社会政策的运行机制.doc

社会政策的运行机制 一、运行机制在社会政策过程中的重要性 （一）什么是社会政策运行机制 所谓社会政策的运行机制，是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。 从广义上看，社会政策的运行机制是涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制以及社会服务传递机制等各个方面。 从狭义上看，社会政策的运行机制一般是指社会服务的传递机制。所谓服务传递机制，是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。政府确定了福利预算以后，还需要通过一定的方式将社会福利资金转化为一定的服务，然后传递给服务的受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范等方面。 （二）社会政策行动运行机制的重要性 首先，通过有效的运行机制可以规范社会政策行动中各个行动者的行为。 其次，通过合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标。 最后，通过合理的运行机制可以兼顾公共服务方式与个人自由选择。 二、社会政策行动中的资金供应模式与服务传递模式 从其具体运行过程来看，大量的社会政策行动都可以被看成是一个“资金供应服务传递”的过程。因此，分析一个社会政策行动的运行机制也主要从其资金供应和服务传递的方式展开。 （一）社会政策行动的资金供应模式 在实际的社会政策过程中，影响资金供应量的基本因素主要有社会福利需要和可调动的财政资源。但在不同的社会政策体系中，政府对这两个基本因素的反应是不同的，从而形成了社会政策行动中资金供应的两种不同模式：一是需要导向型，二是预算约束型。在需要导向型模式下，社会福利主管部门倾向于按照社会对福利的实际需要来计划社会政策行动方案及其所需的财政支出，然后要求政府财政部门提供相应的经费；而在预算约束型的模式下，则是政府财政部门事先在财政总支出的计划中给社会政策各个领域划分一定的数额，然后社33 会福利等部门在事先的预算总额内安排具体的行动及资金使用方案。 （二）社会政策行动的服务传递模式 从服务传递过程的角度看，社会政策行动中涉及服务受益者、服务机构和政府三个方面的关系。在这种关系中，这三个方面的角色分别是： 服务的受益者（如学生、病人、老人、残疾人等）是服务的需求方； 社会服务机构（如学校、医院、老人院、残疾人康复中心等）是服务的提供方； 政府或民间资助者是服务项目的付费方。 这三者之间的基本关系是：社会服务机构向服务的需求方提供服务，以满足其需要，而这种服务所需的费用完全或部分由政府来支付。但在具体的运行过程中，以上三者之间的关系可以有多种模式。 模式一：政府直接经营社会服务机构（付费方与服务供应方合一）。 在这种模式中，政府组建公立学校、公共医院、国办养老院等服务机构，由这些机构直接向应该获得服务的人提供相关的服务。在这一过程中，政府一般根据需要来建设各种社会服务机构，并且给社会服务机构提供人员及其他运行所需的经费，以使他们能够担当起为社会成员提供福利性服务的任务。这也就是人们通常所说的“政府养服务机构”的模式。 这种模式是第二次世界大战以后欧洲福利国家社会服务体系和我国计划经济时期社会服务体系中的主导模式。 最大的好处在于能够保证有稳定和充分的服务供给，能够按纯福利的方式提供服务，并且能最大限度地提高社会服务的公共性，避免政府的公共资金流入私人机构。 最大弊病是可能导致服务机构的离开支和低效率，进而加大政府公共开支的膨胀，同时还可能导致降低服务质量。因为一方面在这种模式中服务的接受者一般都没有自由选择服务机构的自由，而是由政府按照计划来安排服务机构（如按居住区域分片），因此服务机构因能够保证获得足够的资金和一定数量的服务对象，因而没有市场竞争的压力，缺乏通过改善服务水平和质量来争取更多的服务对象，进而获得更多的资金的动力。相反，还可能会产生排斥服务对象的倾向，因为政府一般是按服务机构的人数或级别等机构自身的因素来给其预算和划拨资金的，而与其提供服务的具体数量无直接关系。因此对于社会服务机构来说，就可能出现服务越多、质量要求越高，机构就越亏的现象。另一方面，在这种模式中，服务机构扮演着“无偿提供者”的角色，而服务对象则是一种“不付费的接受者”，因此不仅服务供应方会放松对服务质量的重视，而服务的接受者也往往会因自己没有付费而在心理上降低对服务质量的要求。 模式二：政府补贴供应方 这种模式是政府不负责建设和经营公共服务机构的开支，但可以按照合同向现有的服务机构（包括公共的和私人的机构，也包括非营利机构和商业性服务机构）提供补贴，以使这些机构在不同程度上具有社会福利服务的性质，或承担某些具体的社会福利服务的任务。 公共资金的补贴可以在两个层面上进行，第一种是一般性地补贴服务机构，使其能够降低向服务对象的收费，从而使更多的人能够接受相关的服务。这种补贴一般只给非营利机构，因为它们不会将政府补贴的公共资金转移为私人利润。第二种是按服务项目而向服务机构提供专门性补贴，以换取它们承担政府向某些特殊服务对象提供专门服务的任务。例如，政府向私人养老院提供补贴，以换取它们能够免费或低费地收养辖区中贫困老人。这种补贴一般既可以提供给非营利机构，也可以提供给福利性机构，关键看它们是否按合同承担政府委托的福利服务任务。 这种模式中，政府一般不是全面负责服务机构的费用，而只是部分补贴服务机构，因此一般可以节约公共资金的投入。另一方面，政府公共资金的投入可以直接与机构的表现挂钩，通过评估公共服务机构的表现来决定给其经费投入的多少，或按合同要求服务机构在福34 利性服务方面达到一定数量和质量标准。再一方面，在这种模式中，由于政府面对着众多的服务机构，因此可以在各个服务机构之间形成竞争，这样就有利于政府对服务机构的服务质量提出要求和实施宏观控制。 缺点仍然是需方（福利受益者）很难处于“服务购买者”的自主地位，并且在政府与服务机构签订合同的服务项目中，服务对象往往也没有自主选择服务机构的权和，因此服务机构受到来自服务对象的压力仍比较小。而受补贴的服务机构长期与政府打交道以后，会形成应付政府检查评估的对策，从而使对机构的约束降低，甚至使来自政府机构的检查评估流于形式。 模式三：政府补贴需求方 这种模式的基本特点是政府既不经营也不直接补贴社会服务机构，而是按照实际需要直接补贴给需方（个人或家庭），然后由接受了补贴的需方自己到服务市场中去购买所需的服务。 适用范围 一般用在选择性福利模式中，即政府并不普遍性地为所有或大多数人提供福利性服务，而是只给少数特殊困难者提供特殊帮助，而这些受益者一般是要通过一定的资格审查而确认。被确认为符合条件的受益者从政府那里得到具有一定现金价值的服务补贴额度（如“食品券”、“福利券”，“奖学金”、“医疗费额度”等），然后用这种补贴到服务机构中去“购买”服务。服务机构在提供了服务以后，就可以从政府那里获得相应的资金补偿。 最大的特点和优点 是服务的需求者在获得福利性补贴的同时，也掌握着选择服务机构的权利，因此对他们自己来说兼顾了自由与福利，对服务机构来说则可以促进其提高服务水平和质量。因为在这种被称为是“用脚投票”的模式中，需求方是“受补贴的消费者”，如果一个机构忽视了服务质量，它将很快被“消费者”抛弃，因而也难以从政府的公共福利资金中获得补偿。 薄弱环节 首先，在这种模式中，政府虽然在很大程度上省去了直接管理服务机构的难题，但却要面对更加众多的个体福利申请者。在对他们进行资格审查和动态管理的过程中仍然要消耗很多的人力和财力。其次，由于“消费者”所掌握的信息不充分，以及他们在选择服务机构时存在的非理性行为，导致他们有时很难对服务机构的真实情况做出客观的评估，进而扭曲本来应该有的市场选择机制。 三、社会政策行动的纯福利模式与准市场模式 从社会政策的资金运行和服务传递的全过程看，可以按其福利性程度的高低而将社会政策体系大致分为“纯福利模式”和“准市场模式”。 （一）“纯福利模式”及其优点和弊病 在第二次世界大战以后的几十年里，欧洲“福利国家”按照民主社会主义的社会福利理论，在福利性社会事业中形成了一种“纯福利”的运行机制。其要点包括：福利性社会事业完全由政府直接管理，或者由政府委托的“准政府”部门管理；在社会事业中广泛实施再分配和收入转移；几乎所有的福利性社会服务都由政府的公共资金支持，受益者可以获得无偿的福利性服务而无须直接付费。 当时认为这种纯福利的机制可以在更大的程度上体现社会公平，并满足各类人群的福利需要，尤其是弱势人群的需要。但20世纪后期以来，这种“纯福利”的运行机制受到来自“新右派”的批评。他们认为，纯福利的运行机制一方面降低了福利性社会事业运行的效率，导致了大量的浪费，另一方面使福利性社会服务的实际收效也降低，再一方面是政府对福利性社会服务事业的垄断损害了人们的自由选择。同时，纯福利机制还可能导致受益者福利需要的不合理扩大，进而导致政府公共开支的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最终35 将损害经济发展。 （二）“准市场”模式的基本含义 1、基本含义 所谓“准市场机制”，主要是指在社会政策行动中引入一定的市场机制。 2、理论发展 过去长期以来，无论是左翼还是右翼的社会福利理论都在不同程度上将社会政策的福利性目标与市场机制对立起来，认为二者是无法兼容的。市场原则只能用到经济领域，而不能用到福利性的社会服务领域。其结果要么任由社会政策行动中效率低下的情况长期存在，要么主张大量削减社会政策行动，以减少其对整个社会经济效率的损害。 但在20世纪80年代的市场社会主义理论率先打破了这种僵化的认识，提出了可以在“社会主义”的目标和原则下引入市场机制，从而在不损害社会福利目标的情况下，使社会福利体系具有更高的效率和活力。 进入90年代以后，这种观点经“第三条道路”理论的进一步发挥，目前已成为社会福利理论中占重要地位的理论观点。 3、基本要点 （1）在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制：打破在福利性服务中的垄断，通过服务机构之间的横向竞争而提高机构和项目的运行效率和服务质量。 （2）改变政府拨款方式：将面向机构的“按人头拨款”方式改为按服务项目的数量和质量来拨款，并进一步转向面向服务对象的“政府购买服务”方式。 （3）增大受益者的选择：扩大服务对象对服务机构的自由选择，通过服务对象“用脚投票”的效果来促进服务机构重视效率和质量。 （4）增加福利使用者的付费，通过使用者的付费一方面体现受益者的个人责任，并约束其福利需要，另一方面也增加服务机构的资金来源，并降低政府的财政负担。 （5）服务机构的业绩考核和评估，并在业绩考核和评估中强化效率和质量的指标。 （三）在社会政策实践中引入市场机制的优点及问题 对于政府来说，在社会福利服务中引入市场机制的最大好处一是可以降低对福利服务机构的财政负担，二是能够限制服务对象不合理的接受服务行为，并约束其过度的服务需要。这两个方面都会进而降低社会福利服务中的浪费和减少政府的社会支出。 对社会服务的接受者来说，在社会福利服务中引入市场机制一方面可以使他们在获得服务方面享有更加自由的选择，并获得更加优质的服务，但另一方面也不得不为之而承担更多的个人付费。 对于普通居民来说，他们在个人付费方面的损失在较大程度上可以由其获得的优质服务而加以补偿。但对于贫弱群体的成员而言，则意味着越来越难以获得相应的社会服务。换言之，如果没有相应的补救措施，市场机制的引入将可能导致社会福利服务对贫弱群体的可及性降低。 从总体上看，在福利性社会服务中引入市场机制是一把“双刃剑”，它既可以促进服务效率和质量的提高，也可能损害对贫弱人群的社会保护。因此，对于引入市场机制需要因时、因地、因人和因条件而确定采用何种方式，并采取有效的措施完成其配套政策，降低其可能的负面影响。 （四）我国社会政策运行机制的改革 1、服务的市场化 （1）改革前 我国改革前的福利性社会事业在较大程度上是按照“纯福利”的方式运行的。政府和企业负责建立并管理各种福利性服务机构（医院、学校、养老院、儿童福利院以及企业的和社36 会的各种福利设施等），向居民及职工提供各种各样的福利性社会服务。职工及居民群众接受各种福利性服务一般不用付费或只付较低的费用。 （2）20世纪80年代开始的福利改革，尤其是90年代以来的改革 强调在福利供应中引入市场机制。在服务的提供方（服务机构），政府对许多社会服务机构不再按照其实际需求而全额拨款，尤其是不再完全按照机构的规模和工作人员的数量拨款，而是要求社会服务机构按照“以服务养服务”（以商业化服务的利润来支持福利性服务）的方式，通过向居民提供商业性的或准商业性的服务（收费服务）而补偿其资金缺口，进而促使各种社会服务机构进一步走向市场，通过向服务对象提供更多更优的服务来维持自己的生存，并且在一些领域中提出和探索了“产业化”的道路，要求社会服务机构通过不断开拓服务市场来获得自身的发展。 （3）影响 毫无疑问，通过引入市场机制，社会服务机构自身的发展具有了更强劲的内在动力，这将促使机构提高其服务的数量、质量和效率，并降低政府财政的负担。但另一方面，不少社会服务机构在市场机制的引导下，日趋偏重对市场需求的反应，而对市场以外的需要（如对弱势群体的社会保护）则越来越多地表现出无能为力甚至将不能付费的需要者拒之门外（例如有些医院将不能付费的病人拒之门外）。这意味着社会服务机构的公益性和福利性目标正在发生偏离。这些问题表现在一些社会服务机构，但根本的原因却在政府社会政策的导向。因此，要解决这些问题还需要政府在社会政策方面做出相应的调整。 （4）对策 为了解决这些问题，使社会