日常生活；服务对象越来越多元化；第三部门影响日趋扩大；公民参与日益广泛；信息化对地方政府职能实现有重要影响。第三节 中国地方政府的职能中国地方政府职能的转变：政府与公有制企业在经营权方面的分开，促使各级地方政府基本上撤消了专业经济管理部门，这部分职能一部分转归行业协会，另一部分转归国有控股公司、股份公司；政府调控市场、市场引导企业，地方政府的经济职能由微观转向宏观；政府维护市场秩序的职能加重，各级地方政府加强了经济监督职能；建设、经营和管制地方性公共基础设施职能的重要性上升，各级地方政府加强了公共基础设施部门；规划和环境保护职能受到高度重视；努力建设社会保障体系，并逐渐完善这方面的职能；依靠第三部门，管理社会事务。中国地方政府职能的内容：建设职能；保障社会的职能；促进社会发展的职能。中国地方政府职能未来发展趋势：在职能内容方面，定位将日趋明确；在职能实现模式方面，将从管治型走向服务型，即将对社会事务的公共管理转变为向地方社会提供全社会共享的公共物品；在职能目标方面，将从追求效率、追求社会效益，进而发展为追求综合效益，综合效益是把“生态效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益”作为地方政府职能的目标模式。第七章 地方政府关系第一节 地方政府关系概述地方政府关系的基本内涵：在内容上，地方政府关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，主要包括权力关系、财政关系和公共行政关系，其中权力关系最为突出。第二节 中央政府与地方政府的关系地方政府与中央政府关系的基本机构：从静态意义上讲，我们一般可以把世界各国的中央政府与地方政府关系的结构划分为中央集权型、地方分权型和均衡型三种模式。中央政府对地方政府的控制和合作：控制与合作第八章 地方政府管理第一节 地方政府管理概述地方政府管理的概念：地方政府管理是指，地方政府中的行政机关依据国家宪法和相关法律对自身事务和对辖区社会公共事务，行使法定权利，履行自己职能，进行控制和协调活动的总称。地方政府管理的内容：内容：第一，地方政府对自身的管理，通称地方政府的内部管理；第二，地方政府对辖区社会经济和政治事务的管理，亦称地方政府的外部管理或地方