新巴塞尔资本协议与我国银行风险管理.doc

第八章 新巴塞尔资本协议与我国银行风险管理第一节 新巴塞尔资本协议及其对我国的影响2004年6月26日，国际清算银行网站发布消息，代表巴塞尔银行监管委员会的十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会议，一致同意公布资本计量和资本标准的国际协议：修订框架。至此，这部经过长达6年的艰难国际谈判和三稿意见征询，在国际金融领域影响重大并引起广泛关注和争议的新协议终于正式出台。新协议是一部关于风险的国际协议，然而，对于作为发展中国家的中国而言，这部风险国际协议在带来加强金融风险管理的借鉴的同时也带来了新的风险和挑战。一、巴塞尔资本协议发展回顾现行资本协议是1988年颁布的，在1998年开始制定新协议以前，该资本协议有过多次修订与补充，其中最重要的补充是1996年的“关于将市场风险纳入资本协议框架的补充规定”。巴塞尔委员会1988年出台资本协议的背景有两个基本因素，一是国际竞争导致银行资本充足率不断下降，这一方面影响了银行体系的稳健和安全，另一方面竞争导致的各国银行资本金差异也腐蚀了银行业公平竞争的国际环境；另一个因素是国际性银行在拉丁美洲的债务危机中遭受惨重损失，这一沉重教训使银行家们十分关注信用风险。相应地，1988年资本协议确立了两个基本目标：一是促进国际银行体系的稳健与安全；二是维护平等竞争的国际环境。巴塞尔资本协议实现这两个目标的机制安排是，将银行应该具备的资本（监管资本）与银行在业务扩张中承担的风险(1988年考虑的主要是信用风险)联系起来，在对银行资产进行风险加权的基础上，要求各国银行的资本达到风险加权资产8的统一国际标准，从而限制银行风险资产的过度扩张及其对国际银行体系稳定性带来的不利影响，同时也防止银行不顾资本金的过度资产扩张对国际银行业公平竞争的损害。为此，1988年协议还进行了合格资本界定（包括核心资本和补偿资本）和银行风险资产权重体系的确立。1988年协议中这种按银行风险确定银行监管资本要求的基本思想使得巴塞尔资本协议本质上成为了关于风险和风险管理的国际协议，1996年的补充和1998年开始的新协议的制定更是在风险范围和风险权重计量体系方面进一步丰富和完善了这一风险国际协议。针对1988年制定的资本协议中只考虑银行资产的信用风险，市场风险没有被纳入资本充足监管框架的缺陷，尤其是90年代以巴林银行为代表因市场风险而倒闭的案例的不断出现，巴塞尔委员会最终认识到，忽略市场风险以及不对其提出资本要求是不恰当的。在这种背景下，巴塞尔委员会在1996年颁布了著名的“将市场风险纳入资本协议的补充规定”，其目标在于要求银行持有明确的资本以抵御银行头寸面临的价格风险，尤其是那些产生于市场交易活动的头寸。引入这一强制性资本要求被看作是在总体上加强国际银行体系和金融市场的稳健和健康发展方面再次迈出的重要一步。值得注意的是，补充规定在提出关于风险的国际规则方面有了进一步的创新，那就是不仅提出定量的统一资本要求，而且还对所有使用内部模型计算资本的银行的风险管理规定了一套严格的定性的制度标准。这些标准使得巴塞尔的风险国际规则更加具体化和具有指导意义，从而能够更加具体而有效地促进银行加强风险管理。这一做法后来在新协议中得到了进一步的应用与发展。十多年来，尤其在其实施的初期，1988年资本协议（包括96年补充规定）作为国际金融领域最重要的游戏规则，对全球金融体系的健康与稳定起到了很大的促进作用。然而，这十多年也是全球金融体系经历了巨大变化的时期，全球化、金融创新和技术进步的发展重新塑造了整个金融体系，风险，作为金融的核心成分，也已经发生了重大变化。相对简单的1988年资本协议难以适应这些变化，这使得监管资本计量失去了对银行风险的敏感性，不能准确反映各银行客观承担的风险水平，因而已经无法保障其目标的实现。在这种背景下，1998年10月巴塞尔委员会前主席麦克唐纳在第十界银行监管者国际大会（悉尼）上提出以新资本协议全面更新现行的1988版资本协议。经过1999年6月第一稿、2001年第二稿和2003年4月第三稿，新协议的制定历经六年时间。其间，第三稿的出台曾被推迟一年多，终稿的出台也由原定的2003年底推迟到2004年中，实施期限也从最开始预期的2004年推迟到2005年，随后又推迟到2006年。新协议中的高级法的实施又被推迟到2007年。漫长而艰难的制定过程充分反映了新协议的复杂性和重要性。新协议将促使发达国家主导的国际金融游戏规则发生重大变化，对全球金融业甚至全球经济体系将产生重大而深远的影响，这密切关系到包括发展中国家在内的世界各国的经济利益。二、新协议的基本目标和实现机制对新协议基本目标的考察可以看两个方面，一是仍然作为一个资本协议，新协议与1988年协议有着同样的目标，即通过对银行提出统一的资本金要求促进国际银行体系的稳定性和银行国际竞争的公平性；二是作为对1988年协议的替代，新协议的设计目标是要提高资本金要求对银行风险的敏感程度和这种具有风险敏感性的资本要求的有效性。为了实现上述目标，新协议的设计和制定的一个重要原则就是以风险量化和风险管理为中心，以提高监管资本金计量对风险的敏感度为最重要的改良目标，并利用内部激励、监管检查和市场约束三种力量促进银行加强风险管理，提高资本监管的有效性。在这种制度安排下高风险银行较低风险银行被给予更高额的监管资本要求，而这种被监管当局认定（量化）并据以确定监管资本要求的银行风险水平既考虑了银行业务本身的风险性又考虑了银行对风险加予的管理措施，如有效的风险缓释技术、完善的控制流程和制度以及良好的风险管理文化。具体而言，新协议是通过以下两个方面促使银行加强风险管理的。一个方面是对高级风险计量方法提供监管资本激励，促使银行采用对风险更加敏感的高级风险计量方法。对每一类风险的量化，包括信用风险、操作风险和市场风险，都提供由简单到高级不同复杂程度的可选量化方法，如信用风险有标准法、基础内部评级法和高级内部评级法，操作风险有基本指标法、标准法和高级衡量法，越往高级，银行在量化方法和数据方面的自主权越大，可以运用内部模型和数据；越往高级，风险衡量方法的科学性和合理性越强，理论上说越能够反映实际的风险水平，尤其是反映能够使得总体风险水平降低的不同业务头寸、不同地理区域甚至不同风险种类之间多样化分散风险的效用。针对银行采用不同的风险量化方法，新协议提供了高级方法可以获得监管资本降低的激励机制，促使和鼓励银行采用较高级的风险量化方法。另一方面，与这种监管资本激励机制相伴随的制度安排是规定银行为了从监管当局获得采用较高级风险量化方法的资格而必须达到的更高技术标准和制度标准，从而迫使银行在追求具有资本激励的高级计量方法的过程中全面提高风险管理水平。所谓技术标准是与高级风险量化方法本身相关的技术要求，如对信用风险和操作风险采用内部计量模型在数据库、模型检验等方面的具体规定。所谓制度标准是指申请采用较高级风险量化方法的银行在风险内部控制机制，尤其是组织制度、管理流程和控制文化等方面应该达到的管理要求。显然，申请越高级别的风险量化方法，银行在这一方面达到的要求也越高。三、新协议的主要特点由此可见，新协议使得巴塞尔资本协议作为风险的国际协议得到了进一步的强化。相比于1988年协议，新协议具有以下几个方面的主要特点：1新协议覆盖了金融机构所面临风险的主要风险，反映了国际金融领域全面风险管理发展的需要。新协议的一个主要变化和改进是首次将包括法律风险在内的由人员、系统和业务流程以及外部事件引致的操作风险纳入到资本要求框架，这使得资本协议所覆盖的风险范围由1988年的信用风险和1996年的交易账户市场风险进一步扩展到金融机构全面风险。此外，对于受复杂国别因素影响而难以确定国际统一计量标准的银行账户中的利率风险，新协议也首次通过第二支柱监管检查对银行在这方面的管理提出了监管要求。2新协议对银行的风险管理和资本金监管要求体现了定量方法和定性方法的结合。尽管在过去漫长的修订和咨询过程中新协议以其第一支柱中复杂而先进的风险量化方法吸引了人们大部分注意力，但是，新协议一开始就确立了定量和定性方法相结合来促进银行加强风险管理基本框架。这主要表现在两个方面：一是新协议沿用1996年补充规定对市场风险资本计量同时提出定性和定量要求的做法，在第一支柱中对信用风险和操作风险较高级的计量方法的采用提出了严格的技术标准和制度标准；二是第二和第三支柱都反映了定性方法的使用，对资本充足的监管检查关注的是银行内部风险计量和管理过程，而市场约束关注的是风险和资本信息的披露。3新协议为银行量化监管资本提供了灵活性和多样选择。针对老协议“一个号码给所有人穿（One size fits all）”的一刀切的缺陷，新协议在第一支柱中无论是对修订的信用风险还是在新增的操作风险都为银行提供了计量方法的多项选择。这使得不同规模和复杂程度的银行可以根据自身的情况进行选择，以提高风险计量的准确性和监管资本对风险的敏感度。4新协议旨在提高监管资本要求对银行风险的敏感度和提供加强风险管理的良好激励。尽管存在争议，巴塞尔委员会相信通过扩大监管资本要求的风险范围和向银行提供适应多种情况的风险计量选择，新协议下资本要求对风险的敏感性将比老协议有很大提高。而这种对风险更加敏感的资本要求加上高级风险计量方法带来的监管资本激励，将共同促使银行改善风险管理和减少风险过大的业务，从而促进整个银行体系的稳定和安全。5新协议反映了国际金融市场上的创新和风险量化和管理技术方面的最新发展。针对老协议因不适应金融创新的发展而丧失其风险监管的有效性的问题，新协议反映了资产证券化、信用衍生产品等新的风险缓释和控制技术以及在信用风险量化和内部评级方面各种先进模型和技术。 巴塞尔委员会将西方发达市场经济国家的大银行在长期实践中探索形成的这些先进的风险管理技术称之为风险管理的“最佳做法（Best Practice）”或“稳健做法（ Sound Practice）”，并把它们作为制定新协议的基础，希望通过新协议在更大范围内推广这些做法。6新协议的复杂性和广泛的国际争议。新协议的复杂性是上述特点的自然后果，为了达到全面风险管理、风险敏感性和灵活性的目标，整个监管资本体系必然变得非常复杂。风险范围的拓宽、风险水平的准确衡量、对于复杂程度不同银行的适应以及对金融创新的反映和最新风险量化技术的采用也无法避免地提高新资本协议的复杂性。这种复杂性引发了对新协议的广泛的国际争议。有人认为新协议过于复杂而失去可操作性，难以按委员会所期望的在全球得到有效的实施，其适用的普遍性是有限的，尤其对大量的中小银行并不现实；即便对大银行（所谓国际活跃银行），新协议实施的成本也太高，所获收效未必明显，与成本支出不相称；为了将复杂的新协议更加广泛地应用于各国银行业，巴塞尔委员会不得不给予各国监管当局一定的自裁权以便适应各国银行业的多样性，然而，自裁权的过度或不合理使用将使统一国际规则失去意义。此外，围绕新协议的争议还表现在新协议的亲经济周期性、对中小企业和发展中国家的不利影响、操作风险国际范围内进行统一衡量是否现实进而对操作风险的统一资本要求是否合理、新协议可能会促使整体银行业的资本金水平上升而非如委员会预期的那样维持不变，等等。四、新协议对我国的影响首先，新协议给我国带来的积极影响主要在于两个方面，一是新协议为我们的银行改革带来了压力和动力，二是新协议为我们的银行改革提供了重要而有益的参考和借鉴，尤其是在资本金的作用和银行风险管理等方面。巴塞尔新协议将促使国内的金融立法与监管部门更新知识，提高现代金融监管技能，运用现代的眼光来重新审视现行的金融法规与监管机制。新协议中包含的先进风险管理思想与模型也有助于国内的银行更好地了解现代金融与风险管理。一个风险敏感的资本金要求框架将促使金融业界对资本金和风险管理的认识提高到一个新的高度，而在以往银行扩张的过程当中，这个问题往往是被忽略的。将操作风险引入新的资本协议框架也有助于金融业界对这方面的问题予以更多的关注，并将帮助国内的银行把内部控制提升至符合国际标准的水平。资本金不足的问题将再一次把人们注意力集中在银行的不良资产上，并有力促进银行管理水平的提高和银行业的改革。从这个角度看，新协议将为中国新一轮的银行改革带来机遇，并加速中国银行体系与国际银行体系的融合的进程。然而，新协议也为我国的金融发展和开放带来了新的风险和挑战。这主要表现在以下几个方面。首先，新协议作为国际金融领域最重要的游戏规则，我国在是否接受新协议方面面临国家声誉风险。 尽管巴塞尔资本协议从一开始就只是十国集团成员国之间的“君子协议”，即便对成员国也没有法律上的约束力，美国声称也只有少数大银行将实施新协议，但是，巴塞尔资本新协议显然代表了市场经济发展的方向，代表了成熟市场经济国家对金融市场规则的最新诠释。是否接受新协议，是否按照新协议指出的方向（风险管理和风险监管）去发展本国金融体系无疑将成为由西方发达国家主导的国际社会评判一国市场经济发展方向和程度的重要依据和影响因素。我国目前正在争取西方国家对我国市场经济国家地位的认同，面对国际金融市场最重要的游戏规则的变化，是接受还是拒绝，这无疑将会影响到西方国家对我国市场经济发展的看法。对照新协议的基本目标和实现原则，回顾中国的银行改革历程，深入了解中国当前正在为建立现代银行体系而做出的各项努力，我们不难看到中国是正在接受新协议，而非拒绝。将中国的表态理解为拒绝是不合适的，是对中国银行改革的历史和现实的不了解。显然，中国的接受并不是简单的照搬和套用，而是充分考虑和结合了中国作为发展中国家，作为由计划经济向市场经济转型国家的发展历史和现实条件，而这实际上更加有利于中国实现新协议的根本目标。中国目前银行改革的努力及其方向是与新协议的根本目标、基本原则和精神完全一致的，而且更加注重根本和全面的解决方案。在资本金方面，中国不仅在努力提高银行的资本充足率水平，更重要的是正在建立让资本金发挥其应有作用的金融、经济和监管及法律环境；在风险管理方面，中国不仅采纳了新协议所体现的利用资本金计量、监管检查和市场约束力量促进银行加强风险管理的监管框架，更重要的是中国正在推动银行从国有银行向股份制商业银行的深层次制度转换，同时实施包括风险教育、治理结构、内部控制和风险计量在内的更加全面的解决方案。其次，我国面临西方发达国家主导形成的新协议中客观存在的金融服务贸易技术壁垒的风险。新协议的确反映了现代金融和市场经济的基本规律，也反映了全球化和国际金融活动的游戏规则，例如，审慎合理的风险承担、科学准确的风险衡量、充分有效的内部控制、科学合理的资本配置和风险敏感的资本监管框架。然而，我们也必须看到问题的另外一面，即客观上它也是发达国家在国际金融活动和竞争中给发展中国家设置的技术壁垒，有利于西方大国和大银行。这也是全球化进程中大国优势的又一个表现。新协议宣称的宗旨是通过提高监管资本要求对风险的敏感性来加强金融体系的稳定性和安全性，并促进国际金融领域的公平竞争。但是，由于发展中国家银行业无论是资本金还是风险管理水平都大大落后于发达国家，并且很难在短时间内通过政策或法规的调整赶上来，风险敏感的监管资本要求无疑将增大发展中国家的融资难度和限制发展中国家银行的业务拓展能力，因此，实际上新协议为发展中国家的银行在国际金融大舞台上设置了更高的技术壁垒，因而技术上的合理性和公平目标并不能带来现实的合理与公平，而是相反。而且，无论是新协议还是老协议都是以美国为首的西方发达国家发起，而且在制定过程中自始至终掌握着主动权，而发展中国家，包括中国，提出的许多建议和要求却得不到反映和满足。一个典型的例子就是第二稿公布后国际社会对其在标准法下给予发展中国家和中小企业的风险权重过高进而影响到资本向发展中国家和中小企业流动等问题提出了尖锐的批评，但是，只有中小企业问题因涉及到发达国家发展的基本动力和银行竞争力（尤其是德国），风险权重被降低了10以上，而发展中国家的风险权重却没有得到应有的考虑。我国在第二稿建议中提出的扩大合格抵押品口径，将发展中国家普遍采用的实物抵押纳入其中等建议也被束之高阁。另外一个典型例子是，原定2003年年底定稿的最后期限再次被推迟到2004年年中，以便于重新修正咨询稿中将预期损失计入监管资本要求框架等有关内容，其背后的原因是这些内容对美国银行业不利。因此，针对新协议，我们要本着趋利避害的原则，一方面，要根据我国的实际情况和国家利益，合理参与国际金融监管合作，审慎承诺，同时要掌握新协议形成的具体背景和技术构成，尤其是发达国家在该协议长达六年的酝酿和修订过程中的利益斗争和该协议对发展中国家的适用性和不适用性，从而在国际金融活动和谈判中识别和击破西方发达国家为发展中国家甚至的技术壁垒，争取在国际竞争中的主动权。另一方面，我们也要充分利用新协议制定过程中揭示出来的西方发达国家金融活动的基本规律和技术方法，尤其是反映发达市场经济国家在现代金融风险管理方面的最佳实践，全面促进我国金融改革，尤其是我国金融机构在风险管理方面的理念、制度和技术方法的进步，加快我国金融机构核心竞争力的培育。因此，我们对新协议的研究不要因为我国暂不实施而忽视，而是应该加强。再次，我国面临新协议在西方国家实施后对我国经济和金融在开放条件下运行产生不利影响的风险。尽管我国宣布暂不实施新协议，但新协议毕竟是国际金融市场上重要的游戏规则，只要我们继续参与经济全球化进程和国际竞争，就不可避免地要受到它的影响，甚至制约。新协议将通过各种途径影响我国，尤其是银行的业务、评级、海外上市以及我国的利用外资和国际合作等多个方面。1通过影响国际资本流动影响到我国利用外资。由于银行对发展中国家的贷款和投资的风险水平被认为高于对发达国家的贷款和投资，在风险敏感的监管资本要求框架下对前者将给予较后者高的风险权重，从而将限制跨国银行向发展中国家的资金流动。银监员会刘明康主席在2003年致巴塞尔银行监管委员会卡如纳主席的信中已经明确指出，新协议有可能对发展中国家的资本流动产生一定负面影响。2通过IMF和世界银行影响到我国与这些国际组织的交往，尤其是获取经济援助和贷款。IMF和世界银行一向支持巴塞尔银行监管委员会，IMF通常将巴塞尔委员会确立的监管原则作为评估包括发展中国家在内的各国金融体系及其监管体制的参照基准，并可以通过IMF第四款协商过程促使成员国实施这些原则。世界银行也可以通过技术援助项目迫使受惠国实施这些原则。3通过影响信用评级公司的银行评级标准来影响到国际信用评级机构对我国银行的信用等级，进而影响到我国银行国际融资的成本，甚至影响到我国银行的海外上市。目前国际金融市场公认的信用评级公司主要集中在美国等西方发达国家，其对银行的评级标准显然也代表了西方国家的看法，新协议确立的银行风险管理和资本金规则无疑将成为这些评级公司评估各国银行的参考标准。无论是国际融资还是海外上市，我国银行由此而受到新协议的间接影响和约束是必然的。4通过直接的竞争性交易在国际和国内市场上影响我国银行的发展。在竞争激烈且西方发达国家主导游戏规则的国际金融市场上，银行的核心竞争力主要体现在资本金实力和风险管理水平上，新协议无疑将会使这一国际金融规则得到强化，而我国银行在走向开放和国际竞争中，不可避免地要受到这些规则的约束，并且在一段时间内处于不利地位。我国银行的海外业务将首先受到冲击。最后，我国在借鉴新协议过程中面临学习风险。如前所述，新协议反映了西方先进银行和监管者在风险管理和金融监管方面的现代理念和“最佳做法”，为我们的银行改革提供了有益而重要的参考和借鉴。然而，在学习和借鉴新协议的过程中，我们必须首先认识到，新协议是在与我国市场经济发展阶段完全不同的发达国家之间谈判达成的，它所反映的问题和“最佳做法”都是以发达市场经济为背景的，因此，它所关注的问题对我国而言不一定是最急迫的问题，而我国银行在资本监管方面面临的重要问题在新协议中却难以找到答案。同样的道理，发达国家的“最佳做法”未必都能成为我们的“最佳做法”，而更多适应我国国情的“最佳做法”需要我们在自己的改革实践中去探索。基于发达的十国集团需求制定的新协议所关注的焦点在于如何以一种更具风险敏感性的方法来计算资本金，从而促使各国在资本充足率上达到国际统一的数量标准，然而，像中国这样的转制和发展中国家目前所关注的焦点是如何首先让银行资本在一个不太成熟的市场体系中发挥它的作用，然后再让能够实际发挥作用的银行资本在数量上对银行风险具有敏感性。将新协议借鉴和应用于转制和发展中国家，最大的问题在于新协议忽略了其实施和运行应该具备的基础设施条件。由于根据发达国家情况制定，新协议将这一重要前提条件想当然地假定它已经存在，然而，对于像中国这样的转制和发展中国家，构成这一基础设施的许多具体内容还不存在或不成熟，这包括公司和银行破产制度和程序、法律和诉讼体系、资本市场、信用评级体系、会计体系、科技支持、数据库、公司治理结构，甚至包括人们对于风险和风险管理的基本态度。此外，对新协议的全面和完整的理解对我们有效借鉴新协议也至关重要。例如，目前我国对新协议倡导的内部评级法探讨很多，但不少研究都将焦点放在了内部评级的技术方法、数据来源等方面，而新协议对于银行采用内部评级法的制度要求也非常重视，对于我国的银行风险管理实践而言，在学习西方发达的风险管理技术，尤其是风险计量方法的同时，更要深刻地认识到制度保障的重要性。最后，另外一种学习风险表现为以我国暂不实施新协议或新协议过于复杂和不适用于我国为由，放松甚至放弃对新协议的学习和研究，这种看法不仅有悖于无论我国是否实施或何时实施新协议都将对我国金融和经济产生客观影响和约束的事实，而且不利于我们利用新协议出台的机会积极借鉴发达国家在银行风险管理和金融监管方面的先进技术和经验，为即将到来的银行业全面开放和国际竞争做出应有的准备。五、新巴塞尔资本协议对我国的重要启示建立在西方金融最佳实践（Best Practice）基础上的新巴塞尔资本协议无疑是非常丰富和全面地反映了现代金融发展的基本规律，可谓集现代金融机构风险管理和监管之大成，因而给予我们的启示也是多方面的、丰富的。在技术方面，内部评级和信用风险量化模型、操作风险数据库及其量化模型、风险缓释技术的应用和VAR风险量化技术等早已成为我国介绍新巴塞尔资本协议的热点。针对我国当前金融发展的实际情况，新协议所蕴含的现代风险管理和监管的理念和制度方面的启示将对我国金融改革，尤其是我国银行业的再造更加具有现实指导意义。1要充分重视市场经济的资本金规则。资本金是金融机构的根本所在，资本金规则，包括资本金形成和补充、银行资本监管和银行资本丧失后的破产与重组等方面的规则，是市场经济下金融体系的根本所在。没有充足的资本金和有效的资本金规则，风险承担就会从根本上失去限制，风险管理因而就失去了根基。2风险监管成为现代金融监管的主流。新巴塞尔资本协议形式上是资本监管，但本质上是风险监管。如上所述，风险监管的本质是通过提高监管资本要求对银行风险的敏感性来促进银行加强风险管理，进行合理的风险资本配置。因此，风险监管又可以说是风险管理监管和风险资本配置监管。3对银行在业务经营和内部管理中的风险承担、风险管理和资本配置要在三个层面上实施全面控制和监督：内部管理（风险计量、风险缓释和资本配置）、监管控制、市场约束和监督。当然，这需要一个银行内部管理制度、外部监管制度和市场运行制度相互配套的完善综合的市场经济体系。4风险承担、风险管理和资本配置成为现代金融机构经营和管理的核心内容，风险管理水平和资本金规模一样成为现代金融机构的核心竞争力。在新巴塞尔资本协议下，银行风险管理水平的提高能够得到监管资本要求减少的直接激励，这使得银行在高风险高收益的市场上得以承担更多的风险业务，获取更高的预期回报。5全面风险管理的现代理念和方法成为现代银行管理的主流。新巴塞尔资本协议的监管资本要求框架首次涵盖了信用风险、市场风险和操作风险几乎全部的风险来源。当然，监管框架中的全面资本要求并不意味着金融机构全面风险管理的理念首先由新巴塞尔资本协议提出，事实上，上个世纪九十年代以来，全面风险管理早就成为了西方发达国家风险管理的最佳实践。6定量分析与定性分析相结合，科学与经验艺术相结合成为现代风险管理的重要特征。这一点突出反映在新巴塞尔资本协议对具有资本激励的高级风险计量方法的技术要求和制度标准上。对于我国的银行风险管理实践而言，在学习西方发达的风险管理技术，尤其是风险计量方法的同时，更要深刻地认识到有效的经验方法和制度保障的重要性。六、新巴塞尔资本协议下我国银行业面临的挑战鉴于我国不可避免地要受到新巴塞尔资本协议的影响和制约，对照新协议的基本精神和技术方法，我们可以看到新协议对我国的银行业提出了严峻的挑战。1银行资本金不足 在中国经济转轨时期，银行资本金不足已成为中国银行业改革中的一个引人瞩目的话题。这个问题随着经济的持续增长，银行不良资产的不断增加而愈发令人担忧。由于国有商业银行中存在着大量的不良资产，使得他们实际的资本充足率远远低于监管要求水平。如果根据新巴塞尔资本协议的资本金要敏感地反映银行资产风险水平的精神，并应用其第一支柱中的风险量化方法，我国银行资本金不足的问题将更加突出。但是，中国转轨经济的特点决定了银行的不良资产不仅仅是银行业本身的问题，它涉及到中国的整个经济体系。国有企业的性质、政府主导的借贷以及其他外部因素都促成了不良资产的积累。按照市场经济运作的规则，有两种办法可用来解决此类问题，一是减少风险资产与业务，二是通过银行内部利润转移或外部资金注入增加银行资本金。无论采用哪种方法解决问题，对于包括国有企业、银行、财政以及资本市场在内的整个经济体系而言，都是一个严峻的挑战。2缺乏适当的内部控制体系 在新协议的第一支柱中，操作风险第一次被引入资本要求框架，同时，在第二和第三支柱中，也制定了与银行内控制度相关的内容。这表明对银行内控制度的重视程度在世界范围内提到了更高的水平。与此同时，由于种种复杂的原因，中国的银行要达到现代银行的内控标准，还有很长的路要走。其中的问题从大量的不良资产与频繁报道的银行欺诈案件就可以得到直观的反映。要解决这些问题，首先就要建立良好的银行内部治理机制。对于依然保留国有性质，且在短时间内难以改变其所有制结构的国有商业银行而言，这无疑将是一个艰难的任务。3缺乏风险管理技术 从国际金融的角度分析，风险管理已经从过去只注重定性分析和内部解决的传统模型，向定性与定量分析相结合、精确衡量风险、并运用金融衍生工具向市场转移风险为特征的现代风险管理技术发展。巴塞尔委员会在新协议中融入了风险管理技术的最新成果，并通过制定资本金要求鼓励银行运用先进的风险管理技术。与国际最佳实践相比，中国无疑在风险管理领域有着极大的差距，无论在风险衡量模型的开发还是在运用金融衍生工具转移风险的实际操作中，都落后于国际上风险管理技术的发展。同时，由于金融市场体系的不完善，中国还不存在真正意义上的金融衍生工具市场，这使得用于风险转移的各种金融工具缺乏交易与创新的市场基础。4监管部门与业界都缺乏优秀的专业人才 鉴于巴塞尔新协议所反映出的现代风险管理和监管技术和体系的复杂性，合格专业人才的缺乏无论是在监管部门还是在实务界都成为一个日益令人关注的问题。对于银行内部风险经理还是外部风险监管官员，必须很好地掌握现代金融和风险管理的理论以及相应的数理统计方法以从事风险评估和资本配置，。显然，国内监管部门及银行界都意识到培养从事处理与资本金要求相关问题的专业人才是一项艰巨的任务。举办专门针对巴塞尔新协议的培训项目在短期内是解决人才问题的可行办法，但从长期来看，最终解决要靠短期培训与长期的高等教育培养相结合来实现。5数据与信息系统问题 巴塞尔新协议的有效实施需要以银行业充足的数据以及先进的信息系统为基础。西方国家的银行在这方面已经有了多年的积累，处于领先地位，这使得他们在技术方面比较容易满足新协议的要求，而中国的银行则缺乏足够的有效数据并在信息技术方面处于落后地位。要达到资本要求的国际标准，中国的银行需要在技术方面加大投入。第二节 中国是在拒绝还是在接受新巴塞尔资本协议？本节为作者2004年5月6日在亚洲银行家高峰会（2004）上的演讲，文中所谓“中国目前的银行改革”亦指当时的情况。一、为什么提出这个问题?根据巴塞尔银行监管委员会2003年年末的最新修订计划，2004年年中，用以替代现行1988年版本的新巴塞尔资本协议将在完成历时6年、前后三稿的修订过程形成终稿，并于2006年底之前实施。自1999年第一稿出台以来，新巴塞尔资本协议就因其目标难度高、内容复杂、实施成本高和影响大而引起了全球金融业的普遍关注和广泛持久的争议。随着终稿日期的临近，新协议的实施问题，尤其是各国对新协议的接受态度和实施准备更成为国际金融领域的焦点问题。构成新协议高难度目标的内容之一是巴塞尔委员会不仅希望新协议在其十国集体的成员国内部实施，而且希望被包括发展中国家在内的其它国家接受。然而，即便是在美国，新协议也将只在十家大银行实施，而对为数众多的中小银行也将仍然执行现行的1988年资本金协议。作为对第三稿的咨询回复，2003年7月31日，中国银监会主席刘明康在致巴塞尔委员会主席卡如纳先生的信中指出：“如果在中国实施新协议，与实施老协议相比，新协议只能在很小程度上提高资本监管的风险敏感度，但同时会提高整个中国银行业的资本要求。经过认真考虑，至少在十国集团2006年底开始实施新协议的几年内，我们仍将继续执行1988年的老协议。然而，为提高资本监管水平，我们已对现行的资本规定进行了修改，将第二支柱和第三支柱的内容包括在内。我们还强调，在满足最低资本监管要求的同时，银行还应该重视改善风险管理。”在2003年对巴塞尔新协议第三稿的咨询回复中，中国银监会主席刘明康指出：“经过认真考虑，至少在十国集团2006年底开始实施新协议的几年内，我们仍将继续执行1988年的老协议。然而，为提高资本监管水平，我们已对现行的资本规定进行了修改，将第二支柱和第三支柱的内容包括在内。我们还强调，在满足最低资本监管要求的同时，银行还应该重视改善风险管理。”中国对巴塞尔的这个表态随即在国际金融领域引起了很大的反响，并出现了不同的解读。英国著名财经媒体金融时报在2003年8月15日以“中国正式拒绝了新巴塞尔资本协议”为题，将中国的表态理解为拒绝。另一方面，也有不少国际机构表达了对中国态度的理解，甚至巴塞尔委员会主席卡如纳在接受路透社采访时也表示：“这（中国的态度）和委员会的观点完全一致正确的时间表和恰当的顺序对实施新资本协议是非常重要的，不应急于求成”。更有国际著名监管杂志环球风险监管者在2003年9月刊载题为“理解中国对新巴塞尔资本协议说不”的文章中说：“其实，（中国的）这种方法与美国对中小银行采用的方法别无二致，它通常被监管者称为巴塞尔1.5版本”。那么，中国到底是在拒绝还是接受新协议呢？为了避免简单化的“拒绝”或“接受”的回答，我们必须深入到更加实质的层面去探讨，这里既包括新巴塞尔资本协议也包括中国银行改革的实质层面。通过对这个问题的探讨，我们不仅能够正确解读中国对新巴塞尔资本协议的态度，更重要的是可以帮助我们更好地去理解中国的银行改革，包括其历史和目前的努力。二、新巴塞尔资本协议的基本目标、实现机制和基本精神对新协议基本目标的考察可以看两个方面，一是仍然作为一个资本协议，新协议与1988年协议有着同样的目标，即通过对银行提出统一的资本金要求促进银行经营的稳定性和公平竞争的国际环境；二是作为对1988年协议的替代，新协议的设计目标是要提高资本金要求对银行风险的敏感程度和这种具有风险敏感性的资本要求的有效性。为了实现上述目标，新协议的设计和制定的一个重要原则就是以风险量化和风险管理为中心，以提高监管资本金计量对风险的敏感度为最重要的改良目标，并利用内部激励、监管检查和市场约束三种力量促进银行加强风险管理，提高资本监管的有效性。在这种制度安排下高风险银行较低风险银行被给予更高额的监管资本要求，而这种被监管当局认定（量化）并据以确定监管资本要求的银行风险水平既考虑了银行业务本身的风险性又考虑了银行对风险加予的管理措施，如有效的风险缓释技术、完善的控制流程和制度以及良好的风险管理文化。具体而言，新协议是通过以下两个方面促使银行加强风险管理的。一个方面是对高级风险计量方法提供监管资本激励，促使银行采用对风险更加敏感的高级风险计量方法。对每一类风险的量化，包括信用风险、操作风险和市场风险，都提供由简单到高级不同复杂程度的可选量化方法，如信用风险有标准法、基础内部评级法和高级内部评级法，操作风险有基本指标法、标准法和高级衡量法，越往高级，银行在量化方法和数据方面的自主权越大，可以运用内部模型和数据；越往高级，风险衡量方法的科学性和合理性越强，理论上说越能够反映实际的风险水平，尤其是反映能够使得总体风险水平降低的不同业务头寸、不同地理区域甚至不同风险种类之间多样化分散风险的效用。针对银行采用不同的风险量化方法，新巴塞尔资本协议提供了高级方法可以获得监管资本降低的激励机制，促使和鼓励银行采用较高级的风险量化方法。另一方面，与这种监管资本激励机制相伴随的制度安排是规定银行为了从监管当局获得采用较高级风险量化方法的资格而必须达到的更高技术标准和制度标准，从而迫使银行在追求具有资本激励的高级计量方法的过程中全面提高风险管理水平。所谓技术标准是与高级风险量化方法本身相关的技术要求，如对信用风险和操作风险采用内部计量模型在数据库、模型检验等方面的具体规定。所谓制度标准是指申请采用较高级风险量化方法的银行在风险内部控制机制，尤其是组织制度、管理流程和控制文化等方面应该达到的管理要求。显然，申请越高级别的风险量化方法，银行在这一方面达到的要求也越高。因此，新协议本质上是一个风险监管和风险管理的协议，其基本的精神在于风险、资本和风险管理三者之间的关系，即通过提高监管资本要求对银行风险的敏感性，并利用内部激励、监管检查和市场约束三种力量促进银行加强风险管理。三、对中国的银行资本与相关改革的历史回顾中国对新协议的立场一方面是基于新协议的基本原则和精神，另一方面则是基于中国银行业发展的历史与现实。资本是市场经济的基本概念，资本规则是市场经济的最基本规则，在中国市场经济取向的经济改革进程中，对银行资本的历史考察成为我们理解中国银行体系商业化和市场化改革的重要视角，这也是理解中国对新协议态度和目前正在进行的艰难银行改革的重要基础。1中国银行业的建立与资本概念的缺失相比于其它国家，尤其是发达国家，中国银行业的历史很短，非常年轻。作为中国银行业主体的四大银行是在八十年代中作为全资国有的专业银行在相当典型的计划经济体制下建立起来的。从建立开始到随后相当长的时间里，资本概念 ，无论是在经济、会计还是管理和监管的意义上都没有得到很好的界定和认识，也缺乏与国际会计准则接轨的资产负债表的会计报告系统，采用的是具有典型计划经济特征的“信贷资金来源与运用表”，在这一会计制度下，资本项目被所谓的“自有资金”取代。八十年代后期和九十年代，中国开始建立规模较小的新型股份制商业银行，并且1991年第一家股份制商业银行在中国新生的股票市场上上市，迄今中国已有5家上市银行。显然，对于这些上市银行，资本金在一定程度上具有了其应有的含义，但由于中国资本市场在初级阶段的不成熟和整个经济和法律体系的不完善，银行资本金的作用和资本金规则仍然不能完全得到体现和遵循。2与资本金相关的法律和监管制度的不断发展和完善市场经济是法制经济。资本金作用的发挥和资本金规则的遵循从根本上依赖于与市场经济理念相契合的法律和监管体系。显然，由计划经济转型到市场经济是一个相当艰难的过程，相应的法律体系的建立和转变更是最艰巨的内容。尤其是中国从开始就选择了渐进式的改革道路，任何改革更不会一夜之间完成。1986年中国通过了第一部企业破产法，1994年通过了第一部公司法。这两部法律在中国历史上第一次在法律上正式确立了成立和经营公司必须具备一定量的资本金，资本金耗尽必须破产和重组的市场经济最基本的资本金规则。由于中国的银行，尤其是国有商业银行的独特性质，这两部法律对银行的适应性和有效性是有限的。1995年是中国的金融立法年，商业银行法作为中国历史上第一部银行法出台，它明确规定了中国商业银行的资本充足率不得低于8，因而对资本监管具有重要意义。然而，该法没有针对银行资本金的具体规则，例如，没有规定资本金应该是什么的8，这使得该法如果没有其它法规的补偿和明确就不具有可操作性。1996年，中国人民银行根据1988年巴塞尔资本协议的精神和1995年中国银行法的规定，出台了商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考核办法，对资本充足率的计算提出了具体要求。该办法以1988年资本协议为基础，根据中国国情放宽了一些标准，尤其是长期以来中国商业银行贷款损失准备提取严重不足，这都使得中国资本金充足率的测算倍受争议。直至2004年2月，中国银监会出台了第一个关于资本金的正式监管规定，中国资本监管从此进入新的历史阶段。3中国在国有银行商业化和市场化进程中做出的努力中国的银行是在计划经济体制下诞生的国有企业，从一开始就具有了与市场经济向悖的特性，如政策性贷款、信贷配额、政府拥有、控制和干预、资本金缺乏以及国家信用支持等。从90年代开始，中国开始了国有银行商业化和市场化的艰难进程。1995年，针对国有银行既承担商业性贷款又承担政策性贷款的缺陷，中国将四大国有银行承担的主要政策性贷款业务分离出来，成立了三家专门从事政策性贷款的政策性银行。这使得资本金仅用来承担商业风险具有了可能性和可核算的条件，从而向商业银行迈出了重要的一步。1998年，针对四家国有商业银行资本金严重不足的现实，无论达到8的资本充足率的要求，中国财政部作为这四家银行的唯一股东第一次发行了人民币2700亿元的特种国债，并将所得资金全部注入四大商业银行，成为中国历史上第一次银行注资。1998年，中国人民银行取消了长期在银行业实施的信贷配额制度，允许银行根据商业需要自主确定信贷规模，对信贷规模的调解和控制由直接的计划经济手段改为间接的市场经济手段。这一改革对银行管理机制产生重大影响，也是国有银行在商业化和市场化进程中向前迈出的重大的一步。从资本金的角度看，计划控制手段的退出为资本金在银行管理和资产扩张规模控制，尤其是风险控制方面发挥其应有的作用提供了重要的空间。1999年，针对银行多年累积的不良资产过于庞大，成为银行市场化改革和参与国际竞争的严重障碍的事实，中国将人民币1.4万亿元的不良资产从四大国有银行剥离，并相应成立四家资产管理公司，专门负责处置和回收这些不良资产。这一改革措施显然从降低风险和减少损失方面改善了银行的资本充足率水平。四、中国目前的银行改革中国的银行改革在最近两年显然进入了加速发展的阶段。这种改革的紧迫性主要是来自这样一个事实：中国在2001年加入WTO时承诺2006年底以前向国际投资者全面开放银行业市场，留给中国银行家们缓冲的保护期已经不多，激烈的国际竞争马上就要到来，中国的银行家准备好了吗？事实上，二十年的发展与改革尽管取得了不少令人振奋的成绩，然而面临的问题和挑战显然也不少，而且这些问题大多是深层次、根本性的，如不良资产的产生和防范机制、银行的治理结构、创新和盈利能力、资本金的作用机制和补充渠道、风险管理能力和国际竞争力等等。这些问题的解决显然是不能依靠简单的注资、资产剥离等会计手段能够解决的，深层次的问题需要根本性和结构性的变革来解决。令人兴奋的是，从最近两年中国银行改革的政策和实践看，中国的监管者和银行家显然找到了改革的方向和解决的方法，尽管由此而面临的挑战也前所未有的。这些最新银行改革主要集中在两个方面：加强银行资本金和风险管理。这与新巴塞尔资本协议所倡导的目标、原则和精神是完全一致的。（一） 加强银行资本金中国目前不仅在提高资本金充足率及其计算方法的合理性等数量和计量方面做出了重大努力，而且在加强资本金在银行管理中的实质作用方面取得了重大进展。为了提高银行资本充足率，中国政府在2004年初动用450亿美元外汇储备对中国银行和中国建设银行进行了第二次注资。而且市场普遍预期，在不久的将来会有更多的外汇资金注入另外两家国有银行。与1998年注资不同的是这次注资的主要目的是为国有商业银行进行股份制改造和上市创造条件，而并非仅仅为了提高资本充足率。这使得这一次注资具有了非同寻常的意义。在政府注资的同时，中国正在积极开拓新的资本金来源渠道，其中包括准备从国际上和民营部门引进战略投资者，推动改制后的银行上市，以及推动银行发行次级债以补充附属资本。在完善资本金的计量方法和加强资本金的作用方面，中国最突出的改革是2004年2月正式颁布了商业银行资本充足率管理办法。这是中国历史上第一次就资本金做出全面正式的监管规定。该规定尽管是基于1988年巴塞尔资本协议制定的，但至少以下三个特点决定了该规定反映了中国资本监管与新巴塞尔资本协议在根本上的一致性。其一是该规定采纳了新巴塞尔资本协议的三支柱基本框架，将监管检查和信息披露（市场约束）与监管资本计算一同纳入到新的资本规则中。其二是该规定采用了更加严格资本计量标准，例如取消了对国家特大型企业和非银行金融机构的优惠权重，取消了土地房屋产权、居住楼宇、动产物业抵押贷款的优惠权重，更重要的是要求银行在贷款损失准备计提充分的基础上计算资本充足率。据测算，由于这些更加严格和审慎的计算规则，新资本规则实施后的各银行资本充足率将普遍下降。其三是借鉴新协议标准法，利用外部信用评级公司的评级结果确定商业银行境外债券的风险权重。 （二） 加强银行风险管理中国银行业对风险管理的重视目前已经上升到前所未有的高度。新成立的中国银行监督管理委员会提出了以风险监管为核心的新的监管理念：统一并表监管、风险监管、促进银行加强风险控制和提高透明度。在新的监管理念的指导下，中国银监会制定了一系列的有关银行风险管理的监管规定和指导原则，以推动银行风险管理的发展，例如对银行从事衍生金融产品、对集团客户授信、汽车贷款业务等等的有关规定和风险管理指引。2004年2月银监会出台了股份制商业银行风险评级体系，借鉴发达国家“骆驼”（CAMELS）银行评价体系的经验，对所有11家股份制商业银行对按照资本充足率、资产质量、管理状况、盈利能力和流动性以及市场风险敏感性等各个方面进行综合评价，并以此确定监管重点，并促进银行强化风险管理。在充分认识到公司治理结构对风险管理的根本作用的基础上，中国监管当局已经将银行的治理结构问题放在了加强风险管理工作的首要位置。2004年3月，利用给中国银行和中国建设银行注资和推动其上市的时机，中国银监会出台了关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引，提出了建立包括股东大会、董事会、监事会、高级管理层制度，引进境内外战略投资者，改变单一股权结构，建立科学决策体系、内部控制机制和风险管