扬州市行业协会发展存在的问题及对策.doc

扬州市行业协会发展存在的问题及对策陈承堂 行业协会是市场经济发展和社会分工细化的产物，是市场经济体制不可缺少的重要组成部分。作为联系政府、企业、市场的纽带和桥梁，行业协会既是企业走向市场的组织者，又是企业权益和市场秩序的维护者，其不仅为企业提供信息服务，降低交易成本，协调企业间、企业和政府间的关系，还可以弥补政府制度供给不足，促进政府职能的转变。一、扬州市行业协会发展的现状与存在的问题 改革开放以来，配合政府机构改革，扬州市行业协会无论是数量还是质量都得到了一定的发展。这些行业协会在为业内企业提供信息咨询，组织对外交流，开展业务培训和协助政府加强行业管理等方面起到了积极作用，并已发展成为一支促进社会稳定、推动改革开放和经济建设的不容忽视的社会力量。如扬州市政府引导扬州市玩具协会支持扬州力争建设成为“中国毛绒玩具之都”，为扬州经济建设做出了较大的贡献。 但是，与经济发展速度较快、行业协会较发达的国家和地区相比，扬州市行业协会的发展还面临着许多问题，其应有的功能和作用还远未发挥出来。这些问题主要表现为： （一）政府管理部门不放权，政会不分 政府机构改革，实行简政放权、转变职能的过程中，虽然十分强调加强行业协会是中介组织的作用，强调将属于社会自我调节的功能交给社会中介组织。但事实上，这只是停留在口头上，计划经济下政府进行行业管理的职能，如行业统计、质量标准认定、行业自律、价格调解，经济结构调整、编制行业行规、产业政策制定、产品评优、技术鉴定、许可证发放等职能都还没有真正下放给行业协会，政府职能转变不到位，协会管理行业的工作无法开展行业协会仍处于等、靠、要的尴尬局面。 另外，扬州市多数行业协会由政府部门依靠行政权力组建，人员由政府部门人员兼任，经费受政府部门控制，官办色彩严重，有的行业协会与政府部门的一个职能处室或事业单位是一套人马，两个牌子，政会不分。这些行业协会有时因既得利益互相争权，有了问题互相推诿，习惯于依靠行政权力进行管理，难以提供企业所需要的服务，并且常常发生搭车收费、乱收费的事件，可谓“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”，演着“二政府”的角色。 （二）相关法律制度不完善 目前，国家对行业协会管理的法律法规主要有国务院颁布的社会团体管理条例（1988 年10月）、民政部颁布的社会团体分支机构登记办法和社会团体年检暂行办法以及原国家经贸委下发的一些文件，包括关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）（1999年10月）、关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知（2002 年10月）。由于这些法律制定时立法者没有考虑到行业协会自身的特征、以及行业协会对建立新的市场秩序的独特作用、没有从市场不同主体的特殊性规律的角度去制定行业法律法规，从而把行业协会与其他社会团体混同管理，使得行业协会没有明确的法律地位。这在一定程度上已经严重制约了行业协会的发展。 （三）行业协会自身发育不良 扬州市行业协会自身发育不良是影响其职能实现的重要原因之一。具体表现为：1.职能不到位，服务水平不高。多数行业协会在行业规划、行业自律、争端协调、行业标准制定、行业政策拟定、申请产业损害、反倾销、反补贴调查和诉讼等较高层面上的服务尚未全面开展；2.布局结构不尽合理。扬州市存在行业协会重复设置和种类不全的现象，有的行业不止一个协会，而有的行业至今仍未成立协会；3.行业代表性差。入会企业数量较少，难以真正反映行业企业的总体情况和共同要求。4.运行机制不完善。受体制的影响，企业入会意愿不强。多数行业协会尚未真正形成适应市场经济要求的自主办会、民主办会的运行机制。 （四）管理、监督力量不足 随着政府职能的转变，政府原有的一些职能转给了行业协会。但这并不意味着政府对行业协会的活动和行为放任自流，而是将对行业协会管理的重点放在管理和监督上。这种转变就要求政府加强行业协会管理部门的力量。但是，扬州市的现状并非如此。这主要表现为行业协会登记管理机关、机构规格低，人员编制少，管理力量严重不足，与繁重的登记管理工作极不适应，这从一定程度上影响了对行业协会的监督和管理。如扬州市民政局民间组织管理处承担着全市社会团体和民办非企业单位的培育发展和监督管理工作，以及对违法、非法民间组织的查处工作。同时，还要指导全市的民间组织的监督管理和培育发展工作。仅每年全市社团和民办非企业单位的年检工作就占用了近2/3的时间，使其大部分时间都被陷在日常事务中，难以进行调研，有针对性地研究政策，解决问题。对一些行业协会的违法和非法行为，因力量不足，不能做到及时查处。另外，从全市情况看，各级民间组织登记管理机关缺乏编制，经费不足，办公设备陈旧，手段简单，不能有力地对民间组织实施管理已是普遍现象。 二、行业协会发达国家和地区的经验和启示 美国、德国、日本均是目前世界上最发达的市场经济国家，其行业组织的发展相对迅速，也相对完善，可以充分代表市场经济体制下行业组织的共性。但由于各国历史、经济、社会、产业组织等的不同，从政府与企业关系的角度来看，三个国家的行业协会代表着三种模式，即自下而上的美国模式、自上而下的德国模式和M型的日本模式。 美国的协会组织都是民间的，由参加者自愿组织起来，在官方机构注册后展开活动，为会员企业提供政府事务帮助是行业协会的一个重要职能。美国模式的优点是，自下而上、企业自发组织、自愿参加、成立自由。换言之，只要在利益上存在共同之处，就可以建立一个行业协会，政府不干预，也不资助，行业协会规范性差。美国模式的弊端在于，协会组织活动松弛，缺乏解决行业内部分歧的合作精神，不同利益集团经常绕过协会直接向国会进行院外游说，提出大量相互对立的要求和提案，而国会往往难以调解这些不同利益集团的矛盾，并被迫制定大量僵硬的法规条例，而这些法规条例反过来却限制了企业的自由并引起其强烈反感，因此，政企关系并不融洽。当然，美国行业协会的这些特点与美国文化过于强调自由不无关系。 德国行业协会的所有活动都是以政府给予行业协会的支持为基础的。一百多年来，在法律规定所有企业必须加入工商业协会或手工业者协会的强制下，100的企业都加入了工商协会。对于可以自愿加入的行业协会，其会员所占的比例也超过90，行业协会覆盖率之高是其它任何一个发达国家所无法相比的。政府与企业之间存在着很多合作，政企合作是以谈判和达成共识为基础的，而不是以法律或规章为基础。有时政府机构被要求在有关问题上征询行业协会的意见。而行业协会也可以直接管理政府的项目，具体包括劳动者的培训项目和一些技术项目。 在日本，要成立行业协会等行业组织，必须通过政府经济主管部门（原通产省，现为经济产业部）审核、批准。政府经济主管部门也可以通过给不同行业协会设定其活动界限来阻止行业协会之间的竞争，行业协会是沟通政府和企业的桥梁。并且，协会通常会较早地从政府处获得有关贷款、项目、制度变化、产业政策及其它信息。二战之后，日本企业、行业组织和政府一起，共同形成了独特的M型社会，能够相互沟通、合作，达成统一意见，既能利用市场竞争的好处，又能保持政府的整体战略协调优势。行业组织促使企业间密切磋商合作，从而提高了整个社会的运转效率，政府与企业的关系也十分融洽。 通过以上分析，我们得到的启示是：每种模式都有各自的特点，其形成和发展受到市场经济模式、产业组织状况以及文化背景等多种因素的影响和制约。因此，在选择行业协会发展模式时，必须具体情况具体分析，不能简单地照搬或模仿某种现成的模式。我国现在正处于经济转型时期，就我国政府在社会主义市场经济体制中所扮演的重要角色，以及我国的产业组织状况，与德国及日本的情况有较多的相似之处，而与美国的社会经济及文化环境差别较大。因此，德国和日本行业协会的发展经验和模式，对我国更具有借鉴意义。 三、开发和发挥扬州市行业协会的职能、作用的对策 （一）切实转移职能给行业协会，推进政会脱钩 针对政会不分的问题，要加快政府管理体制改革，政府要将自己不该干、干不好、不能干的事情，尽快让位于市场和行业协会。把不该介入的管理领域，如行业标准、行规行约的制定、行业培训、行检行评、质量监督与检测、标识和资质证书、原产地证明的发放等，要积极地下放。真正做到政企分开、政会分开，让企业和协会成为真正意义上的责任权利主体。这不仅符合市场经济规则，也符合WTO的要求和国际惯例，易为国际社会认同。 为实现政会分开，现有行业协会要在机构、人员和财务等方面与政府部门彻底脱钩。凡在行业协会兼任领导职务的国家公务员和参照国家公务员管理的人员，要与原所在单位脱钩；凡行业协会与政府部门实行会计合账或财务集中管理的，应完成单独建账，自行配备财会人员，实现财务独立，政府部门不得从行业协会平调资产，凡行业协会办事机构与政府部门处室合署办公的，应该分设。 （二）调整行业协会布局结构 政府把一部分对企业管理的职能转移给行业协会后，政府应当仍然对行业协会的布局结构具有宏观调控的权能。这不仅有利于避免资源的浪费也有利于维护企业的利益。为此，行业协会管理部门对行业特点明确、符合市场经济要求的行业协会应予以保留、充实和提高；对一些行业覆盖面过大行业特点不明确的行业协会要梳理；对名称相近相似、业务交叉重复的行业协会，进行归并、重组；对行业特点不明确的行业协会，进行分立、细化；对缺乏行业代表性、不能为企业提供服务、长期不开展活动、内部管理混乱的行业协会，依法注销或撤销登记，对不符合产业升级要求，明显属于淘汰行业的行业协会进行撤并。通过重组、整合和调整，促进行业协会向专业化、社会化方向发展。同时，要在探索的基础上及时总结行业协会发展的经验并加以推广，使其不是被动地受制于当地的经济发展和市场繁荣，而要与经济同步发展，在经济发展的同时不断壮大自己。 （三）培育发展一批新型行业协会 基于我国政府在社会主义市场经济体制中所扮演的重要角色，以及我国的产业组织状况，应当借鉴德国和日本的经验，政府对一些新兴的行业协会的发展给予一定的政策引导和支持。当前，要有重点地在扬州市新兴产业、支柱产业、优势行业和入世相关领域中，培育一批由骨干企业牵头发起、同业经济组织和相关单位自愿组成、按照市场经济模式规范运作、功能较为健全的新型行业协会，形成既有利于提升扬州市经济综合竞争力，又符合国际惯例的行业协会群体。按照“先新后旧、先易后难、先大后小”的原则，尽快在汽车、生物医药、旅游饭店、沐浴休闲、玩具产品等领域，以及入世相关领域，组建一批新型行业协会。新组建的行业协会要按照新的机制运行，一步到位。老的行业协会要逐步理顺，结合换届分步到位。要打破部门、所有制界限，注意吸收业内私营企业、外资企业等各类经济组织入会，增强行业协会的代表性。要吸收与行业相关高等院校（扬州大学）、科研机构和符合条件的外省市在本市的同业经济组织入会，进一步提高行业协会的覆盖面。要创造良好的外部环境，积极吸引全国性的行业协会落户。 （四）建立和完善监督管理机制 行业协会在从事各项社会服务中，客观上体现和代表了人际间的真善美，但经验表明，如果失去应有的监督或监督不到位，也会出现行业垄断、滥用减免特权、贪污社会资金等败德行为，给社会带来负面影响。因此，要使行业协会的职能得以正常发挥，在将一些政府职能转移给行业协会的同时，必须加强对行业协会的管理和监督。首先，要加强政府部门对行业协会的监督管理。一方面政府应加大对监督管理部门人力、物力、财力方面投入，使监督管理部门有能力行使相应的权力；另一方面，政府的监督管理要做到制度化、规范化和经常化。其次，应强化新闻媒体的舆论监督，建立公众监督机制，允许和鼓励新闻媒体、公民，特别是捐赠人对行业协会的章程、组织机构、活动情况和财务管理等情况进行了解和监督。 关于行业协会的职能，一位西方学者曾做过这样颇风趣的比喻：行业协会好比一个有一定身份的“侍女”，最初以服务于实体经济即主要是企业作为自己神圣使命；后来身价提高了，逐渐成了企业之间、企业与政府之间穿针引线的“交际花”，有时又很像个指挥千军万马（指所属会员企业）的“司令员”。我们相信，随着政府职能的转变和市场经济体制的不断完善，扬州市行业协会的职能得到充分的