第九章排污收费和排污权交易.ppt

第九章排污收费和排污权交易 第一节排污收费第二节排污权交易 第一节排污收费 排污收费的理论基础根据污染者付费原则 排污者应当承担治理污染源 消除环境污染 赔偿受害人损失的费用 排污量 社会边际成本 包括边际污染成本 私人边际成本 供给曲线 需求曲线 边际收益 边际污染成本 Qe Qm C B E A 0 庇古税示意图 MNPB 边际私人净效益MEC 边际外部成本Qs 社会最优产量t 最优税收 排污收费 最优庇古税的数学推导 NSB 社会净效益 EC 外部成本 NPB 私人净效益 C 私人成本 p 产品价格 SC 社会成本 最优排污费率的确定 污染治理成本污染治理成本是厂家通过投资购买和安装处理污染物的设备 减少对外界的污染排放所花费的成本 厂商面临三种选择的决策分析庇古税示意图有一个隐含的前提 当政府征收排污费时 厂商只能有两种选择 缴纳排污费和缩小生产规模 但引进污染治理成本之后 厂商有三种选择 缴纳排污费 减产或者是追加投资购买和安装处理污染物的设备 厂商在面对上述3种可能性时的最优选择如图 对厂商来说 排污费的征收标准是无法控制的 在图上W2点的右边 即使排污费征收标准既高于厂商的边际私人纯收益 由于厂商的边际私人纯收益高于边际治理成本 因而在这一区间 利润最大化动机将促使厂商治理污染 而不是缩小生产规模 而在W2到原点这一区间 厂商的边际私人纯收益低于边际治理成本 厂商从自身的利益考虑 宁可减产也不肯购买和安装环保设备 当政府根据MAC线与MEC线交点W 征收排污费t 则厂商从自身利益考虑 就会将污染物排放量控制在W 的水平上 1 当污染物的排放量低于W 时 厂商支付的边际治理成本高于排污费 自己不治理 缴纳排污费 在MNPB t的区间内 继续扩大生产 2 当污染物的排放量高于W 时 厂商支付的边际治理成本低于排污费 厂商选择自己治理 把污染物排放量控制在W 上 3 确定最优排污费率 先前理论的局限 通过影响私人的成本收益 控制生产规模来达到控制污染水平的效果 厂商面临单一的选择 理论的改进 厂商可以扩大生产规模 并通过自己治污 只要MAC t 来达到有效的污染排放水平 此时 最优排污费率为 应当根据MAC线与MEC线的交点W 来确定 t MAC MEC 最优排污费率的数学推导 令QC为污染控制下的产值 QN为无污染控制时的产值 那么 QC QN TAC式中 TAC 总控制成本令有污染控制情况下环境所提供的服务的价值为EC 无污染发生情况下环境所提供的服务的价值为EN 那么 EC EN TEC式中 TEC 总外部成本 污染控制下的社会总效益 TSB 为产值 QC 加上环境服务的价值 EC TSB QC EC QN TAC EN TEC QN EN TAC TEC 上式中TSB最大化等同于总成本最小化 因为污染 W 影响TSB TAC和TEC 所以可以对W求导 为使TSB最大化 需满足 即 MAC MEC如果征收的排污费 t 可以满足社会纯收益最大化 即总成本最小化的条件 则 t MEC 排污收费作用 排污收费作用表现在以下四方面降低达标费用排污收费能以较少得费用达到排污标准 排污费与单纯管理手段比较 费用比较 排污标准情况如下 总治理成本 OAQ2 OBQ2 OCQ2收费情况如下 总治理成本 ODQ1 OBQ2 OEQ3两者之差 OAQ2 OBQ2 OCQ2 ODQ1 OBQ2 OEQ3 Q1DAQ2 Q2CEQ3因为Q1DAQ2 Q2CEQ3 所以 达到同样的排污控制量 排污收费比单纯执行标准的成本要低 降低监督实行环境标准的费用 监督实行环境标准 意味着运用行政或法律的手段直接控制经济当事人的行为征收排污费 只是运用经济手段改变了经济当事人面临的外部环境征收排污费从总体上控制环境污染的程度 与监督执行环境标准时逐个企业地确认其污染程度相比 所需要的交易成本应该是比较低的 有利于污染控制技术的革新 技术革新前后的费用分析 MAC1为排污者现有的边际治理成本曲线 如果排污收费标准确定在t1水平 那么排污者将会把排污水平控制在W1 此时 排污者承担的费用由两部分组成 总费用1 S Ot1AW1 S AW1Wm S Ot1AWm 排污者革新污染控制技术 使边际治理成本曲线从MAC1下降到MAC2 而对排污者的排污费征收标准依然为t1 显然 排污者将把污染水平控制在W2 此时 排污者承担的费用由两部分组成 总费用2 S Ot1AW2 S BW1Wm S Ot1BWm 技术革新前后的费用比较 费用的节省S BAWm 总费用1 总费用2 0即排污者得到的相应的经济效益因此 排污收费客观上起到了激励污染企业不断革新技术的作用 有利于筹集资金通过实施排污收费制度 可以筹集到一部分专项资金 为环保工作提高资金 根据我国的排污收费政策 征集的排污费 应该全额纳入地方财政预算 排污费主要用于污染源治理 区域性污染防治 环保部门执法补助 排污收费的经济刺激和筹集资金两项功能与收费水平密切相关 一般来说 随着排污收费率的提高 排污收费的刺激功能随之增强 而排污收费筹集资金的功能先增加后减弱 中国的排污收费制度中国排污收费制度的历程第一阶段 从1978年至1981年 这是排污收费制度的提出和试行阶段 第二阶段 从1982年至1987年 这是排污收费制度的建立和实施阶段 到1987年 我国年排污收费额已达14 3亿元 比排污收费试行初期增长近10倍 第三阶段 从1988年至今 这是排污收费制度改革 发展和不断完善阶段 1995年 全国排污费征收额预计达到34亿元 中国的排污收费1991 1997 亿元 我国从20世纪70年代未开始实施排污收费 截止2003年底 累计征收排污费701 2亿元 中国的排污收费标准中国排污收费标准包括两类 浓度收费标准 总量收费标准 浓度收费标准浓度收费标准包括四大类 污水 废气 噪声 固体废弃物 具体表现为 污水排污收费标准污水超标排污费收费标准废气超标排污费征收标准二氧化硫排污费收费标准超标噪声排污费收费标准超标废渣排污收费标准 总量收费标准总量收费标准是指一切排污单位和个体工商户按照排放污染物的种类和数量 以污染当量计征排污费 污染当量是指根据各种污染物或污染物排放活动对环境的有害程度 对生物体的毒性以及处理的技术经济性 规定有关污染物或污染排放活动相对数量的一种关系 目前全国征收排污费的项目有水 气 固体废物 噪声 放射性废物等五大类113项 中国排污收费制度的特点收费地域广 收费种类和收费因子多 以征收超标排污费为主 以征收非超标排污费为辅的收费体制 应用的经济手段种类多 包括了收费 罚款 财政和金融4种 在中国目前的8条环保投资渠道中 排污收费是唯一由环保部门管理的投资渠道 中国排污收费的法规体系由4个层次组成 全国人大颁布的法律 国务院制定的行政法规 各省 自治区 直辖市制定的地方法规 中央和地方政府部门的地方法规 为了执行排污收费制度 各级环保部门已经建立了遍及全国的1600多个各级环境监理机构 拥有监理人员2万余人 排污收费是中国为数不多的纳入财政预算内的行政收费 地方环保局管理可使用一部分排污费收入 排污费收入已经成为地方环保局的重要经费来源 中国排污收费制度存在的问题中国排污收费体系是一种超标排污收费 减弱在标准下继续进行污染削减和污染控制技术的创新 同时导致对污染排放浓度稀释或污染物代替 超标排污收费税率明显偏低 单因子收费而不是多因子收费 收费面不全排污收费的对象主要是大中型企业和一部分事业单位 对第三产业和乡镇企业的排污收费仅在一部分地区开始实行 居民生活污染物排放基本未实行收费 收费标准偏低目前的排污收费标准 仅为污染治理设施运转成本的50 左右 某些项目甚至不到污染治理成本的10 对于污染控制缺乏刺激作用 使企业宁愿缴排污费买排污权 污染治理资金使用效益不高现行的排污费资金使用体制 导致有限的资金分散使用 忽视了必要的集中治理 不仅投资效益下降 而且影响治理设施的运转 排污费大部分无偿使用排污收费污染治理资金有偿使用的比例仅为20 30 贷款利率低 贷款项目完成后还可以申请豁免 现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理 不能用于清洁生产和集中控制设施 影响了投资效果 由于是用行政手段管理排污收费资金 不可避免地受到来自各方面的行政干预 挤占 挪用 拖欠 积压排污收费资金的现象比较普遍 环保机构自身费用来源的安排不合理主要依靠全部罚款收入以及排污费中的20 排污收费制度的改革修订和完善适应社会主义市场经济体制的排污收费法律 法规 制定以促进经济与环境协调发展为目标的排污收费政策体系 包括收费标准 收费方法 资金管理与使用办法 建立规模适宜 素质较高 装备精良的排污收费和环境监理执法队伍 排污收费制度的收费方法改革包括4个方面 从超标收费改为排污收费从单一浓度收费改为浓度与总量相结合收费从单因子收费改为多因子收费从静态收费改为动态收费 第二节排污权交易 排污权交易的主要思想排污权交易的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权 这种权利通常以排污许可证的形式表现 并允许这种权利像商品那样被买入和卖出 以此来进行污染物的排放控制 排污权交易的一般做法首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标 并据此评估该区域的环境容量 推算出污染物的最大允许排放量 并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量 即若干排污权 政府可以选择不同的方式分配这些权利 并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖 在排污权市场上 排污者从其利益出发 自主决定其污染治理程度 从而买入或卖出排污权 排污权交易的微观效应 根据企业追求费用最小化的原则 可建立该污染源决策的目标函数为 只有当排污权 排污许可证 的市场价格与企业的边际治理成本相等时 企业的费用才会最小 在企业自身利益的驱动下 排污权交易市场必将自动地产生这样的排污权价格 该价格等于企业的边际治理费用 最终结果必然是污染源通过调节污染治理水平 达到所有企业的边际治理费用都相等 并且等于排污权的市场价格 排污权交易的优点排污权交易是运用市场机制控制污染的有效手段 与传统的排放标准和排污收费制度相比有如下有点 高效率排污权交易实际上是将排污指标商品化 从而利用市场这只 看不见的手 来自动调节 以实现对环境容量的合理利用 排污权交易价格 排污量 P 0 Q1 Q2 Q1 Q2 MAC2 MAC1 MAC1 MAC2 排污权交易使污染控制成本最低排污量 有利于政府宏观调控实施排污权交易有利于政府的宏观调控 表现为以下三点 有利于政府调控污染物排放总量 政府可以通过发放或收购排污许可证 以控制一定区域内污染物排放总量 在必要时可以通过增发或收购排污指标来调节排污许可证交易的价格 可以减少政府在制定 调整排污收费标准方面的投入 需求量 P 0 Q1 Q2 Q D2 D1 D3 政府 市场与排污许可证交易价格 P1 P2 MEC 公平性与普遍性排污权交易的主体非常广泛 企业 个人 政府都可以参与 对排污者企业来说 可以根据自身利益来确定购买排污许可证的数量和污染治理量 对于非排污者来说 可以估计自身利益来购买排污许可证的数量 以实现参与污染控制 环境保护的目的 排污权交易的可行性法律保障目前我国的法律虽然没有明确规定排污权交易 但是在一些政策 法规中有排污权交易的内容 1988年国家环保局颁布的 水污染物排放许可证管理办法 第21条规定 水污染物排放指标 可以在本地区的排污单位间互相调剂 1992年国务院批准的我国环境发展十大对策之一是 运用经济手段保护环境 1993年国务院批准的 中国环境保护行动计划 1991 200 中规定 要根据中国的具体情况 借鉴国际社会的成功经验 制定和实施一些新的环境政策 中国目前的环境保护政策中 仍有一些为涉及的领域 或有待进一步深化的问题 如排污收费 排污权交易 污染集中控制等方面 都需要制定一些具体的政策规定 1996年召开的第四次全国环境保护会议提出了 九五 期间全国主要污染物排放总量控制计划 技术条件实施排污权交易需要相应的技术手段的支持 如环境容量的计算 排污指标的分配 排污监测 许可证管理等 就我国目前的技术条件来看 已有排污权交易所需要的全部技术 有些地方已具备了实施排污权交易的条件 监督管理有效的排污监督可以保证排污单位按照排污许可证的要求排污 从而促使没有排污许可证或虽有排污许可证但排污指标不足的排污单位主动购买排污许可证 同时还可保证排污许可证的出让方所交易的排污许可证的可靠性 实施排污权交易的条件合理分配排污权既能体现 污染者付费 原则 又不会由于获取成本过高影响交易市场形成 完善的市场条件排污权的价格应该由市场决定 但排污权市场的交易秩序需要良好的交易环境 政府部门的有效管理政府必须目前排污许可证的分布状况 并能制止无证排污 对有关工作人员的行为进行有效的监督 防止他们以权谋私 是实现政府部门有效管理的重要保障 排污权交易的方式点源与点源间的排污许可证交易点源间的交易是指排污指标富余的排污单位将一部分排污指标转让给需要排污指标的排污单位 接收排污指标的单位向对方支付相应的货币 点源与面源间的排污许可证交易点源与面源的交易是指某一点源排污单位与面源之间的排污交易 点源与环保部门间的排污许可证交易点源与环保部门间的交易指排污单位向环保部门购买所需要的排污许可证指标 点源与点源间的排污许可证交易 上海1985年开始在黄浦江上游试行了总量控制和排污许可证制度 1997年 永新彩色显象管有限公司准备建设新的彩色显象管厂 但是该公司没有排污许可证 1997年10月 永新彩色显象管有限公司与宏文造纸厂达成了排污许可证交易协议 水新彩色显象管有限公司从宏文造纸厂购买到所需的排污许可证指标 参见下表 排污权交易的程序初始排污权分配首先将排污许可证指标分配给辖区内的排污单位 排污单位按照排污许可证的要求排放污染物 申请申请指排污许可证交易的出让方与购买方向环保部门提交排污许可证交易的申请书 申请书中需要填写购买 出让 排污指标的种类 数量 交易时间 地点等 点源与面源间的排污许可证交易 平顶山矿务局准备建设5万t焦化厂和1200kw的热电厂 但平顶山矿务局没有大气污染物 TSP S02 排污指标 为此 平项山矿务局通过给当地居民供煤气 集中供热 以减少居民生活 采暖所产生的大气污染物 即减少了面源的大气污染物排放量 环保部门据此给平项山矿务局发放排污许可证 这就是典型的点源 平项山矿务局 与面源 居民户 之间的排污交易 审核审核包括以下内容 对排污许可证出让方的审核主要是审查出让方是否有富余的排污许可证指标 对排污许可证购买方的审核主要审查购买方是否具备购买排污许可证指标的条件 对交易双方的审核防止许可证指标过分集中对交易量的审核 若交易双方在同一功能区 一般可进行等量交易 若不在同一功能区 则须按排污交易系数核算交易后排污许可证指标 协商排污权许可证的出让方和购买方就排污权许可证交易的数量 交易价格 交易时间等具体内容进行协商 必要时还需环保部门参与协商 发证如果交易成功 还需经环保部门审查 并重新核发排污许可证 美国的排污权交易政策美国的排污权交易政策包括四类 泡泡政策将一定区域内的多个排污口视为一个整体 即一个泡泡 在一个泡泡内部 不同的排污单位之间可以交易排污许可证指标 补偿政策指在保证污染总量下降的前提下 才能允许建立新的排污单位 以此来保证区域环境质量不断改善 节余政策节余政策要求企业生产规模扩大时 必须通过改进生产工艺 使其排污水平不超过其拥有的排污许可证 排污银行将企业产生的污染削减量以信用证的形式存入排污权 银行 信用证可以留做将来适用或用于交易 抵消新污染源排放量的增加 也可以转让给其他排污单位 美国的二氧化硫排污权交易 美国是利用排污交易来控制酸雨 减少SO2排放做得最好的国家 因此在这里将着重介绍美国在排污交易方面的经验 1990年美国国会通过了 清洁空气法 修正案 该修正案第四条提出了 酸雨计划 要求到2010年 美国的SO2年排放量要比1980年的排放水平减少1000万t 为了实现这个目标 该计划明确规定 分两个阶段在电力行业实施SO2排放总量控制和交易政策 第一阶段 1995年1月一1999则年12月 规定110个严重污染电厂的263个重点污染源比1980年减少350万吨SO2排放 第二阶段 2000年1月一2010年底 控制对象增加到2000多家 要求规模在2 5万kw以上的所有电厂都参与该计划 并最终使它们的SO2年总排放量比1980年减少1000万t 同时减少200万t氮氧化物 在确定了整个酸雨项目的环境目标后 美国SO2排放交易政策通过参加单位的确定 初始分配许可 再分配许可 许可证交易 和审核调整许可四个部分工作来实现污染控制的管理目标 SO2排放交易政策的参加单位可分为两类 1990年 清洁空气法 修正案酸雨计划中列出的法定参加者 包括第一阶段控制对象 110家高污染电厂的263个重点污染源 第二阶段控制对象 2128家生产规模低于2 5万kW但将要扩大到2 5万kW以上的老电厂 自愿参加者 有些非法定排污单位由于其SO2削减成本比排污交易体系中的平均成本低 想加入该计划 它们可以通过 选择加入计划进入SO2交易市场 因此 第一阶段实际受控制的污染源为440多个 初始分配许可 美国EPA将一个许可定义为允许排放一吨S02 许可的原始分配有三种形式 无偿分配 主要形式 其分配量占