比较视野中英国工党劳资关系改革的实质分析.doc

比较视野中英国工党劳资关系改革的实质分析巨英、嵇雷摘要：通过与美国和德国劳资关系制度的比较，本文认为，英国工党政府自1997年以来的劳资关系改革的实质是在弱合作的自由市场经济中中左政府所特有的政策调整。关键词：劳资关系制度、比较、政策调整作者简介：巨英，湖北经济学院社会科学系讲师，武汉大学政治学博士，主要从事比较政治学与劳资关系方面的研究。联系方式：武汉市江夏区洋湖大道特1号湖北经济学院社会科学系；邮编：430205；电话电子邮箱：juying_嵇雷，湖北经济学院社会科学系讲师，武汉大学政治学博士。联系方式：武汉市江夏区洋湖大道特1号湖北经济学院社会科学系；邮编：430205；电话电子邮箱： Analysis on Industrial Relation Revolution by Labor Party in UK from Perspective of Comparison Ju Ying, Ji LeiAbstract: This thesis analyzes essential of industrial relation revolution conducted by Labor Party of UK. Compared with industrial relation system of America and Germany, the author thinks that it is policy adjustment engaged by left government under free market economy with weak cooperation. Keywords: industrial relation system, comparison, policy adjustment英国工党于1997年成功问鼎英国最高政权至今，对劳资关系制度进行了深刻的变革，这些变革主要集中在国家最低工资法制化、重新加入马斯特里赫特条约中的社会宪章、对工会权力的法定认可以及对被解雇的合法罢工者提供一些保护等方面。 关于工党政府自1997年以来对劳资关系改革的具体内容详见：Howell, Chris (2004), “Is There a Third Way for Industrial Relations?” British Journal of Industrial Relations, Vol. 42, Issue 1 (Mar.), pp.1-22. 英 李维斯，菲利普、桑希尔，阿德里安、桑得斯，马克（2005）：雇员关系：解析雇佣关系，高嘉勇等译，大连：东北财经大学出版社。英国学者Chris Howell通过对工党政府劳资关系改革的具体内容的分析，认为其实质是在弱合作的自由市场经济中中左政府所特有的政策调整。本文试图通过对英国劳资关系改革后的制度与其替代性方案美国和德国的劳资关系制度进行比较与其替代性方案进行比较有利于分析英国劳资关系制度发展的缺陷及其弥补过程中的创新性。另外，之所以选取美国和德国进行比较，在于前者是自由市场经济国家的典型，后者是合作市场经济国家的典型。，进一步证明工党政府劳资关系改革的这一实质。一、 美国劳资关系的特点与自由市场经济模式相一致，美国的劳资关系也是以“小政府、大社会”为主要特点，即政府在规范劳资关系方面仅起到轻微的调节作用，劳动力资源主要通过市场达到最优配置。政府的调节作用主要表现在对处理劳资关系问题的程序性规范而非实质性规范方面。“大部分的美国劳动法只规定了处理劳工关系的程序，把工作的实质性规则（例如，工资的数量，员工福利，裁员保护等）留给了资方或劳方，或劳资双方共同决定（米尔斯，2000，118）。”因此，美国的法律制度“允许更大的灵活性，并且为创新提供了充足的机会（Bok，1971，1459）”。美国政府赋予劳资关系领域更大的灵活性主要表现在以下几个方面：首先，在雇员个人的权利方面，美国的劳资关系系统强调的是工会的责任而不是法律规定。其次，美国法律对雇主的限制很少，雇主可以自由雇用或解雇雇员。其他发达国家都有宽泛的法律保护，使雇员免于被解雇。实际上，就业保障是许多国家法律的主要特点，而在美国，这通常是由劳资双方来决定的。法律将雇员的工作权利和雇主的经营权利留给了企业，双方通过劳资谈判来确定这些内容。因此，灵活性的第三个方面表现为集体谈判的分散性。从谈判的层级来看，通常只有一级，即在公司与工会，或工厂与工会之间进行。而在一些欧洲国家，集体谈判是在多层次上进行，如国家层次，产业层次，地区层次或组织层次等。从谈判的范围来看，劳资共同决定工作场所的大部分条件，确定工资，提供福利，确定工时，分派工作，处理意见和纠纷等。事实上，“在工资率、薪资外之福利条件，以及其他的雇用条件上，政府的影响力有限（Reynolds，1990，365）。”以上劳资关系领域内的灵活性特点与美国的“补缺型”福利制度以及由公私共同提供和支付福利费用的做法相一致。在这种一致性下面产生了两个问题：雇员如何与因政府在劳资关系领域内有限的影响力所赋予雇主的特权相抗衡？如何保障雇员在工作方面的福利？雇主的特权因工会在各个层次上充分发挥作用而得到部分消解。在美国，全国性工会对地方工会有直接的权力与责任。这取决于两个方面。一是美国工会的垂直结构（见表1）。二是全国性工会的组织结构。全国性工会由地方工会组成，它对地方工会的活动地域做出规定，但它最终由这些地方工会参加的全国代表大会来进行管理。因此，全国性工会可以根据对手（与工会进行谈判的公司）的规模与实践、法律环境、工会运行所在的产业及工会的目标等方面的不同情况而选择集权化或者分权化的模式。这样，工会在全国层次及地方层次都能够充分发挥作用。表1 美国工会的垂直结构（米尔斯，2000，53）类型 举例总工会全国性工会中间机构地方工会单个会员劳联-产联汽车工人联合会地区委员会第21号地方工会珍尼多伊（Jane Doe）雇员在工作中的福利除了法律的有限规范外，资历制度（seniority system）是一个重要的补充。雇主通常将资历，即服务期限，作为分配利益和承担损失的主要标准之一。资历不但可以用于劳资关系中的一些重要环节，如解雇、重新雇用、调动、工作分配等，而且当雇员之间不存在竞争的时候，资历也是他们得到福利的依据。决定于资历的福利类型包括：休假，养老金，解雇费，法定假期，病假，人寿和健康保险，补充失业救济金，工资增长，自动晋升和奖金等。美国工会的组织率较低，资历制度有利于补偿因工会力量的缺失而留下的真空。并且，资历制度还是工会与雇主进行谈判时可以利用的一项有效武器。另外，由于对解雇的限制，资历还降低了产业工人，尤其是老年劳动力的流动性，从某种程度上为其提供了失业保障。当然，需要表明的是，资历制度的这种作用仅仅是相对的，总体而言，美国的劳动力市场仍以高流动性为特点。工会的充分作用与资历制度的运用只能缓解主要由市场规范社会关系下的冲突，而不能代替冲突。美国避免市场运行在这方面的缺陷的主要制度是高度发达的劳资纠纷解决机制。对于员工申诉，处理程序分为两种类型。在有工会的企业内，通常先由工会代表和公司的监督管理人员协商，如果他们不能解决问题，则逐级上升到更高的层面，由更高层次的管理人员和工会人员出面解决。如果仍然未果，将由第三方强制性仲裁来解决。在非工会化的企业处理雇员申诉的方式差别很大，但近年来设立正式的申诉程序的非工会化企业也在逐渐增加。有关合同条款的劳资纠纷通过调解与法定的谈判程序解决。这个程序通常可以分为两个阶段。首先是自愿性的调停程序（在美国，铁路与航空运输业为强制性调停），即经由劳资双方的同意，政府（劳工部的调停和解服务处）派专门人员来处理此纠纷。其次，当磋商与会议都不能解决此劳资纠纷时，则由政府的仲裁委员会来执行强制性仲裁（Reynolds，1990，364365）。在此种解决机制下，劳资纠纷和劳资的社会冲突比预计的要少。由此可见，美国劳资关系制度与其自由市场经济模式内的其他制度是相一致的。自由市场所规范的劳资关系易于产生劳动力流动性过高、劳工权利缺乏保障、劳工的劣势地位以及劳资对抗等问题。美国的劳资关系系统在长期的发展过程中形成了一套纠正（至少是部分消解）这些缺陷的机制，即资历制度、在各个层级尤其是工作场所内上充分发挥作用的工会以及高度发达的劳资纠纷解决机制等。二、 德国劳资关系的特点德国劳资关系从战后至今的一个特点是它的稳定性。根据1949年的基本法，社会伙伴关系意味着劳资自治，即工会和雇主可以在没有政府干预的情况下，依靠独立的劳资谈判确定工资和工作条件。为避免政府缺位，劳资关系受到司法制度的调节，即由法律来规范利益集团之间以及利益集团与政府之间的关系。换言之，国家在劳资关系中处于中立地位，法院来强制执行法律规则，以保持雇主组织和工会之间的基本平衡。因此，德国劳资关系的管理与社会市场经济模式一致：由非市场的合作制度来规范社会关系，同时由强大的司法制度来保障。德国劳资关系领域内的合作主义主要表现在以下几个方面。首先，合作制度的前提是工会组织和雇主组织力量的基本平衡。庞大的、产业范围的联合会常常将工人和雇主组织起来，并且这些利益集团通常是高度集权化的，协商一般在中央级执行。另外，法律的严格规定确保了两大集团之间利益和权利关系的平衡。其次，合作制度的形式是集体谈判和劳资共决制度。集体谈判是资本主义国家内调节劳资关系的一般途径。与自由市场经济体制国家不同的是，德国集体谈判的层次主要在产业层面，这样促进了谈判覆盖率的扩大：在1990年代初，所有雇员中90%以上的就业条件和条款都受到集体合同的管理。即使一些不在集体合同的覆盖范围之内的非盈利性机构（如教会、政党、商会）也大多按照相关部门集体的常规执行工资标准和工作条件。资方的情况也是如此。据估计大约有90%的雇主是雇主联合会的成员。没有加入组织的雇主通常也遵守集体合同的条款。另一方面，劳资关系的二元体系也能够保障非工会会员的权利。在德国，工人的利益是由社会、部门和公司外的各类机构，或由自愿组成的工会组织来代表。在公司和产业内工人利益是通过工厂委员会来代表的。工厂委员会所代表的是全体工人。共决制是劳资双方制度化的合作途径，它是指在公司内由雇员代表构成的两个制度化的渠道：工作场所内，由劳工代表通过工厂委员会参与共决；企业一级，通过监事会的代表进行共决。德国共决制模式具有高度规范化和严格法律管理的特征。法律严格规定并约束着劳动和资本双方的权利和义务。这使博弈双方得以建立高度的信任关系，减少了双方的短期行为，为中长期合作奠定了基础。制度化的合作使集体合同的重要性凸现。在工作领域的许多方面，如工作时间和年休假问题，老年职工的职业保障、安全管理和解雇规则等方面，集体合同的影响甚至大于法律的规定。并且，工资水平和工资结构始终是工会和雇主联合会的特权。这样控制了贫富差距的拉大，保证了工人的高工资。事实上，德国工人（通过工会）拥有确定全体工人生活条件的主要社会政策的权利。德国劳资的合作制度产生的一个问题是劳动力市场的低灵活性与较高的劳动力成本。这一问题在20世纪80年代后遇到了日益严峻的挑战。一个是经济全球化所带来的国际竞争加剧的情况下产品的成本问题，另一个是在90年代全球经济衰退和购买力下降的情况下，德国劳动力市场上的就业刚性和工资刚性的问题（高福利，改变劳动时间）。前者由广泛的培训制度以及由此所推动的“多样化的优质生产（Streek，1992，4）”所弥补。德国的企业深谙人力资本的重要性，他们认为“一个企业的真正财富不在于其资本，也不在于其建筑物，而是其员工们的素质和知识（阿尔贝尔，1999，96）”。职业培训一直是德国政府的优先目标，它惠及最大多数人，并且不限于精英范围。正如德国总工会提交给工业部的报告中所指出的那样，“在100名工人中，最熟练的前15名法国比德国好，但其余的人，联邦德国要好多了。可见，德国的工业活力和竞争力是建立在中等水平培训的基础之上的（阿尔贝尔，1999，97）”。同时，培训任务是由企业和联邦政府共同承担的。这样，培训制度得以生产出大量高技能和高素质的员工以快速适应产业结构的调整，同时也保障了各等级结构上技能的一致性，有利于避免结构性失业。正如施特雷克（Streeck）所指出的那样，培训制度的结果是“充分的灵活性、高价值的工人和在快速的技术变革期间产生重要优势的技能（Streeck，1992，33）”。的确，培训制度使雇主得以灵活地调整工作岗位，并且可以及时填补新的职位空缺。高素质和多种技能的劳动力使企业得以快速地调整生产方式，能够从低工资和低价格的产品生产转向高附加值、高工资的产品生产，从而顺利转向“多样化的优质生产”。“普救式”的社会福利制度以及高度合作的劳资关系为劳动力市场的刚性原则增加了一些灵活性。合作制度带来了就业刚性。但是有证据表明，普遍的社会福利有利于从某种程度上调节劳动力供给。退休是退出劳动力市场的一种方式，有学者认为，从宏观角度看，及早退休可以降低劳动力供给、提高总劳动生产率，并且吸引劳动力资源流向因零效能生产力退出（即退休）而让出的领域（艾斯平-安德森，2003，169）。及早退休的替代性选择之一是具有吸引力的给付。在德国，由于广泛的培训制度使老年劳动力进入劳动力市场的难度增加，而较高的社会福利正好提供了具吸引力的给付，因此，德国的及早退休者的比例上升。据统计，德国的55-64岁的男性劳动力参与率在19601962年期间为83%，到19841985年期间下降为58%，而美国的这一比例分别是83%和69%（艾斯平-安德森，2003，170）。因此，较高的社会福利从这个角度上增加了劳动力市场的灵活性，甚至开始为充分就业这一目标服务。另一方面，德国的劳资关系内存在着长期的雇佣保障，得以使工人有效抵御解雇，但同时高度合作和高度信任的劳资关系使雇主得以与雇员协商，通过更加灵活的工作方式来避免裁员，如缩减工作时间同时降低工资等。同时，培训制度也增加了公司人事政策的灵活性机制的策略。显而易见，“德国的劳资关系体系，有将刚性和灵活性合二为一的能力（鲁塞弗尔达特、菲瑟，2000，190）”。 由此可见，在合作市场经济模式下，德国的劳资关系具有稳定性和适应性。前者是由制度化和法律的强制所保证，而广泛的培训制度和高度信任及合作则激发了劳资关系的适应性。三、 比较视野中英国劳资关系改革的实质二战后英国的政治经济发展表明，英国与上述两种理想市场经济模式及其下的劳资关系制度既有一定的相似性，又有自己的独特性。与美国的自由放任主义相比，英国政府在劳资关系中起着似是而非的作用；与德国的合作主义相比，英国的劳资关系领域内缺乏深刻的变革，从未真正出现基于信任的合作关系。英国游离于“大西洋主义”与“欧洲主义”之间的外交态度似乎在劳资关系领域内也得到了体现。在19451979年期间，“看不见的手”屈居于凯恩斯主义的大规模需求管理和国家干预之下，福利国家、大规模国家化、法团主义的工资和物价限制机制以及主要依赖工会的集体调节的劳动力市场使英国成为一个混合经济国家。然而，由于制度结构原因，与德国相比，英国的劳资关系缺乏合作主义的特征。由于产业资本与金融资本缺乏长期、稳定联系，企业界缺乏规模经济，组织结构缺乏经济绩效，劳动力市场中熟练工人与工会力量强大等因素，产业领域缺乏中长期投资，劳资双方缺乏合作制度、共同治理制度以及一个基于高工资、高附加值之上的培训制度。同时，英国的无市场制度缺乏强大的法律保障。劳资关系的自愿主义传统使国家在这个领域内长期缺位：对工会代表权、集体谈判和罢工均没有明确的法律规定；劳资关系受集体谈判调节，政府采取鼓励集体谈判的政策，但是集体协议却并未被法律要求强制执行。“工会法是以相对于不成文法的案例形式发展的。特权的肮脏使工会行动所依赖的法律基础比绝大多数欧洲国家更薄弱，更引起争议（鲁塞弗尔达特、菲瑟，2000，59）”。法律的缺位使工会的地位很容易改变。在19451979年期间，工会在政府宏观政策的鼓励下得以将其权力扩大到顶峰，TUC成为准政府机构。本就比较软弱的雇主协会更显其劣势地位。劳资力量的不平衡也阻碍了合作制度的建立。当然，有限的法律框架为工会的权力跌入谷底提供了契机。因此，这一阶段的英国有非市场合作制度，但它却存在着很大的不确定性和短期的机会主义。1979年后，撒切尔夫人削弱了上述有限的非市场合作制度。她以纯粹的自由市场经济政策来解决战后的“英国病”，并且取得了一定成就。在劳资关系领域内的成就是前首相希思想做而未做到的。保守党政府的政策强化了劳资关系的自愿特征，加强了政府在这个领域内的权威。这看似矛盾的两种作用事实上是存在的，因为政府的法律在起作用，但它不是要确立劳资关系的制度化，而是以限制工会的行动为目的。因此，政府实际上是把劳资关系的主动权交还到雇主手中：工会组织率和集体谈判覆盖率的下降意味着更多的工人“拥有较少的权利、较低的工资、较少的福利待遇和更少的信息，以及表达有创建性的建议或抱怨的范围更小（鲁塞弗尔达特、菲瑟，2000，90）”。另一方面，工会组织的缺陷也巩固了资方的特权地位。由于财政能力有限，工会未能向基层组织提供足够的经费支持，非专业代表，如车间代表，成为工会在工作场所内的志愿者，并在工会中起着重要的作用。他们是公司或工厂级的谈判代表，就工人的不满与雇主协商，并且召集罢工。非专业代表制度的一个弊端是全国工会对其缺乏控制力。这大大削弱了工会在基层的代表作用及其领导权。布莱顿和特恩布尔说这是“晴朗气候中的工会”，不能应付八九十年代的动荡（鲁塞弗尔达特、菲瑟，2000，79）。还有学者甚至将其认为“大量的短期罢工”的原因之一（Reynolds，1990，358）。因此，保守党政府抛弃了工会对劳资关系的集体调节，但是同时缺乏法律的轻微调节作用（如果有的话，主要是对工会的限制）。这一阶段的特点与美国更为接近，但是缺乏美国劳资关系领域内长期建立的能够充分发挥作用的工会以及劳资纠纷解决机制。如果说法团主义阶段的政府将劳资天平偏向工会，市场个体主义阶段的政府将劳资天平偏向资方，那么“第三条道路”阶段的政府则试图平衡长期失衡的劳资力量对比，至少形式上是如此。1997年后工党政府平衡劳资关系的方式不是扩大工会的集体权力，而是通过法律的调节作用扩大劳工权利。这样既不至于形成强大的集体力量对抗资方，损害市场的灵活性，而同时以法律为后盾来弥补劳资对立中工人的弱势地位。同时，鼓励“社会合作”的价值观，改变劳资对立的传统观点。因此，从比较的视野来看，工党政府的劳资关系改革似乎接近于德国劳资关系模式，如强调法律在劳资关系中的调节作用、鼓励工作场所的非工会形式的集体代表、改进培训质量并支持新的培训制度等。然而，这些政策与德国劳资关系的实践具有本质区别：跨国公司内建立欧洲工作委员会、工人在有冤屈及举行听证会的情况下由工会或非工会的支持者陪同的权利等与德国工作场所中的工作委员会是不同的，因为工作中的集体代表制需要强大的法律基础。同时，德国的劳资共决制是通过工会主义和集体谈判来组织的，强大的工会和产业层次的集体谈判是工作委员会得以成功运行的基础。除工会认可的权利外，工党政府并未打算恢复工会在劳资关系领域内的强大的集体权利。而政府所要建立的“社会合作伙伴关系”也因产业领域与银行缺乏合作关系，缺少长期投资而收效甚微。从德国的经验来看，长期投资是建立培训和合作的劳资关系的基础。因此，只能说从形式上来看工党政府的劳资关系改革是与德国模式类似的，而实质上是不同的。与美国的劳资关系制度相比，可以发现更大的类似性。如前所述，工党1997年执政前，英国的经济模式转向美国的自由市场经济模式已近二十年。制度的路径依赖特点以及工党的在野经验都不允许政府依赖集体谈判和非市场的合作制度来规范劳动力市场。由国家而不是工会所强制执行的工作中的基本的最低权利的框架、由劳工法庭监督的一个法定的工会认可程序如今在英国和美国都很普遍。同时，这两个国家的工会力量在1970年代后都经历了类似的变化：成员减少，工会组织率和集体谈判覆盖率降低等。由于劳工组织力量的弱化，中左政府不得不出面代替社会谈判来规范阶级关系，对于当代的中左政府而言，一个很大的挑战是寻求适当的替代程度。另外，最重要的是，这两个国家在经济方面具有重要的共同点，即产业融资的主要渠道是证券市场而非银行系统。这样，两国都形成了以政府的法律调节为主，工会的集体谈判为辅的制度机制。劳资关系制度的横向比较说明，英国目前的工党政府的劳资关系改革以一种独特的、创新的方式修正了产业关系的制度和实践。既未恢复老工党政府下强大的工会力量，又给保守党政府的自由放任政策增加了对劳动力市场的轻微调节，并且以“社会合作伙伴关系”来证明这一制度的合理性。然而，目前以政府的法律调节为主，工会的集体谈判为辅的制度仍然有限，并具不稳定性。因为政府在向工人提供一系列法律保护的同时，很少提供新的合作制度，并且由于缺乏强大的集体力量的支持，个体雇佣权利容易流于形式。从总体的经济制度来看，工党政府试图在不挑战自由市场经济其他部分的前提下，寻求劳资关系领域的合作。