第三章环境法的基本原则定稿.doc

第三章 环境与资源保护法的基本原则一、课时安排：3学时二、教学目的和教学要求（一）了解环境与资源保护法基本原则的概念与特征；（二）掌握环境与资源保护法基本原则的具体内容。三、教学重点及难点理解环境与资源保护法基本原则产生的时代背景与发展历程。四、教学进程第一节 环境法的基本概念和特征第二节 环境与经济、社会协调发展和可持续发展原则第三节 预防为主、防治结合、综合治理的原则第四节 环境责任原则第五节 环境民主原则五、课后思考：1、环境与资源保护法基本原则的作用是什么？2、试述环境与资源保护法的公众参与原则与国家干预的关系？六、参考教材1、蔡守秋主编.环境法学教程（第二版）.北京：科学出版社，20062、蔡守秋主编.环境资源法教程.北京：高等教育出版社，20063、吕忠梅主编.环境法.北京：法律出版社，2004第三章 环境法的基本原则第一节 环境法基本原则概述一、环境法基本原则的基本概念环境法的基本原则是指以保护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景，所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则。它反映了环境法的本质和技术原理，以及国家环境保护的基本政策。是指通过环境法规明确规定或者体现的, 反映环境法基本理念、价值、特点和目的的, 对环境资源工作或活动具有普遍性指导作用的准则。更明确地说, 环境法的原则是指环境法确立的指导环境资源工作或指导环境保护活动的准则。二、环境法基本原则的基本特征1. 是由环境法规确认的普遍性指导准则环境法的基本原则具有法律确认性。环境法基本原则是环境法基本理论的重要组成部分, 但理论的范畴大于原则, 目前我国各部门法( 如行政诉讼法、刑事诉讼法等) 中的基本原则一般都是指由法律确认的普遍性指导准则。环境法规确认基本原则的方式, 一是直接规定, 二是间接体现。所谓直接规定, 是指环境法规条文中明确提到某项原则, 例如旧的环境保护法( 试行) ( 1979年) 第6 条提到“ 谁污染谁治理的原则”。所谓间接体现, 是指环境法规中虽然没有某项原则的文字表述, 但通过有关法律条款却体现了该原则的精神。例如新的环境保护法( 1989 年) 中有关环境影响评价的条款, 体现了“ 预防为主” 的原则。目前, 国内外有学者认为, 部门法的法律原则是指部门法的基本原理、基本价值甚至法学观念和法学思想, 与法律是否确认或体现无关。这种认识从法学理论研究上具有一定的意义, 但是, 由于不同的学者或学派有不同的法学观点和法学思想, 脱离现实的法律规定或法律体现的精神、仅从某些学者的法学观点和法学思想出发会酿成法律原则的泛化或任意化, 即不同的学者会主张各种各样的法律原则。一般而言, 法律中规定或体现的法律原则是经过当时立法机关和主流法学家所公认的原则, 必然体现或反映某种法学观念和法学思想;因此, 只有将法律原则与法律规定的具体内容或体现的精神联系起来, 才能保障法律原则的合法性和权威性, 才能真正发挥法律原则的指导作用。2. 是环境法这一新兴的独立的法律部门所特有的原则环境法的基本原则具有部门法的特性。不宜把我国法律的通用原则或我国法制建设中的共同原则当作环境法的基本原则。诚然, 这些法律通用原则或共同原则, 如“实事求是, 从实际出发”、“ 民主与集中、领导与群众相结合”的立法原则, “ 法律面前人人平等”、“ 以事实为根据、以法律为准绳” 的执法原则, 也是指导环境立法与执法的一般原则。但环境法的基本原则应该是体现环境法的基本理念、价值、特点和目的的特有原则。3. 是贯穿整个环境法体系和环境法制建设的、具有普遍指导作用的基本准则环境法基本原则具有普遍指导性或者原则性。原则不同于具体的法律制度、法律程序和法律措施, 它可以用一个法律条文明确表示出来, 也可以通过一个或者几个法律条文、甚至一项或几项法律制度体现其意思。基本原则是一种具有普遍指导性的准则, 其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或法院判决加以具体化。不宜把环境法规中确认的、只适用于某个特定领域或特定对象的个别原则或个别政策都称为环境法的基本原则。例如, 不宜把有关环境行政执法、环境行政诉讼、环境污染损害民事责任的具体原则作为环境法的基本原则。三、环境法基本原则的具体概况1、环境法的趋同性与环境法的基本原则一些学者认为, 环境法的基本原则应对整个环境法制建设和环境资源工作具有普遍的指导作用, 这种普遍指导作用不仅适用于国内的环境法制建设和环境资源工作, 而且也适用于国际环境法和国际环境资源保护工作, 虽然在适用环境法制建设和环境资源工作、国内和国际这两个不同领域时还有相应的不同要求、内容和形式。但是, 本书重点阐述我国环境法的基本原则, 虽然这些基本原则在外国和国际的环境法中也可以得到印证。2、确立环境法的基本原则，主要应当遵循如下规则：第一，它的内容必须在环境立法中有所体现，是对国家环境保护基本方针、政策的描述，并且贯穿于整个环境立法之中。第二，它的效力必须全面贯彻于环境法律规范的始终，并且可以弥补环境立法之局限性。环境法基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，也可以是通过一个或几个具体法律条文规定间接加以表现。一般来说，对环境法基本原则规定得比较明确的是环境基本法或者环境法典之总则部分；而环境与资源保护单行法的立法一般都不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体环境法律制度的规定，比较隐晦的表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。3、环境法的基本原则范围值得一提的是，关于环境法的基本原则是什么，在各个国家的环境立法不尽相同，它与环境立法的目的直接相关。在发达国家，目前的环境立法在目的性方面多采“生物圈主义”，以“环境优先”为本位；在发展中国家和地区，因顾及经济发展和人体健康的需要，目前的环境立法在目的性方面多采“协调主义”，以“人类优先”为本位。因此在基本原则的确立上，各国的环境立法是有区别的，但总体上大多不外乎有保护和改善原则、警惕和预防原则、协同合作原则、受益者负费原则、公民参与原则等这么几大类，它们是生态规律、人类对环境的伦理以及环境经济原理的基本要求在环境立法上的反映。环境法的基本原则并不是一成不变的，它只是在一定时期根据环境问题的特点以及对环境问题的及其解决方法的认识的基础上形成的。另外，国际环境法的与国内环境法因调整对象和范围的不同，规范效力的不同和实施手段的不同，其基本原则也有不同；国家之间因国情和法制的不同，基本原则也有所取舍和侧重。虽然如此，由于环境问题的成因及其对策具有全球一致性，因而世界各国国内环境法在基本原则方面目前也逐渐趋于一致。现代国家或通过新的环境立法、或修改旧的环境法律，大都在环境基本法中确立这些基本原则。在中国，环境立法曾参考和借鉴了许多发达国家和发展中国家环境立法与实践的经验。在此基础上，结合中国的环境保护实际，主要确立了如下几项环境法的基本原则：协调发展原则；预防为主、防治结合原则；开发者养护、污染者治理原则；协同合作原则；公民参与环境决策原则。通过几十年环境资源法的发展, 目前世界各国已经形成一些比较共同的环境法原则。例如, 德国的环境法原则主要有: 保护原则( 又称预防和保护原则) , 防止原则, 污染者付费原则, 合作原则; 还有可持续性原则, 谨慎责任原则( the principle of causal responsibility) 。瑞典环保法的指导原则主要有: 污染者付费原则; 谨慎原则( 小心原则, 风险防范原则) , 对排放到环境的物质,如果有足够的理由证明或怀疑该物质对环境会产生影响, 或者企业不能有足够的证据证明其对环境不会造成影响, 就要对这种排污行为加以约束和控制; 最先进原则, 即尽量采用最先进的治理技术防治污染; 替换原则, 即尽量使用对环境影响小的物品; 自然和人的忍受能力原则, 充分考虑环境容量。奥地利环境资源法的原则主要有: 预防和保护性开发; “ 污染者付费原则”; 社会责任和民主决策原则, 包括环境影响评价中的公众参与; 将环境与社会和经济政策所有领域结合在一起的一体化考虑原则。比利时弗拉芒议会关于环境政策总规则的法令( 1995 年4 月5 日) 第1.2.1( 2) 条中规定的环境政策原则有: ( 1 )旨在高水平保护的环境政策原则; ( 2) 防备原则; ( 3) 防止行动原则; ( 4 ) 源头污染原则( the principle of pollution-at-source) ; ( 5 ) 污染者付费原则。还有一个原则是在该法第1.2.1 ( 3) 条中提到的一体化原则, 或者叫“ 将上述目标和原则纳入到弗拉芒体制的其他政策之中去的原则”。詹斯教授在其所著的欧盟环境资源法一书中, 根据欧洲联盟条约( 1992 年) 第130 条的130R( 2) 的规定, 将欧盟环境政策和法律的原则归纳为“ 高水平保护的原则” , “ 防备原则” ( 也译为风险防范原则, “ 防止原则”, “ 源头原则”, “ 污染者付费原则”, “ 综合原则”( 也译为一体化原则) 等原则。我国关于保护和改善环境的若干规定( 试行草案) ( 1973 年) 和环境保护法( 试行) ( 1979 年) 规定的32 字方针, 即“ 全面规划, 合理布局, 综合利用, 化害为利, 依靠群众,大家动手, 保护环境, 造福人民”, 实际上是后来几项环境法基本原则的组合。第二节 经济、社会与环境协调发展的原则 一、该原则的形成和发展在国外, 产业革命以来人类在改造自然和发展经济方面取得了辉煌业绩。与此同时, 一些国家由于对环境与发展的关系处理不当, 采用“ 高生产、高消费、高污染” 的发展模式, 以超出环境承受力的方式开发利用自然资源,结果造成了严重的环境污染和环境破坏。面对严重的环境问题, 一批专家提出了为保护环境必须停止经济发展的“ 反增长” 或“ 零增长” 主张; 但仍有另外一些人仍抱着传统的发展方式不放, 继续走“ 以牺牲环境换取发展” 的老路。以1972 年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议为转机, 人们开始认识环境同经济、社会发展相协调的重要意义。这一次会议通过的人类环境宣言宣布, “ 为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境, 已经成为人类一个紧迫的目标, 这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”。内罗毕宣言( 1982 年) 指出, 当代社会已经认识到“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”, “ 只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法, 强调这种相互关系, 才能实现于环境无害和持续的社会经济发展。”为了纪念联合国人类环境会议10周年，促使世界环境的好转，国际社会成员国于1982年5月10日至18日在内罗毕召开了人类环境特别会议，并通过了内罗毕宣言。在充分肯定了斯德哥尔摩人类环境宣言的基础上，针对世界环境出现的新问题，提出了一些各国应共同遵守的新的原则。 内罗毕宣言指出了进行环境管理和评价的必要性，和环境、发展、人口与资源之间紧密而复杂的相互关系。宣言指出：只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能使环境无害化和社会经济持续发展。 宣言告诫人类因为贫困和浪费，都会过度开发其环境，必须用计划手段予以调节。 宣言反对核战争的威慑和军备竞赛，反对种族歧视和殖民主义。这对人类环境会有极大的好处。21 世纪议程( 1992 年) 强调, “ 确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来” , “ 总目标是根据国家的具体条件, 通过适当的法律法规政策、文件和执行机制, 来促进国家、州( 省) 和地方各级的环境与发展政策的结合” 。气候变化框架公约申明,“ 应当以统筹兼顾的方式把应付气候变化的行动与社会和经济发展协调起来,以免后者受到不利影响”。由于有183 个国家和地区的代表团、102 位政府首脑或国家元首参加联合国环境与发展会议, 所以可以认为, “ 经济、社会与环境协调发展的原则” 已在全世界取得共识。正如这次大会秘书长斯特朗所指出的, “ 环境和发展相协调是环境与发展会议带给人类最好的希望”。为了促进欧共体经济、社会的平衡、持续增长, 欧盟环境法逐步形成了与“ 经济、社会与环境协调发展的原则” 相类似的“ 综合原则”, 欧洲联盟和条约将该原则表述为“环境保护要求必须纳入其他欧共体政策的制定和执行之中”。在中国, 1973 年国务院批转国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告的批文中, 早已强调“ 经济发展和环境保护, 同时并进, 协调发展”。1983 年底召开的第二次全国环境保护会议, 是该原则发展的一个里程碑; 会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展, 实现经济效益、社会效益、环境效益的统一” 的战略方针。环境保护法( 1989 年) 第4 条关于“ 国家制定的环境保护规划必须纳于国民经济和社会发展计划, 国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施, 使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调” 的规定, 标志着该原则得到了环境保护基本法的确认。国务院于1994 年3 月通过的中国21 世纪议程强调, “ 突出经济、社会与环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控, 推进经济与社会和环境的协调发展”。从此, 该原则发展到“ 可持续发展” 的新水平。2002 年颁布的环境影响评价法第1 条明确规定, “ 促进经济、社会和环境的协调发展”。2003 年颁布的行政许可法第11 条规定, “ 促进经济、社会和生态环境协调发展”。目前已有不少环境法律法规将经济、社会与环境的协调发展规定为原则。二、确立该原则的依据：（1）协调发展维持地球生态系统平衡的客观要求。生态学研究告诉我们，地球是一个与外界和其他星球相独立的封闭系统，由于地球表面含有空气、水和土壤，加上太阳照射所给予的辐射热，才使得地球上可以存在生命。人类就是在地球所提供的基本物质和在许多种生物基础之上产生的一种生命的形式。从这个意义上讲，人类与其他得以在地球上生存的生物一样，必须适应地球的生态系统，否则就无法生存下去。但是，过去的几十个世纪以来，人类在逐渐适应环境不断发展壮大的过程却违背了这个规律。人类在追求美好的物质和精神生活的路途上，一开始就选择了征服自然和改造自然的道路。因此人口的增长必然会给环境造成压力，导致自然资源的供给供不应求和人类生活的废弃物质或因其量大而不能在短期被环境生物分解、或因其本身为非天然的人造新产品（如塑料等）而不能被分解。另外，工业化生产在消耗自然资源的同时还产生污染物质流散于环境之中。所有这些都表明，人类在创造文明、推动经济和社会发展的同时，也给人类自己带来一系列危机。本世纪中叶在发达国家发生的“八大公害事件”，都是人类在追求自身利益时不尊重自然和生态规律的结果，它们是人类先辈为后世代人类所酿造的无法不饮的“苦酒”。在经历了一段痛苦之后，人类终于找到了适合于生态法则的人类发展准则，这就是要对环境与发展结合起来考虑、使环境保护同经济和社会发展相协调的原则。即只有使经济和社会的发展建立在地球生态系统的承受能力之内，人类才能持续繁衍和生存在地球环境之中。为此，必须使环境保护与经济、社会的发展相协调。（2）协调发展是实现可持续发展的基础。生态学原理告诉我们，只有保持地球生态系统物质和能量的平衡，保持生物圈循环能持续不断，人类才能继续在地球上生存下去。但是，就人类的发展目标来说，提高全人类的福利是人类世代孜孜不倦的追求。那么，是否由于人类因发现了生态规律应应当停止对发展目标的追求呢？关于这个问题，国际社会在过去的几十年间一直存在着争论。因世界各国的发展程度不一，回答也截然不同。以环境保护的观点来审视西方发达国家工业化的过程，虽然工业化促进了经济和社会的发展，提高和满足了人民对物质和精神生活的需求，但是发达国家过去采用的忽视环境和资源无价这种违反生态规律的做法在今天看来是不可取的。如果贫穷国家和发展中国家继续按照这种发展模式去发展，那么就会对已经饱受摧残的地球生态系统再给予更为重大的打击，人类将亲手摧毁地球这个包括人类生存基础在内的星球。如果说“先污染后治理”是对过去发达国家在没有认识到生态规律的状况下经济和社会发展模式的和种总结的话，那么在今天，各国特别是发展中国家和地区则应尽量避免再走这样的弯路。在罗马俱乐部的报告增长的极限结论部分曾指出了一条可能的道路，那就是要“确立一种可以长期保持的生态稳定和经济稳定的条件” 。用现在的话来讲，就是要使经济和社会的发展走“可持续发展”的道路。由此看来，可持续发展的基础在于协调。即协调资源的开发、投资的方向、技术开发方向和国家机构的变化关系，以增强目前和将来满足人类的需要和愿望的潜力。在这里，我们不难看出，中国环境法确立的关于环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则与可持续发展的思想是不谋而合的，它不仅是环境保护的基本原则，更重要的是，它还是指导经济社会发展的基本原则。只有协调好环境与发展的关系，实现“三项建设三同步和三统一”，才是真正尊重生态规律，才能够使经济和社会得以持续性发展。2000年9月，在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，商定了一套有时限的目标和指标。即消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。这些目标和指标被置于全球议程的核心，统称为千年发展目标(MDGs)。千年发展目标从极端贫穷人口比例减半，遏止艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小学教育，所有目标完成时间是2015年这是一幅由全世界所有国家和主要发展机构共同展现的蓝图。这些国家和机构已全力以赴来满足全世界最穷人的需求。 三、原则的内容该原则反映了当代世界文明进步成果的不断积累和深化, 是中国环境、经济、社会工作的基本出发点和战略方针, 包括十分丰富的内容, 概括起来主要表现在如下几个方面:1. 该原则正确反映了环境保护同经济、社会发展的关系( 简称环境与发展的关系)环境与发展是互相制约、互相促进的对立统一关系。正如关于环境与发展的里约宣言所指出的, “ 和平、发展和保护环境是互相依存和不可分割的”。环境是资源, 是生活条件, 是生产力的要素, 是经济社会发展的物质基础和必要条件。保护环境就是保护生产力, 就是保护经济、社会赖以发展的物质基础。环境问题是经济、社会发展中具有长期性、全局性的难题, 环境和环境问题可以直接影响、制约经济、社会发展的方向和速度; 只有搞好环境资源保护, 经济、社会的发展才能持续。经济、社会发展对解决环境问题具有重要影响, 环境问题主要是由于发展不当和不足造成的, 也只有结合经济、社会发展过程才能作好环境防治。经济、社会发展, 必须以可永续利用的自然资源和良好的环境为基础; 环境资源保护所需要的人力、财力、物力和科学技术, 只有通过经济、社会发展才能得到满足。因此, 既不能离开发展, 片面强调环境保护, 也不能不顾环境资源的承受能力而盲目地追求经济发展。对于中国这类发展中国家, 发展应当放在中心和主导的位置; 只有经济、社会得到适度发展, 不断增强综合国力, 才能为环境保护提供必要的科学技术和物力财力。该原则的实质是人与环境的共同、协调发展, 是人与环境发展的一体化。2. 该原则突出了可持续发展的实质从表面上看, 可持续发展是一种长久、稳定的发展, 是从纵向历史过程对发展提出的要求, 是既满足当代需要、又满足后代需要的发展; 协调是指环境保护和经济、社会发展必须结合起来处理, 协调发展是一种多头、并行的发展, 是从横向关系对环境保护和经济社会发展提出的要求, 是既满足经济社会的需要、又满足环境保护的需要的发展。实质上, 可持续发展就是“ 对环境无害或少害的发展”, 是环境保护与经济、社会的协调发展, 是人与自然和谐、平衡的稳定发展。当今世界已进入实施可持续发展战略的时代。环境保护是可持续发展的不可分割的内容, 离开或削弱环境保护的发展只能是不可持续的发展。坚持环境保护与经济、社会的协调发展, 实质上是坚持人与自然的协调发展、和谐共处、和谐永存。只有坚持经济、社会与环境协调发展的原则,才能实现经济、社会与环境的可持续发展。3. 该原则体现了社会经济规律和自然生态规律的客观要求, 确定了国家科学决策和宏观调控的重要地位。“ 经济、社会与环境协调发展的原则” 的基本要求, 是使发展立足于环境之上而又不超出环境的承载能力、环境保护立足于社会经济条件而又不超出社会经济承受能力, 这反映了社会经济规律、自然生态规律的客观要求。自然环境中的物质循环、能量流动和信息传递有其固有的规律, 环境的生产、承载和式, 不合理地开发利用环境资源, 就会造成既浪费、污染、破坏环境资源又严重阻碍经济和社会的可持续发展的后果。环境保护与发展是一对矛盾的两个方面, 要实现环境、经济、社会的可持续发展和协调发展, 要协调好人与自然的关系, 必须遵循自然生态规律和社会经济规律。遵循自然生态规律, 是在环境资源工作和环境法制建设中, 注意环境资源的自然属性、生态联系、承载能力和环境容量, 认识、掌握和适应环境资源的运动规律和环境资源问题的特点,不干违背自然生态规律的蠢事。遵循社会经济规律, 是从本国的经济基础、政治条件、民族传统、文化历史等特点和经济社会的形势出发, 按照环境资源活动的规律和市场经济的规律办事。只有研究环境资源活动及其在市场经济体制下运作的全过程, 掌握环境保护工作的重点与市场经济关系最密切的部位, 才能逐步把环境保护、环境建设与经济、社会活动有机地结合起来。环境、经济、社会之所以出现发展失调问题, 在发展经济的过程中之所以出现严重的环境资源污染、破坏和浪费, 原因之一就是缺乏先进的发展观、科学决策、宏观调控和科学管理。只有制定切实可行的发展战略、经济技术政策和建立科学的管理体制, 把开发、利用、保护、治理和管理环境资源的活动建立在现代科学决策、宏观调控和科学管理的基础上, 才能实现环境、经济和社会的可持续发展、协调发展。因此, 这一原则实际上确定了科学决策、宏观调控和科学管理在国家建设中的重要地位和作用。4. 该原则是对人类、国家、集体和个人利益, 眼前、局部和长远、整体利益的综合考虑经济、社会发展的根本目的是为了最大限度地满足社会对物质和文化不断增长的需要, 其中包括对清洁、安全、优美、舒适的环境的需要。由于环境问题的公害性、流动性和累积性, 环境保护的公益性、综合性和持久性, 经济、社会与环境的协调发展关系到社会各个方面、全人类和子孙后代的利益。当代环境资源危机已经成为一个跨越区域和时代的问题, 在这个领域的跨区域和跨时代的影响、联系、利益冲突和合作越来越多。在市场经济体制下, 各种环境资源活动无不通过市场机制涉及国家、集体和个人的利益。社会( 包括国际和国内) 各个方面在环境资源领域的活动, 归根到底都是为了实现自己的环境资源权益。协调发展, 实际是对经济利益、社会利益和环境利益的协调, 是尽可能持续地保持和维护最佳的综合利益和效益, 是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾, 是代内公平和代际公平的最佳结合。贯彻该原则, 就是要兼顾人类、国家、集体和个人利益, 正确处理眼前与长远、局部与整体利益, 照顾、调整各个方面的环境权益, 发挥和调动各个方面的积极因素。5. 该原则明确了协调发展的基本要求该原则的基本要求是, 经济、社会发展与环境保护相协调, 统一实现经济效益、社会效益和环境效益。在中国, 就是要求“ 经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展, 实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”。上述三项建设分别与环境保护、经济发展、社会发展具有对应关系, 其中同步规划、同步实施是实现同步发展的前提, 实现三种效益的统一是三项建设的共同目标。在统一的市场经济体制下, 环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体, 经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约, 环境资源法制建设和其他法制建设也是这样。无论从社会主义现代化建设的总体看, 还是从环境保护工作或其他工作的局部看, 片面强调某一种建设、某一项工作或片面追求某一种效益, 都是不当的。正确的思想和做法是, 坚持经济社会发展与环境资源保护相协调, 把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展, 统一实现经济效益、社会效益和环境效益, 力争最佳综合效益。 四、原则的贯彻该原则应体现于国家各个层次的决策和各项行动计划之中, 应将“ 经济、社会与环境协调发展” 作为国家建设的一项基本要求。1. 该原则作为国家活动的总体战略方针, 应贯穿于各级政府的综合决策和计划调控之中。该原则应作为指导综合决策的基本原则, 促进建立健全综合决策机制和协调管理机制。国家领导机关和综合决策部门在进行综合决策时, 应考虑、维护和促进环境、经济、社会这三个方面的可持续发展和协调发展。诚如21 世纪议程所指出的: “ 许多国家普遍采用的决策制度, 往往在政策、规划和管理的各个层次上将经济、社会和环境要素分离”, “ 如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心, 就必须根据各国的具体条件来调整, 甚至是根本改变决策方式, 切实做到将这些因素充分结合起来”, “ 确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”。该原则作为市场经济的目标, 应贯穿于国家计划调控之中。贯彻该原则的一个基本要求是提倡统筹兼顾、全面规划, 诚如人类环境宣言所指出的:“ 合理规划是解决发展需要和保护、改善环境的需要之间的任何冲突的好办法”; “ 为了达到更合理地管理各种资源并由此而改善环境的目的, 各国应对它们的环境规划采取统一的和协调的做法, 以保证为了本国人民的利益而使各种发展与保护和改善人类环境的需要相协调”。在中国, 必须以该原则确定的目标和方式, 把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划、国土规划、城乡建设规划和其他有关规划, 搞好“ 三项建设” 的综合平衡; 同时, 要充分利用价值规律和经济手段, 发挥市场调控机制的作用, 实现“ 三种效益” 的统一。只有将国家计划调控与市场调控有机地结合起来, 才是贯彻该原则的科学方式。2. 该原则作为环境法的目标, 应贯穿于整个环境法体系和环境法制建设该原则应该体现于所有的环境法律、法规和整个环境法制建设过程中, 决不能容许与该原则相抵触的法律条款, 决不能抽象地肯定该原则而在具体的法制建设实践中又否定它。为此, 必须大力宣传协调发展、可持续发展的观念,用该原则指导环境立法、守法、行政执法和司法, 通过法规约束和依法管理协调, 推进环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。3. 该原则作为环境政策的指导思想, 应贯穿于各项具体政策、制度和行动计划之中该原则应该体现于环境经济政策、环境社会政策、环境技术政策、环境行政管理政策和环境制度建设等各个方面, 任何具体政策和法律制度不得与该原则相抵触。为此, 必须用该原则指导环境政策和法律制度的制定和评估, 逐步形成一整套协调发展、可持续发展的环境政策体系和管理制度。该原则作为领导决策的指导思想, 应该体现于各级领导、部门的具体决策和行动计划之中, 不能在具体决策中违背该原则。为此, 领导要转变传统观念, 用该原则指导具体的决策行为, 坚持走协调发展、可持续发展的道路。4.实现生态周期社会。所谓实现生态周期社会，是指在经济社会发展过程中，对环境和资源的保护从开发到消费、废弃再到回收实行社会全过程管理，通过再生、循环利用使经济和社会的发展朝顺应生态规律要求的方向发展。这种管理方法要求将过去的环境管理重点从末端转向开端和全程，它是实现三项建设三同步和统一的最佳政策选择。五、案例分析：国际法院1993年盖巴斯科夫拉基玛洛大坝案1.基本案情。该案系匈牙利与斯洛伐克关于在多瑙河上修建一个水坝系统的争端。1977年9月,匈牙利和捷克斯洛伐克就共同建设和运行位于盖巴斯科夫拉基玛洛的多瑙河水坝系统签订了一项条约。条约所设想的水坝系统服务于四个目的:发电、通航、防洪和区域开发。尽管条约包括了保护多瑙河水质、保护自然和渔业利益的规定,但在建设开始后,匈牙利一方出现了对该项目的环境影响的担心。1988年,匈牙利国会认定多瑙河的生态利益高于该项目的经济利益,因而命令政府重新评价该项目。匈牙利政府于1989年5月作出决定,中止该项目的建设。然而,斯洛伐克决定单方面建设并投入运行了一个“变量C”(variant C)的水坝系统。该方案包括完成位于斯洛伐克领土上的盖巴斯科夫上游水库,从多瑙河天然河床分流几乎全部河水,建设引水渠、附有船闸的发电站和尾水渠。5由于该决定不仅对匈牙利的环境,而且对其经济将带来重大影响,1992年2月,匈牙利对斯洛伐克的决定提出正式抗议。1992年4月,欧共体出面调解无效。1992年5月,匈牙利照会斯洛伐克终止条约。1992年10月,匈牙利向国际法院提出申请,要求国际法院进行裁决。1993年7月,两国达成协议,决定要求国际法院对此争端进行裁决。61997年9月25日,国际法院对这一案件作出判决。7国际法院的判决主要是基于条约法和国际水道的习惯法,国际法院认为:匈牙利停止工程建设的行为违反了1977年双方签订的条约,“生态必要状况”(state of ecological necessity)不足以构成违约的理由;斯洛伐克运行对国际水道有极大干扰的“变量C”(variant C)水坝系统,也构成国际不当行为。法院判定:双方于1977年签订的条约依然有效,双方应根据该条约进行谈判以重建和更新工程。82.盖巴斯科夫拉基玛洛大坝案对国际法的影响。值得注意的是,国际法院的判决不但确认了现有的国际环境保护规则是国际法总体的一部分,还作出了一些重要的阐述,这些阐述对国际法的发展产生了深远的影响。首先,“可持续发展”概念在该案中首次得到表达和接受。法院的判决指出:“通观历史,人类由于经济的或其他的原因一直不断地干扰自然。人类在过去从事这种干扰时从不考虑其对环境的影响。由于新的科学知识和日益认识到以欠考虑和未减缓的速度从事这种干扰对人类(当代人及其后代)所带来的危险,在过去的20年里,一大批文件制定了新的规范和标准。不仅当考虑新的活动时,而且在继续进行已开始的活动时,各国都必须考虑新规范并对新标准给予足够重视。可持续发展概念充分表达了将经济发展与环境保护相协调的需要。”在判决书的同一段落,法院接着总结道:“对本案而言,双方都应重新审视盖巴斯科夫电厂运行对环境的影响。尤其是,它们必须为多瑙河故道和该河两岸支流所释放的水量找到一个满的解决办法。”9国际法院的以上论述中至少有三个方面值得注意:第一,引用“可持续发展”的事实,表明该术语具有某种法律功能;第二,“可持续发展”是一个概念,而非一项原则或规则;第三,作为一个概念,它既有某种程序/暂时性的一面(对双方课以“审视”营运电厂的环境后果的义务),又有某种实体性的一面(确保通过分流渠对主河道及其天然支流释放“令人满意的水量”的义务)。9而国际法院副院长卫拉曼特雷法官在个别意见书中甚至指出:“我认为它不仅仅是一个概念,而是一个具有规范价值的以决定本案至关重要的原则。如果没有它的洞察力的帮助,本案涉及的问题将难以解决。”他还认为:“可持续发展概念因此不仅仅是一项被发展中国家接受的原则,而且是一项基于世界范围的接受的原则。可持续发展原则因而不仅仅由于它的不可逃避的逻辑必要,而且由于它被全球社会的广泛而普遍的接受而构成现代国际法的一部分。”10卫拉曼特雷法官在这里将“可持续发展概念”的认识提升到国际法体系的高度。他的论述虽系个别意见,但极有可能标志着“可持续发展概念”的发展进入到一个更高的理念阶段。换句话说,尽管现在还不能完全肯定可持续发展已经是一项国际环境法的原则,但可持续发展将有望成为国际环境法乃至现代国际法的一项原则,从而获得国际习惯法的法律属性。卫拉曼特雷法官的论述在一定程度上界定了可持续发展概念的这一发展趋向。其次,国际法院判决的有关阐述在一定程度上揭示了风险预防原则的发展趋向。国际法院的判决指出,法院注意到在环境保护领域里,由于环境损害常常具有不可逆转的特性以及对这种损害的补偿所固有的局限性,警惕和预防是必要的。该判决还提到匈牙利和斯洛伐克一致同意有必要对环境利益给予严肃对待并采取必要的风险预防措施。卫拉曼特雷法官在讨论咨询意见时,也表达了这样的观点,即该项要求使得法院能够承认而且在做结论时适用作为习惯法的一部分的风险预防原则。11可见,卫拉曼特雷法官的观点更为激进,他将风险预防原则视为实然的国际习惯法。综上,国际法院的判决,为可持续发展原则、风险预防原则发展成为国际习惯法规则提供了进一步的佐证。第三节 预防为主、防治结合、综合治理的原则 一、原则内涵是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。二、原则的形成和发展预防为主、防治结合、综合治理的原则, 在有些国家的污染防治法律和政策中统称为污染综合防治原则。污染综合防治原则( 或政策、方法) 是指对污染的整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的防治。该原则是对国内外防治环境污染和环境破坏的经验教训的科学总结。在国外, 这种控制方法首先在美国、西欧的一些国家采用, 然后扩展到其他国家。1、20 世纪50 年代以来, 世界各国广泛采用的环境保护战略是废物管理和污染控制; 西方工业发达国家大都走了一条“ 先污染后治理” 的道路; 在对环境问题付出巨大的代价后, 才逐步从“ 病重求医、末端治理” 的反应性政策、单项治疗性政策转变到“ 预防为主、防治结合、综合防治” 的预期性政策、综合性治疗政策。2、1980 年发表的世界自然资源保护大纲推荐了一揽子预期性的环境政策, 并指出“ 这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”、“ 我们的行动策略应是把治理与预防明智地结合起来”。（ 国际自然和自然资源保护联合会受联合国环境规划署的委托起草，并经有关国际组织审定，于1980年3月5日公布的一项保护世界生物资源的纲领性文件。“我们并非从祖先那里继承了这个星球，而是从我们的下一辈那里借用了它。”）纪念联合国人类环境会议十周年特别会议第十三次会议于1982 年5 月通过的内罗毕宣言指出, “ 与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢, 不如预防其破坏”, “ 只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法”, “ 才能实现于环境无害和持续的社会经济发展”。1992 年的联合国环境与发展大会确认了可持续发展的战略原则, 使预防污染、全面管理、综合防治的环境保护战略和环境管理思想进入到一个新的阶段。关于环境与发展的里约宣言规定: “ 为了保护环境, 各国应按照本国的能力, 广泛适用防备措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时, 不得以缺乏科学充分确实证据为理由, 延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”气候变化框架公约将“ 各缔约方应当采取预防措施, 预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因, 并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时, 不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施, 同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益, 确保以尽可能最低的费用获得全球效益” 规定为公约的一项基本原则。另外,联合国海洋法公约、世界自然宪章( 1982 年) 等国际环境条约或国际环境会议通过的重要文件, 也有许多有关预防污染、全面管理、综合防治的内容。3、在美国, 自1969 年美国国家环境政策法颁布以来, 大部分环境法规已有诸如环境影响评价等预防污染的内容。1984 年, 美国将固体废物处置法修改为资源保护回收法, 宣布从固体废物产生开始、实行“从摇篮到坟墓” 的全过程管理和废物减量化的原则。1990 年8 月的污染预防法申明: “国会宣布对污染应该尽可能地实行预防和源削减是美国的国策; 对不能预防的污染, 应尽可能地以对环安全的方式使之再循环; 对不能预防或再循环的污染, 应尽可能地以对环境安全的方式进行处理; 处置或以其他方式向环境排放污染, 只能作为最后一种方式使用,并且应以对环境安全的方式进行。” 上述源削减和污染预防政策, 使美国的环境管理理论和环境保护战略进入到一个新的发展阶段。1991 年2 月美国环境保护局发布了污染预防战略。截至1992 年3 月美国已有26 个州相继通过了实行污染预防或源削减的法规。4、几乎与美国同期, 其他工业发达国家也出现了类似的动向。例如: 经济合作与发展组织理事会在其1991 年提出的关于综合污染防治的建议中号召成员国采取措施、消除障碍, 实行污染综合控制。该建议的附件综合污染防治指南提出了污染综合控制的5 个要件: 第一, “从摇篮到坟墓” 的全过程控制概念; 第二, 预测物质和活动对环境因素的影响; 第三, 废物数量和有害性的最小化; 第四, 采用共同手段评估、比较环境问题; 第五, 配合采用注重环境影响和污染源的措施。该建议提到的有关综合污染控制的主要政策措施包括: 可持续发展政策, 无废少废技术, 循环使用技术, 更清洁的技术, 更安全的物质, 风险防范, 信息公开, 将对环境的考虑与公共和私人企业的决策结合起来, 遵守法律和实施法律的政策。1996年9 月, 欧盟理事会通过了污染综合防治指令( 又译为一体化的污染防治指令) , 明确规定: “本指令的宗旨是对在共同体内的工业装置的污染排放规定可实行的预防或最小化措施, 从而达到对作为整体的环境的高水平保护。”5、在中国, 1973 年的关于保护和改善环境的若干规定( 试行草案) 就已提验交流会议上, 时任城乡建设环境保护部部长的李锡铭将我国防治工业污染的基本经验总结为4 条, 即: “ 通过技术改造, 最大限度地把 三废 消除在生产过程之中, 是防治工业污染的根本途径; 大搞综合利用, 实现 三废 资源化, 是防治工业污染的必经之路; 结合企业整顿, 把环境保护纳入企业经济责任制, 加强环境管理, 是防治工业污染的重要保证。” 上述基本经验与美国1990 年污染预防法中的源削减和4 条政策申明非常相似。全国工业系统防治污染会议召开之后不久, 国务院做出了关于结合技术改造防治工业污染的几项规定( 1983 年) , 强调“ 通过采用先进的技术和设备, 提高资源、能源的利用率, 把污染物消除在生产过程之中”, 并对技术改造方案提出了具体要求。中国大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等环境法规也有预防污染、综合防治和清洁生产的内容。例如, 水土保持法( 1991 年) 第4 条明确规定: “ 国家对水土保持工作实行预防为主, 全面规划, 综合防治, 因地制宜, 加强管理, 注重效益的方针。” 2002 年制定的清洁生产法和环境影响评价法对从源头上预防污染、实行清洁生产作了具体规定, 全面体现了预防为主、防治结合、综合治理的原则, 标志着中国的污染防治工作已经从末端治理为主进入到以源头预防为主、综合治理的阶段。环评风暴：2005年1月18日，国家环保总局叫停了在13个省市的30个违法开工项目，这些项目都是在环评报告书未获批准的情况下就已开工建设，投资总额达到了1179.4亿元。2007年82个严重违反环评和“三同时”制度的项目，这些项目涉及钢铁、电力、冶金等领域，投资达1123亿元。据了解，这82个项目是在环保总局刚刚结束的建设项目环保“三同时”核查和新开工建设项目环评审批专项清查工作中发现的。其中23个严重违反“三同时”环保验收制度，59个严重违反环评制度。这82个违法违规项目集中反映出三个问题：一是钢铁、冶金行业不符合产业政策、未批先建和越权审批现象严重，违规项目高达30个，占违规项目总数的37。二是火电项目“三同时”违规现象严重。环保审批虽严，但跟踪监管能力不到位，导致许多项目正式投产后都未兑现当初的环保承诺，在当地政府庇护下使环保“三同时”制度流于形式。三是部分违法项目毫不理睬环保总局责令停止建设和限期改正的要求，继续建设和运行。这些项目涉及全国22个省市的钢铁、冶金、电力、化工等12个行业，其中最严重的是北京周边的河北省唐山市和山西省吕梁市。 环保总局副局长潘岳介绍说，“环境问题已经成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈。” 2006年是中国环境形势最为严峻的一年。全年发生严重环境污染事故161起，平均每两天一起；环境投诉已达60万人次，比2005年增加30；国务院年初提出的能耗降低4、污染物排放降低2的目标并没有实现，环境问题已经成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈。仅此一年，环保总局在环评这道关口就停批缓批对环境有影响的项目163个，投资额达7700多亿元，其中50以上是钢铁、火电、石化等高耗能、高污染项目。三、预防为主，防治结合原则的确立依据（1）环境问题一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性由人类活动所造成的环境问题不象其他社会问题或法律问题一样具有较快的反应性，除排放高浓度物质污染环境直接造成人体健康或生物损害的事例外，大多数环境损害都是在人们无法察觉的情况下进行的。由于生物圈内能量的流动要通过食物链或食物网来进行，因此许多有害污染物质也随着这条链或网在环境中不断地流动并蓄积于环境和生物体之中，当这些污染物质蓄积到一定程度时便会对环境、生物以及人类造成危害。在很多情况下，即使人类停止一切有害于环境的活动，但由于环境和生物间的能量流动，被蓄积的污染物质还会不断缓慢的释放出来。另外，许多自然资源的形成是经历了上万年的历史和过程（如矿产资源等），因人类的开发和利用不注意对其加以保护，也会导致该种自然资源因过度开发而遭枯竭，使之不能恢复或永远灭失，从而影响生物的多样性。这种状况的结果只能是破坏了人类赖以生存的生态基础，它将给人类的生存繁衍以及经济和社会的发展造成严重的危害和威胁。（2）事后治理环境污染和破坏的费用巨大，在经济上不合算以“先污染后治理”的一些发达国家为例，在60-70年代，这些国家的环境投资一般要占到国民总产值的1%到2%。日本1970年环境投资占国民总产值的1%，到1975年上升到2%，实际支出约200亿美元。美国在70年代初环境投资占国民总产值的1.6%，实际支出约500-600亿美元。前欧洲共同体（现为欧洲联盟）曾经作了一个估算，如通过治理解决环境问题，总投资需占国民总