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中国环境法 陈廷辉2013年9月 课程安排 1 中国环境法概述2 中国环境法的历史发展3 环境法的责任机制4 环境法律与环境政策5 中国环境法实施有效性分析 团队作业 6 环境法的科学技术性问题研究7 环境法基本原则研究8 名著欣赏 污染与财产权 环境保护的所有权制度研究 1 中国环境法概述 一 为什么需要环境法二 环境法的学科体系三 环境法的发展趋势四 什么是环境法的贡献 1 中国环境法概述 一 为什么需要环境法 一 现有制度供给的不足 二 环境问题的特征 三 环境危机的严重性 一 现有制度供给的不足1 制度是有成本的2 宪法 民法 刑法 行政法3 现存制度如果能够解决 一般就不需要创新制度4 因为任何制度是有成本的 二 环境问题的特征1 范围2 复杂3 累积性4 流动性 三 环境危机的严重性1 频发率2 国际性3 规模4 威胁 1 中国环境法概述 二 环境法的学科体系 一 原有体系 污染防治 资源保护与生态保护 二 新体系 低碳 环保 气候 能源北京大学的新编教材 新体系 1 中国环境法概述 三 环境法的发展趋势 一 污染 生态 二 立法的多样性 三 司法的改革 四 国际的趋同化 一 污染 生态1 治理模式 末端治理 全过程控制 预防为主2 法律原则 经济发展与环境保护相协调 环境优先3 法律的生态化 宪法 民法与经济法 二 立法的多样性1 社会多元对应于法律多元2 基本法形式 框架法 综合法 政策法3 软法 宣言 议程 框架公约 章程 三 司法的改革1 环保法庭 基层的试验 18大以后有些地方提出设立生态法庭2 污染防治的联动执法3 柔性执法 协议 合同 节能协议 四 国际的趋同化1 观念 人与自然关系 代际公平 地球家园2 制度 预防性的制度3 调整范围 大气 水 噪声 废弃物的管理到野生动物 森林 生境 栖息地 生物多样性4 立法目的 环境优先5 法典化运动 二个流派 1 中国环境法概述 四 什么是环境法的贡献 一 对传统法学观念 二 对法律制度的影响 三 对人类生产与消费方式的影响 一 对传统法学观念1 法律的事后调整2 环境法的事先介入 二 对法律制度的影响1 民法2 刑法 三 对人类生产与消费方式的影响1 低碳2 绿色生产 环境标准 绿色标志3 绿色消费 低碳 绿色食品 用脚投票 1 中国环境法概述 互动 20分钟阅读参考书 徐祥民主编 环境与资源法学 科学出版社2008年版汪劲著 环境法学 北京大学出版社 2011年版 美 霍尔姆斯 罗尔斯顿 环境伦理学 中国社会科学出版社 2000年版汪劲 环保三十年 我们成功了吗 北大出版社 2011年版金瑞林 汪劲 20世纪环境法学研究述评 北大出版社 2003年版张梓太等 环境法法典化研究 北大出版社 2008年版 2 中国环境法的发展路径 一 中国环境法治的历史分期二 资源保护优先的特色三 中国环境保护的国际趋同化四 中国环境法治的未来五 结论 一 中国环境法治的历史分期 陕甘宁边区的环境法律建国后至文革期间改革开放30年当下 解放区的环境法律 资源保护为主环境破坏主要是开垦导致水土流失植被受损严重大生产运动 闽西苏区山法令 陕甘宁边区森林保护法 晋察冀边区垦荒单行条例 晋察冀农田水利条例 东北解放区森林保护暂行条例 建国后至文革期间 建国后至文革期间1958年 大跃进时期 红头文件为主主要立法 矿业条例 征地条例 水土保持条例 工厂安全卫生条例 生活用水卫生条例 围海造田1973年第一次环境保护大会世界环境保护形势 改革开放30年 1979年 环境保护法 试行 1989年 环境保护法 生效1979年刑法 危害公共安全罪 和 破坏社会主义经济秩序罪 1997年刑法 第六章第六节 破坏环境资源保护罪 338 346条 当下 1 环境法律体系形成2 环境管理体制的形成3 环境管制的强化 城乡建设部属下的环境保护局 国家环保局 环境保护部4 环境保护与经济发展的纠结 二 中国环境法治的特色 一 资源保护优先的特色资源保护优先原因 体制 国体 中国人口和资源问题管理体制 自然资源划归各职能部门管理导致 九龙治水 局面 二 第一次转型环境法逐步从资源保护偏向污染防治为主从污染防治为主逐步向生态保护全面发展 三 中国环境保护与世界的趋同化 一 中国发展选择的路径 走西方的发展模式 二 国际趋同化的内容 立法目的立法调整的范围法典化运动国际法 保护人类环境成为一种共识 1972 1992 可持续发展 共同但又区别责任 的原则国际法渊源的多样性 硬法与软法并重 条约 宣言 目前面临问题 二个命题 1 环境法律体系比较完善 但环境保护效果不理想2 环境法律实施效果差的原因 1 根本原因 2 执法的问题 怎么解决问题 现行体制背景下 1 修改环境保护法 三审稿2 环境法典化运动3 提高环境管制能力 每日罚则 的争论 乱世用重典 李克强治理大气污染十条规定 大气污染十条措施 2013 10 14 国务院总理李克强14日主持召开国务院常务会议 部署大气污染防治十条措施 研究促进光伏产业健康发展 会议确定了防治工作十条措施 一是减少污染物排放 全面整治燃煤小锅炉 加快重点行业脱硫脱硝除尘改造 整治城市扬尘 提升燃油品质 限期淘汰黄标车 二是严控高耗能 高污染行业新增产能 提前一年完成钢铁 水泥 电解铝 平板玻璃等重点行业 十二五 落后产能淘汰任务 三是大力推行清洁生产 重点行业主要大气污染物排放强度到2017年底下降30 以上 大力发展公共交通四是加快调整能源结构 加大天然气 煤制甲烷等清洁能源供应 五是强化节能环保指标约束 对未通过能评 环评的项目 不得批准开工建设 不得提供土地 不得提供贷款支持 不得供电供水 六是推行激励与约束并举的节能减排新机制 加大排污费征收力度 加大对大气污染防治的信贷支持 加强国际合作 大力培育环保 新能源产业 七是用法律 标准 倒逼 产业转型升级 制定 修订重点行业排放标准 建议修订大气污染防治法等法律 强制公开重污染行业企业环境信息 公布重点城市空气质量排名 加大违法行为处罚力度 八是建立环渤海包括京津冀 长三角 珠三角等区域联防联控机制 加强人口密集地区和重点大城市PM2 5治理 构建对各省 区 市 的大气环境整治目标责任考核体系 九是将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理 根据污染等级及时采取重污染企业限产限排 机动车限行等措施 十是树立全社会 同呼吸 共奋斗 的行为准则 地方政府对当地空气质量负总责 落实企业治污主体责任 国务院有关部门协调联动 倡导节约 绿色消费方式和生活习惯 动员全民参与环境保护和监督 四 中国环境法治的未来 一 权利作为法律逻辑起点的命题权利 权利被侵害 救济 法律环境保护是否能用权利的逻辑思路权利与义务在环境保护中的配置 二 权利内涵是否能够引起变化 权利发展的路径 中国式 道德性西方式 理性一种新的模式 道德性与理性的互补 中国式 道德性1 道德性强调人类对环境的义务性2 人与自然和谐对制度型构的影响 西方式 理性笛卡尔哲学 认知与形而上学理性主义 推理可以作为知识来源的理论理性主义的法律 机械法学 概念法学 一种新的模式 道德性与理性的互补怎么结合 道德性对人行为意识的影响 生产方式与消费方式怎么在法律体现 公司社会责任官员的问责制 三 制度设计预防为主与道德性的关联 1 现有的制度制度2 强调义务性为主的制度 四 法律治理的多元化1 法律形式的多样化 管理法 政策法 促进法 软法2 人性化执法 执法手段多元化柔性执法专业执法 环保法庭 社会化执法 公众参与 三 环境管理体制能够突破1 环保局与个职能部门的关系2 九龙治水 与部门资源3 大部制改革4 或者打破原有体制 采用大区制 四 经济转型与环保 关注中国现实1 环保的库兹涅兹曲线2 公民对环境权利要求的提高3 环境保护的提高是否能促进经济的转型 1 环保的库兹涅兹曲线 倒U曲线 美国著名经济学家库兹涅茨1955年所提出来的收入分配状况随经济发展过程而变化的曲线 是发展经济学中重要的概念 该理论 我国所面对的收入差距扩大 社会不公平现象产生的问题 我国能否成功处理经济增长与收入差距的关系 决定了我国是否能顺利完成经济的转型 2 公民对环境权利要求的提高环境质量生活质量PM2 5 3 环境保护的提高是否能促进经济的转型环境法治是否出现转机经济转型的要求 基本制度公共治理司法财产权制度 五 结论 1 2 3 由结论可以更好理解中国今天环境法治所出现的现象 1 2 3 3 环境法的责任机制 一 责任的源流二 环境责任机制三 责任机制存在问题四 责任机制与环境危机五 责任机制与公法实施机制六 新的责任机制的建立 综合责任 3 环境法的责任机制 一 责任源流 一 文明前 禁忌 信条 习俗或惯例 长者的智慧和众人的意志 二 文明后 家庭的惩罚 肉刑 贬为奴隶 同态复仇主要是身份 家庭和血缘的连带责任 三 资产阶级革命 自己责任法律与宗教 道德的分离违法道德和法律义务都得承担责任中国是 引经入律 德主刑辅 3 环境法的责任机制 罪责自负 过失责任等原则 连带责任被限定在与行为人的意志 行为或其选择有关的一个很小的范围内 即担保 合伙人责任等资源的连带责任 一般过失责任之外的无过失责任 公平责任 以及责任追究上的过失推定 严格责任 3 环境法的责任机制 四 法律责任方式在现代社会中基本定型对象 生命 身体 自由 财产 名誉等形式 赔偿 恢复原状 赔礼道歉 警告 开除 拘役 有期徒刑 无期徒刑等 趋势 法律责任对象的总体趋势是生命 身体责任缩小 财产责任和基于人格的非财产责任扩大 3 环境法的责任机制 发展 法律责任的对象和责任形式尽管处于发展变动中 但其种类和数量却是十分有限的 面对社会和法的无限进化 它只能用不变的有限形式来应对 人类文明摈弃了酷刑 使得对生命 身体 自由的惩罚方式受到了限制 而财产责任总是以利益减损为基本出发点 无非是返还财产 赔偿 罚款 收缴 或没收财产等 责任形态的供给也出现不足 3 环境法的责任机制 二 环境责任机制 一 公私法分立 环境民事责任 环境行政责任 环境刑事责任 其反映的是静态的责任 二 公私法交融 国家职能不能再局限于追究违法责任liability accountability responsibility 三 公法实施机制公法实施需要的条件 物质 执法主体 财政保障执法主体的特征 强势垄断自利性 3 环境法的责任机制 三 责任机制存在问题现有责任机制是否满足环境治理的需要 法律类型与责任形态 促进型 哪种责任政策型 哪种责任管理型 哪种责任 促进型 哪种责任 清洁生产促进法 循环经济促进法 农业技术推广法 政策型 哪种责任 国家环境政策法 1980年小企业经济政策法 2005年能源政策法 反垄断法 管理型 哪种责任 中华人民共和国土地管理法 森林法 草原法 结论 现有责任形态不足 应该有相关的责任形态组补充 3 环境法的责任机制 五 新的责任机制的建立 综合责任法律责任道德责任政治责任 问责制 3 环境法的责任机制 问责制的发展 是把过失责任从个体拉向公共领域和公私组织内部 问责制主要是政治责任和道德责任譬如 在企业和政府内部强调领导岗accountability和具体岗位responsibility 目的在于适应经济社会的高度发展及其复杂性 使人们对过失的认定更趋科学 合理 3 环境法的责任机制 问责制的设立 一 实践国外的经验 汉城大桥坍塌中国实践 北京怀柔踩踏事故中国矿难松花江污染资金矿业污染 3 环境法的责任机制 二 宏观调控决策失误的法律责任问题金融政策 对民营经济的忽视公共财政 分税制环境保护 南水北调 节能减排 3 环境法的责任机制 三 设立的依据1 人民主权 社会契约论2 公共信托 Trust 起源英国 萨克斯教授引入环保3 宪法 第2条 中华人民共和国的一切权力属于人民 第41条 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员 有提出批评和建议的权利 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为 有向有关国家机关提出申诉 控告或者检举的权利 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害 对于公民的申诉 控告或者检举 有关国家机关必须查清事实 负责处理 任何人不得压制和打击报复 由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人 有依照法律规定取得赔偿的权利 4 执政理念 三个代表科学发展观以人为本群众路线 3 环境法的责任机制 四 制度运行情况1 存在问题2 问题的解决 制度化 3 环境法的责任机制 1 存在问题层级较低随意性敏感 焦点问题才问责 3 环境法的责任机制 2 问题的解决 制度化一是把问责制度化 一有责任 就得问责 二是实行普遍问责 对没有落实本地区环境保护法律的实施而导致环境污染和生态破坏引起公众不满 人大和政府代表可以质询 没有合理的解释和客观原因的 领导必须承担相应的责任 三是具体问责 对特大 重大环境事故的问责制 则发生特大 重大环境事故地区领导必须为此负领导责任 必须引咎辞职 妨碍环境公益诉讼问责 阻碍 妨碍民间组织和相关机构进行环境公益诉讼的行为 导致环境利益受损或环境事故 领导干部应该问责 五 互动 4 环境法律与环境政策 一 传统法理学对政策与法律关系的界定二 环境法律与环境政策关系的交融三 环境法律与环境政策交融的原因分析四 风险社会背景下两者的关系 4 环境法律与环境政策 一 传统法理学对政策与法律关系的界定 一 几种代表性观点 政策和法律都是社会规范 在同一个社会中 两者的物质基础 理论基础基本相同 两者所代表的利益相同 能够对社会产生决定性影响的政策一般由统治者来制定 代表统治阶级的利益 法律与政策的区别是法律的制定有严格的程序 并必须向社会公开 但政策未必都如此 政策可以是原则性 但法律必须由规范组成 以配置主体的权利义务 4 环境法律与环境政策 党的政策对立法 执法具有指导作用 在特定情况下如果法律空白或者立法不完善的时 政策具有法律的效果 有学者认为政策具有原则性 抽象性 难以操作 政策不能被直接适用于社会生活 政策的实行没有法律公正 法律的效力比政策大 4 环境法律与环境政策 二 对上述观点的述评传统法理学的论断 比较抽象化和简单化 不能涵盖现实生活的复杂性与多样性 首先 政策存在原则性 抽象性 难以操作 就与实际不是十分吻合 法律 实施细则 规章 规范性文件 作为执法依据 在我国行政执法更倚重细则和文件司法解释 司法实务中司法解释的适用更直接和管用 其次 政策与法律的区别并不是绝对的 本质上 一致性功能 相似性相互渗透和补充实践中规范化转化成法律 再次 政策不能被直接适用于社会生活 政策的实行没有法律公正 法律的效力比政策大 的论断也只是存在于理论上 更多是法律人的思维定势 中国的行政习惯 政法体例 1 政策作用更大 2 政治合法性 3 实践可能性更大社会管理 政策为导向 4 环境法律与环境政策 二 环境法律与环境政策关系的新关系 一 环境政策与环境法律的交融 二 环境法律和环境政策渊源上的一致性 三 环境政策是环境法律的先导 四 环境法律适用过程对公共政策的依赖 4 环境法律与环境政策 一 环境政策与环境法律的交融1 从形式与内容两个方面看 政策已经越来越法律化 财税 国家产业 计划生育 竞争 国家实行计划生育政策 实行社会主义市场经济政策 中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 农村第二轮土地承包至少30年不变的政策 美国 1980年小企业政策法 2005年能源政策法 日本 竞争政策法 不景气对策发 消费者政策法 2 环境法律的政策化导向 环境法的内容和形式与传统法律的差异政策导向国家施政方针 反垄断法 清洁生产促进法 循环经济促进法 农业技术推广法 4 环境法律与环境政策 二 环境法律和环境政策渊源上的一致性1 国外的情况 博登海默2 对新型部门法的考察3 法治背景下渊源变动 4 环境法律与环境政策 三 环境政策是环境法律的先导 循环经济促进法 的立法过程 国务院批转国家废旧资源综合利用及相关的环境保护政策 国务院批转国家经委 关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定 的通知 国务院关于加快循环经济的若干意见 国务院约100个作用的规范性文件 清洁生产促进法 的立法过程国务院先好出台20多部相关政策 1997 关于推行清洁生产的若干意见 1999 关于实施清洁生产示范试点计划的通知 淘汰落后生产能力 工艺和产品的目录 国家重点行业清洁生产技术导向目录 关于污水处理设施外排管理法律适用问题 等等 4 环境法律与环境政策 四 环境法律适用过程对公共政策的依赖1 环境治理存在着外部性问题 政府的干预非常强势 2 执法中的两难 我国环境法中存在着二元结构 读书小组近期阅读书目 1 西方环境运动 地方 国家和全球向度 英 克里斯托弗 卢茨主编 徐凯译 山东大学出版社 20052 汪劲 环境法治的中国路径 反思与探索 中国环境科学出版社 20113 金瑞林 汪劲 20世纪环境法学研究评述 北京大学出版社 20033 美 曼瑟尔 奥尔森 集体行动的逻辑 陈郁等译 上海三联出版社 20084 韦森 大转型 中国改革的下一步 中信出版社 20125 赵汀阳 坏世界研究 作为第一哲学的政治哲学 中国人民大学出版社 2009 4 环境法律与环境政策 三 环境法律与环境政策趋同的原因分析 一 法律的回应性 环境法律的功能更侧重于授权与促进P 若内特 P 塞尔兹尼克 转变中的法律与社会 迈向回应型法 1 环境政策与法律的结合更紧密2 环境法律的功能更重于授权和促进 4 环境法律与环境政策 二 政治问责制的保证1 政治责任2 道德责任3 社会责任 4 环境法律与环境政策 三 政策制定的程序化 非随意性1 依法治国是制定政策程序化的前提 2 打造阳光政府是政策制定程序化的保证 4 环境法律与环境政策 四 两者关系的未来 一 新兴法律部门 政策与法律的关系应该重新界定和细化 二 风险社会背景下 政策与法律更加交融 三 功能角度 这种的效力日趋一致 解决问题为要义 四 发挥社会公器的作用 平时作业 小论文 找出10个与环境保护有关的术语 分析其所隐含的社会背景 说明环境保护的发展趋势 时间 改革开放至现在 论文的题目在此基础上自定字数 3000 500015周周末交 5 环境法的科学技术性问题研究 一 环境法赖于存在的基础二 体现环境法科学技术性特征的制度与现象三 科学技术性对立法的影响四 科学技术性对司法的影响五 科学技术性的异化 5 环境法的科学技术性问题研究 一 环境法赖于存在的基础 一 自然规则 二 生态学规律 5 环境法的科学技术性问题研究 一 自然规则气候 水热条件地质 地貌与地质 植被 水系分布节气 春夏秋冬 5 环境法的科学技术性问题研究 二 生态学规律1 物物相关2 相生相克 例如物质的引进 3 能流物复 生物富集 控制有害有毒物质的规定4 负载定额律 承受力5 时空有宜 长江 黄河上游地森林生态与下游的森林生态是不一样的 所以有地方优先原则 环境地方标准意义 5 环境法的科学技术性问题研究 二 体现环境法科学技术性特征的制度与现象 一 环境标准1 技术规范2 操作规程3 控制污染的各种工艺技术 二 科学上的不确定性1 里约宣言2 预测3 风险评估 5 环境法的科学技术性问题研究 三 科学技术性对立法的影响 一 政策性立法多 科学不确定性 决策于未知之中 二 预防性制度多 三 技术规范多 四 对科技的依赖 5 环境法的科学技术性问题研究 四 科学技术性对司法的影响 一 国内法的影响 二 国际法的影响 5 环境法的科学技术性问题研究 一 国内法的影响1 科学 客观性意味着法治而非人治 表明个别利益和偏好要服从公共标准 2 在绝大多数情况下 政府倾向于将其立法 行政措施建立在 主流 科学观点上 3 鉴定程序4 专家意见 专家证据 5 环境法的科学技术性问题研究 二 国际法的影响1 WTO坚持科学标准优先2 WTO在解决此类争端时 通常由非科学教育背景的通才型 generalist 法官组成的法庭 根据由高级科技专家队伍组成的机构提供的风险评估证据3 法律 科学 的模式 5 环境法的科学技术性问题研究 案例 欧盟诉加拿大 美国和韩国牛肉激素案结论 WTO之所以在审查风险规制措施的合法性问题上倾向于将中性的科学标准置于优先地位 反映了国际贸易体制中缺乏规范参照点 即能够指导WTO决策者 在促进国际贸易与保护生命健康之间共同但有时相互竞争的利益 达成平衡的参照系 2 贸易壁垒的挡箭牌 1 美国的风险评估A 卫生与环境风险B 产业界与利益集团的夹击C 环保机构与环保主义者D 司法审查 1996年清洁饮用水修正案 美国环境保护署进行的风险评估必须基于 最佳可得的经同行评议的科学与依据可靠和客观的科学实践进行的研究 2 欧盟的风险预防宗旨 采取预防措施以减小损失发生的可能性 A 可能对人体健康的影响概率B 环境与卫生部门的评估C 科研机构的结论D 因果关系的科学论证E 成本与效益分析工具 7 环境法的科学技术性问题研究 五 科学技术性的异化 一 异化的现象1 环境标准与部门利益2 政府环境决策的中立性问题3 科学技术客观性的绝对化4 科学具有政治正确性的中国语境 5 环境法的科学技术性问题研究 二 异化的纠正1 生态化2 技术中立的相对性 5 环境法的科学技术性问题研究 1 生态化理念 生态价值与经济价值制度 低碳模式 低碳消费与绿色标志制度实行的保障 财政 考评业绩与政府职能的转变2 技术中立的相对性科技的二面性技术可能被绑架 5 环境法的科学技术性问题研究 思考 1 科学无国界 提出具有普遍适用性的科学主张是可能的 但涉及到各国社会价值与政治因素的主张则不可能为所有WTO成员共享 怎么建立一种共识 2 科学标准与风险评估的关系3 法律与科学的关系 6 环境法基本原则研究 一 基本原则的功能二 我国环境法基本原则的现状三 基本原则对环境法实施效果的影响四 如何构建合理的基本原则 一 基本原则的功能 一 社会价值的体现 二 逻辑上的功能 三 克服法律局限性 一 社会价值的体