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从FAA看如何加强我国民航适航管理论文 论文关键词:管理科学;民航管理;适航管理;大型飞机 论文摘要:目前我国民航从旅客的总运量到飞机离港率均处在世界第二航空大国的位置随着大型飞机工程作为国家意志投人实施我国民航事业迎来又一次重大发展的机遇民用航空安全保障体系建设在我国未来民航发展过程中的地位愈加突出中国民航总局(CAAC)作为我国民航安全管理的主体在机构体系和管理模式建设上成功的借鉴了美国联邦航空局(FAA)的经验本文就在新形势下如何进一步改善民用航空安全管理水平以FAA作参照对象进行了对比研究分析并给出了相关建议 当今世界民用航空业务以空前的速度发展壮大年国际航空运输协会的统计表明以航空公司的旅客运输量排名前十位中有五位是属于美国的航空公司前三位均为美国的航空公司而在如此高密度的航空活动中其航空安全一直保持世界前列水平这与联邦航空局(FederalAviationAdministration以下简称FAA)先进的管理模式及管理理念是分不开的中国同为航空大国其民航共有国内、国际和地区航线1200余条每天飞行4000多班次年其客运总量排名世界第二位年客运量1.9亿人次而这个数字正以每年16.3%的速度增长其中中国南方航空公司跻身世界航空公司旅客运输量排名的第四位随着大型客机研发成为我国航空工业发展的战略目标我国的民航业将有更大发展将有更多民众享受民航的便利服务届时航空安全问题将更为突出本文拟通过对中国民航总局(TheCivilAviationAdministrationofChina以下简称CAAC)和FAA组织结构及运行模式进行对比分析研究以期提出进一步改进我国民航安全管理的可行途径 一、联邦航空局FAA概况 1.FAA的机构设置 FAA是美国联邦政府下设的一个联邦航空局其实行三级管理模式机构设置分为总部、地区机构和地方机构三级总部设在华盛顿是国家的行政立法机构负责制定民用航空政策、颁布航空规章制度、处理国际民用航空事务、领导本系统内各地区和地方机构的工作FAA的主要任务是保障民用航空飞行的安全促进民航事业的发展但不直接经营民航企业其中FAA总部内的部门设置如下图: 地区机构是管理本地区民用航空业务的工作机构负责审查、颁发本地区民用航空领域内各种合格证件和技术业务人员执照对所辖地方机构实行技术指导和管理在北美大陆的美国境内共划分为9个地区并各设地区办事处地方机构则是各种不同的民航基层管理设施如空中交通管制中心、飞行服务站、各种质量检查和标准审定办公室、航空安保机构等它们直接担负空中交通管制任务为飞行提供导航服务接受各种合格证的申请监督和检查安全质量参与调查飞行事故和违章事件进行飞行现场的安保管理等下图为FAA地区管理机构内的部门设置图: 飞行器的适航认证与管理是FAA工作的主要内容适航(Airworthiness)即适航性的简称民用航空器的适航性是指该航空器各部件及子系统的整体性能和操纵特性在预期运行环境和使用限制下安全性和物理完整性的一种品质该品质主要是通过适航认证与管理来实现的其中适航认证管理又包括初始适航管理与持续适航管理初始适航管理是对设计、制造环节的控制与管理持续适航与初始适航管理不同持续适航管理是在航空器获得适航证、投入运行后对使用、维修的控制与管理 2.FAA的主要法规 联邦航空条例(FAR)作为FAA的主要法规属于美国的二级法,FAR按照数字排列的顺序划分为章节编号从1到199部数字排列不是完全连续的这是为了给以后的扩展留下编排的空间有些是由过时条款被删除导致的自从第一次发布以来FAR就一直处于不断的修订当中它是飞机必须满足的最低安全标准对美国的航空安全做出了巨大的贡献由于其权威性和系统性,FAR对世界其它国家产生了较深的影响很多国家的航空条例都是在FAR的基础上结合自身情况产生的 美国联邦航空局根据其所制定的联邦航空条例直接实施空中交通管制为民用航空产品颁发型号合格证、生产许可证和适航证为航空运输企业颁发营业执照为机场和各类航空设施颁发合格证等在民用航空领域内对飞机的设计、生产、使用、维护以及空中运输、地面保障等进行全面的监督、控制和管理FAA正是以适航法规为依据通过适航管理保证其民航运输有较高的安全性 二、基于FA.A管理体制的CAAC管理体制介绍 1.CAAC的机构设置 CAAC成立于1949年为国务院直属机构其管理模式主要是在八十年代初期成功地借鉴了FAA的管理模式建立起来的同样实行总部、地区与地方的三级管理模式在机构设置上也与FAA类似在职能上总部主要起到统领和引导各个地区和地方的机构的作用CAAC的局内机构设置如下图: 同FAA类似CAAC将我国境内划分为七大航空管理区域这些地区与地方管理机构在总局的领导下直接管理着民航安全事务这种总部、地区和地方的三级管理模式可以将一些权利适当的下放比如在各个航空管理区域同样设立飞行器认证办公室、飞行标准办公室由这些办公室直接对飞行器进行资格审定及适航管理大大降低了程序的繁琐度在很大程度上也提高了工作效率 2.我国的民用航空条例CCAR CCAR作为我国的民用航空条例对我国的航空安全起到了重要的保障作用上世纪80年代我国正式开始航空规章的编订工作从1985年开始到1992年参照FAR逐步制定了CCAR21部、23部、35部、33部、27部等重要航空规章到1992年基本建立了和FAR相当的规章体系经过二十多年的借鉴、摸索、交流等实践一大批具有国际通行安全水平、并具有我国民航现实指导意义的法规及法规性文件相继被批准生效CAAC颁发的CCAR25经过不断修订完善现行有效版本与FAA颁发的FAR25基本等同并做到同步修订由于美国在航空制造业的强大实力和影响FAA的法规体系被世界上许多国家所等同或等效采用FAR的引进就使得我国的民机适航管理具备了较高的起点保证我国民机适航管理工作具有较高的质量同时为我国的航空制造业走向国际市场提供了便利条件例如我国的民用航空器及其部件通过了CAAC的适航审定那么就意味着已经基本上满足了FAA及EASA(欧洲联合航空局)的适航标准在此基础上就容易通过FAA或者是EASA的适航审定这样我们就可以将自己研发生产的飞机和零件出口到国外同时也可以接受更多的飞机和飞机零部件的转包生产任务这对我国航空业的发展意义重大 三、FAA给我们的启示 1.在机构设置上给CAAC的启示 (1)高度统一的空管系统 从FAA与CAAC总部内的部门设置图可以看出CAAC总部缺少一个极其重要的部门空中交通管理部对FAA来说它将美国的空管系统真正的形成一个整体FAA在这方面的做法是先建立各地区空管办公室之后与各地区办公室与全国空管中心相连使其航管基础设施系统实现全国的互联而这些设施都是在一项高度统一的、符合国际标准的系统下运行这样在统一的网络环境下保持了数据的一致性和信息的畅通性同时也确保空中交通管制的连续性和高效性“九五”期间我国已初步规划了京、沪、穗大三角地区的雷达管制实施计划和全国空中交通管制体系的技术框架但是各地区的基础设施、工作程序、执行标准还没有严格的统一因此我们必须按照国际民航组织的相关标准来严格管理统一执行只有这样我们的民用航空事业才能顺利与国际接轨为民航发展提供良好的保障 另一方面目前我国民航飞行与军事飞行的矛盾相对突出尤其是在我国的东南沿海地区由于大多数军用飞行器没有按照民航飞行器运行标准配备机载导航设备因此在多数飞行空域内军航还不能完全按照民航的标准由民航空管部门实施飞行指挥短时期内只能在部分民航飞行繁忙地区的航路上由民航空管部门实施指挥同时空域管理权力的分配问题乃是我国空管体制中所面临的困难我国军方空管与民航空管隶属不同的上级主管部门在这方面我们是否可以向FAA学习和平时期由CAAC统一管理当需要在民航空域进行军事飞行由军方向CAAC提出申请由CAAC来协调管理在战争时期移交军方当需要民事飞行时由民航向军方部门提出申请 (2)人性化的细节部门 我们可以看出FAA总部设有首席咨询办公室它的职责是向FAA总部、地区及地方管理组织和人员提供及时的法律服务帮助FAA解决争端确保FAA各项工作的开展都有法律依据与其它法律事务部门相比专业于航空法的法律部门对与航空业相关的法律规章则更为精通在涉及到航空类相关案件时能更为有效的解决问题目前在CAAC内部未设置类似机构而该机构将有助于高效合理地解决CAAC所遇到的诸如机场扩建的土地使用权、飞机所产生的环境污染、雇员的权益等法律问题对于提高CAAC的运行效率有效应对突发事件更好的实施航空安全管理将起到重要保障作用 (3)FAA严密的航空安全数据收集与处理系统 FAA十分重视航空安全数据的收集与分析为确保其民用航空安全FAA运行着超过280个自动数据系统其中主要的数据系统包括:事故/事故征候数据系统、执法信息系统、维修困难报告系统、航空营运者数据系统、空中交通活动数据库、接近空中相撞数据库等这些数据主要由FAA的飞行标准办公室、空中交通办公室及航空安全办公室这三个部门进行收集和管理在数据的处理方面FAA有着严格的处理程序在进行航空事故调查时对航空器的损毁程度及人员的伤亡程度都有严格的定义以便对航空事故进行精确的统计通过对各种航空数据的收集处理一方面适航部门可以对各种事故原因进行分析研究针对此类事故发出适航指令避免此类事故的再次发生另一方面也可以得到机场活动量的变化趋势进而及时合理地安排人员与班次提高各类资源的利用率降低运营成本 相比之下我们对航空信息收集与分析处理的能力还有待提高相关的信息收集研究机构还不完备航空安全数据的研究体制还不是很健全这主要是因为我们的航空安全管理起步较晚信息收集研究的经验不够加之人力物力投人不足对此我们需要加大资金支持力度重点扶持几所研究机构如航空工程大学、民航大学、航空安全技术中心等以这些机构为依托成立民航安全信息处理中心加强我国民航安全信息的收集及分析能力促进民航事业安全发展2.管理理念上的启示 FAA之所以成为世界航空安全领域的典范科学合理的机构设置只是使其走向成功的众多因素之一FAA的管理理念对FAA的成功起到了重要作用在借鉴FAA机构设置的同时应当注重对民航安全经营理念的学习和理解 (1)正确的安全观 目前我们对航空安全的认识还不全面对安全定义的理解还不深刻许多人认为安全就是不发生事故其实不然零事故记录并不意味着安全更准确的说“零事故记录不等于将来事故发生的可能性小”FAA对安全作了如下定义:“安全是将所有人类行为中危险的可能性和严重性转化得更低或更能接受的水平”与我们通常理解的“安全”最大区别在于:我们通常认为“不出事就是安全”而FAA定义的安全则是“不出事不代表安全”“冰山理论”认为许许多多的Hazard构成RiskRisk又造成Incident最终冰山露出水面就成了AccidentFAA是通过分析Hazard找出系统中存在的Risk并通过适航指令和咨询通告的形式加以控制将Accident控制在公众可接受的水平而我们习惯于认为没有Accident就是安全忽视对Hazard的分析和对Risk的控制所以应该加强科学民航安全观念的培育这对提升我国民航安全管理水平将会有重大助益 (2)严格的考核制度 严格的考核制度是FAA保证其雇员具有高素质的重要手段其雇员不论男女只要是通过了FAA的各项考核都是出类拔萃的而且每位员工都能独当一面真正做到了人员的简而精这也是美国航空业具有高安全标准能够高效运行的关键一环例如在美国每年有几千人报考空中管制员他们都要经过面试、基础考核及体检等多次筛选最后有近三千人被送到俄克拉荷马州的联邦航空学院进行11周的培训只有60%的学员可以通过考核成为见习管制员从见习管制员到管制员一般要三年时间在此过程中大约有30%的人被淘汰这样的考核使FAA最终拥有最出色的雇员 另一方面FAA强调合格证制度的重要性可以说如果不了解合格证制度就没有了解FAA通过合格证制度FAA强制航空公司和航空人员贯彻FAA的规章其中FAR65部是对空中交通管制塔台调度员、航行调度员、机械员、维修员等人员的资格要求和管理的一部规章对于一个运输航空公司需要有三个合格证才能运行一个是经济方面的合格证是由运输部长办公室管理其余两个是运行合格证和运行规范由FAA飞行标准司管理其合格制度的严密性在于由飞行标准地方办公室(FSDO)按照规定程序和标准进行严格检查与评审后颁发合格证并在发证后一直对其进行严密的监督检查确保持证人具有持证资格 (3)FAA十分重视人才的培养与培训 FAA先进的适航技术与高水平的适航管理与其对人才的培养密不可分本文前面介绍了FAA严格的考核制度而这只是确保FAA雇员高素质的因素之一另一个重要条件是FAA具有极其完善的培训体制FAA学会是FAA下属专业的适航培训机构对其员工和民航组织进行技术及管理的培训其职能包括制定各种培训课程、策划维护远程培训系统、对培训计划提供管理及咨询服务雇员在工作中学习在学习中工作他们的专业技能与知识面都动态的向前发展同时为了克服人的因素所带来的安全隐患FAA也非常强调团队精神的重要性在雇员培训中注意团队精神和相互合作意识的培训使雇员在以后的工作中自觉相互协助顺畅各部门间的沟通以实现不同人员之间信息传递零错误率的目标这些都是非常值得我们借鉴的 四、CAAC与FAA的主要差距与改进措施 经过20多年的努力CAAC已经建立较完善的安全管理体制其安全管理工作取得了长足进步目前我国的安全管理水平基本上达到了与国外先进水平接轨的要求航空企业的质量管理体系正在不断的完善和发展但同时我们也要清楚地认识我国民航安全管理与以FAA为代表的国际先进水平的差距主要表现在以下方面: 1.适航标准没有国际化适航标准是为保证实现民机的适航性而制定的最低安全标准也是民机走向市场的最后关卡适航标准是长期工作经验的积累、吸取了历次飞行事故的教训、经过慎密的验证或论证、公开征求用户意见制定而成的美国具有强大的民机研制能力可以说FAA具有目前世界上最完善的适航标准高度国际化是FAA适航标准最主要的特征之一国际上最大的民航组织国际民航组织(ICAO)在其适航标准中大量采纳了FAA适航标准欧洲最大的民航机构EASA在适航标准方面也与FAA保持密切的合作而其他国家的适航标准大多都是在FAA标准基础上制定的要想突破限制我国民机产业发展的瓶颈必须加快适航标准的国际化为此CAAC应积极开展与ICAO,FAA及EASA的交流与合作掌握国际上适航法规及标准的最新动态考虑国内民机研制的实际情况将适航标准的制定与国际通行标准结合起来为我国民机在国际上适航取证创造便利条件为我国民机工业开拓国际市场铺平道路 2.管理体系不配套我国航空工业基本沿用苏式生产管理体系虽然具有一套可行的质保体系但质量保证体系主要是根据设计技术指标审核验收没有按照适航规章、标准及指令管理的体系和制度进行审核鉴于生产许可证在民用航空工业中的重要地位而完善的质量保证体系又是取得生产许可证的关键所以建立得到适航机构批准的质量管理体系已经势在必行这就要求CAAC督促企业必须按照质量管理的要求制定质量保证体系所包含的标准、程序和文件使质量保证体系的管理标准化、程序化实现体系运转的可操作性和可检查性做到“无缝隙”管理的要求同时对一些阻碍生产进度的验证程序CAAC的适航部门可以在统一的适航标准下量体裁衣针对不同的民机研制部门和不同的型号制定符合其需要的验证程序例如在很多民航制造业中一些适航性标准自检工作的全部认证程序已经严重妨碍了飞机组装的进度飞机组装过程中在飞机同一区域内钻孔安装紧固件对5个不合格的孔按5个独立的问题归档而不是一个这样必然进行了重复的认证过程及书面工作如果CAAC允许将这5个孔归为一类问题那么将会极大降低验证的繁琐度也将有效缩短航空器的研制周期 3.适航符合性验证方案缺乏运输类飞机适航标准(如CCAR25.FAR25.JAR25)是民用飞机进行适航审定的基本依据CCAR(FAR/JAR)25.1309规定了民用飞机必须满足的设备、系统与安装方面的安全性要求对于民机在设计过程中如何满足CCAR(FAR/JAR)25.1309的要求国外已经形成了较为完善的理论体系提出了相应的适航符合性验证流程适航符合性验证是采用实验方法向适航当局证明航空器符合其适航标准由于我国民机研制起步较晚民机安全性设计落后在适航符合性验证方